| Decisão Texto Integral: | Acorda-se, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo:
1.- JOAQUIM ..., interpõe recurso jurisdicional da sentença do Mmo. Juiz do TAF de Lisboa, que julgou improcedente a presente impugnação judicial por si deduzida, com os sinais identificadores dos autos, contra a liquidação de IRS referente ao ano de 1996, concluindo assim as suas alegações:
CONCLUSÕES
34 - A sentença recorrida que indeferiu a impugnação da liquidação adicional de IRS, notificada ao rec.te em finais do ano de 2001, por ter entendido que ainda não se havia formado o acto tácito de indeferimento em 28.08.2002, data em que o rec.te entregou a sua petição inicial no 10° Bairro Fiscal de Lisboa, deve ser revogada.
35 - Com efeito, as únicas duas datas que são relevantes para efeitos de saber se a instância tem, ou não, causa de pedir, são as da distribuição, ou a da citação da Administração Tributária para contestar a impugnação, respectivamente, 16.09.2002 e 16.01.2003.
36 - De acordo com o nº 4 do art° 150° do c.p.cv., aplicável por remissão do art° 267° do mesmo código e do art° 2° do CPPT, o prazo processualmente relevante na apresentação de petições inicias é o da sua distribuição.
37 - Por outro lado, também, nos termos do art° 268° do c.p.cv., a estabilidade da instância só se dá com a citação da contraparte, neste caso a Administração Tributária, o que, como se disse, aconteceu apenas em 16.01.2003.
38 - Nas datas em que ocorreram aqueles dois actos processuais já havia a presunção do indeferimento tácito da reclamação, isto sem prejuízo de a causa de pedir não ser aquele indeferimento tácito, que apenas funcionou como um termo inicial de um prazo para a interposição da impugnação da liquidação adicional, esta sim, a verdadeira causa de pedir.
39 - Releva-se que com o indeferimento expresso ou tácito de uma reclamação graciosa o acto tributário sindicado judicialmente é sempre a liquidação adicional e não o indeferimento tácito.
40 - Consequentemente, a reclamação tem apenas como consequência suspender o prazo de 90 dias previsto para a impugnação, o que quer dizer que a apresentação de uma impugnação de uma liquidação, antes de uma reclamação estar tacitamente decidida, só pode valer como uma antecipação de um acto processual, que é validado com a ocorrência do indeferimento tácito.
41 - É jurisprudência pacífica que a pratica antecipada de actos processuais não os invalida, nem prejudica, pelo que, também pró este motivo a sentença recorrida deverá ser revogada.
42 - Acresce, que de acordo com o n° l do art° 267° do c.p.cv., se não fossem as datas de distribuição ou de citação as processualmente relevantes para efeitos da decisão sobre o prosseguimento, ou não, dos presentes autos, seria a da entrada da petição inicial na Secretaria Judicial desse Tribunal a que deveria ter sido tomada em conta e não a da entrega no 10° Bairro Fiscal.
43 - Ou seja, também por esta razão, se nenhum das anteriores procedesse, a sentença recorrida teria de ser revogada.
44 - Nos termos da al. e) do artº 279° do c.cv., os actos praticados em férias judicias transferem-se para o primeiro dia útil a seguir a essas férias, o que quer dizer que, no caso dos autos, a instância teria de considerar-se iniciada em 16.09.2002, isto é depois da presunção de indeferimento da reclamação graciosa da liquidação adicional impugnada.
45 - Por último, a sentença recorrida ao decidir, como decidiu, e ao ter feito a aplicação e interpretação que fez dos art°s 57° da LGT e 10211 e 106° do CPPT, violou o art° 20° da Constituição da República Portuguesa, uma vez que, na prática, está a recusar ao ora rec.te o acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.
46 - O argumento de que o rec.te poderá vir a impugnar decisão expressa da Administração Tributária sobre a reclamação é meramente teórico e virtual, uma vez que não se vê como aquela, tendo reconhecido a existência de um acto tácito de indeferimento, vá emitir um acto expresso de igual sentido.
Termos em que deverá ser dado provimento a este recurso e revogada a sentença recorrida, remetendo-se os autos à T1 instância para aí prosseguirem os seus termos.
Não foram apresentadas contra – alegações.
A EPGA emitiu douto parecer em que se pronuncia pelo improvimento do recurso.
Satisfeitos os vistos legais, cumpre decidir.* 2. - Na decisão recorrida, para apreciar a questão da tempestividade do pedido, que reputou prevalecente sobre o demais, deram-se como provado os seguintes factos:
1. O impugnante, notificado da liquidação de IRS n° 5343771947, cuja data limite de pagamento foi fixada em 10/12/2001, apresentou no Serviço de Finanças de Lisboa 10 reclamação graciosa no dia 04.03.2002, conforme doc. 93 a fls. 151 e ss. (e fls. 2 e s. do processo reclamação graciosa apensa aos autos).
2. Em 12.04.2002, foi a reclamação graciosa (n.°3255-02/400041.2) remetida à Direcção de Finanças de Lisboa, conforme termo de remessa de fls. 153 dos autos de reclamação apensa.
3.A impugnação judicial deu entrada em 28.08.2002, conforme carimbo aposto a fls. 3 dos autos.* 3.- Perante esta factulaidade e aquelas conclusões de recurso vejamos se cocorre ou não a excepção de intempestividade da presente.
O Mº Juiz «a quo» julgou essa questão com a seguinte fundamentação:
“Para apreciar a questão deverá ter-se em conta o disposto no artigo 57° da LGT e artigos 102°, n.° l, al. d) e 106° do CPPT.
O impugnante apresentou a petição de impugnação judicial, presumindo o indeferimento tácito da reclamação graciosa que deu entrada no Serviço de Finanças em 28.08.2002 e foi remetida à Direcção de Finanças de Lisboa em 12.04.2002, conforme consta do ponto 2 do probatório.
Ora, o n.° l do artigo 57° da LGT, estabelece um prazo de 6 meses para a conclusão do procedimento tributário, dispondo o n.° 5 do mesmo artigo que o incumprimento daquele prazo, contado a partir da entrada da petição do contribuinte no serviço competente da administração tributária, faz presumir o seu indeferimento para efeitos de recurso hierárquico, recurso contencioso ou impugnação judicial.
Estipulando, no mesmo sentido, para o caso que nos interessa, o artigo 106° do CPPT que a reclamação graciosa se presume indeferida para efeito de impugnação judicial após o termo do prazo legal de decisão pelo órgão competente, ou seja, após o decurso dos 6 meses fixados no artigo 57° da LGT. Prazo esse contado nos termos do disposto no artigo 57.°, n° 3, da LGT.
Face a este enquadramento legal e atento ao facto de a reclamação graciosa ter sido apresentada em 04/03/2002, a formação da presunção de indeferimento tácito desta reclamação só ocorreu em 04.09.2002 (alínea c) do artigo 279° do Código Civil), contando-se a partir desta data os 90 dias para a apresentação da respectiva impugnação judicial, de acordo com o disposto na alínea d) do n.° l do artigo 102° do CPPT.
Pelo que, tendo o Impugnante apresentado a impugnação judicial em 28.08.2002, fê-lo ainda antes do momento da formação da presunção de indeferimento tácito. Ou seja, foi a impugnação judicial interposta em momento em que o acto jurídico a impugnar não tinha ainda ocorrido (adoptando prisma de análise processual distinto, não existe interesse processual).
Sendo inquestionável, por outro lado, que, tendo o prazo limite para pagamento da liquidação impugnada terminado em 10.12.2001, a impugnação também já não poderia ser deduzida tempestivamente nos termos do artigo 102° n.° l al. a) do CPPT.
Certo é que, a presente impugnação tem como fundamento, como se deixou já estabelecido, precisamente o indeferimento tácito da reclamação; pressuposto esse inexistente.
Assim, não tendo decorrido o prazo constante do artigo 57° da LGT, que consubstancia condição sine qua non da propositura da presente impugnação judicial, não se tendo, portanto, formado qualquer acto tácito, o que constitui uma condição de procedibilidade da mesma, tem necessariamente a presente impugnação, não tendo sido oportunamente rejeitada, que improceder.
Não podendo vingar a argumentação do impugnante quando sustenta que os prazos processuais, não podendo ser excedidos, podem, contudo, ser antecipados, para o que cita um Acórdão do TCA de 10.12.2003, proc. n.° 6737/02. É que, tal aresto, foi proferido perante um contexto factual e jurídico distinto do que está aqui em causa e do que para a presente discussão releva — em questão estava a tempestividade das alegações de recurso.
De resto, para situações análogas a esta, tem a jurisprudência decidido no sentido aqui acolhido, de que é exemplo, nomeadamente o Acórdão do STA de 01.10.2003, processo 0893/03, de que alguns excertos elucidativos a seguir se transcrevem:
" (...) ao tempo em que foi judicialmente impugnada a liquidação, a Administração estava, ainda, em tempo para se pronunciar, pois dispunha, para tanto, de seis meses, o que vale por dizer que não havia indeferimento presumido.
Aceita-se que, como defende a recorrente, "nada impede que o acto judicial seja praticado antes do prazo fixado por lei".
Mas o que, no caso, aconteceu, não foi a dedução da impugnação antes do termo do prazo. Tendo a contribuinte escolhido sujeitar a questão à apreciação da Administração Fiscal, em vez de impugnar judicialmente, como podia fazer, deixou decorrer o prazo de que dispunha para essa impugnação, independentemente de reclamação, e ele passou a contar-se, não já com referencia ao tempo em que podia pagar voluntariamente, mas em função da data da decisão administrativa, expressa ou não, que a Administração viesse a tomar.
Impunha-se, pois, à agora recorrente, para não esvaziar de sentido a reclamação graciosa por que optou, aguardar essa decisão. De outro modo, estaria a conseguir, reclamando, para, de seguida, se alhear do resultado do procedimento que ela mesma despoletara, um alargamento do prazo para impugnar judicialmente; quando a dilatação do prazo, como se viu, só é atribuída àqueles que preferem, antes de discutir em juízo a legalidade da liquidação, sujeitar a sua análise à própria Administração, sendo que a raspo do aumento do prazo daí resultante é possibilitar a pronúncia da Administração, antes de submeter a questão aos tribunais, quiçá, desnecessariamente.
(...) por outro lado, a Administração ainda não se pronunciara, nem terminara o tempo em que devia fazê-lo, e só essa pronúncia, quando negativa, abriria novo prazo impugnatório. Não é, pois, caso de prematuridade da impugnação, como quer a recorrente, mas de intempestividade: a recorrente já não estava em tempo para impugnar. Poderia acontecer que novo prazo se lhe abrisse, mas isso não sucedera ainda, nem pode agoirar-se se viria, ou não, a ocorrer... "
Refira-se, todavia, que se conclui pela improcedência da presente impugnação sem prejuízo dos direitos que ao contribuinte assiste de impugnar, sendo o caso, a decisão expressa que vier a ser proferida em sede de reclamação graciosa.”
Aderindo, por inteiro, à fundamentação da sentença, há que confirmar esta, procedendo, muito embora e em reforço argumentativo, à dilucidação de certos aspectos focados no recurso.
Assim:
Na senda do Acórdão deste TCAS de 01-02-2005, tirado no Recurso nº 25/04, e que foi secundado pelo Acórdão deste TCA de 21/06/2005, no Recurso nº 247/04 dir-se-á, com a devida vénia e por uma questão de uniformidade, de economia e de excelência da sua fundamentação que:
É discutida na doutrina a verdadeira natureza do acto tácito - ou acto silente na linguagem da escola Coimbrã - defendendo uns que tal acto é um verdadeiro acto administrativo, constituindo portanto uma conduta voluntária da Administração e outros, que se trata apenas de um mero pressuposto do recurso contencioso, logo não havendo qualquer conduta voluntária Cfr. quanto a tal problemática Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, Lições aos alunos do Curso de Direito, em 1988/89, pág. 271 e segs, e Mário Esteves de Oliveira, Lições proferidas durante o ano lectivo de 1979/80, aos 3.º e 4.º anos da licenciatura em Direito, Universidade de Lisboa, 664 e segs.
e para outros ainda, que se trata de um mero pressuposto de impugnação ou uma mera ficção legal de efeitos exclusivamente processuais Cfr. neste sentido, Rui Machete, in Estudos de Direito Público em Honra do Prof. Marcello Caetano, pags. 165,472 e 474; Vasco Pereira da Silva, in A natureza jurídica do recurso directo de anulação, pág. 41 e Osvaldo Gomes in Revogação Implícita dos actos tácitos positivos, Separata do BMJ n.º 244.
.
Segundo a jurisprudência dominante na 1.ª Secção do STA (reafirmada no acórdão de 28.9.1995, recurso n.º 35 289), a figura do indeferimento representa uma ficção criada pelo legislador com exclusivas finalidades adjectivas: ele não é nem um verdadeiro acto administrativo ficto, mas tão-só um expediente criado com a única finalidade de permitir aos particulares impugnar comportamentos omissivos da AdministraçãoCfr. neste sentido, o voto de vencido do Exmo Conselheiro Mário Torres, aposto no acórdão n.º 37 959, de 23.5.1996, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º1, Janeiro/Fevereiro de 1997, pág. 50 (1.ª coluna).
.
Tendo a lei vindo expressamente tratar tal acto tácito em algumas das suas manifestações, reconhecendo-lhe os efeitos de um verdadeiro acto administrativo expresso para alguns fins, a sua verdadeira natureza conceptual deixa aqui de ter interesse bem como a opção por uma ou outra das posições doutrinárias.
Na verdade, as normas dos art.ºs 3.º e 4.º do Dec-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho e 9.º, 108.º e 109.º do CPA, contém a disciplina (ainda que numa sua parte apenas), do acto tácito e a sua relação, quer com a sua impugnação judicial, quer com o acto expresso que vier a ser proferido, onde se poderá concluir que um acto tácito de indeferimento é ilegal, não por existir silêncio da Administração onde a lei lhe impunha acção, mas sim por dever ser deferida a pretensão do interessado quando ela lhe foi indeferida (tacitamente).
A norma do art.º 9.º n.º2 do CPA, no procedimento administrativo, impõe à Administração, face às petições de particulares, um dever de decisão; fora dele, apenas impõe um dever de resposta, tendo assim o legislador utilizado no n.º2 o conceito de decisão, e referindo-se o n.º1 ao dever de pronúncia.
O princípio da decisão aqui vigente carece de ser realçado no sentido de que a Administração profere decisões nos procedimentos que são submetidos à sua apreciação, não lhe sendo lícito agir sobre as situações em causa mediante medidas, operações ou acções materiais (ou técnicas), que não sejam suportadas em anterior acto jurídico.
«In casu», a formação do acto tácito consistia no indeferimento e forma-se mediante o silêncio do órgão competente para decidir, durante determinado prazo sem que nada diga.
Trata-se, para todos os efeitos, de um acto administrativo, correspondente àquele que resultaria de a Administração ter decidido expressamente “aprovo” ou “autorizo”. Ou seja, noutra perspectiva, o exercício do direito pelo requerente fica, a partir daí, administrativamente descondicionado (mesmo não havendo acto expresso descondicionante).
Não nos parecem muito significantes as diferenças entre as duas concepções ou perspectivas referidas, garantindo-se em ambos os casos uma tutela directa da posição ou pretensão substantiva do particular, que é, afinal, o que se pretende.
Enquanto nos casos do art.º 108.º haveria sempre um acto administrativo com os seus efeitos normais e plenos, já no indeferimento tácito só se presume a existência de um acto para efeitos de exercício do respectivo meio de impugnação: é, pois, uma faculdade dada ao requerente de presumir a existência de um indeferimento para, ao menos assim, poder suscitar a tomada de decisões administrativas ou contenciosas, que supram a falta de decisão administrativa primária...
Se, pelo contrário, o interessado opta por não presumir indeferida (tacitamente) a sua pretensão, então deve entender-se que a Administração está (ainda) constituída no dever de decidir, não havendo, portanto, lugar à extinção do procedimento, ao contrário do que sugere a inserção do indeferimento tácito (com esta configuração) nesta Secção do Código In mesmo Código Anotado, pág. 490
...
Do que vem dito, resulta que a questão da natureza do acto tácito de indeferimento não é pacífica na doutrina e na jurisprudência, considerando uns, que tal acto não pode confinar-se a simples pressuposto do recurso contencioso ou impugnação judicial, antes devendo ser entendido como uma ficção legal de acto administrativo, tudo se passando, na prática, como se de verdadeiro acto administrativo se tratasse, conforme resulta até da redacção dada à al. d) do art. 102° do CPPT (que vinha já da redacção do art. 125° do CPT) ao referir-se a «formação da presunção de indeferimento tácito». Tanto que, precisamente por estarmos perante uma ficção legal, um expediente processual cuja instrumentalidade reactiva cessa com a superveniência de acto expresso, pode entender-se que, se vier a ser proferido acto expresso na pendência do recurso contencioso de anulação de acto tácito de indeferimento, a respectiva impugnação contenciosa fica privada de objecto e, por consequência, a instância extingue-se por impossibilidade superveniente da lide (artigo 287°, e) do CPC) – cfr. neste sentido o ac. do STA, 1ª secção, de 25/672003, rec. nº 1578/02-12.
Como expende Jorge Lopes de Sousa (in CPPT Anotado, 4ª Edição, 2003, Nota 6 ao art. 106º, pags. 473 e 474) «O indeferimento tácito é uma ficção jurídica destinada a possibilitar ao interessado o acesso aos tribunais, para obter tutela para os seus direitos ou interesses legítimos, nos casos de inércia da administração tributária sobre pretensões que lhe foram apresentadas (Neste sentido, pode ver-se FREITAS Do AMARAL, Direito Administrativo, volume III, página 256). Por esta razão, o indeferimento tácito deixa de ser relevante quando tal inércia deixar de existir por ser proferido, mesmo para além do prazo legal, um acto expresso de decisão da pretensão apresentada à administração tributária, pois este abre aos interessados a possibilidade de impugnação contenciosa.
Assim, se for proferido um acto expresso de indeferimento da reclamação graciosa ou do recurso hierárquico a ela subsequente, o único acto impugnável será este acto expresso, pelo que a impugnação deve ser apresentada no prazo de 15 dias a contar da respectiva notificação, como se prevê no nº 2 do art. 102° deste Código (Neste sentido, para questão idêntica suscitada no domínio de vigência do CPT, pode ver-se o acórdão do STA, de 12/4/2000, proferido no recurso nº 24739).
Em sentido algo distinto se pronuncia Valente Torrão (CPPT Anotado, Notas 3 e sgts. ao art. 106º): «4. Se, decorrido o prazo de indeferimento tácito, sem que tenha sido deduzida impugnação, for proferido acto expresso de indeferimento, o interessado poderá deduzir impugnação no prazo de 15 dias a que se refere o artigo 102°. Se o acto expresso não for proferido no prazo legal e o interessado não deduzir impugnação do acto tácito de indeferimento no prazo referido no artigo 102°, nº 1, alínea d), perderá o direito de impugnação com este fundamento, devendo aguardar que seja proferido o acto expresso já que, de acordo com o artigo 56°, nº 1 da LGT “a administração tributária está obrigada a pronunciar-se sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados por meio de reclamações, recursos representações, exposições, queixas ou quaisquer outros meios previstos na lei pelos sujeitos passivos ou quem tiver interesse legítimo”.
“EX POSITIS” resulta que a formação da presunção de indeferimento não desobriga a administração tributária de decidir, antes consistindo apenas numa ficção legal que permite ao interessado actuar hierarquicamente ou em sede judicial sem ter de aguardar por uma decisão expressa por tempo indeterminado.
Acresce que, instaurada a impugnação judicial do acto tácito de indeferimento, a reclamação graciosa relativa ao mesmo acto deveria ser apensa à execução no estado em que se encontrar, sendo considerada para todos os efeitos no âmbito do processo de impugnação (artigo 111º, nº 3 do Código).
Quer isto dizer que não só não seria possível que viesse a ser proferida decisão expressa relativa à reclamação graciosa anteriormente deduzida se acaso pendesse o processo de impugnação do acto de indeferimento tácito, o que não sucede no caso concreto, em que não se está a recusar ao ora recorrente o acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva não sendo o argumento de que ele poderá vir a impugnar decisão expressa da Administração Tributária sobre a reclamação meramente teórico e virtual, uma vez que esta terá de emitir um acto expresso.* Termos em que, pelos fundamentos expressos na douta sentença recorrida e que na plenitude se acolheram e com os subsídios que em complementaridade se aduziram, improcedem «in totum» as conclusões recursivas.* 3.- DECISÃO:
Termos em que acordam os Juízes da 2ª Secção do TCAS em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente com taxa de justiça de 3 Ucs..*
Lisboa, 06/11/2007
(Gomes Correia)
(Eugénio Sequeira)
(Manuel Malheiros) |
