| Decisão Texto Integral: | Acordam no 2º Juízo do T.C.A. Sul
1. Relatório.
Joaquim ..... intentou, no TAF de Lisboa, providência cautelar antecipatória para regulação provisória de uma situação jurídica contra o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, pedindo a “revogação” da deliberação do Conselho Directivo do IGFS, de 15 de Maio de 2003 e, consequentemente a nomeação do requerente na categoria de assessor, com efeitos retroactivos a partir de Janeiro de 2002
A Mma. Juiza do T.A.F. de Lisboa, por sentença de 22.09.04, julgou improcedente o pedido.
É de tal sentença que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações o recorrente formula as conclusões seguintes:
1ª) O recorrente veio, na pendência de um recurso contencioso de anulação que move contra o IGFSS, instaurar uma providência cautelar, requerendo nela a anulação da deliberação do Conselho Directivo do IGFSS, de 15 de Maio de 2003 e, consequentemente, a sua nomeação de assessor principal;
2ª) Em ordem a tais pedidos, o tribunal “a quo” referiu, por um lado, que no processo principal apenas se havia solicitado a anulação do acto, pelo que sendo a via cautelar instrumental do processo principal, não podia pedir nesta o que naquele não foi requerido;
3ª) E por outro, se o tribunal decidisse pela procedência do processo cautelar, o recorrente obteria desde já a resolução definitiva do litígio que o opõe ao requerido, nada mais havendo a discutir ou a decidir;
4ª) Perdendo a providência cautelar as características estruturais da sua instrumentalidade e provisoriedade, razão pela qual a julgou improcedente;
5ª) Sem embargo do devido respeito, não podemos aderir à doutrina da Mma. Juiza, e muito menos no acerto da decisão quando esta é suportada na ausência de fundamentos de facto e de direito;
6ª) E, não havendo sentença fundamentada de facto e de direito, a mesma vê-se ferida de nulidade, face ao estabelecido na al. b) do nº 1 do art. 668º do CPC.
7ª) Já que, em termos substantivos, também essa prolação padece de vício de violação de lei, porquanto reconhecendo-se a irregularidade da cumulação de pedidos, a verdade é que tal irregularidade, para além de dever ser sindicada nos termos do artº 116º, igualmente não deve cominar-se na sua improcedência;
8ª) Visto da análise da sentença resultar que a Mma. Juíza considerou manifesta a ilegalidade da pretensão solicitada e, de acordo com o nº 2 do art. 116º, deveria “a priori” rejeitar o peticionado;
9ª) Não o tendo feito no despacho preliminar, deveria, por força do artº 7º, e de harmonia com o nº 1 do artº 2º, pronunciar-se de mérito sobre as questões suscitadas, absolvendo, de acordo com o nº 2 do artº 4º, a entidade requerida do segundo pedido e prosseguir quanto ao primeiro, com vista à sua pronúncia;
10ª) Nem se diga que se houvesse pronúncia do pedido, o requerente obteria a resolução definitiva de todo o litígio que o opõe ao requerido e nada mais teria que decidir-se no processo principal;
11ª) Pois tal interpretação da lei é, salvo melhor opinião, a recusa assumida do direito e a violação inequívoca da existência das providências cautelares previstas no nº 4 do artº 268º da C.R.P. e, de caminho, contende frontalmente com as disposições dos arts. 2º, 4º nº 2, 7º, nº 1 do art. 112º, 113º e 120º;
12ª) Visto a sentença se traduzir numa contradição insanável, já que o nº 4 do artº 268º da CRP afirma aos administrados a garantia da tutela jurisdicional dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, incluindo a adopção de medidas cautelares adequadas;
13ª) Sendo que a sentença recorrida nega essa garantia constitucional, assegurando que, casuisticamente, o tribunal venha a ponderar que a decisão da providência consuma o mérito da acção principal, e nestes casos não há lugar a medidas cautelares que caucionem o efeito útil da prolação decretada;
14ª) Ora, mesmo que a protecção jurídica dos direitos e interesses legalmente protegidos garantida pela providência estivesse dependente do critério do tribunal, convirá dizer-se que, no caso “sub judice”, a sentença obtida seria sempre provisória;
15ª) Uma vez que o requerente, mesmo obtendo ganho de causa apenas anteciparia em um ano o tempo da sua promoção, e se este viesse a claudicar no processo principal, seria obrigado à reposição da diferença dos vencimentos e juros de mora auferidos durante o prazo que beneficiou dessa circunstância;
16ª) Donde, em ordem a uma decisão que alcançasse vencimento, jamais esta, pela sua natureza, poderia ter carácter definitivo ou haveria qualquer prejuízo para o Estado ou entidade pública particularmente considerada.
Não houve contra-alegações.
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante:
a) Na presente providência, entrada em juízo a 30 de Julho de 2004, o requerente pede que seja (...) “revogada a deliberação do Conselho Directivo do IGFSS de 15.05.2003 e, consequentemente nomeado o requerente na categoria de assessor, com efeitos retroactivos a partir de Janeiro de 2002”.
b) A providência acima referida foi requerida por apenso ao recurso contencioso de anulação que corre termos neste Juizo com o nº 525/03, instaurado a 25 de Julho de 2003 e, no qual, o aqui requerente pede “... a anulação da deliberação do C.D. do IGF, proferida em 15 de Maio de 2003.
c) O requerente é funcionário do quadro de pessoal Técnico Superior do I.G.F.S.S., onde exerce funções na categoria de assessor desde 14.01.03;
d) Com data de 10.02.03, o requerente emitiu e enviou ao requerido, que a recebeu no dia 11, do mesmo mês e ano, a declaração constante dos autos de fls. 18 e 19, no âmbito da qual solicita, designadamente, que “... requer a V. Exa. que ... se digne ordenar e corrigir no Diário da República, a sua nomeação como assessor, com efeitos retroactivos a 2 de Janeiro de 2002;
e) Na sequência do pedido formulado e identificado em d), o requerido emitiu e enviou ao requerente, com data de 15.05.03, a declaração constante de fls. 14 dos autos principais, cujo teor aqui se dá por reproduzido e da qual consta, designadamente que “... tendo sido deliberado dar o acordo à informação ... e indeferir o requerimento apresentado”.
f) O requerente nasceu a 17.01.1937 (cfr. documento de fls. 45, que não obstante não constituir certidão de assento de nascimento do requerente nesta sede cautelar se encontra indiciariamente provado);
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3. Direito Aplicável
Nas conclusões das suas alegações, o recorrente imputa à decisão recorrida os seguintes vícios
Nulidade da sentença, por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito (artigo 668º nº 1, alínea b) do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do artigo 1º do C.P.T.A..
Vício de violação de lei, porquanto, reconhecendo-se a irregularidade de cumulação de pedidos, tal irregularidade não foi sindicada nos termos do artigo 116º do C.P.T.A.
Violação do disposto no nº 4 do artigo 268º da C.R.P. e dos artigos 2º, 4º nº 2, 7º, nº 1 do artigo 112º, 113º e 120º do C.P.T.A.
Vejamos, separadamente, cada um destes vícios.
Em primeiro lugar, a alegação da ocorrência de nulidade da sentença é destituída de qualquer fundamento.
A sentença “sub judice” encontra-se devidamente fundamentada de facto e de direito, tendo procedido, com extenso e abundante discurso doutrinal e jurisprudencial, à análise dos princípios estruturantes do processo cautelar, que encontram assento legal, nomeadamente, nos artigos 112º, 113º, 114º nos. 2 e 3, 116º e 123º do C.P.T.A., em conexão com o disposto no artigo 120º do mesmo diploma.
De resto, em matéria de nulidades da sentença, é sabido que o julgador não tem que analisar todas as razões jurídicas que cada uma da partes invoca em abono das suas posições, embora lhe incumba resolver todas as questões suscitadas pelas partes; como escreve Antunes Varela, a fundamentação da sentença contenta-se com a indicação das razões jurídicas que servem de apoio à solução adoptada pelo julgador (cfr. “Manual de Processo Civil”, 2ª ed., p. 688; Ac. STA de 16.3.00, Rec. 43432).
Não se detectando qualquer contradição ou omissão de pronúncia na sentença recorrida, improcede a alegada nulidade.
Passemos à questão seguinte.
O pedido formulado pelo ora recorrente na petição inicial foi, considerando preenchidos os pressupostos a que alude o artigo 120º do CPTA (...): “deve a presente providência cautelar antecipatória ser julgada procedente por provada, revogando-se a deliberação do Conselho Directivo do IGFSS de 15 de Maio de 2003 e, consequentemente, nomear-se o requerente na categoria de assessor, com efeitos retroactivos a partir de Janeiro de 2002” (...).
A Mma. Juiza do TAC de Lisboa mandou citar a entidade requerida para responder, nos termos do artigo 117º nº 1 do C.P.T.A., e apensar os autos aos do recurso contencioso de anulação (artigos 117º nos. 1 e 2 do CPTA e 5º nº 2 da Lei 15/2002 de 22 de Fevereiro), e só na sentença final veio a concluir pela inviabilidade da pretensão cautelar do requerente, por falta de instrumentalidade e provisoriedade relativamente ao conteúdo do processo.
Vem agora o recorrente, invocando o princípio da tutela jurisdicional efectiva (art. 268º nº 4 da C.R.P), defender a tese, nas suas aliás doutas alegações, de que a Mma. Juiza, nesta fase processual, estava impedida de decidir nos termos em que o fez, atento o disposto nos números 1 e 2 do artigo 116º do CPTA, “reconhecendo-se a irregularidade da cumulação de pedidos”, que devia “ser sindicada nos termos do artigo 116º do CPTA” (conclusão 7ª das alegações).
Defende assim o recorrente a tese, embora de forma não muito explícita, de que a pretensão por si formulada padecia de manifesta ilegalidade (art. 116º nº 2, alínea d) do C.P.T.A.), pelo que deveria desde logo ser rejeitada e, se a Mma. Juiza a admitiu liminarmente, a pretensão deduzida só poderia vir a improceder com base na falta dos fundamentos do art. 120º do CPTA.
Salvo o devido respeito, cremos que a pretensão formulada não é manifestamente ilegal, merecendo antes uma análise crítica ponderada
Tratando-se de uma providência cautelar antecipatória para regulação provisória de uma situação jurídica, intentada nos termos do artigo 112º do C.P.T.A., impõe-se desde logo uma breve reflexão sobre esta nova figura do ordenamento cautelar administrativo.
Observa-se, desde logo, que passámos de um sistema onde, práticamente só existia a suspensão de eficácia do acto administrativo para outro, o do novo CPTA, onde existe práticamente de tudo, desde as providências previstas na legislação processual até às providências cautelares tipicamente administrativas, cuja enumeração é, aliás, meramente exemplificativa (cfr. artigos 112º, números 1 e 2 do CPTA).
Na verdade, o elenco das providências previstas no número dois do artigo 112º é exemplificativo, como deriva da expressão designadamente, podendo conceber-se muitos outros tipos de pretensões, conforme a imaginação ou criatividade dos requerentes, o que por vezes tornará difícil, sem uma análise cuidada da questão por parte do juiz, reconhecer, logo de início, a manifesta ilegalidade de uma pretensão.
Note-se, aliás, que a Mma. Juíza considerou a hipótese, embora com reservas, de que a solução jurídica perfilhada poderia ter sido outra caso a presente providência tivesse sido instaurada por apenso à acção administrativa especial regulada nos artigos 46º e seguintes, no âmbito de cujas normas poderia conceber-se a condenação da administração à prática de acto administrativo legalmente devido.
Esta circunstância, reveladora de que a Mma. Juiza se empenhou num sério esforço de análise, é claro sintoma de que a pretensão deduzida não é manifestamente ilegal, não sendo, portanto, de rejeitar nos termos do art. 116º nº 2 do C.P.T.A., mas sim de analisar na decisão final.
Isto posto, cumpre notar que a doutrina, reconhecendo o melindre da questão, tem notado que as providências cautelares não constituem um dever absoluto dirigido aos tribunais administrativos; antes um dever relativo, prudencial, que obriga os tribunais à ponderação das circunstâncias de facto e de direito pertinentes e os desvincula de as determinar se, após ponderação, de facto e de direito, aquelas se não justificarem objectivamente (cfr. Maria da Glória Dias Garcia, “Da exclusividade de uma medida cautelar típica à atipicidade das medidas cautelares ou a necessidade de uma nova compreensão do Direito e do Estado”, Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 16, p. 74 e seguintes).
Igualmente tem a doutrina salientado a necessidade de respeitar o princípio da separação dos poderes (art. 111º da C.R.P.), em termos de o tribunal, ao condenar, intimar ou impor comportamentos à Administração, não acabar por se substituir à mesma ou violar o núcleo essencial da sua autonomia (cfr. Freitas do Amaral, “As providências cautelares no novo contencioso administrativo”, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 43, p. 4 e seguintes; Maria Fernanda Maças, “O Debate Universitário”, Medidas Cautelares, p. 456 e seguintes).
Em sede de providências antecipatórias tem sido assinalada a necessidade de a providência não determinar a constituição de situações que só podem derivar da decisão a proferir no processo principal.
Ora, no caso dos autos o requerente, não só pediu a revogação (querendo decerto dizer anulação), da deliberação impugnada no recurso contencioso, como também foi para além de tal pretensão, solicitando, igualmente, a sua consequente nomeação como assessor com efeitos retroactivos desde 2 de Janeiro de 2002.
A nosso ver não se trata de uma cumulação ilegal de pedidos, mas de um pedido unitário, cujos segmentos se encontram em conexão, sendo o segundo a consequência lógica do primeiro.
Sucede, porém, que, quanto ao pedido de nomeação com efeitos retroactivos, como resulta dos princípios expostos, o tribunal não o pode deferir, sob pena de praticar um acto da exclusiva competência da Administração, violando o princípio da separação de poderes.
E, quanto ao pedido de anulação, como justamente notou a decisão recorrida, o Tribunal não pode anular provisoriamente a deliberação impugnada.
Só o poderia fazer definitivamente, o que obviamente constitui decisão que apenas nos autos principais poderia ser tomada.
Ou seja, inexiste a possibilidade de decretar uma anulação provisória – sendo certo que a anulação “tout court” apenas poderá curialmente ter lugar no processo principal (cfr. o parecer do MºPº a fls. 124).
Finalmente, em função da especificidade do caso concreto, não se vislumbra a utilidade ou possibilidade de adoptar outra ou outras providências, substituindo a pretensão formulada por outra legalmente viável (art. 120º nº 3 do CPTA), uma vez que esta última só poderia, como diz o Digno Magistrado do Ministério Público, ser a suspensão da deliberação do IGFSS; e dessa suspensão não resultaria qualquer efeito vantajoso, nem reduziria as indesejáveis consequências apontadas pelo recorrente, visto a decisão do IGFSS revestir a natureza de acto de conteúdo negativo.
Improcedem, assim, as conclusões das alegações do agravante, não tendo havido a violação de quaisquer normas por parte da decisão recorrida.
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo requerente, reduzidas a metade (art. 446º, 1 e 2 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do artigo 1º do C.P.T.A. e artigo 73º - E, nº 1, alínea f) do Cód. Custas Judiciais.
Lisboa, 07.04.05
António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos Santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa |
