| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Paula ..., assistente administrativa do quadro do Instituto da Conservação da Natureza, [ICN] à data dos factos a exercer funções no Centro de Informação do Parque Nacional da Serra da Estrela, em Seia [PNSE-Seia], veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza, de 8 de Junho de 2000, exarado na Informação nº 19/00, de 23/2, que lhe aplicou pena de demissão, pedindo que o acto seja declarado nulo ou anulado por:
- vício de violação de lei por ofensa aos artigos 13º e 268º da CRP e artigos 65º e 66º do DL nº 24/84, de 16 de Janeiro;
- vício de violação de lei por não se ter pedido o parecer a que alude o nº 18º-A da Lei nº 4/84, nas redacções dadas pela Lei nº 17/95, de 9/6, pelo DL nº 332/95, de 23/12, e pela Lei nº 142/99, de 31 de Agosto; e
- vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, em consequência da prova produzida não ter sido devidamente valorada.
A entidade recorrida, devidamente citada, não respondeu.
Cumprido que foi o preceituado no artigo 67º do RSTA, veio a recorrente apresentar a sua alegação, constante de fls. 97/102 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, na qual formulou as seguintes conclusões:
“a) Não foram cumpridos os prazos legais estabelecidos nos artigos 65º e 66º do ED, pelo que a decisão disciplinar se torna inválida e ineficaz.
b) Estes artigos violam os artigos 13º e 268º da CRP, quando interpretados no sentido de que os prazos aí previstos não são peremptórios, mas meramente ordenadores.
c) Não foi pedido o parecer a que alude o artigo 18º-A da Lei nº 4/84, de 5/4, com as alterações introduzidas pela Lei nº 17/95, de 9/6, pelo DL nº 332/95, de 23/12, e pela Lei nº 142/99, de 31 de Agosto, o que torna ilegal e nula a pena de demissão aplicada à arguida.
d) A decisão disciplinar errou na apreciação das provas, ignorou ou desprezou factos decisivos na apreciação da conduta e da culpa da arguida e valorizou demasiadamente outros que em caso algum justificam a pena de demissão.
e) A arguida não se apropriou ou locupletou com dinheiros públicos, com o sentido de beneficiar deles ilegitimamente e com o propósito de não mais os devolver.
f) Os factos dados como provados e outros que a decisão omite, mas que se demonstram, justificam a aplicação de uma pena mais leve, que não comprometesse definitivamente a relação de trabalho.
g) A arguida já repôs a quantia que a decisão disciplinar entende estará em falta, confessou os factos, retratou-se e precisa do seu trabalho para sustentar os seus três filhos menores.
h) Foram violados ou mal interpretados os artigos 11º, nº 1, alínea f), 12º, nº 8, 25º, nº 2, alínea b, 26º, nº 4, 65º e 66º, todos do ED, e 18º-A da Lei nº 4/84, com as redacções das Lei nº 17/95, de 9/6, pelo DL nº 332/95, de 23/12, e pela Lei nº 142/99, de 31 de Agosto, e ainda os artigos 13º e 268º da CRP”.
Termina pedindo a nulidade ou invalidade do processo disciplinar e da decisão que lhe aplicou a pena de demissão ou, caso assim não se entenda, a anulação da decisão administrativa com todas as consequências legais.
A entidade recorrida contra-alegou, concluindo pela manutenção do acto recorrido.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer a fls. 115/116, no sentido do improvimento do recurso, alegando, em síntese, que:
“[…]
A discordância da recorrente quanto à apreciação da prova no processo disciplinar e à subsunção dos factos considerados provados ao direito atinente não procede, igualmente, pois da análise dos documentos dos autos e do processo instrutor, pode depreender-se que se mostram provados os factos com incidência disciplinar imputados à recorrente e que é justa e proporcionada a pena aplicada”.
Colhidos os Vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Considerando o acervo documental constante do processo instrutor apenso, os documentos juntos aos autos, bem como as posições assumidas pelas partes, consideram-se assentes os seguintes factos com interesse para a decisão:
i. A recorrente é funcionária do quadro do Instituto da Conservação da Natureza, desde 30-10-98, exercendo funções, à data dos factos, no Centro de Informação da Delegação de Seia do Parque Nacional da Serra da Estrela, doravante designado “PNSE – Seia”, onde trabalha desde 1-1-90, em regime de aquisição de serviços.
ii. Na sequência de denúncia efectuada em 30-7-99 por uma funcionária do “PNSE – Manteigas”, e da averiguação interna que a ela se seguiu, onde se detectaram várias irregularidades na Contabilidade e Tesouraria do Centro de Informação do “PNSE – Seia”, o Presidente da Comissão Directiva daquele Parque, por despacho de 8-10-99, determinou a instauração de processo disciplinar contra a recorrente e nomeou o respectivo instrutor [cfr. fls. 4 do Volume 1 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. Em 18-11-99, foi deduzida contra a recorrente a acusação de fls.
11/16 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzida, e na qual se lhe imputa ”a violação consciente, grave, repetida e culposa“ dos deveres de isenção, zelo, obediência e lealdade.
iv. Por despacho datado de 19-11-99, o instrutor do processo disciplinar propôs ao Presidente do Instituto da Conservação da Natureza [INC] que a recorrente fosse preventivamente suspensa do exercício das suas funções até à prolação de decisão nos autos [cfr. fls. 151 do Volume 1 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. Sob a Informação do Presidente do INC com o nº 94/99ASS.PTI, de 30-11-99 [cfr. fls. 187/188 do Volume 1 do processo instrutor apenso], que anuiu integralmente com o proposto em iv., foi exarado em 12-1-2000, pelo Secretário de Estado do Ordenamento do Território o seguinte despacho:
“Concordo, nos termos propostos e sem prejuízo do limite legal do período de suspensão”.
vi. Face à acusação referida em iii., a recorrente elaborou a sua defesa, conforme consta de fls. 155 a 160 do processo instrutor apenso, cujo teor se dá aqui por reproduzido, requerendo a audição de 7 [sete] testemunhas, sendo uma delas o próprio instrutor do processo, o qual veio a declarar-se impedido de prestar declarações por despacho fundamentado, datado de 17-12-99 [cfr. fls. 161 do Volume 1 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vii. Ouvidas que foram as restantes testemunhas em 10-2-2000, o instrutor elaborou o relatório final, com o seguinte teor:
“[…]
I – Elementos probatórios
Com base no Auto de Denúncia e na Informação nº 668/99 sobre o movimento de receitas do PNSE, elaborado pelo funcionário Vítor Morais, responsável pela Contabilidade e Tesouraria, onde foram detectadas irregularidades várias [fls. 1 a 3], procedi à inquirição de vários funcionários deste Serviço, os quais depuseram perante mim, nas instalações de Seia, a 15 e 19 de Outubro [fls. 8 a 11 e 25 a 29].
No decurso da Instrução e por minha solicitação, foram-me entregues pela funcionária Dr3 Teresa Lopes, depois de os pedir à Arguida por minha ordem, vários documentos relativos às vendas efectuadas, referentes a 1998 e 1999 [fls. 12 a 24].
Foram-me também entregues pelo funcionário Vítor Morais, na data do seu depoimento, vários documentos contabilísticos e de depósitos efectuados [fls. 30 a 68].
No âmbito da inquirição deste, a Arguida entregou ao mesmo funcionário, por minha ordem, 3 livros de cobrança de receitas que estavam na sua posse [em anexo ao processo], além de um outro que se encontrava em uso e que lhe foi devolvido.
Nos termos do nº 2 do artigo 55º do referido Estatuto, decidi por oportuno nesta fase proceder à audição da Arguida, o que ocorreu a 26 de Outubro, na presença de Mandatário por ela constituído [fls. 70 a 72].
A requerimento da mesma, foi-lhe concedido o prazo de 12 dias para proceder à reunião de toda a documentação de que dispunha, tendo entregue a 8 de Novembro, 61 documentos, sendo 58 relativos a despesas diversas e 3 a depósitos efectuados na Caixa Geral de Depósitos [fls. 76 a 136].
Procedi à análise contabilística dos documentos de receitas e despesas apresentados pela Arguida e pelos referidos funcionários.
Elaborada a Acusação a 18 de Novembro [fls. 144 a 149], notifiquei pessoalmente a Arguida da mesma, a 19 do mesmo mês [fls. 150].
Regista-se que a Arguida teve direito de consulta do processo que exerceu, conforme consta do mesmo [fls. 153].
Dentro do prazo concedido para a Defesa, a Arguida apresentou-a por escrito a 14 de Dezembro, tendo arrolado várias testemunhas [fls. 155 a 160].
Designada data para inquirição das mesmas, iniciou-se esta nas instalações do PNSE em Seia a 7 de Janeiro do corrente ano, tendo prosseguido e sido finalizada a 10 do mesmo mês [fls 173 a 181].
A requerimento ainda da Defesa, foi solicitada a apresentação do duplicado do talão de receita nº 21335, o que lhe foi deferido, tendo sido por mim pessoalmente constatada a sua inexistência em deslocação ao ICN [fls. 182].
Como nessa mesma ocasião verifiquei a inexistência de vários outros duplicados, requeri à Direcção dos Serviços Administrativos e Financeiros, através da Presidência do ICN, um apuramento de todos os duplicados dos talões referentes ao período entre Janeiro de 1998 e Junho de 1999, por despacho fundamentado de 19 de Janeiro [fls. 184].
Do resultado dessas diligências complementares foi a Arguida ouvida no âmbito da garantia do seu direito de defesa, tendo-a entregue por escrito a 3 de Fevereiro, acompanhada de 89 duplicados de talões de receita, que até aí estavam na sua posse [fls. 202 a 291].
Realça-se que um desses duplicados é o nº 21335, o mesmo que a Arguida pediu anteriormente a sua apresentação pelo ICN.
Não foi arguida nesta fase qualquer nulidade ou irregularidade.
II – Factos provados
De toda a prova recolhida, documental e testemunhal, no decurso da Instrução, e da própria audição da Arguida, resultaram provados os seguintes factos com relevância para este processo, e que passam a constar do RELATÓRIO FINAL:
1º
A Arguida trabalha no PNSE desde 1 de Janeiro de 1990, em regime de aquisição de serviço, tendo sido integrada no quadro do ICN a 30 de Outubro de 1998.
2º
Tem actualmente a categoria profissional de Assistente Administrativa, cabendo-lhe, entre outras, as funções de venda de publicações e materiais de divulgação do PNSE, com o consequente depósito das receitas, assim como a realização de pagamentos diversos de valor reduzido, como sejam taxas municipais de água e saneamento, fotocópias, portes de correio e outras.
3º
Aquando da substituição temporária da Arguida por curtos períodos ou por situação de férias, as colegas de trabalho procediam a tais tarefas, entregando-lhe o dinheiro se os ditos períodos fossem curtos, ou procedendo ao seu depósito se a substituição ocorresse no período de férias.
4º
Verifica-se por parte da Arguida a omissão de actividades várias no preenchimento dos talões de receita, designadamente 3 talões sem rubrica, com os números 21139, 21492 e 21494; um talão em branco, com o nº 21335; e 33 talões sem data, com os números 21139, 21145, 21302, 21303, 21318 a 21320, 21323, 21328 a 21333, 21337 a 21346, 21466, 21467, 21469, 21470, 21490 e 21493 a 21496.
5º
A gaveta da secretária onde a Arguida trabalhava e guardava o dinheiro estava sempre fechada à chave, ficando esta na posse dela.
6º
Nos períodos de ausência prolongada da Arguida por motivo de férias, os depósitos foram sempre regularmente realizados pelas suas colegas de trabalho.
7º
Ao invés, no período compreendido entre Janeiro de 1998 e Junho de 1999, a Arguida, em efectividade de funções, não procedeu a depósitos regulares.
Com efeito,
8º
Tendo havido receitas que, de acordo com os documentos disponíveis, se cifram em Esc. 529.049$00, apenas foram depositados Esc. 157.966$00, não apresentando a Arguida justificação total para tal facto.
Com efeito,
9º
A Arguida apenas justificou despesas do PNSE no valor de Esc. 99.986$00, sendo Esc. 95.658$00 referentes a gastos diversos e Esc. 4.328$00 de inspecção de uma viatura, dinheiro este que adiantou e não lhe foi efectivamente devolvido, no primeiro caso por não ter apresentado os respectivos documentos de despesa e no segundo por o não ter reclamado.
10º
Alguns dos pagamentos referidos no artigo anterior, designadamente referentes a taxas municipais de água e saneamento, foram em parte efectuados já com taxas de relaxe e juros de mora, sendo que onze deles foram liquidados todos a 28 de Junho de 1999.
11º
Por tais pagamentos atempados era a Arguida responsável no normal exercício das suas funções.
12º
Apurou-se ainda a existência do valor de Esc. 57.883$00 a título de receita, que foi depositado pela Arguida sem qualquer registo em termos de vendas realizadas, o que lhe incumbia.
13º
Do valor acima referido constam quinze cheques, referentes a 1998 e 1999, que foram depositados pela Arguida somente a 28 de Junho de 1999, a mesma data em que, de acordo com o artigo 10º, efectuou diversos pagamentos em atraso.
14º
Verifica-se não haver no ICN nenhum duplicado de todos os talões cujas receitas não foram objecto de depósito pela Arguida, para o período compreendido entre Janeiro de 1998 e Junho de 1999, num total de 97 documentos [fls. 138 a 140 e 197 a 198].
15º
Estes duplicados eram de envio obrigatório pela Arguida para a contabilidade em Manteigas, de onde eram remetidos para o ICN, constatando-se que aquela não os enviou. Com efeito,
16º
A Arguida entregou apenas a 3 de Fevereiro, e após o meu Despacho de 28 de Janeiro [fls. 200], 89 duplicados de talões de receita que até esta data reteve na sua posse sem qualquer justificação razoável.
17º
De igual modo, a Arguida não depositou a receita correspondente.
18º
A Arguida dispôs-se a repor as quantias em falta, mas não confessou os factos, nem mostrou qualquer arrependimento.
19º
Embora reconhecendo algumas falhas não relevantes, tentou defender-se imputando injustamente responsabilidades a colegas de trabalho, como resulta da própria Defesa.
20º
Não justificou como era seu dever, o destino do dinheiro público em falta.
21º
A Arguida é casada, tem duas filhas menores e está grávida de um terceiro.
III – Factos não provados
Todos os outros constantes da Acusação e da Defesa.
IV – Suspensão preventiva
Foi por mim enquanto instrutor solicitada a suspensão preventiva da Arguida, a qual foi decidida favoravelmente por despacho de 12 de Janeiro de 2000 do Senhor Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza.
V – Pena proposta
Face aos factos apurados, resulta provada a matéria de facto relevante
As funções da Arguida são predominantemente relacionadas com movimentação de dinheiros públicos.
Exige-se assim um comportamento laboral diligente, zeloso, com procedimento regular e documentalmente suportado para aqueles fins específicos.
O facto da Arguida não ter procedido a depósitos de receitas apuradas como realizadas e não ter justificado a sua não existência, sabendo que tal era da sua responsabilidade, traduz-se num comportamento gravemente culposo, tanto mais que igualmente não constam daquelas receitas os respectivos duplicados no ICN.
A quase totalidade desses duplicados foi retida indevidamente pela Arguida até à fase final da Instrução, só os apresentando após diligências complementares promovidas por mim na qualidade de Instrutor. Verifica-se ainda, injustificadamente, a falta de oito duplicados.
A quantia que a mesma reputa de insignificante e que se encontra em falta, no valor de Esc. 271.097$00, é correspondente a um período prolongado, como se refere acima, pelo que ao invés do que a mesma afirma, tal quantitativo é relevante para o deteriorar irremediável da relação de confiança que se exige em qualquer relação laboral e que deve ser reforçada num funcionário público.
Como qualquer funcionário, a Arguida conhecia e devia conhecer as normas e orientações hierárquicas superiores e acatá-las com rigor.
Anote-se por relevante que não obstante ter completado 10 anos de serviço, só é funcionária pública há pouco mais de 2 anos, altura em que foi integrada no quadro do ICN, pelo que não beneficia dessa atenuante especial, bem como de nenhuma outra.
Pelo contrário, há circunstâncias agravantes especiais, tais como a premeditação – dada a repetição prolongada e repetida – e a acumulação de infracções, tal como se refere nas alíneas c) e g) do nº 1 do artigo 31º do referido Estatuto.
Foram violados pela Arguida os deveres de isenção, zelo, obediência e lealdade referidos nas alíneas a), b), c) e d) do artigo 3º do mesmo Estatuto, tendo a mesma agido voluntariamente, com consciência da ilicitude da sua conduta e com o propósito conseguido de retirar vantagens directas da mesma, sendo-lhe aquela imputável a título doloso.
De facto, a Acusação provou os factos imputados à Arguida dentro do ónus de prova que lhe competia, sendo certo que àquela cabia provar que o dinheiro em falta não foi utilizado em proveito próprio, tanto assim que foi apurado que os depósitos a ela competiam e não foram realizados.
Pelo que tudo indica o dito proveito próprio, que a Arguida refutou mas não provou e antes confirmou ao disponibilizar-se para repor «o valor que se apurar estar em falta».
Tal quantitativo em falta, por questões de evidência notória, é lesivo dos interesses do ICN, como qualquer valor que a ele se destine, pelo que ainda mais agrava o facto da Arguida considerar tal verba como não significativa.
A Arguida conhecia e devia conhecer as regras que lhe exigiam o depósito regular das receitas, os pagamentos atempados das despesas e a elaboração devida da documentação referente a esses movimentos.
Não o fazendo, violou também o dever de obediência e ainda o de lealdade, este por não desempenhar as suas funções na perspectiva da prossecução do interesse público.
O comportamento da Arguida é grave, reiterado – de Janeiro de 1998 até Junho de 1999 – e culposo, propondo-se como adequada a pena de demissão com cessação do vínculo funcional, dado que todas as outras legalmente previstas se consideram desajustadas umas e insuficientes as outras, face à conduta da Arguida.
Com efeito, estamos perante um caso nítido de subsunção ao princípio geral de inviabilidade de manutenção da relação funcional com a falta de competência profissional e até de idoneidade para o exercício das funções.
Não se trata aqui da não prestação de contas nos prazos legais a que se refere a alínea b) do nº 2 do artigo 25º do referido Estatuto, mas sim de alcance e desvio de dinheiros públicos a que se refere a alínea d) do nº 4 do artigo 26º do mesmo diploma legal.
Concluindo, propõe-se:
A) Que seja ordenada a reposição pela Arguida do valor em falta de Esc. 271.097$00, por depósito na conta do ICN.
B) A aplicação à Arguida da pena de demissão prevista na alínea f) do nº 1 do artigo 11º, nº 8 do artigo 12º, nº 4 do artigo 26º do referido Estatuto.
Este relatório final, conjuntamente com todo o processo, é remetido no prazo de 24 horas para o Presidente da Comissão Directiva do Parque Natural da Serra da Estrela” [cfr. fls. 292 a 302 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
viii. Em 11-2-2000, o processo disciplinar foi remetido ao Presidente do Instituto da Conservação da Natureza.
ix. A coberto da Informação nº 19/00-ASS-PR, de 22-2-2000, o Presidente do INC remeteu o relatório e o processo disciplinar para o membro do Governo com competência para aplicar a pena de demissão proposta [cfr. fls. 2 e 3 do Volume 3 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
x. Em 23-5-2000, o Núcleo de Apoio ao Auditor Jurídico do, então, Ministério do Ordenamento do Território, emitiu parecer de anuência ao proposto no relatório final do processo disciplinar [cfr. fls. 37/45 dos autos – Informação nº 49NAAJ/00, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xi. Sobre a Informação mencionada em ix., o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, proferiu em 8-6-2000, o seguinte despacho:
“Concordo e determino a aplicação do proposto no relatório final do processo disciplinar. Ao ICN para notificar a interessada e dar cumprimento ao disposto no artigo 8º do Estatuto Disciplinar” [Idem].
xii. Na sequência da participação indicada x. e do processo crime que se lhe seguiu foi a recorrente pronunciada pelo crime de peculato, sob a forma continuada, vindo a ser absolvida em 1ª instância, por acórdão do Tribunal de Circulo Judicial de Seia, de 19-10-2005, ainda não transitado, por dele ter o Ministério Público interposto recurso em 8-11-2005 [cfr. fls. 125/138 e 140].
xiii. Em 10-7-2000, a recorrente depositou à ordem do Instituto de Conservação da Natureza a quantia de Esc. 271.097$00 [duzentos e setenta e um mil e noventa e sete escudos] – cfr. fls. 47 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade emergente do processo instrutor apenso e dos autos, vejamos agora o mérito do recurso.
Vem o presente recurso contencioso interposto do despacho proferido em 8-6-2000, pelo Secretário de Estado do Ordenamento do Território, que aplicou à recorrente a pena de demissão.
Como fundamento do presente recurso, a recorrente invoca o vício de violação de lei, por ofensa aos artigos 13º e 268º da CRP, artigos 65º e 66º do DL nº 24/84, de 16 de Janeiro [doravante designado pela sigla EDFAACRL, ou, abreviadamente, ED] e artigo 18º-A da Lei nº 4/84, de 5/4, alegando por último que o acto recorrido padece de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto – por errada apreciação da prova produzida.
Vejamos então.
Comecemos, pois, por apreciar o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, o qual, em conformidade com a ordem de conhecimento dos vícios estabelecida no artigo 57º da LPTA, tem prevalência sobre os demais.
A recorrente imputa ao acto sob recurso “erro na apreciação das provas”, e para tanto defende que não foram devidamente valorados no despacho sancionatório da pena de demissão, sustentado, por remissão, pelo Relatório Final [ponto ix. da matéria de facto], e não como argumenta a recorrente no artigo 24º da alegação pelo parecer do Núcleo de Apoio Jurídico, os seguintes factos:
- ter confessado que “negligenciou o seu trabalho em termos de organização e método e arrumo e aceitou expressamente que existiam verbas não entregues ou em falta”;
- ter demonstrado arrependimento;
- estar determinada “a repor as quantias em dívida e a modificar o seu método de trabalho”;
- que a quantia de Esc. 5.000$00, entregue ao guarda José Cruz, para inspecção do carro do parque, “não foi locupletada ou gasta pela arguida em proveito próprio”; e,
- que todas as vendas efectuadas pela recorrente foram registadas nos respectivos livros.
Dando-se, outrossim, importância no Relatório Final às irregularidades detectadas no preenchimento dos talões de receitas, como a falta de assinatura e da data.
Importa, pois, analisar a questão da prova consignada no Relatório Final e posta aqui em crise pela recorrente, sem não antes referir que a prova dos factos integradores de infracção disciplinar é determinada, face aos elementos existentes no processo, pela convicção do julgador, estando, consequentemente, sujeita ao principio da livre apreciação da prova.
Face a este princípio, consignado no artigo 127º do CPPenal, salvo quando a lei dispuser diferentemente, a prova é apreciada segundo as regras da experiência comum e a livre convicção da entidade competente, o que significa que o valor dos meios de prova não está legalmente pré-estabelecido ”devendo ser apreciados de acordo com a experiência comum, com distanciamento, a ponderação e a capacidade crítica”, na “liberdade para a objectividade” [cfr. Teresa Beleza, “Revista do Ministério Público”, Ano 19º, pág. 40].
Encaremos a quantia de Esc. 5.000$00, entregue ao guarda do Parque. Consta do artigo 9º do RF do Sr. Inspector, o seguinte:
“A arguida apenas justificou despesas do PNSE no valor de Esc. 99.968$00, sendo Esc. 95.658$00 referentes a gastos diversos e Esc. 4.328$00 de inspecção de uma viatura, dinheiro este que adiantou e não lhe foi devidamente devolvido, no primeiro caso por não ter apresentado os respectivos documentos de despesa e no segundo por o não ter reclamado”
Não resta, pois, qualquer dúvida que a quantia entregue ao guarda José Cruz e solicitada à arguida para proceder à inspecção de uma viatura do Parque, foi considerada e deduzida ao montante de receitas apuradas [no decurso do processo disciplinar] e dadas por arrecadadas no PNSE de Seia. E, se é certo que a quantia de Esc. 5.000$00, referida pela recorrente não corresponde à importância tida em conta no artigo 9º do RF [Esc. 4.238$00], também não é menos verdade que o guarda José Cruz, a fls. 181 do Volume 1 do processo instrutor devolveu à recorrente “o troco”, declarações que foram prestadas em sede de defesa e que a arguida não contraditou.
Alega ainda que o RF não deu por provado “...que todas as vendas efectuadas [...] foram por si registadas nos respectivos livros”. Nem o podia, pois, apurou-se no processo disciplinar a existência de uma verba no montante de Esc. 57.883$00 que foi depositada pela recorrente na conta da CGD do ICN sem qualquer registo de venda [artigo 12º do RF].
Na verdade, a recorrente entregou ao Instrutor, no decurso do processo disciplinar 3 [três] talões de depósitos [fls. 75 do Volume 1 do processo instrutor]; 1 [um] correspondente a um depósito em numerário e a outros 2 [dois] sob a forma de quinze cheques, vindo-se a apurar que da totalidade dos depósitos – Esc. 69.081$00 – só dois cheques, no valor de Esc. 11.198$00, se encontram titulados por talões de receita – artigos 2.2 e 2.3 do libelo acusatório.
Em resposta a esta peça acusatória a recorrente defendeu–se [artigos 50º e 51º] dizendo que: ” ...O que sucede é que esses cheques foram recebidos como meio de pagamento de publicações enviadas à cobrança, onde para além do custo dessas publicações estão incluídos os portes de correio. É, pois, nesta perspectiva que se devem comparar...”.
Com o devido respeito, a argumentação não colhe, visto que, ainda que se somassem todas as despesas de correio apresentadas pela recorrente, juntas ao processo instrutor [cfr. volume I], e ao montante assim apurado se subtraísse o valor de Esc. 57.883$00 [verba sem registo de venda], sempre sobejaria a quantia de Esc. 31.245$00, que não se encontra justificada por qualquer talão de registo, donde jamais poderia o Instrutor ter dado como provado que todas as vendas efectuadas pela recorrente haviam sido por esta registadas.
Sustenta ainda a recorrente que não se teve em devida conta que confessou “a falta de assinatura ou rubrica em talões receita (....) a falta de data nalguns talões ...” , nem que mostrou arrependimento e vontade séria de “modificar o seu método de trabalho, por forma a não reincidir nas suas falhas...” [cfr. artigo 25º da alegação] e se dispôs a “repor as quantias em falta”.
Contudo, o que a recorrente aqui pretende demonstrar é que não foram atendidas pela entidade recorrida a verificação de circunstâncias atenuantes gerais e especiais, ou dito de outro modo, quer que o Tribunal ajuíze se a pena de demissão que lhe foi aplicada, a qual só pode ser alterada para pena de grau inferior, atendendo aos critérios de individualização da sanção disciplinar constantes dos artigos 28º e 30º do ED, se deve considerar, ou não, desproporcional ao ilícito praticado e ao grau de culpa manifestado no cometimento da infracção, pois que está vedado a este tribunal sindicar no domínio do mérito da punição aplicada.
A este propósito, a entidade recorrida considerou que a confissão da recorrente, em sede de defesa, se resumiu a aceitar que alguns dos talões de registo de vendas não tinham rubrica nem se encontravam datados, em nada tendo contribuído para a descoberta da verdade material, uma vez que os factos relevantes já se encontravam provados por outra forma.
A circunstância de especial atenuação do ilícito disciplinar prevista na alínea b) do 29º do ED tem de se conjugar com o artigo 30º do mesmo diploma, que determina que “ a pena poderá ser atenuada”, deixando ao critério do órgão competente o encargo de sopesar as circunstâncias do caso concreto – desde as inerentes ao desvalor da acção do agente ao desvalor do resultado provocado nos serviços – e, assim, aferir se é caso ou não de aplicar a atenuação extraordinária, aplicando pena de escalão inferior às referidas nos artigos 23º a 27º, atenta a escala do artigo 11º, todos do DL nº 24/84, de 16/1 – Cfr., neste sentido, o Acórdão deste TCA Sul, de 1-4-2004, proferido no âmbito do recurso nº 11470/02.
E, neste domínio, só cumpre aos Tribunais verificar se os ”(...) limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade (...) porque só existem a discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados que a lei especificamente conceder...“ [cfr. Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina, Teses, 1987, pág. 491].
Ao consignar-se no artigo 6º do ETAF que “os recursos contenciosos são de mera legalidade, em via de compromisso entre os princípios da separação de poderes, cfr. artigo 114º da CRP, e da garantia de controle judicial da actividade administrativa, cfr. artigo 268º, nº 4 da CRP, traduz-se em que “(...) O exercício ilegal de poderes administrativos [ou seja, o comportamento da administração contrário à lei em toda a medida em que houver vinculação] é susceptível de controle de legalidade, e este pode ser levado a cabo quer pelos tribunais quer pela própria Administração (...). O mau uso de poderes administrativos, isto é, o seu uso inconveniente em toda a matéria em que houver livre decisão é susceptível de controlo de mérito, e este só pode ser feito pela própria Administração, nunca pelos Tribunais. A autonomia pública administrativa “qua tale” apenas admite, pois controlo gracioso, não contencioso (...) – Bernardo Dinis de Ayala, O [défice] de Controlo Judicial da Margem de Livre Decisão Administrativa, Lex, 1995, pág. 87.
No Relatório Final [artigo 18º] foi igualmente atendido que a recorrente se dispôs a “repor as quantias em falta”, o que aliás, diga-se, só veio a fazer após o instrutor ter concluído o processo disciplinar e mesmo só após a aplicação da pena disciplinar.
Com efeito, o depósito da quantia em falta, apurada em sede de processo disciplinar, só veio pois a ser efectuado pela arguida em 10-7-2000 [cfr. ponto xiii. da matéria de facto assente].
O arrependimento e a vontade séria em modificar o comportamento que a recorrente diz ter demonstrado no decurso do processo disciplinar, bem como o seu método de actuação, que alega ser subsumível a uma retenção de dinheiros públicos para além dos prazos [cfr. artigo 46º da defesa – pág. 20vº dos autos] dele não resultando “... qualquer prejuízo para o ICN, uma vez que a receita está registada e têm de aparecer” [artigo 10º da defesa, pág. 17vº dos autos], são por si só reveladores que a aqui recorrente não interiorizou o cometimento da infracção.
Na verdade, há no processo disciplinar suficiente suporte probatório que nos permite considerar que a recorrente, a quem incumbia a venda das publicações, o recebimento das receitas e o seu depósito regular [semanal] na conta do ICN da CGD [à excepção das suas ausências temporárias em que era substituída por colegas que lhe entregavam o dinheiro fruto das vendas ou o depositavam se a substituição ocorresse no período de férias], não ter procedido ao depósito regular de todas as quantias arrecadadas no PNSE de Seia, no montante de Esc. 271.097$00, durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1998 a Junho de 1999, bem sabendo que o dinheiro ao seu alcance não lhe pertencia, e dele se usando como de coisa própria se tratasse.
É ela própria que o diz, quando refere nos artigos 5º e 6º da sua defesa, a págs. 17vº dos autos que “...existiam orientações para se fazer depósitos das receitas...” e de que “esses depósitos deviam reportar-se ao produto de vendas efectuadas nessa semana e eram normalmente feitos na terça-feira da semana seguinte...”pese embora só reconheça “... que negligenciou o seu trabalho e em termos de organização, método e arrumo, o que se traduz numa violação de dever de zelo“ e ainda afirme que a falta de receita é resultado “...de uma notória falta de eficiência e desorganização de que nem só ela é responsável...”.
Ademais, se os factos apurados consubstanciassem apenas uma “...retenção de dinheiros públicos para além dos prazos...”, como pretende a recorrente, as quantias provenientes das receitas cobradas com a venda das publicações do ICN teriam sido depositadas fora do prazo determinado pelas ordens internas de serviço [todas as semanas, à terça-feira] e nunca, como veio a acontecer, quando o Instrutor deu o processo disciplinar por findo.
Por isso, tendo em conta o grau elevado de ilicitude, a intensidade do dolo que marcou todo o comportamento da recorrente, bem como a inexistência de circunstâncias atenuantes e as circunstâncias que envolveram a prática da infracção, que se arrastou por cerca de dezoito meses, aliada ao facto daquela utilizar meios ao seu alcance, gerindo os dinheiros resultantes das vendas para beneficio próprio, é de julgar que está aqui em causa a inviabilidade da manutenção da relação funcional, estando assim preenchido o corpo do artigo 26º do ED.
Por isso, à semelhança do que sustenta a entidade recorrida – bem como o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul –, também se nos afigura que a sanção disciplinar aplicada à recorrente não incorreu em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, sendo igualmente certo, como atrás já se deixou dito que a medida da pena, enquanto inserida na denominada justiça ou discricionariedade administrativa, só é contenciosamente sindicável em casos de erro grosseiro ou manifesto, como é entendimento aceite na doutrina, na jurisprudência deste TCA Sul e do STA, o que não prefigura o caso em apreço.
Assim sendo, improcedem as conclusões D), E) e F) da alegação da recorrente.* * * * * * A recorrente invoca também vício de violação de lei por ofensa ao principio da igualdade na não observância dos prazos procedimentais previstos nos artigos 65º e 66º do EDFAACRL.
No seu entender, a consideração de tais prazos como de mera ordenação torna inconstitucionais aquelas normas, pois que essa interpretação viola, passamos a citar, ”o princípio da igualdade previsto no artigo 13º da CRP, na medida em que se considera que são peremptórios todos os demais prazos previstos na lei para a prática de actos por parte dos trabalhadores [funcionários] visados com essas sanções”.
Diga-se, desde logo, que a qualificação de tais prazos como meramente ordenadores ou disciplinadores não gera qualquer ilegalidade susceptível de inquinar o acto como a recorrente pretende.
De facto, as normas que prescrevem tais prazos têm como destinatários as pessoas, que no cumprimento de um dever, instruem o processo disciplinar e, à falta de qualquer elemento literal ou sistemático que lhes permita atribuir natureza peremptória, são os mesmos de qualificar como disciplinadores, podendo “a sua violação implicar apenas consequências para as entidades que intervierem no processo que os não respeitaram, para além da relevância que possam ter na formação do prazo prescricional. Na verdade, se a violação de qualquer dos vários prazos desse tipo previstos no Estatuto Disciplinar pudesse reflectir-se no acto final do procedimento, provocando a sua anulação, ela seria definitiva, pois seria impossível renovar o procedimento disciplinar com observância desse prazo. Assim, a atribuir-se carácter peremptório a todos estes prazos, eles reconduzir-se-iam, em última análise, a verdadeiros prazos de prescrição, por a violação de qualquer deles importar para o titular do poder disciplinar a perda definitiva da possibilidade de o exercer. Ora, é manifesto que uma consequência deste tipo não foi pretendida legislativamente, não só pela evidente desproporção que teria a sua aplicação nos casos de infracções de grande gravidade, como pelo facto de ela não ser indicada no art. 4.º do mesmo Estatuto Disciplinar em que se prevê, pormenorizadamente, o regime da prescrição do procedimento disciplinar” [cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 5-11-2003, proferido no âmbito do recurso nº 10953/03].
Na mesma linha, decidiu o recente Acórdão do STA, de 13-2-2007, proferido no âmbito do recurso nº 0135/06, onde se expendeu que a qualificação dos prazos estipulados nos artigos 65º e 66º do ED como meramente ordenadores não ofende o princípio da igualdade plasmado no artigo 13º da CRP.
Considerando ser de acolher inteiramente a ponderação exaustiva feita naquele douto acórdão, transcrevemo-la, com a devida vénia, na parte que agora nos interessa:
“(…) considerou que os prazos fixados naqueles artigos são meramente ordenadores e que a sua inobservância não tem quaisquer implicações na validade do acto punitivo.
Este entendimento está em sintonia com a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal (….) da qual não se vê razão para divergir e que assenta nas razões explanadas no acórdão de 22-11-1994 – Recurso nº 33.221, que passamos a transcrever:
“(…)
Movemo-nos no campo do direito adjectivo, no qual assume especial relevância a pré-fixação de prazos limitadores da prática dos actos, em ordem a acelerar a marcha do processo, a não permitir o respectivo entravamento e a conseguir o seu rápido desfecho.
As normas reguladoras dos prazos processuais – usualmente designadas por normas ordenadoras – podem ter como destinatários ou os próprios titulares de direitos ou interesses subjectivamente afectados com o desencadeamento do processo ou as pessoas profissional ou funcionalmente envolvidas na preparação, no desenvolvimento e no desenlace da lide ou do procedimento. Nesta última hipótese, visam assegurar a diligência e a celeridade, ou seja a eficácia, da actuação das pessoas encarregadas de prosseguir essa específica actividade de interesse público.
Tal como se recorda no Acórdão deste Supremo Tribunal, de 18-3-86, in A.D., nº 304, pág. 478, o próprio Código de Processo Civil, ao regular, no respectivo artigo 145º, os prazos processuais «distingue duas modalidades de prazos – os dilatórios ou retardatórios, que fixam os lapsos temporais a partir dos quais o acto deve ser praticado e os peremptórios, que delimitam o espaço temporal dentro do qual um acto pode ser realizado sob pena de extinção do direito de o praticar».
A este respeito, distingue o Prof. Manuel de Andrade, in «Noções Elementares de Processo Civil», vol. I, Coimbra, 1963, pág. 49 e 50, entre «prazos dilatórios ou suspensivos» que fixam os lapsos de tempo a partir dos quais o acto deve ser praticado e «prazos peremptórios, resolutivos ou preclusivos» que fixam os lapsos de tempo dentro dos quais o acto pode ser realizado. E a respeito destes últimos, mas sem que com eles se confundam, chama este autor a atenção – na esteira de Carnelluti, in Sistema II, págs. 130 e 442 – para a similitude com os chamados prazos cominatórios, para concluir: «a inobservância destes últimos não exclui a possibilidade de serem ainda validamente praticados os actos a que digam respeito, mas provoca uma sanção, cuja perspectiva será um estímulo para a realização desses actos no devido tempo…; os prazos cominatórios podem agrupar-se com os peremptórios, formando juntos a categoria dos prazos aceleratórios, funcionalmente contraposta à dos prazos dilatórios [ou retardatórios]».
Face a esta classificação, os prazos de que ora curamos, cujos destinatários directos são absolutamente alheios ou indiferentes à sorte da relação material administrativa que lhes subjaz e cuja acção se desenvolve, por imperativo do interesse público, na colaboração com os órgãos instituídos para a defesa a legalidade, afastado se encontra o seu carácter peremptório; tais prazos seriam de qualificar, quando muito, como simplesmente dilatórios ou retardatórios.
A doutrina e a jurisprudência administrativas costumam qualificá-los antes como prazos meramente ordenadores, indicativos ou disciplinadores [vulgo disciplinares], porque destinados a ordenar, balizar ou regular a tramitação procedimental e cujo incumprimento apenas poderá acarretar ao agente ou oficial público infractor consequências meramente disciplinares ou outras, quiçá por violação do dever de zelo no desempenho das suas tarefas, não gerando, todavia qualquer ilegalidade susceptível de inquinar o acto punitivo final – conferir, v. g., entre outros, os Acórdãos do T.P., de 9-7-92, in Proc. nº 20.399, e da Secção, de 1-3-94, in Proc. nº 32.104.
Nesse aresto do Tribunal Pleno, abordando-se a ultrapassagem dos prazos para o início e a ultimação do processo disciplinar propriamente dito, cominados no artigo 43º do EDF [agora o 45º do vigente E.D.F.84], escreve-se a dado passo: «… fosse qual fosse o excesso desse prazo, não decorreria daí qualquer ilegalidade para o acto punitivo em si mesmo. Na verdade, se esse excesso inquinasse o acto final daí decorreria a sua anulação mas sem possibilidade de ser, de novo, praticado, uma vez que aquele prazo nunca poderia ser recuperado; assim sendo, tratar-se-ia verdadeiramente de um prazo de caducidade ou de prescrição do procedimento disciplinar, de que o legislador deveria tratar ao expor os princípios fundamentais, como o fez com os prazos estabelecidos no artigo 4º [do Capítulo I] … Seria impensável que para infracções, que podem ser da maior gravidade, o legislador fizesse acrescer aos prazos referidos naquele artigo 4º prazos tão rigorosos para iniciar e ultimar o procedimento, com a consequência de impossibilitar o sancionamento das ditas faltas. Trata-se pois de prazos de natureza processual … prazos disciplinadores do processo (…)”.
Esta mesma argumentação torna claro que a consideração dos prazos em causa como meramente ordenadores não viola o invocado “princípio da igualdade e da paridade de armas”. A desigualdade de efeitos entre os prazos do arguido e os prazos para ultimar o processo disciplinar está justificada, nos termos expostos, pela diferenciação dos interesses dos destinatários das normas respectivas”.
E o mesmo se diga quanto à alegada violação do nº 6 do artigo 268º da CRP.
A qualificação que a doutrina e a jurisprudência fazem dos prazos previstos nos artigos 65º e 66º do ED não colide com este comando constitucional, aditado pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8/7, que reza assim: ”Para efeitos dos nºs 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração”.
Está bem de ver que este preceito não pode deixar de ser interpretado fora das disposições para as quais remete, quais sejam o direito dos cidadãos a uma resposta da Administração face a um pedido de informação [nº 1], bem como a possibilidade dos administrados acederem aos arquivos e registos administrativos, sempre que o requeiram [nº 2], com as ressalvas legais em matérias de segurança interna, segredo de justiça e reserva da vida privada.
Cai-se, pois, no domínio das relações entre os administrados e a Administração e “…. proíbe-se assim, que o legislador «delegue» na própria Administração a fixação dos prazos. Além disso, pretende-se limitar os actos silentes da Administração, através da delimitação de espaços máximos do dever de resposta.” [Cfr., neste sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in CRP Anotada, 3ª edição, pág. 943], sendo, consequentemente, bem diferente os interesses que as normas dos artigos 65º e 66º do ED e do nº 6 do artigo 268º da CRP visam tutelar. Aqui, e como garantia do direito geral à informação, impôs-se ao legislador ordinário a obrigatoriedade de fixar prazos máximos para a Administração dar resposta às solicitações dos administrados, enquanto os prazos estabelecidos no ED se destinam a regular o andamento do processo disciplinar, sujeito aos prazos prescricionais do artigo 4º do ED, pois a autoridade que detém e exerce o poder disciplinar não mantém ilimitadamente no tempo a actuação do seu direito sancionador.
Em consequência, improcedem as conclusões A) e B) da alegação da recorrente.* * * * * * Por último, a recorrente defende que o acto sob recurso padece de vício de violação de lei, por desrespeito ao artigo 18º-A da Lei nº 17/95, de 9/7 [primeira alteração à Lei nº 4/84, de 5/4 – Lei da Protecção da Maternidade e Paternidade], e para tanto alega que estando grávida à data em que decorreu e foi concluído o Relatório Final, incumbia à entidade recorrida solicitar o parecer a que alude o citado preceito, tornando-se, assim, “ilegal e nula a pena de demissão aplicada…” [3ª conclusão].
Mas não tem razão.
Examinando quer a Lei nº 4/84, quer as sucessivas alterações que a mesma sofreu [algumas referenciadas nas conclusões da alegação, nomeadamente as Leis nºs 17/95 e 142/99], conclui-se, à evidência, que o normativo alegado pela recorrente não é aplicável ao caso em apreço.
Se é verdade que o citado preceito [acolhido no artigo 24º da Lei nº 4/84, na reformulação operada pela Lei nº 142/99, de 31 de Agosto] impunha no seu nº 1 que “a cessação do contrato de trabalhadoras grávidas, puérperas ou lactentes, promovida pela entidade empregadora, carece sempre de parecer prévio da entidade que, no âmbito do Ministério do Trabalho e Solidariedade, tenha competência na área da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres”, também não se pode olvidar que tanto a Lei nº 17/95 [no seu artigo 4º], como a Lei nº 142/99 [artigo 33º], estipulavam que o Governo aprovasse “a regulamentação necessária para dar execução ao presente diploma, nomeadamente procedendo à revisão dos Decretos-Leis nºs 135/85 e 136/85, ambos de 3 de Maio, e o Decreto-Lei nº 154/88, de 29 de Abril”.
Cumprindo o determinado, veio o Governo a publicar, em 16-10-1999, o Decreto-Lei nº 196/96, que nos exactos termos do seu artigo nº 1 reza assim : “O presente diploma regulamenta a Lei nº 4/84 de 5 Abril, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 17/95, na parte em que é aplicável aos trabalhadores da administração pública central, regional e local, dos institutos públicos, dos serviços públicos com autonomia administrativa e financeira e das demais pessoas públicas de direito público, qualquer que seja o vínculo ou o serviço prestado .....” [sublinhado nosso].
E, sendo este o diploma que, à data dos factos, era aplicável a todas as mães e pais que mantinham com a Administração uma relação jurídica de emprego público, da sua leitura não resulta qualquer medida de protecção ao despedimentos das trabalhadoras grávidas, puérperas ou lactentes.
A protecção ao despedimento que a recorrente invoca só se encontrava prevista nos diplomas regulamentares aplicáveis às trabalhadoras abrangidas pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho [DL nº 136/86, DL nº 333/95, de 23 de Dezembro, e posteriormente o DL nº 230/2000, de 23 de Setembro], e foi, pois, nestes diplomas, acabados de citar, que a recorrente alicerçou a sua argumentação para sustentar que o despacho sancionatório violava a lei.
Assente que o artigo 18º-A, da Lei nº 17/95 [artigo 24º, na reformulação operada à Lei 4/84] não se aplica à recorrente, mas só às trabalhadoras sujeitas ao contrato individual de trabalho, falece igualmente o invocado vício de violação de lei e, consequentemente, a conclusão C) vertida na alegação da recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência no 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso contencioso.
Custas a cargo da Recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 150,00 e a procuradoria em € 50,00, respectivamente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido a fls. 68 dos autos.Lisboa, 19 de Abril de 2007
[Rui Belfo Pereira]
[Carlos Araújo]
[João Beato de Sousa] |
