| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
Rosa …………. e Maria …….. – G…….. , devidamente identificadas nos autos, inconformadas com o despacho saneador - sentença proferido pelo TAC de Lisboa, em 13 de Outubro de 2010, na parte que julgou improcedente a acção administrativa comum, emergente de responsabilidade civil extra – contratual, intentada contra o Estado Português , relativamente ao pedido de indemnização de danos patrimoniais formulados, com a consequente absolvição do Réu Estado do pedido, dele recorreram e, em sede de alegações, formularam as seguintes conclusões:
“ 1.ª – Conforme resulta da matéria provada, as Recorrentes, a partir de Setembro de 2006, sofreram uma redução na sua remuneração global mensal, a primeira no montante de 1 415,44 €, a segunda no montante de 1 788,00 €.
2.ª – Tal redução salarial teve origem e fundamento nos artigos 34.º, n.º 1 e 37.º, n.º 2, do DL 165/2006, que aprovou o novo regime jurídico do ensino português no estrangeiro, e resultou, directa e necessariamente, da ablação do suplemento de residência que as Recorrentes sempre auferiram à sombra dpo n.º 1 do artigo 8.º do DL 13/98.
3.ª – O referido retrocesso salarial ofende a Lei Fundamental em três planos.
4.ª – No plano do principio da confiança, inerente ao principio do Estado de direito (artigo 2.º da CRP), uma vez que a citada redução da remuneração global ads Recorrentes, que lhes foi imposta de modo abrupto e com efeitos imediatos, frustrou intoleravelmente as suas legitimas expectativas e direitos criados e desenvolvidos à sombra do DL 13/98, no sentido da manutenção integral do seu estatuto remuneratório, nos termos da doutrina fixada pelo Acórdão n.º 141/2002 do Tribunal Constitucional.
5.ª – Tanto mais que a extinção do mencionado suplemento de residência, com fundamento normativo na alínea c) do n.º 2 do artigo 19.º do DL 184/89, de 2 de Junho, não encontra justificação alguma nas disposições preambulares do DL 165/2006, já que a remuneração acessória em causa nunca constituiu um “privilégio” injustificável, um “desperdício” ou uma “iniquidade” carente de correcção legislativa, mas, antes, um complemento salarial destinado a compensar os professores colocados no estrangeiro das “ […] diferenças de custo de vida entre Portugal e os países de acolhimento e a necessidade de residirem temporariamente no estrangeiro “ (artigo 8.º, n.º 1, do DL 13/98).
6.ª – Tal situação de facto, que levou o legislador a instituir o referido suplemento de residência, não sofreu qualquer alteração até à presente data : as Recorrentes continuam a leccionar no estrangeiro, não deixaram de residir e trabalhar na Alemanha e o custo de vida deste país, como é público e notório, não deixou de continuar a ser superior ao registado em Portugal.
7.ª – Em segundo lugar, a referida redução remuneratória, enquanto restrição ou compressão não justificada ou legitimada pela necessidade de salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente tutelados, agride também o conteúdo essencial do direito ao salário (artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da CRP), direito fundamental sujeito ao regime normativo especifico dos “direitos, liberdades e garantias”, previsto no artigo 18.º da Lei Fundamental, com a consequente violação do n.º 2 deste preceito.
8.ª – Em terceiro lugar, ao instituir tal solução para a referida classe de professores, mas não para outros funcionários igualmente colocados no estrangeiro, como os diplomatas e os trabalhadores do quadro único de vinculação dos serviços externos do MNE – que, até hoje, não sofreram qualquer redução da respectiva remuneração global – o legislador criou uma situação de diferenciação de tratamento desprovida de fundamento material razoável, ou seja, uma discriminação arbitrária, com a consequente postergação do principio da igualdade (artigo 13.º da CRP).
9.ª – As normas dos artigos 34.º, n.º 1 e 37.º, n.º 2, do DL 165/2006, ao suprirem o suplemento de residência aos professores que à data da entrada em vigor daquele diploma legal o vinha auferindo, à sombra do n.º 1 do artigo 8.º do DL 13/98 – como era o caso dos Recorrentes – enfermam assim de inconstitucionalidade material.
10.ª – Pelo que os actos de processamento dos vencimentos das Recorrentes praticados, a partir de Setembro de 2006, em obediência ao regime remuneratório aprovado pelo DL 165/2006, mostram-se ilícitos e fazem incorrer o Recorrido Estado Português em responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, com o consequente dever de reparação dos danos patrimoniais causados ás Recorrentes, nos termos peticionados.
11.ª – Decidindo em contrário, o Despacho Saneador – Sentença impugnado enferma de vicio de violação de lei, derivado de erro na interpretação e aplicação do direito, já que se fundamentou em arresto do Tribunal Constitucional que não apreciou especificamente a questão de direito em discussão no presente processo.”
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O Recorrido, Estado Português, contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante do despacho saneador – sentença recorrido, o qual se dá aqui por reproduzido, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do despacho saneador - sentença proferido pelo TAC de Lisboa, na parte que julgou improcedente a acção administrativa comum, emergente de responsabilidade civil extra – contratual, intentada pelas ora Recorrentes contra o Estado Português , relativamente ao pedido de indemnização de danos patrimoniais formulados, com a consequente absolvição do Réu Estado do pedido.
Para o enquadramento correcto da questão a decidir importa destacar, desde logo, da factualidade dada como assente no despacho saneador em crise, os itens 15 e 16, que se passam a transcrever:
15 – Em Agosto de 2006 as Autoras receberam a remuneração global mensal de € 5 141,04 (€ 2 235,34 por conta da remuneração correspondente ao lugar de origem e € 2 905,70 por conta do suplemento de residência).
16 – Em Setembro de 2006 a primeira Autora recebeu a remuneração global mensal de € 3 725,60 e a segunda de € 3 353,04 .
A tese das Autoras, ora Recorrentes, para justificar o direito de indemnização decorre da alegada inconstitucionalidade material das normas dos artigos 34º nº 1 e 37º nº 2 do Decreto – Lei nº 165/2006, de 11 de Agosto, que suprimiram o suplemento de residência aos professores que, à data da entrada em vigor daquele diploma, vinham auferindo à sombra do nº 1 do artigo 8º do Decreto – Lei nº 13/98, de 24 de Janeiro.
No entender das Recorrentes os actos de processamento dos seus vencimentos praticados a partir de Setembro de 2006, em obediência a tais disposições, mostram-se ilícitos e fazem incorrer o Estado em responsabilidade civil, com o consequente dever de reparação dos danos patrimoniais daí derivados.
Argumentam que a referida alteração remuneratória é atentatória do principio da confiança ínsito ao principio do Estado de direito consagrado no artigo 2º da CRP, na medida em que lhes foi imposta de modo abrupto e com efeitos imediatos, frustrando as suas legitimas expectativas e direitos criados e desenvolvidos à sombra do Decreto – Lei nº 13/98.
Divergindo do juízo de ilicitude que, para efeitos de responsabilidade civil extra – contratual do Recorrido Estado, foi apontado pelas Recorrentes ao acto legislativo ( Decreto – Lei nº 165/2006, de 11 de Agosto), determinante da ablação do suplemento de residência a que tiveram direito até ao final do mês de Agosto de 2006, bem como aos sucessivos actos de processamento dos seus vencimentos que, na sequencia da entrada em vigor daquele diploma legal, foram praticados pelos órgãos competentes do Ministério da Educação, com a consequente redução, nos montantes assinalados, das respectivas remunerações globais mensais, a Mma. Juiz a quo concluiu pela improcedência do pedido de indemnização formulado quanto aos danos patrimoniais.
No essencial, a Mma. Juiz a quo fazendo previamente apelo aos critérios gerais estabelecidos na Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, prosseguiu a sua fundamentação - para efeitos da verificação da ilicitude da conduta do Réu que, ao alterar o regime jurídico do ensino português no estrangeiro, modificou o regime remuneratório, dele fazendo desaparecer o suplemento de residência - fazendo apelo ao Acórdão do Tribunal Constitucional nº 154/2010 e acolhendo na integra a sua fundamentação, designadamente no que respeita à alegada violação do principio da tutela da confiança, no âmbito de um processo de fiscalização sucessiva da constitucionalidade de algumas normas da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece o regime de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções publicas.
Analisemos a questão.
O que está em causa – como, de resto, a Mma. Juiz a quo sinalizou correctamente no inicio da sua fundamentação de direito – é a questão da conformidade constitucional da redução remuneratória imposta às Recorrentes pelo Decreto – Lei nº 165/2006, em razão da supressão imediata, com efeitos a partir de Setembro de 2006, do suplemento de residência que sempre auferiram à sombra do Decreto – Lei nº 13/98, e, consequentemente, a questão da ilicitude, para efeitos de responsabilidade civil extra – contratual por actos de gestão publica, da actuação do Recorrido, no tocante aos actos de processamento dos vencimentos das ora Recorrentes do ensino português no estrangeiro, na sequencia da entrada em vigor do citado decreto – Lei nº 165/2006.
O principio do Estado de direito democrático ( artigo 2º da CRP) postula “ Uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica o mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas” razão pela qual “ a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva, aqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pla Lei Básica” – cfr. a propósito nº 303/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17º Vol. Pag. 65.
Como salientam J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA in CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA PORTUGUESA ANOTADA, 3ª Ed. Revista, pag. 63, “ Tendo essencialmente uma função aglutinadora e sintetizadora, a regra do Estado de direito democrático, em principio, não produz normas de per si, ou seja, normas que não encontrem tradução em outras disposições constitucionais. Mas não está à partida excluída a possibilidade de colher dele normas que não tenham expressão directa em qualquer outro dispositivo constitucional, desde que elas se apresentem como consequência imediata e irrecusável daquilo que constitui o cerne do Estado de direito democrático, a saber, a protecção dos cidadãos contra a prepotência, o arbítrio e a injustiça ( especialmente por parte do Estado)”.
Tal enquadramento geral não conduz porém a que seja totalmente vedada ao legislador a emissão de normas que tenham implicações quanto ao conteúdo de anteriores relações ou situações criadas pela lei antiga. Entender o contrário representaria coarctar a liberdade construtiva do legislador e o principio da autorevisibilidade das leis que lhe está subjacente, características que são imanentes à função legislativa.
Por conseguinte, para aferir a conformidade da norma sub judice com o princípio da protecção da confiança importa ter presente a reflectida jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o tema.
No Acórdão nº 287/90, o Tribunal Constitucional estabeleceu já os limites do principio da protecção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de “ retroactividade inautêntica, retrospectiva” .
Neste caso, tratava-se da aplicação de uma lei nova a factos novas havendo, todavia, um contexto anterior à ocorrência do facto que criava, eventualmente expectativas jurídicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu à distinção entre o tratamento que deveria ser dado aos casos de “retroactividade autêntica” e o tratamento a conferir aos casos de “retroactividade inautêntica” que seriam, disse-se, tutelados apenas à luz do principio da protecção da confiança enquanto decorrência do principio de Estado de direito consagrado no artigo 2º da Constituição.
De acordo com essa jurisprudência sobre o principio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta ultima seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:
A - A afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas delas constantes não possam contar; e ainda,
B – Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes ( deve recorrer-se, aqui, ao principio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no nº 2 do artigo 18º da Constituição).
Como se disse no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 188/2009 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt) os dois critérios enunciados são finalmente reconduziveis a quatros diferentes requisitos ou “testes” . Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da “confiança” é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados “expectativas” de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legitimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do “comportamento” estadual; por ultimo, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
Este princípio postula, pois, uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui protecção.
Por isso, disse-se ainda no Acórdão nº 287/90 – e importa ter este dito presente no caso – que, em principio, e tendo em conta a autorevisibilidade das leis “ não há (…) um direito à não – frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados” – cfr. para maiores desenvolvimentos o Acórdão nº 154/2010 invocado na sentença a quo.
Assim, conforme o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 304/2001, em cada situação haverá que “ proceder a um justo balanceamento entre a protecção das expectativas dos cidadãos decorrentes do principio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador, também ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a legitimidade ( senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às realidades existentes, consagrando as soluções mais acertadas e razoáveis, ainda que elas impliquem que sejam “tocadas” relações ou situações que, até então eram regidas de outra sorte.”
Só quando a regulação pela lei nova implicar, nas relações e situações jurídicas já anteriormente constituídas, uma “ alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente, alteração com a qual os cidadãos e a comunidade não poderiam contar, expectantes que estavam, razoável e fundadamente, na manutenção do ordenamento jurídico que regia a constituição daquelas relações e situações “ é que se verifica a violação daquele “ minimo de certeza e segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de direito, impondo-se, então, a intervenção do principio da confiança e segurança jurídica que está implicado pelo principio do Estado de direito democrático, por forma que a nova lei não vá, de forma acentuadamente arbitrária ou intolerável, desrespeitar os mínimos de certeza e de segurança, que todos têm de respeitar” – cfr. Acórdão citado.
Importa pois aferir se a alteração legislativa em causa se afigura destituída de fundamento racional, arbitrária, desproporcionada ou violadora do principio do retrocesso dos salários.
Analisando as disposições preambulares do Decreto – Lei nº 165/2006, designadamente quando refere que “ (…) a incoerência com os objectivos políticos que o Governo estabeleceu para toda a Administração Publica, o novo regime permitirá também tornar o seu funcionamento mais eficiente do ponto de vista da utilização dos recursos públicos, suprimindo privilégios injustificáveis e corrigindo desperdícios e situações de manifesta iniquidade (…).Constitui um importante instrumento para a renovação, autonomização e requalificação deste sector da actividade educativa “ a resposta não pode deixar de ser negativa, desde logo por razões de interesse publico que justificam a não continuidade do regime com base no qual às Recorrentes era atribuído um suplemento de residência..
Na verdade, no caso em apreço, às Recorrentes que optaram por exercer funções no quadro do projecto da Escola Integrada R……… em Hamburgo, em regime de destacamento, nada lhes garantia que viessem a obter autorização para leccionar no quadro daquele projecto no ano seguinte, por depender de autorização por um ano escolar a sua mobilidade para aquela escola – cfr. itens 2 a 12 da factualidade dada como assente na sentença recorrida.
Por outro lado, nada obrigava que fossem os mesmos docentes a desenvolver o projecto como, aliás resulta do oficio de 7 de Novembro de 2007, enviado pela Coordenadora de Ensino Português na Alemanha à Directora do Gabinete de Estatística e Planeamento da Educação, no qual a primeira informou esta ultima que a responsável do Senado de Hamburgo afirmara “que as mudanças de professores nos projectos não constituem problema, porque já se verificava esse procedimento por parte de outros “Estados membros”, sendo que os professores italianos são rendidos de 5 em 5 anos.” – cfr. itens 10 a 12 da factualidade dada como assente e doc. nº 4 junto com a contestação.
Não pode, pois, afirmar-se que o novo regime jurídico do ensino português no estrangeiro, consubstanciado no Decreto – Lei nº 165/2006, de 11 de Agosto (entretanto alterado e republicado pelo Decreto – Lei nº 165-C/2009, de 28 de Julho) e no Decreto Regulamentar nº 13/2006, de 11 de Agosto, concretamente ao não prever a atribuição de qualquer subsidio de residência, tenha afectado, de forma inadmissível, as expectativas jurídicas das Recorrentes, na medida em que em concreto, não se pode considerar existir uma frustração das expectativas.
Em conclusão, não se mostra violado o principio da protecção da confiança, nem tão pouco foi afectado qualquer direito essencial, com frustração de legitimas expectativas.
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Mais entendem as Recorrentes que a supressão do suplemento de residência aqui em questão, na medida em que não se verificou para outros funcionários igualmente colocados no estrangeiro, coo os diplomatas e trabalhadores do quadro único dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, viola o principio da igualdade consagrado no artigo 13º da CRP.
Está aqui em causa a vertente do principio da igualdade que se manifesta na proibição do arbítrio e que significa a imposição da igualdade de tratamento para situações iguais e a interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais.
Ora, a especificidade dos funcionários do quando do serviço diplomático justifica um tratamento diferenciado relativamente aos demais tipos de funcionários.
Com efeito, nos termos do artigo 2º do Decreto – Lei nº 40-A/98, de 27 de Fevereiro, os funcionários diplomáticos ( Embaixador, Ministro Plenipotenciário, Conselheiro de embaixada, Secretário de embaixada e Adido de embaixada) constituem um corpo único e especial de funcionários do Estado sujeito a regras especificas de ingresso, progressão e promoção na respectiva carreira, independentemente das funções que sejam chamados a desempenhar.
Aos funcionários diplomáticos “ é exigido um elevado sentido de responsabilidade na defesa dos interesses do Estado no estrangeiro”, importando destacar que lhes compete a execução da politica externa do Estado, a defesa dos seus interesses no plano internacional e a protecção no estrangeiro, dos direitos dos cidadãos ( cfr. artigo 4º nº 1 do Decreto – Lei nº 40-A/98).
Nesta medida, a consagração de um regime de abono mensais especifico para esta categoria de funcionários não se traduz, relativamente a outros funcionários que igualmente exercem funções no estrangeiro, num tratamento diferente de situações iguais, mas sim na aplicação de um regime remuneratório especifico a uma situação diferente, estando a diferença de regime justificada pela especificidade da situação.
No tocante ao pessoal dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, não só não está prevista no respectivo Estatuto (aprovado pelo Decreto – Lei nº 444/99, de 3 de Novembro) a atribuição de qualquer tipo de abono ou subsidio de habitação, como o regime remuneratório estabelecido pelo legislador é perfeitamente justificável, face à diversidade e variedade dos países do mundo onde prestam serviço e ainda ao tipo de funções que aí exercem (cfr,. preâmbulo do citado diploma).
Importa assim concluir que as Recorrentes não lograram demonstrar que a alteração de regime referente à não atribuição do subsidio de residência sob análise viola o principio constitucional da igualdade.
Em face do que ficou exposto improcedem todas as conclusões da alegação das Recorrentes sendo de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar o despacho saneador recorrido.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar na íntegra o despacho saneador recorrido.
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Custas pelas Recorrentes.
Lisboa, 12 de Janeiro de 2012
António Vasconcelos
Paulo Gouveia
Cristina dos Santos |
