| Decisão Texto Integral: | Recorrente: B………… P…………. – Agência ……………….., SA
Recorrido: Estado Português e Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, EPE
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativa Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente a acção administrativa comum, sob a forma sumária, na qual, mediante requerimento de injunção se pediu a condenação do então Ministério da Cultura e da
Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, EPE, a pagarem-lhe a quantia de €7.139,00, acrescida de juros vencidos no valor de € 2.143,00, e ainda dos juros e outras taxas que se vierem a vencer até integral pagamento, referente a trabalhos prestados no âmbito de contrato de fornecimento de bens e serviços prestados, mas não pagos.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1. A Recorrente vem apelar da Douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo, que julgou improcedente o pedido de condenação das Recorridas, ou qualquer delas, no pagamento da quantia de 7.139,00 EUR, acrescida de juros vencidos no valor de 2.143,00 EUR, e ainda os juros e outras taxas que se vierem a vencer até integral pagamento, referente a trabalhos prestados no âmbito de contrato de fornecimento de bens e serviços prestados, mas não pagos.
2. Na fundamentação do direito constante da Douta Decisão recorrida a fls. 194 e 195, o Meritíssimo Juiz a quo, embora sustente, que: "Contudo quem pode o mais, pode o menos. Pelo que em concreto poderia ter adjudicado a proposta ou a Ministra da Cultura ou o Director da Cinemateca", decidiu a final julgar a acção totalmente improcedente, por entender que a Recorrente não demonstrou nos autos que os serviços prestados lhe tivessem sido adjudicados pela então, Senhora Ministra da Cultura, o que não se admite.
3. A Decisão ora proferida enferma de um grave erro de interpretação, entende a Recorrente que, salvo melhor opinião, resulta dos documentos juntos aos autos e da prova prestada em audiência de julgamento que, foi a Senhora Ministra da Cultura que adjudicou os serviços que foram prestados pela Recorrente.
4. E, é surpreendente como uma decisão judicial é capaz de negar uma legítima pretensão cuja apreciação lhe foi submetida, não dando sequer qualquer relevância ao facto de que ficou bem demonstrado em audiência de julgamento, não só a adjudicação dos "trabalhos", como o facto de a sua execução ter ficado acessível aos olhos de todos, ao tempo, no site do Ministério da Cultura, ou seja, no sítio para os quais tais serviços foram contratados!
5. Poderá a execução de tais "trabalhos" ou parte deles, ser tida como uma simples "expectativa desta de lhe ter sido adjudicado o trabalho em questão", como é sustentado na douta sentença recorrida (cfr. Fls. 194)?
6. De facto, a Recorrente, no âmbito da sua actividade que consiste na exploração de actividades publicitárias e artes gráficas nas suas diversas formas, bem como a prestação de serviços de design, veio a ser contactada, em Maio de 2007, pela Recorrida Ministério da Cultura, através de Ricardo Mealha, Director Geral da RMAC, para uma prestação de serviços relacionada com a imagem gráfica no site ou no portal do Ministério da Cultura.
7. A RMAC é o Departamento de design (brand design) da Recorrente BBDO PORTUGAL.
8. Em reunião com a Senhora Ministra da Cultura e com a Dra. Carla Freitas, Adjunta do seu Gabinete, foi solicitado à Recorrente que apresentasse uma proposta para proceder à uniformização da imagem do Ministério da Cultura.
9. A Senhora Ministra da Cultura pretendia proceder a uma remodelação do site do Ministério da Cultura.
10. Esta remodelação incluía também a uniformização dos logotipos dos 13 organismos e serviços por si tutelados.
11. A Recorrente foi também informada que todos os contactos a estabelecer com o Gabinete da Senhora Ministra da Cultura seriam efectuados, numa primeira fase, através da Dra. Carla Freitas, adjunta do Gabinete da Senhora Ministra da Cultura e, mais tarde, com a Dra. Lourdes Duarte, que foi nomeada pela Senhora Ministra da Cultura como responsável pela Gestão do sítio do "MC".
12. E, os orçamentos dos trabalhos a efectuar, e apresentados pela Recorrente vieram a ser adjudicados pela Recorrida Ministério da Cultura (cfr. a título de exemplo Fls. 99, 112 e 113 dos autos).
13. Os "trabalhos" foram iniciados em Junho e teriam de estar concluídos em Agosto, o que de facto veio a acontecer.
14.Após a adjudicação dos trabalhos, foram dadas instruções pela Recorrida Ministério da Cultura, escritas e explicitas à Recorrente, de que os serviços prestados deveriam ser facturados e remetidos, separadamente, a cada um dos 13 organismos, tutelados pela Recorrida Ministério da Cultura (Fs. 113 dos autos).
15.Depois de concluídos os "trabalhos", e, seguindo as instruções que lhe foram
dadas, a Recorrente endereçou a factura da sua prestação de serviços, à Recorrida
Cinemateca, cujo pagamento veio a ser recusado.
16. A Recorrida Cinemateca alega que não adjudicou quaisquer trabalhos.
17. Facto, a que a Recorrente é completamente alheia, porque os serviços que prestou foram-lhe adjudicados pela Senhora Ministra da Cultura e, depois disso, limitou-se a seguir as instruções que lhe foram dadas pelo Gabinete da Senhora Ministra da Cultura.
18. Os factos agora alegados pela Recorrida Cinemateca, não foram antes do conhecimento da Recorrente e, salvo melhor opinião, e, de acordo com os depoimentos prestados em audiência de julgamento, revelam problemas internos e prendem-se exclusivamente com a tutela e superintendência do Ministério da Cultura e os organismos por si tutelados, entre os quais se encontrava a Recorrida Cinemateca.
19. Importa, no entanto, referir que no decurso desta acção e da prova prestada em audiência de julgamento foi evidente que a Recorrida Cinemateca, ao ser informada da adjudicação pela Senhora Ministra da Cultura, nada fez ou disse.
20. Mas, entende a Recorrente, que essa é uma questão a resolver entre as Recorridas à qual a Recorrente é completamente alheia.
21. Porém, apesar de toda a prova produzida em audiência de julgamento, em que todas as testemunhas presentes, e, que acompanharam ao tempo esta remodelação no Ministério da Cultura, foram unanimes em reconhecer que a Senhora Ministra da Cultura tinha procedido à adjudicação dos serviços prestados pela Recorrente, na decisão de que se recorre, o Tribunal a quo não teve também em atenção que a Recorrente, pura e simplesmente, agiu de acordo com as instruções recebidas directamente de um Ministro de um organismo estatal - o Ministério da Cultura, ou seja, - prestou os serviços que lhe foram solicitados e adjudicados pela Recorrida Ministério da Cultura e, depois disso, facturou-os de acordo com as instruções recebidos daquele departamento estatal.
22.Além de toda a prova produzida nos autos, que comprovam a adjudicação dos trabalhos pela Senhora Ministra da Cultura, resulta também da sentença ora proferida a fls 186, a "Informação n.º 18/MC/2007, que foi transmitida a todos os organismos, por si tutelados, e, neste caso, à Recorrida Cinemateca, da qual consta (cfr. Ponto 11.) que: “Naquela informação havia sido, em 25 de Junho de 2007 exarado despacho pela senhora Ministra da Cultura com o seguinte teor: "Concordo com a proposta e determino a elaboração dos respectivos processos de despesa ". (negrito nosso)
23. Dispõe o artigo 54.° do Dec-Lei n° 197/99 de 8 de Junho (em vigor à altura dos factos) que instituiu o novo regime jurídico de realização de despesas públicas, que: "Adjudicação é o acto administrativo pelo qual a entidade competente para autorizar a despesa escolhe uma proposta."
24. Ora, no presente caso, e, pelo acima exposto, não restam dúvidas que os serviços prestados foram adjudicados pela, então, Senhora Ministra da Cultura.
25.O Meritíssimo Juiz a quo não só decidiu a questão de forma completamente errada como a sentença proferida chega a ser chocante para o senso comum, uma vez que desconsidera princípios fundamentais a que Administração está necessariamente submetida, omitindo todos os critérios de justiça material, designadamente o da boa-fé e o da equidade.
26. Foram violados, o artigo 54.° do Dec-Lei n° 197/99 de 8 de Junho (em vigor à altura dos factos) e os artigos 13.° do Dec-Lei n° 197/99 de 8 de Junho, artigo 6.°-A do CPA, 227.° do CC e artigo 266.° n.° 2 da CRP.
Em contra-alegações a Recorrida Cinemateca Portuguesa formula as seguintes conclusões:
A) A decisão ora objecto de censura c a única que, foce à Factualidade considerada provada, poderia ter sido tomada, sendo de rejeitar a posição da Recorrente que, contra toda a evidência, entende ter resultado da prova produzida a adjudicação dos trabalho pela então Ministra
B) Nem a Cinemateca, alguma vez, celebrou qualquer contrato com a Recorrente, nem o Ministério da Cultura, então, adjudicou, em nome próprio ou pela Cinemateca, os trabalhos por cuja realização vem reclamado o pagamento;
C) Para melhor compreensão do que sucedeu, no que à Recorrida Cinemateca diz respeito, importa atentar nos factos alegados por esta, sucintamente expostos no ponto 3., supra
D) Os factos ali descritos, reflectidos na prova documental que juntou aos autos e reiterados pela prova testemunhal produzida em audiência, foram aceites pela douta sentença a quo que concluiu não existir, entre a Recorrente e a Cinemateca, qualquer contrato;
E) Esta conclusão não é colocada em causa pela Recorrente, que entende, contudo, demonstrar a prova produzida que os trabalhos foram adjudicados pelo Ministério da Cultura;
F) Tal entendimento é fundada (i) no e-mail, datado de 1 de Junho de 2007, no qual vinha mencionado por uma colaboradora do gabinete da Ministra «encontra[rem-se] assim em condições de adjudicar os trabalhos» (ii) em e-mail, de 20 de Junho de 2007, no qual lhe foram remetidos os dados dos organismos em questão, para efeitos de emissão de factura; e (iii) na Informação n.° 18/MC/2007, de 25 de Junho de 2007, na qual vinha solicitada autorização para que a Recorrente estudasse, organizasse e uniformizasse os logótipos dos vários organismos do Ministério da Cultura, sendo o encargo assumido por cada um daqueles organismos, sobre a qual foi aposto despacho da Ministra, concordando com a proposta e determinando a elaboração de despesa respectivos;
G) Não existe, nos referidos documentos, qualquer indício de adjudicação por parte daquele organismo, muito menos um acto de que resulte a vinculação, não só do Ministério da Cultura, mas dá Recorrida Cinemateca, inexplicavelmente trazida a este processo;
H) Verifica-se, tão-só, a comunicação, por parte de uma colaboradora do Gabinete, no sentido de que estariam reunidas as condições para proceder à adjudicação dos trabalhos - que não teria ainda sido efectuada - e um despacho dando início ao processo por parte da Senhora Ministra da Cultura que, não sendo mais do que a remessa, para cada um dos organismos, de orientação no sentido de adoptarem o procedimento de realização de despesa ali definido; poderá configurar, no limite e apenas, uma autorização para a realização da despesa e escolha do procedimento com que se inicia qualquer procedimento de adjudicação, procedimento que sempre teria de ser, prosseguido e concluído pelos organismos em causa;
I) Ao invés de adjudicar a proposta, remeteu aquele membro do Governo para cada um dos organismos que suportariam o encargo com a realização dos trabalhos a realização do competente procedimento - nunca realizado pela Recorrida Cinemateca;
J) A realização de despesas por parte do Estado e institutos públicos obedece um processo complexo e formalizado, encontrando-se todas as fases que o integram reguladas na lei;
K) E evidente que, se nenhuma entidade pode invocar o desconhecimento da lei, qualquer uma que contrate com organismos públicos sabe, necessariamente, que estes se encontram obrigados ao cumprimento de um conjunto de formalidades na contratação de serviços;
L) Neste caso, não existiu nem foi comunicado à Recorrente - como sempre teria de ser — qualquer acto de adjudicação por parte da Senhora Ministra da Cultura ou dos dirigentes da Recorrida mas, tão só, uma intenção da primeira de desencadear os procedimentos legalmente estabelecidos para o efeito;
M) E, tal como admite a Recorrente, este nunca foi contactada pela Recorrida Cinemateca para pedir qualquer esclarecimento sobre uma questão que não mereceu, por parte desta entidade, qualquer seguimento, e relativamente a serviços que, como ressalta da prova produzida, nunca lhe foram, sequer, prestados;
K) Não só foi rejeitado por todas as testemunhas, no que à Recorrida Cinemateca respeita, a existência de qualquer contacto entre Recorrente e Recorrida como, mesmo em relação ao Recorrido Estado, e para além de relatos sobre conversas havidas entre trabalhadores da Recorrente e colaboradores do Recorrido, respeitantes a uma pretensa adjudicação dos trabalhos por parte daquele, ficou por provar a efectiva adjudicação dos trabalhos pela entidade competente para o efeito;
O) Quanto aos restantes testemunhos transcritos, ou não acompanharam os factos em questão, ou recusaram a existência de um qualquer contrato celebrado;
P) A regulamentação estrita do procedimento de contratação pública integra a atribuição de específicas competências para a prática de cada um dos actos que o compõem: a adjudicação dos trabalhos, cuja competência é fixada por referência à norma que determina qual a entidade com competência para autorizar a despesa, apenas poderia ser realizada, na sequência do procedimento estabelecido para o efeito, pela entidade competente no Ministério da Cultura — a Senhora Ministra - ou na Recorrida Cinemateca - o seu Presidente;
Q) Não tendo sido adjudicados os trabalhos - determinando-se, tão-só, o início de um procedimento de realização de despesa que não teve qualquer seguimento — não foi, assim, celebrado o contrato cujo cumprimento vem, por meio da presente acção,, peticionado pela ora Recorrente;
R) Não resultando demonstrada a adjudicação, por parte da Senhora Ministra da Cultura, que vinculasse aquele Ministério ou a Recorrida Cinemateca» a inexistência de contrato de que seja parte aquela ultima é particularmente flagrante e não foi sequer colocada em causa pela Recorrente;
S) Sendo a Recorrida Cinemateca, à data dos factos, um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, significa esta, de acordo com o estabelecido no artigo 8.a da Lei n.° 8/90, de 20 de Fevereiro, que a realização de despesas referentes à Recorrida é autorizada, dentro dos limites estabelecidos na lei, pelos seus dirigentes, que autorizarão também o seu pagamento, nos termos estabelecidos na legislação que regulamenta a realização de despesas e representá-la-ão na celebração de qualquer contrato;
T) No caso vertente, não autorizaram a Senhora Ministra da Cultura ou o Director da Cinemateca qualquer despesa relativa aos serviços de design a que se refere a Recorrente, não adjudicaram a proposta apresentada pela Recorrente nem recebeu a Recorrida o resultado dos seus serviços, não constituindo a apresentação de proposta ou a adjudicação de serviços semelhantes por parte de outros serviços e organismos sob a mesma tutela e supervisão titulo suficiente para fundar a existência de uma obrigação contratual por parte da Recorrida Cinemateca;
U) A celebração válida de contratos por parte da Recorrida sempre obedeceria a um procedimento com formalidades específicas que, no presente caso, não se verificou;
V] E, mesmo abstraindo das obrigações procedimentais a que está submetida a Recorrida, não se retira dos factos assentes nos presentes autos qualquer manifestação de vontade desta, através de quem legalmente a representasse, no sentido de confiar os serviços em questão à Recorrente ou de concordância com os termos por esta apresentados numa proposta que não foi, sequer, solicitada pela Recorrida;
W) Andou bem, portanto, a douta decisão recorrida, ao entender não se ter verificado qualquer adjudicação dos serviços por partes das entidades que vinculavam os ora Recorridos, devendo ser julgado improcedente o presente recurso;
X) Finalmente, note-se que os princípios da confiança e da boa-fé, invocados pela Recorrente no pressuposto - que ficou, aliás, por demonstrar, porquanto os documentos não constituem desse facto evidência - de que teria sido comunicado, por funcionários, colaboradores ou assessores da Senhora Ministra, uma adjudicação que jamais se verificou, nunca poderiam determinar o entendimento de que um qualquer contrato foi celebrado — porquanto inexiste a necessária manifestação de vontade daquelas entidades, através de quem as representava - mas, no limite (e reiterando que não se verifica qualquer fundamento para o efeito), uma eventual responsabilidade extracontratual do Ministério, que não se encontra peticionada nos presentes autos e para a qual não é apropriado o meio processual — injunção, seguida de acção declarativa especial para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contratos -aqui utilizado.
Em contra-alegações o R. Estado Português conclui o seguinte:
1- A modificação da matéria de facto só terá pleno cabimento quando haja uma flagrante desconformidade na sua apreciação, o que não foi o caso.
2- As questões que o Juiz “o quo” conheceu reportaram-se às pretensões formuladas pelas partes, não estando aquele obrigado a apreciar todos os argumentos ou fundamentos que a recorrente indique para fazer valer as suas pretensões.
3- A discordância da recorrente numa visão diferente e baseada em itens diversos, é manifestamente insuficiente para o reconhecimento, em concreto, da obrigação de indemnizar por parte do Estado.
4- A sentença não violou o disposto no art° 54º do D.L. nº 197/99 de 08/06.
5- Deverá improceder o presente recurso confirmando-se a sentença recorrida.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1.A B………. - Agência ……………., S.A. exerce a actividade de exploração de actividades publicitárias e artes gráficas nas suas diversas formas, bem como a prestação de serviços de design e a promoção de acções de formação profissional nas áreas de publicidade, comunicação em geral e de gestão.
2.A R……… B………. D…….. B…….. Portugal remeteu com data de 20 de Junho de 2007 ao Ministério da Cultura “proposta orçamental para o desenvolvimento do projecto de organização hierárquica da Identidade Visual de diversos organismos e Direcções Gerais do Ministério da Cultura”, que relativamente à Cinemateca Museu do Cinema tinha o seguinte teor:
CINEMATECA
1-IDENTIDADE
Estudo e Uniformização dos Logotipos
Análise, desenvolvimento conceptual e
maquetização de
uma nova identidade com aplicação da mesma à
peças de estacionário base (Papel Carta e
continuação, envelope DL, template fax, cartão
visita geral, cartão de cumprimentos
e pasta do documentos):
1.1-MANUAL DE NORMAS
Análise, desenvolvimento conceptual e
maquetização de
um Kit de Normas Gráficas com entrega do mesmo
em
formato PDF: €5. 900,00
CINEMATECA
3. Pela Dr.ª Carla ………….. do Gabinete da Ministra da Cultura foi comunicado por email a Mariana ………..da B…………, em 1 de Junho de 2007, a adjudicação dos “trabalhos” para o desenvolvimento do projecto de organização hierárquica da Identidade Visual de diversos organismos e Direcções Gerais do Ministério da Cultura.
4. Aqueles trabalhos para o desenvolvimento do projecto de organização hierárquica da Identidade Visual de diversos organismos e Direcções Gerais do Ministério da Cultura (logotipo, kit de normas e estacionário básico) foi todo feito para os diversos organismos do Ministério da Cultura pela B………, inclusive para a Cinemateca, e entregue pela B………….. ao Ministério da Cultura.
5. Pela Dr.ª Carla ………., do Gabinete da senhora Ministra da Cultura, foi dada orientação à BBDO, por e-mail de 20 de Julho de 2007, para “iniciar a facturação para os organismos cuja imagem já foi aprovada.”
6. Em 6 de Junho de 2007 foi pelo Presidente da Cinemateca Portuguesa recebida comunicação da senhora Ministra da Cultura com o seguinte teor:
ASSUNTO: IMAGEM INSTITUCIONAL DO MC E DOS SEUS SERVIÇOS E ORGANISMOS
Como é do conhecimento de V.ª Exa., já passaram mais de sete anos sobre a definição e aplicação da imagem institucional do Ministério da Cultura (MC). Por outro lado, com as restruturações orgânicas que entretanto se foram concretizando, verificou-se que diversos serviços e organismos foram criando logotipos e linhas gráficas que se afastaram em muito da imagem geral do Ministério.
Na actual circunstância, e na sequência do PRACE, com a criação, extinção e integração de diversos serviços e organismos, importa aproveitar esta oportunidade para renovar a imagem institucional do Ministério e definir linhas orientadoras para a imagem dos serviços integrados na área da Cultura.
Neste momento, o meu Gabinete está a trabalhar a ideia gráfica unificadora da imagem do Ministério, do seu desdobramento e aplicação à imagem dos serviços e organismos, bem como a criar os logotipo de algumas estruturas, alinhando-os com a imagem global do MC.
Por outro lado, estamos também a estudar uma breve reestruturação do sítio do MC de modo a que, sem alterar radicalmente a sua estrutura, possamos dispor de um meio mais atractivo e com funcionalidades acrescidas de comunicação e interacção com públicos alargados à escala nacional e internacional.
Sendo a página de MC uma porta de entrada para as páginas dos vários serviços e organismos, torna-se absolutamente crítico garantir uma articulação estreita e continuada entre os administradores do Website do Ministério e os responsáveis pelas páginas das diferentes estruturas.
Assim, solicita-se que seja por V.ª Exa designado um responsável que responda eficientemente às necessidades que se forem apresentando para a actualização e dinamização da página MC, garantido que as prioridades de cada área de intervenção vão tendo presença adequada neste espaço. Deverá articular procedimentos com a Drª Lourdes Duarte. Directora de Serviços de Relações Públicas Documentação e Arquivo da Secretaria-Geral, por mim designada como responsável pela Gestão do sítio do MC, sem prejuízo da habitual coordenação com a assessoria de imprensa deste gabinete.
Com o envolvimento consequente de todos, acreditamos firmemente que a enorme diversidade de áreas e frentes de intervenção que constitui a nossa maior riqueza poderá ser convenientemente espelhada na pág.na Web do Ministério da Cultura.
Muito em breve será agendada com V.Ex.ª uma audiência para análise das propostas.
Com os melhores cumprimentos.
A Ministra da Cultura
Isabel Pires de Lima
7. Na sequência daquela comunicação foi designado como representante da Cinemateca para responder "às necessidades que se forem apresentando para a actualização e dinamização da página MC" o senhor Nuno …………., funcionário do Gabinete de Relações Públicas da Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema.
8. Em 25 de Setembro de 2007 o Senhor Nuno Rodrigues recebeu um e-mail da Senhora Dr.ª Carla ………., do gabinete da Ministra da Cultura, com o seguinte teor:" Assunto: FW: Cinemateca-Logo Exmo. Sr. Dr. Nuno …………. Na sequência da comunicação ref.a 2084, de 04 de Junho, e da nossa conversa telefónica, junto envio logotipos apresentados pela R………., Ricardo …………., autor da Marca MC num projecto de uniformização da imagem do Ministério.
A imagem apresentada pela R………. para a Cinemateca foi aprovada pelo MC, mas naturalmente gostaríamos de ter a Vossa concordância.
Sei que durante as minhas férias o meu colega Manuel …….. remeteu a proposta para aprovação do Sr. Director, percebe agora que por algum lapso a informação não chegou.
Com os melhores cumprimentos. Carla …………."
9. Em anexo àquele e-mail seguiam os logotipos "apresentados pela RMAC" dos vários organismos do Ministério da Cultura, entre os quais se encontrava um para a Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema.
10. Em 23 de Novembro de 2007, a Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema recebeu do Ministério da Cultura a Informação n.º 18/MC/2007, de 25 de Junho, com o seguinte teor:
informação n° 18/mc/2007
Através de Decreto-Lei nº 215/06 de 27 de Outubro e na sequência do PRACE foram criados os novos Serviços/Organismos do Ministério da Cultura.
Com esta alteração "criação, extinção e integração” importa agora renovar a imagem institucional e definir linhas orientadoras dos novos Serviços.
Na sequência da adjudicação á Empresa R……… M…….-Atelier do 1º logotipo deste Ministério, através da qual foi definido o Kit de Normas para o Ministério da Cultura, afigura-se que existe vantagem para o Ministério recorrer aos serviço do mesmo Designer, Empresa que agora recebe o nome de B……..-P……../R……../B………. D……... Esta empresa dispõe assim da melhor aptidão técnica para desenvolver este trabalho.
Atendendo aos orçamentos em anexo e de harmonia com a alínea f) do Art 78 e da alínea d) do Art° 86 do Decreto-Lei nº 197/99 de 8 de Julho, solicita-se autorização superior para que a Empresa B……..-P……../R……../B………. D……... estude, organize e uniformize os logotipos dos vários Organismos e Direcções-Gerais, analise, desenvolva conceptualmente e maquetize uma nova identidade para cada Organismo num Kít de normas gráficas em, formato PDF, sendo que os encargos (5 900€ acrescidos de IVA à taxa legal) daqui provenientes serão assumidos respectivamente pelos orçamentos dos seguintes Serviços:
IGESPAR- Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico
OPART- Organismo de Produção Artística, E.P.
Companhia Nacional de Bailado
Teatro Nacional de São Carlos
BNP- Biblioteca Nacional de Portugal
DGARTES.- Direcção-Geral das Artes
DGARQ.- Direcção-Geral de Arquivos
IMC.- Instituto dos Museus e da Conservação
CP-MC, I.P • Cinemateca Portuguesa - Museu do Cinema, I.P.
DGLB • Direcção-Geral do Livro e das Bibliotecas
ICA, I,P.- Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P.
TNDM II, EP.E. TNSJ, E.P.E.
À Consideração superior.
Lisboa, 25 de Junho de 2007
O COORDENADOR,
Fernando Catrola
11. Naquela Informação havia sido, em 25 de Junho de 2007 exarado despacho pela senhora Ministra da Cultura com o seguinte teor: "Concordo com a proposta e determino a elaboração dos respectivos processos de despesa."
12. Aquela Informação mereceu em 23 de Novembro de 2007 o seguinte Despacho do Director da Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema:"Urgente à Senhora D. Manuela ……….. para consulta imediata aos nossos Assessores Jurídicos. Cópia à Senhora D. Helena ……. e ao Dr. Alexandre ………."
13. Em 17 de Setembro de 2007 a Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema recebeu da empresa B………… a factura n.°12790 com data de 6 de Setembro de 2007 relativa à prestação do serviço pela R………:
Design Gráfico
1 1 IDFNTIADE CINEMATECA Estudo e Uniformização do Logotipo
Análise, desenvolvimento conceptual e maquelização de
uma nova identidade com aplicação ca mesma à peças de
estacionário base (Papel Carta e continuação, envelope
DL. template (fax, cartão visita geral, cartão de
cumprimentos
e pasta de documentos)
MANUAL DE NORMAS
Análise, desenvolvimento conceptual e maquetização de um Kit de Normas Gráficas com enlrega do mesmo em formato PDF
Cinemateca
Obs
Data de Prestação de Serviços. 6 / 9 / 2007
no valor de 5900 euros acrescido de IVA no valor de 1239 euros no total de €7139 e data de vencimento de 6 de Setembro de 2007.
14. Com data de 24 de Setembro de 2007 a Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema dirigiu à B……….. P………. - Agência …………, SA oficio relativo ao assunto "Devolução de factura n.°12790" com o seguinte teor: "Junto se devolve a v/factura n.°12790, no valor de €7 139,00, atendendo que a Cinemateca Portuguesa -Museu do Cinema não procedeu à adjudicação dos trabalhos descritos, não possuindo por isso qualquer documentação que lhe permita o seu processamento administrativo."
15.A Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema nunca utilizou o logotipo concebido pela B……..
16. O valor correspondente à factura n.°12790 com data de 6 de Setembro de 2007 relativa à prestação do serviço pela R……..- B…….., não foi pago, nem pela Cinemateca Museu do Cinema, nem pelo Ministério da Cultura.
A matéria de facto dada como provada fundou-se nos meios de prova referidos no despacho de folhas 167 a 176 dos autos.
Não se provou que o Director da Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema tenha autorizado a realização da despesa, determinado a abertura de um procedimento de aquisição de serviços, adjudicado ou celebrado qualquer contrato com a BBDO, com vista à mudança do Logotipo e imagem da Cinemateca.
O Direito
A sentença recorrida julgou improcedente a acção administrativa comum, sob a forma sumária, na qual, mediante requerimento de injunção se pediu a condenação do então Ministério da Cultura e da Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, EPE, a pagarem-lhe a quantia de €7.139,00, acrescida de juros vencidos no valor de € 2.143,00, e ainda dos juros e outras taxas que se vierem a vencer até integral pagamento, referente a trabalhos prestados no âmbito de contrato de fornecimento de bens e serviços prestados, mas não pagos.
A Recorrente defende que a sentença recorrida violou o artigo 54º do DL nº 197/99 de 8 de Junho (em vigor à altura dos factos) e os artigos 13º do DL nº 197/99 de 8 de Junho, artigo 6º-A do CPA, 227º do CC e artigo 266º, nº 2 da CRP.
A presente acção declarativa de condenação visa o pagamento de quantias referentes a trabalhos fornecidos a entidades públicas no âmbito de “desenvolvimento de projecto de organização hierárquica da Identidade Visual de diversos organismos e Direcções Gerais do Ministério da Cultura”, efectuados, mas não pagos.
As questões a decidir são as de saber se existe ou não um contrato administrativo de fornecimento de bens e serviços, e em caso afirmativo qual é a entidade responsável pelos encargos advenientes do mesmo e determinada esta, se a entidade responsável for o Estado Português, aferir se tal obrigação está ou não já prescrita.
Vejamos então se, relativamente ao réu Estado Português, existe a invocada responsabilidade civil contratual em que se fundamentou o pedido de condenação a pagar a quantia peticionada.
O CPA, antes da entrada em vigor do DL. nº 18/2008, de 29/1, que aprovou o novo Código dos Contratos Públicos, e procedeu à revogação das normas daquele diploma legal relativas aos contratos celebrados no âmbito da actividade administrativa, definia no art. 178º, “contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”, estando em vigor à data dos factos.
No art. 182º, nº 1, estabelecia como uma das formas de escolha do co-contratante o ajuste directo (al. e)), estabelecendo no nº 6 que “o ajuste directo dispensa quaisquer consultas”.
Por sua vez, no respectivo artigo 189.º, estabelecia que, em tudo o que não estivesse expressamente regulado naquele código, aos contratos administrativos eram aplicáveis "com as necessárias adaptações, as disposições legais que regulem as despesas públicas e as normas que regulem formas específicas de contratação pública".
À data dos factos (2007) estava em vigor o DL. nº 197/99, de 8 de Junho, que estabeleceu o Regime Jurídico de Realização de Despesas Públicas, (entretanto revogado pelo art. 14º, nº 1, alínea d), do DL. nº 18/2008), sendo a tal diploma que nos referiremos daqui em diante quando indicarmos normas legais sem indicação do diploma a que pertencem.
Este diploma estabelecia no seu art. 78º, nº1, alínea f) como um dos procedimentos destinados a formalizar a contratação relativa à locação e aquisição de bens ou serviços, o ajuste directo, o qual “não implica a consulta a vários locadores ou fornecedores de bens e serviços” (cfr. nº 7).
Embora no nº 3, alínea a) do art. 81º apenas se permitisse o recurso ao ajuste directo quando o valor do contrato fosse igual ou inferior a 1000 contos, no art. 86º, nº 1, previa-se que o ajuste directo pudesse ter lugar, independentemente do valor, quando: “(…) d) Por motivos de aptidão técnica ou artística ou relativos à protecção de direitos exclusivos ou de direitos de autor, a locação ou o fornecimento dos bens ou serviços apenas possa ser executado por um locador ou fornecedor determinado;”.
No caso concreto, tal como consta da Informação nº 18/MC/2007, de 25.06, aquela forma de procedimento concursal justificava-se por a aqui Autora (embora com outra designação) haver já fornecido ao então Ministério da Cultura um 1º logótipo, havendo vantagem para o Ministério em recorrer aos serviços do mesmo Designer (cfr. 10 do probatório).
Previa o art. 59º o seguinte:
“1 – A celebração do contrato escrito não é exigido quando:
a) A despesa seja de valor igual ou inferior a 10 000 contos;”.
Por sua vez, quanto à competência para autorizar despesas com locação e aquisição bens, é estabelecida no art. 17º (mantendo-se em vigor os artigos 16º a 22º do DL. nº 197/899, por repristinação operada pela Resolução da Assembleia da República nº 86/2001, de 11/4).
Estabelece aquele art. 17º o seguinte:
“1 – São competentes para autorizar despesas com locação e aquisição de bens e serviços as seguintes entidades:
(…)
c) Até 750 000 contos os ministros;”
Prevendo, por sua vez, o art. 79º que “A escolha prévia do tipo de procedimento, de acordo com os critérios fixados no presente diploma deve ser fundamentada e cabe à entidade competente para autorizar a respectiva despesa.”
No caso dos autos, está provado que em Junho de 2007 foi apresentada ao Ministério da Cultura proposta final de orçamento para “o desenvolvimento do projecto de organização hierárquica da Identidade Visual de diversos organismos e Direcções Gerais do Ministério da Cultura”.
Pela Dr.ª Carla ………. do Gabinete da Ministra da Cultura foi comunicado por email a Mariana ………. da B………., em 1 de Junho de 2007, a adjudicação dos “trabalhos” para o desenvolvimento do projecto de organização hierárquica da Identidade Visual de diversos organismos e Direcções Gerais do Ministério da Cultura.
Aqueles trabalhos para o desenvolvimento do projecto de organização hierárquica da Identidade Visual de diversos organismos e Direcções Gerais do Ministério da Cultura (logotipo, kit de normas e estacionário básico) foi todo feito para os diversos organismos do Ministério da Cultura pela B….., inclusive para a Cinemateca, e entregue pela B…… ao Ministério da Cultura (cfr. pontos 2 a 5 dos Factos Provados).
Mais resultou provado que em 25 de Junho de 2007 foi prestada a Informação de serviço nº 18/MC/2007, na qual se refere que:
“(…)
Na sequência da adjudicação á Empresa R………. M………..-Atelier do 1º logotipo deste Ministério, através da qual foi definido o Kit de Normas para o Ministério da Cultura, afigura-se que existe vantagem para o Ministério recorrer aos serviço do mesmo Designer, Empresa que agora recebe o nome de B……..-P……../R……../B………. D…….... Esta empresa dispõe assim da melhor aptidão técnica para desenvolver este trabalho.
Atendendo aos orçamentos em anexo e de harmonia com a alínea f) do Art 78 e da alínea d) do Artº 86 do Decreto-Lei nº 197/99 de 8 de Julho, solicita-se autorização superior para que a Empresa B……..-P……../R……../B………. D……... estude, organize e uniformize os logotipos dos vários Organismos e Direcções-Gerais, analise, desenvolva conceptualmente e maquetize uma nova identidade para cada Organismo num Kít de normas gráficas em, formato PDF, sendo que os encargos (5 900€ acrescidos de IVA à taxa legal) daqui provenientes serão assumidos respectivamente pelos orçamentos dos seguintes Serviços:
IGESPAR- Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico
OPART- Organismo de Produção Artística, E.P.
Companhia Nacional de Bailado
Teatro Nacional de São Carlos
BNP- Biblioteca Nacional de Portugal
DGARTES.- Direcção-Geral das Artes
DGARQ.- Direcção-Geral de Arquivos
IMC.- Instituto dos Museus e da Conservação
CP-MC, I.P • Cinemateca Portuguesa - Museu do Cinema, I.P.
DGLB • Direcção-Geral do Livro e das Bibliotecas
ICA, I,P.- Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P.
TNDM II, EP.E. TNSJ, E.P.E.
À Consideração superior.
Lisboa, 25 de Junho de 2007
O COORDENADOR,
(…)”.
E que, naquela Informação havia sido, em 25 de Junho de 2007 exarado despacho pela senhora Ministra da Cultura com o seguinte teor: “Concordo com a proposta e determino a elaboração dos respectivos processos de despesa.” (pontos 10 e 11 dos FP).
Face a esta Informação nº 18/MC/2007 e ao despacho de concordância da então Ministra da Cultura, entendeu o Mmº Juiz a quo que: “Do exposto, não se vislumbra que este despacho contenha qualquer tomada de decisão para a celebração de um contrato com a B…….., no que respeita às entidades que suportariam as respectivas despesas, como é o caso da Cinemateca Portuguesa, não existindo a aprovação de qualquer despesa para o Ministério com aquisição daqueles trabalhos, mas sim um mero despacho de concordância no sentido de tal serviço ser adquirido à B……. através de um procedimento adjudicatório por ajuste directo, determinando, quanto aos encargos e despesas, que se elaborassem “os respectivos processos de despesas”, junto das entidades elencadas na respectiva informação, nomeadamente, a Cinemateca.
Ou seja, o contrato só se formalizaria com a aprovação da despesa por parte da Cinemateca.”
Salvo o devido respeito, entendemos não ser isto o que resulta da informação do serviço e do despacho que com ela concorda.
De facto, quando naquela Informação se solicita “autorização superior para que a Empresa B……..-P……../R……../B………. D……... estude, organize e uniformize os logotipos dos vários Organismos e Direcções-Gerais, analise, desenvolva conceptualmente e maquetize uma nova identidade para cada Organismo num Kít de normas gráficas em, formato PDF, sendo que os encargos (5 900€ acrescidos de IVA à taxa legal) daqui provenientes serão assumidos respectivamente pelos orçamentos dos seguintes Serviços (…)”, está a propor-se à Ministra, a quem a proposta é submetida, a adjudicação e a celebração do contrato de fornecimento de serviços com a aqui Recorrente, pelo procedimento concursal de ajuste directo, estabelecendo-se o preço pelo qual se irá contratar, €5.900 acrescidos de IVA à taxa legal, a suportar por cada entidade abrangida pelo contrato.
E ao concordar com a proposta, a Ministra da Cultura está a adjudicar o contrato, pelo preço proposto, autorizando a despesa, determinando, desde logo, a elaboração dos respectivos processos (que seriam suportados pelos vários organismos envolvidos) – art. 54º do DL. nº 197/99.
Questão diversa é a de saber se ao adjudicar o contrato, o Ministério, através da respectiva Ministra, está a respeitar a autonomia administrativa e financeira dos organismos em questão, nomeadamente, da Cinemateca que dela dispõe (cfr. art. 1º do DL nº 94/2007, de 29/3, então em vigor), sendo certo que tal entidade, instituto público integrado na administração indirecta do Estado, “prossegue atribuições do Ministério da Cultura, sob superintendência e tutela do respectivo Ministro” (preceito referido). Mas essa é uma questão interna do então Ministério, a que o adjudicatário da prestação de serviços é totalmente alheio.
Parece-nos, igualmente, ser o que resulta de todo o probatório, nomeadamente da correspondência entre a Drª Carla Freitas e a directora de contas da Autora, Mariana Salema Garção Nunes de Almeida Nunes dos Santos, onde aquela se refere à adjudicação dos “trabalhos” aqui em causa.
Também no seu depoimento (transcrito nas alegações do presente recurso) esta referiu, nomeadamente, sobre a posição do gabinete da Ministra, face à posição da Cinemateca de não pagar a factura emitida de acordo com as instruções do Ministério, que:
“(…) foi dito apenas que tinham de ir perceber o porquê da situação, que o trabalho estava adjudicado, o trabalho tinha sido encomendado e tinha sido no fundo uma norma. Tinha sido a Sra. Ministra que tinha pedido aquele trabalho, que tinha explicado que os organismos faziam parte ou eram tutelados pelo MC, e a partir desse momento foi-nos encomendado um trabalho e que inclusivamente na altura pediram-nos para nós dividirmos a facturação exactamente porque cada organismo iria ser responsabilizado pelo seu pagamento, portanto nós em momento algum tivemos conhecimento se houve ou não houve contacto com os diferentes organismos, pensamos que sim na medida em que nós fomos sendo contactados e foram-nos sendo pedidas alterações no entanto nunca nos foi dito nada apenas que iriam ver o que é que se passava. (…)” – cfr. fls. 419.
Aliás, o que resulta dos depoimentos das testemunhas ouvidas em audiência de discussão e julgamento, transcritas nas alegações da Recorrente, é que o contrato foi celebrado entre a Autora e o Ministério, através da respectiva Ministra, sendo o contrato executado e tendo sido pagas as facturas emitidas pela A., de acordo com as instruções que recebeu da Entidade adjudicante, e respeitantes a cada um dos fornecimentos de serviços, por cada um dos organismos indicados na informação 18/MC/2007, com excepção da Cinemateca.
Prevê o art. 236º do CC o seguinte: “A declaração negocial vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele”.
Ora, face ao que resultou provado (e ao teor dos depoimentos das testemunhas), em nosso entender o despacho ministerial de 25.06.2007, tem que ser entendido como um despacho de adjudicação da prestação de serviços, sendo certo que aquele despacho se conforma com o disposto no art. 79º, e a Ministra da Cultura tinha competência, nos termos do art. 17º, nº 1, al. c), para autorizar a despesa.
Por outro lado, considerar-se que a Recorrente apenas detinha uma mera expectativa, quando esta prestou os serviços que lhe foram solicitados, nos termos em que o foram, violaria o princípio da boa fé na formação e execução dos contratos, prescrito no art. 13º, nº 1 do DL. nº 197/99 e 6-A do CPA.
Quanto à prescrição invocou o R. Estado que teria ocorrido, atento o disposto no art. 10º, nº 4 da Lei nº 23/96, de 26/7, na redacção dada pela Lei nº 24/2008, de 2/7.
Desde logo ao caso presente não seria aplicável a Lei nº 24/2008 por ainda não existir à data dos factos.
Mas nem sequer é aplicável ao caso presente a Lei nº 23/96, por esta respeitar apenas ao fornecimento de serviços essenciais (água, energia eléctrica, gás e telefone) - cfr. o respectivo art. 1º, sendo que apenas quanto a estes o art. 10º, nº 1 previa na sua versão original que “o direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado prescreve no prazo de seis meses após a prestação”.
Nestes termos, improcede a prescrição invocada.
Quanto ao que se refere ao pedido de condenação formulado em relação ao Réu Estado Português, a sentença recorrida enferma do erro de julgamento que lhe vem imputado, devendo ser revogada.
Já no que se refere A Recorrida Cinemateca entendemos que a sentença recorrida ajuizou correctamente.
Como se referiu a orgânica e funcionamento da Cinemateca – Museu do Cinema, eram regulados pelo DL. nº 94/2007, atribuindo àquele instituto público autonomia administrativa e financeira.
Assim, diz-se na sentença recorrida o seguinte:
“A autonomia administrativa e financeira, implica que o dirigente máximo, tenha a capacidade de tomar, per si, de forma independente, decisões definitivas no que respeita à gestão corrente referente ao orçamento de que dispõem e que financeiramente gere, no âmbito das atribuições do instituto público que dirige, em respeito pelo princípio da especialidade, plasmado no artigo 14.º da Lei Quadro dos Institutos Públicos, o que não sai beliscado pelas prerrogativas ministeriais de tutela e superintendência exercida pelo ministério da cultura sobre a Cinemateca portuguesa – Museu do Cinema, IP.
Não resultou provado que o director da Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema, IP tenha autorizado a realização da despesa, determinado a abertura de um procedimento de aquisição de serviços, adjudicado ou celebrado qualquer contrato com a BBDO, com vista á mudança do Logótipo ou Kit de Normas Gráficas para a Cinemateca.”
Por esta razão, entendeu a sentença recorrida, e bem, que não podiam ser imputados ao instituto público os encargos advenientes da decisão de comprar a que foi totalmente alheio, não tendo autorizado a despesa (nem sido consultado sobre o contrato e respectivos encargos, mas apenas, genericamente sobre uma intenção de mudança de logótipos de alguns organismos, cuja imagem se estaria a afastar da do MC – ponto 6 dos factos).
Improcede, consequentemente, o pedido de condenação do R. Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP.
Pelo exposto, acordam em:
a) - conceder provimento parcial ao recurso, revogando a sentença recorrida na parte em que absolveu do pedido o R. Estado Português, mantendo-a quanto à absolvição do R. Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP;
b) - julgar a acção procedente, condenado o R. Estado Português a pagar à A. a quantia de € 7.139, acrescida de juros vencidos no montante de € 2.143,00, e juros vincendos contados a partir da citação até integral pagamento;
c) – condenar o Recorrido Estado Português nas custas.
Lisboa, 24 de Abril de 2013
Teresa de Sousa
Paulo Carvalho
Ana Celeste Carvalho |
