| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul
I – RELATÓRIO
[ORG-1], melhor identificada nos autos, veio apresentar recurso da sentença proferida em 21/01/2025 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leira, que julgou improcedente a oposição à execução fiscal apresentada no processo de execução fiscal n.º [Pef-1], a correr termos no Serviço de Finanças de Leiria – 1, por dívidas de coima por falta de pagamento de taxas de portagem e encargos, de 2023, no valor total de 15.962,53 €.
A Recorrente apresentou alegações, rematadas com as seguintes conclusões:
A) – A douta sentença recorrida julgou improcedente o pedido com o fundamento de que causa de pedir da oposição não consubstancia um fundamento válido para a oposição.
B) - Contudo, entende a recorrente que o Tribunal “a quo” efetuou um errado julgamento de facto e de direito.
C) - Conforme resulta do título executivo que instrui a execução identificada na petição inicial desta oposição, cujo teor aqui se reproduz para os legais efeitos, o referido processo executivo foi instaurado para cobrança de coimas aplicadas, ao abrigo da Lei 25/2006 de 30 de junho e fixadas no respetivo processo de contraordenação, cuja respetiva identificação no título executivo é apenas parcial.
D) - Sucede, que, em 4 de julho último, foi publicada a Lei 27/2023 que reduziu o montante das coimas às infrações previstas e punidas pela Lei 25/2006, na medida em que, de acordo com a L 27/2023, o montante da coima aplicada passa a ter como critério de quantificação do valor mínimo da coima a soma das taxas de portagem do mesmo agente, durante o mesmo mês, através do mesmo veículo e na mesma infraestrutura rodoviária, podendo apenas ser aplicada as custas correspondentes a uma única contraordenação.
E) - Pelo contrário, o regime de fixação da coima, previsto na redação do nº 4 do artigo 7º da Lei 25/2006 que tinha sido dada pela Lei 51/2015 tinha como um dos seus critérios as infrações praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, pelo que, é fácil de perceber e entender, a alteração do critério do valor mínimo da coima das infrações do mesmo dia para o mesmo mês, com base na soma das taxas de portagens, reduz substancialmente o valor da coima devida, sendo ainda de destacar o facto do novo regime prever a aplicação duma única taxa de justiça, pelo que o novo regime é claramente mais favorável.
F) - Sucede, no entanto, que o título executivo que instrui a presente execução não contem a informação necessária para fazer a aplicação da nova lei.
G) - Tal como referido supra, foi já publicada a Lei 27/2023, na qual consta o seu artigo 3º segundo o qual “aos processos de execução pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se o regime que, nos termos da lei geral, se afigura mais favorável ao arguido ou ao executado”.
H) – Ora, resultando da nova lei que o novo regime se aplica em sede de execução fiscal e atendendo a que da aplicação da nova lei resulta um valor de coima e custas inferior ao valor que consta nos títulos executivos, significa que a parte da diferença entre a dívida exequenda e o valor devido por força da Lei 27/2023 passou a ser inexigível, comprovando-se assim que o fundamento da presente oposição consiste na inexigibilidade da dívida e não na legalidade da dívida.
I) – Assim, de modo algum a causa de pedir invocada nesta oposição tem a ver com a legalidade da dívida, pois, resultando da própria L 27/2023, mais concretamente do seu artigo 3º que “aos processos de execução pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se o regime que, nos termos da lei geral, se afigura mais favorável ao arguido ou ao executado”, significa que é a própria L 27/2023 que confere à recorrente o direito de se opor à execução na parte em que lhe é exigida uma coima e custas de valor superior aos montantes que estão a ser cobrados na atual execução fiscal.
J) - Além disso, importa ainda referir que a publicação do regime legal mais favorável constante da L 27/2023, não constitui, nos termos do artigo 449º do Código do Processo Penal, aplicável por remissão dos artigos 85º e 86º RGIT e 80º e 81º do RGCO, na medida em que, entre os fundamentos do pedido de revisão constantes do artigo 449º do CPP não consta nenhum que resulte da entrada em vigor duma lei mais favorável.
L) - Acresce referir o seguinte: conjugando o teor do artigo 3º da L 27/2023 com o teor do nº 2 do artigo 2º do Código do Processo Civil, aplicável por remissão da alínea e) do artigo 2º do CPPT, resulta que o meio adequado para a defesa do direito consignado à recorrente no artigo 3º da L 27/2023 consiste na oposição à execução fiscal, pelo que, considerar a oposição como meio impróprio para a defesa do referido direito da recorrente reconduz-se à denegação da sua garantia de acesso aos tribunais, prevista no artigo 2º do CPC.
M) - De tudo o exposto resulta que o Tribunal “a quo” efetuou uma errada aplicação das alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 209º do CPPT e violou o artigo 3º da Lei 27/2023 e o artigo 2º do CPC, aplicável por remissão da alínea e) do artigo 2º do CPPT.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência ser revogada a douta sentença recorrida.
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A Exma. Magistrada do Ministério Público pronunciou-se no sentido da procedência do recurso.
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Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à conferência da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul para decisão.
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II – DO OBJECTO DO RECURSO
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (cf. art.º 635.º, n.º 4 e art.º 639.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil - «CPC» - ex vi art.º 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário - «CPPT»), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente.
Assim, delimitado o objeto do recurso pelas conclusões das alegações da Recorrente, importa decidir se deve ser revogada a sentença proferida pelo Tribunal a quo com fundamento em erro de julgamento de direito, porquanto está em causa a inexigibilidade da dívida exequenda.
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II – FUNDAMENTAÇÃO
De facto
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
«Factos provados
Com interesse para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:
1) Em 17.05.2024, foi instaurado contra a Oponente o processo de execução fiscal n.º [Pef-1], a correr termos no Serviço de Finanças de Leiria – 1, para cobrança coerciva de dívidas de coima por falta de pagamento de taxas de portagem e encargos do processo de contraordenação n.º [Nº Identificador-1], de 2023, no valor total de 15.962,53 € – cf. fls. 35 e 41 e ss. do SITAF.
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Factos não provados
Não existem factos não provados com interesse para a decisão da causa.
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Motivação da decisão sobre a matéria de facto
O Tribunal considerou provada a matéria de facto relevante para a decisão da causa com base nos documentos juntos aos autos, incluindo os do processo de execução fiscal, não impugnados, como referido em cada um dos pontos do probatório.»
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DE DIREITO
Insurge-se a Recorrente contra a decisão recorrida por, alegadamente, padecer de erro de julgamento na interpretação e aplicação do direito, concretamente por o fundamento alegado na oposição à execução fiscal, respeitando à inexigibilidade da dívida exequenda, ser subsumível no n.º1 do art.º 204.º do CPPT.
Adiantando, desde já, a nossa posição, entendemos que não tem razão a Recorrente.
Caso idêntico foi já apreciado neste TCAS em Acórdão proferido em 20/03/2025, Proc. 1185/23.3BELRA, disponível em wwww.dgsi.pt, onde a ora Relatora foi 1ª Adjunta.
Embora o referido Acórdão respeite a uma decisão de indeferimento liminar, todos os seus fundamentos são inteiramente transponíveis para o presente caso.
Assim, ao abrigo do art. 8º, nº3, do CC, iremos passar a transcrever o referido acórdão, adaptado ao caso concreto:
No art.º 204.º, n.º 1 do CPPT encontra-se previsto o elenco dos fundamentos de oposição à execução fiscal, o qual é taxativo como se depreende do uso do advérbio «só» no corpo deste número. E a utilização desta expressão pelo legislador teve como deliberado propósito consagrar um elenco fechado de fundamentos que podem ser utilizados para substanciar a oposição à execução fiscal.
Assim, a acima citada norma, com a epígrafe «Fundamentos da oposição à execução», preceitua o seguinte:
«1 - A oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos:
a) Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respetiva liquidação;
b) Ilegitimidade da pessoa citada por esta não ser o próprio devedor que figura no título ou seu sucessor ou, sendo o que nele figura, não ter sido, durante o período a que respeita a dívida exequenda, o possuidor dos bens que a originaram, ou por não figurar no título e não ser responsável pelo pagamento da dívida;
c) Falsidade do título executivo, quando possa influir nos termos da execução;
d) Prescrição da dívida exequenda;
e) Falta da notificação da liquidação do tributo no prazo de caducidade;
f) Pagamento ou anulação da dívida exequenda;
g) Duplicação de coleta;
h) Ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação;
i) Quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores, a provar apenas por documento, desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem representem interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que houver extraído o título.
2 - A oposição nos termos da alínea h), que não seja baseada em mera questão de direito, reger-se-á pelas disposições relativas ao processo de impugnação.».
Esta taxatividade dos fundamentos de oposição não implica uma restrição aos direitos fundamentais de acesso aos tribunais, à tutela jurisdicional efetiva e ao recurso contencioso, uma vez que a impugnação de atos lesivos, designadamente de atos tributários de liquidação de tributos, é permitida sempre que a lei não assegurar um meio de os impugnar contenciosamente, como expressamente refere a alínea h) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT. Neste sentido, veja-se Jorge Lopes de Sousa in Código de Procedimento e de Processo Tributário, Vol. III, 6ª Edição, 2011, pág. 411.
Por isso, o carácter taxativo dos fundamentos de oposição não consubstancia uma restrição daqueles direitos, mas sim um seu condicionamento, que não é proibido pela Constituição da República Portuguesa («CRP»), e é motivado, sobretudo, pelo desiderato de celeridade na execução fiscal. Quer isto significar que, como regra, não pode discutir-se na oposição à execução fiscal a legalidade da liquidação de tributos, que só pode sê-lo pelos meios próprios de reclamação graciosa ou impugnação judicial, a utilizar dentro dos prazos respetivos. Na execução fiscal, como regra, apenas se discute a exigibilidade do tributo, que foi liquidado em momento anterior e que funda a instauração e prosseguimento da ação contra o visado.
Assim sendo, a oposição à execução fiscal só pode ter como causa de pedir o facto ou factos subsumíveis em alguma das alíneas do art.º 204.º, n.º 1, do CPPT.
No caso que agora nos ocupa, tendo em conta o que se encontra plasmado nas conclusões de recurso, importar atentar, com maior pormenor, no que dimana das alíneas h) e i) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT, pese embora a Recorrente não ter indicado, conforme deveria, qual a norma em concreto que, na sua perspetiva, permite acolher a pretensão formulada.
No que tange à alínea h) em referência, é permitido que se aprecie a ilegalidade concreta da dívida exequenda em sede de oposição à execução fiscal quando inexista meio judicial de impugnação ou recurso do correspondente ato. Diga-se que em relação à impugnação judicial de decisões de aplicação de coima em processos de contraordenação tal tipicamente não sucede, pois a lei assegura o direito à impugnação judicial desse ato decisório que deu origem ao crédito tributário exequendo (cf. art.ºs 268.º, n.º 4, da CRP e 80.º do Regime Geral das Infrações Tributárias - «RGIT»).
Já a alínea i) da norma que temos vindo a mencionar consagra uma formulação que abrange quaisquer outros fundamentos de oposição não expressamente previstos que obedeçam aos requisitos genéricos aí definidos. Admite-se, pois, como fundamento de oposição à execução fiscal qualquer outro a provar apenas por documento e que não envolva apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem represente interferência em matéria da exclusiva competência da entidade que houver extraído o título.
Esta alínea i) configura, portanto, uma disposição com carácter residual, que, segundo cremos, deve ser interpretada com parcimónia, tendo em conta, sobretudo, por um lado, o desiderato determinado pelo legislador de celeridade da tramitação e decisão da execução fiscal e, por outro, a observância dos direitos de defesa do executado no contexto do contencioso judicial tributário.
Aqui chegados, e tendo ficado exposto o direito aplicável, vejamos, então, o caso que agora nos ocupa.
Comecemos por convocar o discurso fundamentador plasmado na decisão recorrida para sustentar a improcedência da presente oposição:
«Compulsada a petição inicial de oposição, constata-se que não foi aí alegado qualquer fundamento de oposição à execução admitido no artigo 204.º, n.º 1, do CPPT.
Como a Oponente reconhece na petição inicial, a mesma visa, com a oposição, a redução do valor das dívidas exequendas, arquivando-se a execução fiscal “na parte relativa ao valor das coimas e custas que são ilegais, por força da aplicação da Lei 27/2023”.
O que a Oponente pretende é, pois, a reapreciação, em sede de oposição, da legalidade concreta das dívidas exequendas, invocando a aplicação do regime de fixação dos valores das coimas previsto na Lei n.º 27/2023, de 4 de julho, mais favorável.
(…)
Com efeito, a oposição à execução não representa o meio processual adequado para sindicar a legalidade do valor das dívidas em cobrança coerciva identificadas no ponto 1) do probatório, a fim de obter a extinção parcial da execução fiscal, existindo, pois, mecanismos próprios para, em abstrato, lograr esse desiderato, pelo que a causa de pedir não se subsume a nenhuma das alíneas do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.
Atento tudo quanto exposto, improcede a presente oposição.»
E o assim decidido mostra-se acertado, não evidenciando o erro de julgamento e de interpretação de direito que lhe vem assacado nas conclusões recursivas.
Concretizando,
Cumpre, desde logo, salientar que é patente que as alegações e conclusões recursórias, assim como o plasmado na petição inicial, visam o ataque às decisões de aplicação de coima em causa, no que respeita ao respetivo quantitativo, sendo para tanto, além do mais, avançado que «em 4 de julho último, foi publicada a Lei 27/2023 que reduziu o montante das coimas às infrações previstas e punidas pela Lei 25/2006, na medida em que, de acordo com a L 27/2023, o montante da coima aplicada passa a ter como critério de quantificação do valor mínimo da coima a soma das taxas de portagem do mesmo agente, durante o mesmo mês, através do mesmo veículo e na mesma infraestrutura rodoviária, podendo apenas ser aplicada as custas correspondentes a uma única contraordenação», concluindo que «resultando da nova lei que o novo regime se aplica em sede de execução fiscal e atendendo a que da aplicação da nova lei resulta um valor de coima e custas inferior ao valor que consta nos títulos executivos, significa que a parte da diferença entre a dívida exequenda e o valor devido por força da Lei 27/2023 passou a ser inexigível, comprovando-se assim que o fundamento da presente oposição consiste na inexigibilidade da dívida e não na legalidade da dívida».
Como visto, no que tange à alínea h) em referência, é permitido que se aprecie a ilegalidade concreta da dívida exequenda em sede de oposição à execução fiscal quando inexista meio judicial de impugnação ou recurso do ato exequendo. Diga-se que em relação às decisões de aplicação de coima em processo de contraordenação tal tipicamente não sucede, pois, como acima já se indicou, a lei assegura o direito à impugnação judicial desse ato decisório que deu origem ao crédito tributário exequendo (cf. art.ºs 80.º do RGIT e 204.º, n.º 1, alínea h) do CPPT a contrario).
Neste sentido, veja-se o que ficou sumariado no acórdão do STA de 02/02/2022, processo n.º 02868/16.0BEPRT 0732/18, disponível em www.dgsi.pt: «II - A oposição à execução fiscal não é a forma processual adequada à discussão da legalidade da decisão de aplicação de coima em processo de contraordenação tributária, a qual deve constituir fundamento de recurso a interpor naquele processo (art. 80º do RGIT).».
E por ser assim, a causa de pedir ínsita na oposição à execução fiscal apresentada não tem enquadramento na apontada alínea h) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT.
E, igualmente, também não é aplicável a alínea i) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT: é que esta norma visa situações que não envolvam a apreciação da legalidade da dívida exequenda, o que, no caso dos autos, sucede, pois, como visto, o que vem alegado pela Recorrente encontra-se precisamente ancorado na ilegalidade das decisões de aplicação de coima exequendas, no que respeita ao seu valor.
Diga-se, ainda, que a alegação formulada pela Recorrente no sentido que os títulos executivos que estão na base da instauração das execuções fiscais em referência «não contêm a informação necessária para fazer a aplicação da nova lei» também não pode ser apreciada em sede de oposição à execução fiscal, devendo antes ser suscitada junto do órgão de execução fiscal. É que hoje é pacificamente entendido pela jurisprudência e pela doutrina que a nulidade do título executivo é uma questão que não pode ser conhecida em sede de oposição à execução fiscal (deve ser suscitada perante o órgão de execução fiscal e da decisão que vier a ser proferida pode ser apresentada reclamação judicial nos termos dos art.ºs 276.º e seguintes do CPPT – cf. entre muitos outros, o acórdão do Pleno do STA de 16/11/2016, proc. n.º 0715/16, disponível em www.dgsi.pt).
Assim sendo, afastada que ficou a possibilidade de invocar as alíneas h) e i) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT para fundamentar a oposição apresentada, não alcançamos qualquer fundamento que a possa sustentar nos termos taxativamente previstos no art.º 204.º do CPPT.
Por fim, diga-se que a Recorrente, para sustentar a sua posição, aparenta estar a efetuar um raciocínio que não podemos acompanhar: pretende que em sede de oposição à execução fiscal sejam revistas as decisões administrativas de aplicação de coima, já transitadas em julgado, que estão na génese das execuções fiscais acima melhor identificadas, apesar de as alegações vertidas na petição inicial não terem cabimento no regime ínsito no art.º 204.º, n.º1 do CPPT.
É que se é certo que o art.º 3.º da Lei n.º 27/2023, de 04/07 («Lei 27/2023») consagra uma norma transitória relativa à aplicação das alterações introduzidas por via da sua entrada em vigor («Aos processos de contraordenação e aos processos de execução pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se o regime que, nos termos da lei geral, se afigura mais favorável ao arguido ou ao executado»), a verdade é que, na nossa perspetiva, tal apenas sucederá no que for compaginável com o restante edifício normativo em vigor.
De resto, será talvez por isso que a própria Recorrente vem apontar nas suas conclusões de recurso que não é aplicável o regime do recurso de revisão para satisfação da sua pretensão (cf. conclusão L) e arts.º 85.º e 86.º do RGIT, 80.º e 81.º do Regime Geral das Contraordenações e 449.º do Código de Processo Penal).
E sendo assim, como cremos que é, aquela norma transitória tem de ser interpretada no contexto das inovações normativas trazidas pela Lei 27/2023, em especial, no que para agora importa, daquelas que são aplicáveis em sede de execução fiscal, como por exemplo a que consta do n.º 6 do art.º 15 («A absolvição ou a condenação apenas parcial do arguido pelo serviço de finanças determina a anulação, total ou parcial, do processo de execução fiscal instaurado contra o mesmo nos termos do artigo 17.º-A, exceto quando a mesma tenha apenas como fundamento a falta de verificação do elemento subjetivo do tipo contraordenacional, sendo os respetivos custos e encargos suportados pela entidade fiscalizadora que tenha emitido o auto de notícia»).
O que significa que a acima transcrita norma transitória apenas regula os aspetos inovatórios a aplicar em sede de execução fiscal e de processos de contraordenação, consoante os casos, não possibilitando, como pretende a Recorrente, que possa, sem mais, nesta sede ser «revisto» o valor das coimas exequendas. Em suma: a oposição à execução fiscal não é o meio processual idóneo para conseguir, com fundamento no que dispõe o art.º 3.º da Lei n.º 27/2023, de 04/07, a alteração do valor das coimas aplicadas a contraordenações ocorridas em matéria de infraestruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem.
Resulta, assim, do que vem de ser dito, que improcedem as conclusões recursórias, pelo que o recurso não merece provimento, devendo a decisão recorrida ser mantida, o que de seguida se decidirá.
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III - DECISÃO
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 28 de Maio de 2026
(Lurdes Toscano)
(Isabel Vaz Fernandes)
(Luísa Soares) |
