| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I- RELATÓRIO
A… (Recorrente), nacional da Guiné-Bissau, vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 14/06/2021, que julgou improcedente a ação administrativa especial urgente proposta contra o Ministério da Administração Interna- Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (Recorrido), mantendo o ato por este proferido em 11/01/2021, nos termos do qual o pedido de proteção internacional formulado pelo Recorrente foi considerado inadmissível, sendo determinada a transferência deste para a Itália.
As alegações de recurso oferecidas pelo Recorrente culminam com as seguintes conclusões:
«I. Não se conforma o aqui Recorrente com a douta Sentença de 16 de Junho de 2021 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou a acção improcedente decidindo- se pela manutenção do despacho do Sr. Diretor Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.
II. Em conclusão é referido pelo douto tribunal que não é manifesto que, no caso, não se configura uma situação que leve a crer que se o Recorrente retornar a Itália poderá será sujeito a tratamentos desumanos ou degradantes, decorrentes de eventuais falhas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento, atendendo inclusive à pandemia Covid 19!
III. Assim, o Recorrente retornará a Itália apenas para ser executado o seu regresso ao país de origem – regresso que é uma incumbência do Estado Italiano.
IV. E continua o Douto Tribunal, que em suma, no caso em apreço, está excluída a possibilidade de existir um risco real e comprovado de o requerente de proteção, ora Recorrente, poder sofrer tratos desumanos e degradantes, na aceção do art.º 4.º da CDFUE, caso o mesmo seja transferido para Itália. No caso em apreço, não se mostram, pois, violados os invocados princípios da não expulsão, da não repulsão ou os artigos 3.º, n.º 2, do Regulamento de Dublin III, 1.º, 3.º, 18.º,19.º, n.º 2, da CDFUE e 78.º do TFUE.
V. Sendo neste contexto fáctico que não se compreende a conduta adoptada pelo SEF quando não sopesou a cláusula de salvaguarda incluída no art.3º do Regulamento, concluindo porquanto não se encontrando o Requerente numa situação fragilizada, afigura-se desnecessário que discorresse sobre as condições de acolhimento do país competente, neste caso, a Itália, pois a referida transferência não traz um risco real e comprovado de o Requerente vir a sofrer um tratamento cruel, degradante ou desumano.
VI. Não pode pois o Recorrente concordar com tal conclusão
VII. Efetivamente, nada consta do respetivo procedimento prosseguido pela Administração donde se possa comprovar que as deficiências existentes e verificadas no passado recente foram já ultrapassadas e que o Estado italiano não enfrenta falhas sistémicas no procedimento de asilo.
VIII. Que a Pandemia covid 19 agravou!
IX. Note-se que o ora Recorrente relatou dificuldades sentidas em Itália, relacionadas com as condições de acolhimento.
X. E, sendo certo que o Recorrente permaneceu em território italiano, num campo de refugiados com todo o tipo de problemas associados a estes espaços: exposição à violência, alimentação deficitária, condições de higiene desumanas, inexistência de apoio médico, etc; isto apesar de ter apenas 16 anos, na data dos factos! Por quando da sua estadia em Itália, não houve qualquer acompanhamento da sua situação, votado ao total desinteresse pelas instituições Italianas. Não sabendo, a bom rigor, se houve um pedido de asilo formalizado e submetido, ou não, no Estado Italiano.
XI. Nem está dado como que, caso retorne a Itália, poderá não ser sujeito a tratamentos desumanos ou degradantes, decorrentes de eventuais falhas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento.
XII. Ainda em início de Agosto de 2020, Itália registou um surto de Covid-19 em centro de migrantes de Treviso no norte do país. Dos 309 indivíduos testados, 244 testaram positivo. Os testes sugerem que no espaço de uma semana registaram-se mais de uma centena de infeções. As condições de acolhimento estão cada mais limitadas, sendo cada vez mais notória a degradação das condições de saúde dos migrantes. (Noticia Euronews 7/8/2020).
XIII. A 11 de Maio do presente ano, Itália Confrontada a um fluxo maciço de migrantes na pequena ilha de Lampedusa, a Itália apela à "solidariedade" dos parceiros europeus para acolher uma parte daqueles que chegam às suas costas. As autoridades locais de Lampedusa consideram, por seu lado, que Bruxelas está a "lavar as mãos" do problema, não ajudando a Itália a gerir uma questão para a qual não tem solução. https://pt.euronews.com/2021/05/11/italia-apela-a-solidariedade-para-fazer-face-a-fluxo- de-migrantes
XIV. Não existiu qualquer averiguação por parte das autoridades nacionais, nesta matéria! Apenas uma suposição de que não irá acontecer algo, sendo que o douto Tribunal se conformou com essa ideia, conforme está literalmente referido na sentença aqui recorrida.
Ora,
XV. O artigo 58.º do CPA, aplicável ao procedimento de proteção internacional, por força do disposto no artigo 2.º, n.ºs 1 e 5, do mesmo Código, dispõe – sob a epígrafe “Princípio do inquisitório” – que “O responsável pela direção do procedimento e os outros órgãos que participem na instrução podem, mesmo que o procedimento seja instaurado por iniciativa dos interessados, proceder a quaisquer diligências que se revelem adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa, ainda que respeitantes a matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados”.
XVI. Mas não só o artigo 58.º do CPA, prevê, em geral, o princípio do inquisitório – impondo que o responsável pela direção do procedimento e os outros órgãos que participem na instrução, mesmo que o procedimento seja instaurado por iniciativa dos interessados, procedam a quaisquer diligências que se revelem adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa, ainda que respeitantes a matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados –, como esse dever de averiguação das condições de acolhimento existe especificamente, nos termos prescritos no artigo 3.º do citado Regulamento de Dublin.
XVII. Efetivamente, a cláusula de salvaguarda prevista no artigo 3º nº 2 do Regulamento Dublin III, exige a seguinte verificação:
“a) - que existam “motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes nesse Estado-Membro,” e
b) – e que tais falhas “impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia”.
Ora, existem noticias e relatórios ainda recentes sobre o sistema de asilo Italiano.
XVIII. Tem vindo a ser amplamente analisado por várias organizações de direitos humanos, que reportam preocupantes opções legislativas e políticas das autoridades de Itália neste domínio, às quais se associa uma forte retórica racista e xenófoba” e “a informação disponibilizada por organizações como o European Council for Refugees and Exiles (ECRE) e os Médicos sem Fronteiras (MSF), entre outras, revelam a existência de falhas sistémicas tanto no que respeita ao procedimento de asilo e garantias processuais, bem como na política de acolhimento dos requerentes de asilo”, entre as principais contando-se a “degradação preocupante das condições de acolhimento de requerentes de asilo e beneficiários de proteção internacional e a existência de obstáculos significativos ao acesso a condições de acolhimento dignas (onde se incluem o acesso a cuidados de saúde, alojamento e medidas de integração)”, a “limitação do escopo da proteção conferida”, os “problemas de acesso efetivo ao procedimento de asilo”, o “alargamento dos períodos legais de detenção de requerentes de proteção internacional e os “riscos de violação do princípio do non- refoulement” .
XIX. E face ao acervo de informação que tem vindo a público, veiculada pela comunicação social, nacional e internacional, sobre a situação de grande afluência de refugiados em Itália e sobre as condições de acolhimento e permanência dos requerentes de proteção internacional naquele Estado-Membro,– que são factos que a generalidade das pessoas regularmente informadas têm conhecimento e, nessa medida, factos notórios –, incumbia à Entidade Demandada, previamente à decisão ora recorrida, instruir oficiosamente o procedimento, com informação fidedigna atualizada sobre o atual funcionamento do procedimento de asilo italiano e sobre as condições de acolhimento dos requerentes de proteção internacional naquele país.
XX. Assim sendo, à luz do referido artigo 3.º do Regulamento de Dublin, se existirem motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes nesse Estado-Membro, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o Estado-Membro que procede à determinação do Estado-Membro responsável prossegue a análise dos critérios estabelecidos no Capítulo III a fim de decidir se algum desses critérios permite que outro Estado-Membro seja designado responsável
XXI. E ponderando-se, a essa luz, a concreta situação da requerente no pedido de proteção subsidiária.
Sendo que,
XXII. O douto Tribunal ao manter e confirmar na íntegra o despacho impugnado cometeu erro de julgamento violando preceitos legais com os quais não se deveria conformar.
XXIII. Ora, a douta sentença enferma de falta de fundamentação pelo facto de não se ter pronunciado sobre o défice de instrução procedimental no procedimento administrativo levado a cabo pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, limitando-se antes a aderir aos "fundamentos" invocados no ato impugnado.
XXIV. Nesta esteira, veja-se o recente Acórdão 1932/19.8BELSB, com data de 16-04-2020, que releva as seguintes conclusões: ‘No procedimento especial de determinação do Estado membro responsável o artigo 19.º-A, n.º 2 da Lei de Asilo dispensa a análise das condições a preencher para beneficiar do estatuto de proteção internacional, mas não dispensa a análise das condições sistémicas relativas ao Estado de retoma, referentes à atual situação das condições de acolhimento nesse Estado. Nos termos do artigo 3.º do Regulamento de Dublin recai sobre as autoridades nacionais o ónus de instrução sobre as condições do procedimento de asilo e as condições atuais de acolhimento no Estado membro responsável pela apreciação do pedido, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante.
Não pode a autoridade nacional defender que já estão ultrapassadas as dificuldades no Estado de acolhimento, sem qualquer indagação prévia que assim o ateste.’
XXV. Salvo o devido respeito, que é muito, a douta sentença errou quanto à solução jurídica, incorrendo em erro de julgamento, de direito, ao decidir pela improcedência da acção,
por ter considerado que o acto administrativo impugnado não padece de violação da lei.
XXVI. Assim, a decisão ora recorrida é anulável, nos termos do disposto no Artigo 165° do CPA, por falta de aplicação do artigo 58.º do CPA, aplicável ao procedimento de proteção internacional, por força do disposto no artigo 2.º, n.ºs 1 e 5, do mesmo Código, e, da cláusula de salvaguarda prevista no artº 3º nº 2 do Regulamento Dublin III
XXVII. Pelo que, o entendimento do douto Tribunal não poderá proceder, o que aqui se requer.»
O Recorrido não apresentou contra-alegações.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo não emitiu pronúncia sobre o mérito do recurso.
*
Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em apreciar se a sentença a quo padece de nulidade, por omissão de pronúncia, bem como se padece de erro de julgamento no tocante à decisão de transferência do Recorrente para a Itália, em virtude da sobrelotação no sistema de asilo daquele país, e o reflexo que tal condicionalismo assume, nomeadamente, nas condições de acolhimento, especialmente agravadas pela pandemia decorrente da doença Covid-19.
Assim, importa indagar se a sentença recorrida julgou corretamente as questões respeitantes ao dever instrutório que recai sobre o Recorrido e à transferência do Recorrente para Itália, especificamente no que concerne ao risco de vir a sofrer tratamento desumano e degradante no caso de efetivação daquela transferência.
II- FUNDAMENTAÇÃO FÁCTICA
É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a qual se reproduz ipsis verbis:
“A) Em 22/06/2017, o Autor, A…, apresentou pedido de proteção internacional na República Italiana, tendo as suas impressões digitais sido recolhidas e inseridas na base de dados EURODAC, sob as referências IT1VR03U5S – cfr. fls. 3 do processo administrativo (PA) junto aos autos;
B) Em 20/10/2020 o Autor, nacional da República da Guiné-Bissau, nascido em …/…/1999, apresentou um pedido de proteção internacional junto do Gabinete de Asilo e Refugiados do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras em Portugal, que foi registado sob o processo n.º 868/2020, tendo as suas impressões digitais sido recolhidas e inseridas na base de dados EURODAC, sob a referência PT18682020 – cfr. fls. 1e 2 do (PA) junto aos autos;
C) Na mesma data referida na alínea anterior, foi preenchido o documento designado por “GABINETE DE ASILO E REFUGIADOS /INQUÉRITO PRELIMINAR”, em língua portuguesa, com as referências, “M…”, na folha inicial e “Preenchido por D…”, na folha final e ao qual apôs a sua assinatura e com o teor constante das fls. 4 a 6 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido;
D) Em anexo ao documento referido em C) consta um folheto explicativo relativa à “INFORMAÇÃO SOBRE DIREITOS E DEVERES DOS REQUERENTES DE PROTEÇÃO INTERNACIONAL /Lei n.º 27/2008 de 30.06 com as alterações introduzidas pelas Lei n.º 26/2014 de 05.05”, em língua portuguesa, sendo que o Autor tomou conhecimento dos referidos direitos e deveres em língua italiana que atestou compreender e através da qual comunica claramente e tendo oposto a respetiva assinatura, bem como consta o quadro trilingue explicativo indicado como “REGULAMENTO DUBLIN (PT)/ DUBLIN III REGULATION (EN) /RÈGLEMENT DUBLIN III (FR), com o teor a fls. 7 a 9 e 10 a 12, respetivamente, do PA e os quais se dão por integralmente reproduzidos;
E) Em 02/11/2020, o Autor prestou declarações, junto do Gabinete de Asilo e Refugiados, em Lisboa, acompanhado de interprete, M…, tendo a língua utilizada sido o mandinga e lavrado o instrumento intitulado “Entrevista/Transcrição”, de fls. 28 a 36 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte: “(...)
«Imagem em texto no original»
 
(…)
F) Findas as declarações, foi, de seguida, o Autor informado do sentido provável da decisão de inadmissibilidade e a consequente transferência para Itália e para no prazo de 5 dias úteis sobre ela se pronunciar, nos seguintes termos:
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
cfr. fls. 37 do PA;
G) Foi emitido em nome do Autor o documento identificado como “PERMESSO DI SOGGIORNO” pelo Estado Italiano, com o n.º I13359144, com a especificação do seu tipo, mais concretamente, por “MOTIVI UMANITARI” e tendo aposto como data de emissão, 31/07/2018 e com data de validade, 01/07/2020, que aqui se dá por integralmente reproduzido – cfr. fls. 38 e 39 do PA junto aos autos;
H) Em 10/11/2020, as autoridades portuguesas dirigiram um pedido de “Tomada a Cargo” ao Estado Italiano, ao abrigo do artigo 12.º, n.º4 do Regulamento (UE) N.º 604/2013, que aqui se dá por integralmente reproduzido – cfr. fls. 40 a 47 do PA junto aos autos;
I) Com data de 11/01/2021, o SEF comunicou às autoridades italianas que, em face da ausência de decisão, no prazo de dois meses, ao pedido de tomada a cargo identificado no ponto antecedente, Portugal considera que a Itália aceitou tal pedido, que aqui se dá por integralmente reproduzido – cfr. fls. 48 do PA junto aos autos;
J) Em 11/01/2021, o Gabinete de Asilo e Refugiados do SEF elaborou a Informação n.º 0046/GAR/2021, cujo teor se considera aqui integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte: “(...)
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
(...)
cfr. fls. 51 a 55 do PA;
K) Em 11/01/2021, foi proferida pelo Diretor Nacional Adjunto do SEF a “Decisão” que ora se reproduz:
PROCESSO N.º 1634.20PT
De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1, do artigo 19.º-A e no n.º 2 do artigo 37.º, ambos da Lei n.º 27/08, de 30 de junho, alterada pela Lei n.º 26/2014 de 05 de maio, com base na informação n.º 0046/GAR/2021 do Gabinete de Asilo e Refugiados do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, considero o pedido de protecção internacional apresentado pelo cidadão que se identificou como A…, nacional da Guiné-Bissau, inadmissível.
Proceda-se à notificação do cidadão nos termos do artigo 37.º, n.º 3, da Lei n.º 27/08 de 30 de junho, com as alterações introduzidas pela Lei 26/14 de 5 de maio, e à sua transferência, nos termos do artigo 38.º do mesmo diploma, para a Itália, Estado Membro responsável pela análise do pedido de protecção internacional nos termos do Regulamento (UE) 604/2013 do PE e do Conselho, de 26 de junho. (...)” – cfr. fls. 57 do PA;
L) Em 14/01/2021, a decisão referida na alínea anterior foi comunicada ao ora Autor, em língua mandinga, tendo-lhe sido entregue cópia da decisão e da informação referida em J) – cfr. fls. 59 do PA junto aos autos.* Nada mais foi provado com interesse para a decisão a proferir. * A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos constantes do PA junto aos autos, conforme discriminado em cada um dos pontos do probatório.»
III- APRECIAÇÃO DO RECURSO
O Recorrente, A…, propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação administrativa de natureza urgente, demandando o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, do Ministério da Administração Interna, de modo a obter a anulação do ato administrativo que considerou inadmissível o pedido de asilo apresentado no Gabinete de Asilo e Refugiados e, em consequência, determinou a sua retoma a cargo para a Itália. Pediu, também, que o Recorrido fosse condenado a reconstituir o procedimento administrativo com informação fidedigna respeitante ao sistema de asilo italiano, por forma a permitir averiguar se ocorrem falhas sistémicas no sobredito sistema.
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por sentença proferida em 14/06/2021, julgou a ação improcedente.
Discorda o Recorrente do julgado na Instância a quo, por entender, em primeiro lugar, que a sentença padece de nulidade e, em segundo lugar, por considerar, em suma, que a Itália apresenta falhas sistémicas nas condições de acolhimento dos requerentes de proteção internacional, subsistindo uma situação humanitária difícil, decorrente da sobrelotação do sistema de asilo daquele país. Sendo assim, defende o Recorrente que a sua transferência para a Itália, ao abrigo do Regulamento (EU) n.º 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho (apenas Regulamento Dublin, em diante), deveria ser precedida da devida recolha de informação sobre as condições de asilo em Itália, por forma a acautelar a violação do disposto no art.º 3.º, n.º 2, 2.º§ deste diploma, bem como o prescrito nos art.ºs 3.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da união Europeia.
Sufraga o Recorrente, também por isso, que competia ao Recorrido instruir oficiosamente o procedimento com informação sobre Itália, proveniente de fontes internacionais. Não tendo o Recorrido procedido deste modo, o ato emitido, de inadmissibilidade do pedido do Recorrente e de transferência para Itália, é ilegal, por padecer de défice instrutório.
Vejamos, então, se o recurso apresentado pelo Recorrente merece acolhimento.
1. A primeira questão a enfrentar é a que respeita à imputada nulidade à sentença.
Com efeito, o Recorrente, nas conclusões XXIII e XXIV do seu recurso, reclama que a decisão agora sob recurso não emitiu pronúncia sobre o invocado défice de instrução procedimental no procedimento administrativo levado a cabo pelo Recorrido.
Mas não tem razão.
É que, contrariamente ao invocado pelo Recorrente, a sentença recorrida pronunciou-se explicitamente sobre a inexistência de défice instrutório no caso concreto, espraiando as razões que levam o Tribunal a quo a concluir desse modo. Veja-se, a este propósito, o consignado, entre outras, a páginas 41 e 42 da decisão impetrada: «Voltando novamente ao caso sub judice, forçoso é concluir que o ora Autor não invocou, nem em sede procedimental, nem no âmbito dos presentes autos, quaisquer factos concretos que permitissem concluir pela existência de um risco sério e real de aquele vir a ser sujeito a tratamentos desumanos ou degradantes em caso de transferência para a Itália, razão pela qual não se impõe, no caso concreto, a ponderação da cláusula de salvaguarda vertida no artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento (EU) N.º 604/2013.
Por conseguinte, a decisão impugnada não merece a censura que lhe vem dirigida pelo Autor. Melhor concretizando, não padecendo de qualquer insuficiência instrutória, já que as razões pelas quais o Autor saiu de Itália não são de molde a induzir qualquer suspeita séria de o mesmo vir a sofrer, por parte do Estado Italiano, tratamento desumano ou degradante, pelo que não se impunha à Entidade Demandada que aquando da instrução do procedimento averiguasse acerca da efetiva capacidade do Estado Italiano para receber o Autor (pois, não há indícios, face às circunstâncias concretamente narradas pelo requerente de proteção, de que aquele Estado não possua essa capacidade), nem que instruísse o procedimento com informação fidedigna e atualizada sobre o funcionamento do procedimento de asilo italiano e as condições de acolhimento dos requerentes de proteção nesse Estado-Membro, já que não era exigível à Administração que no caso concreto aferisse do risco real e comprovado de o interessado sofrer tratos desumanos ou degradantes com a sua transferência para Itália (dada a ausência de elementos objetivos que indiciassem esse risco). Mais se reitera no tocante às asserções do Autor acima mencionadas acerca da existência de falhas sistémicas no sistema do procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes de asilo em Itália que “não são, por si só, e atentos os contornos da situação, susceptíveis de configurar motivos válidos para crer que se preenche - no caso concreto - a hipótese legal prevista no 2º parágrafo do nº2 do artigo 3º do Regulamento [EU] 604/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26.06.2013. Isto é, elas não constituem razões sérias e verosímeis de que o requerente corra o risco real de ser sujeito a tratos desumanos ou degradantes, mormente tortura, por parte das autoridades italianas”, como se concluiu no citado aresto do STA, datado de 04/06/2020 (Processo n.º 01322/19.2BELSB), num entendimento ao qual se adere. (sublinhado nosso)»
O trecho transcrito permite concluir, sem qualquer dúvida, que o Tribunal a quo apreciou e decidiu expressamente a questão atinente ao défice instrutório.
Pelo que, não ocorrendo omissão de pronúncia, a sentença não padece de nulidade e, por isso, falece o primeiro ataque do Recorrente.
2. O Recorrente ataca ainda a sentença recorrida por entender que a mesma padece de erros de julgamento, especificamente, no tocante à apreciação realizada quanto à suficiência da instrução procedimental levada a cabo pelo Recorrido, bem como no tocante à assunção de inexistência de falhas sistémicas que impossibilitem a transferência do Recorrente para Itália, pois não subsiste risco de vir a sofrer tratamento degradante e desumano nos termos dos art.ºs 3.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (em diante, CEDH) e 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da união Europeia (apenas CDFUE doravante).
Mas não tem razão.
Realmente, não assiste razão ao Recorrente, dado que a sentença recorrida apreciou e julgou com acerto as questões agora em apreço.
A problemática atinente ao imputado défice instrutório por banda do Recorrido foi bem resolvida pela sentença agora posta em causa. E tal conclusão deriva de duas circunstâncias.
A primeira, porque, como muito bem notou a sentença, o Recorrente, durante a sua entrevista, absolutamente nada invocou ou relatou relativamente aos cerca de cinco anos que viveu em Itália, especialmente quanto às condições de vida que vivenciou nesse país. Aliás, quando questionado sobre os motivos pelos quais viajou de Itália para Portugal, o Recorrente limitou-se a dizer que o tinha feito «porque desde o início queria vir para Portugal. Sempre gostei de Portugal». O que inculca legitimamente a convicção de que o abandono de Itália não se deveu- ou pelo menos não terá sido a principal razão- às condições de vida que lhe foram propiciadas nesse país.
Ademais, é de salientar que, em Itália, foi atribuída ao Recorrente uma autorização de residência por razões humanitárias. E não é despiciendo notar que essa autorização foi-lhe concedida quando já era maior de idade- o Recorrente tinha 19 anos na data em que tal autorização iniciou a sua validade- e que lhe permitia trabalhar, pois, como decorre do processo administrativo junto aos autos, tal permissão encontra-se expressa no verso do documento a que se refere o ponto G) do probatório reunido.
Sendo assim, a própria situação pessoal do Recorrente não era indicativa da necessidade de ulteriores indagações sobre o que poderá suceder ao Recorrente em Itália após a sua transferência para este país, mormente, sobre o risco de poder vir a sofrer tratamento desumano ou degradante, na aceção acolhida nos art.ºs 3.º da CEDH e 4.º da CDFUE.
A segunda circunstância indicativa do acerto do julgado pelo Tribunal recorrido respeita à atual situação das condições de acolhimento do sistema de asilo italiano, incluindo as que se referem aos retornados no âmbito do sistema Dublin.
Entende o Recorrente, quanto às condições do sistema de asilo italiano, que ocorre uma situação de sobrelotação do sistema de asilo em Itália, causadora de uma deficiência/insuficiência sistémica do mesmo sistema de asilo, e que materializa um risco sério de ser submetido a um tratamento desumano e degradante no caso de retornar a Itália, situação esta- como já se disse- valorizável para efeitos do art.º 3.º, n.º 2, 2.º parágrafo, do Regulamento Dublin (Regulamento n.º 604/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013), bem como do art.º 3.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e do art.º 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Ora, desde já se adianta que, não se identifica a ocorrência de falhas sistémicas no sistema de asilo italiano e, atenta a específica situação do Recorrente conforme dimana dos autos, muito menos a subsistência de situação de especial vulnerabilidade que possa apontar para a hipótese do Recorrente correr sério risco de sofrer tratamento desumano ou degradante.
Expliquemos melhor.
Debruçando-nos sobre as particularidades do caso posto e compulsada a factualidade que foi conduzida ao probatório da sentença recorrida- e que não foi impugnada em sede recursiva-, verifica-se que, em 10/12/2020, o Recorrido solicitou a Itália a retomada a cargo do Recorrente, sucedendo que este país, por não ter respondido expressamente no prazo prescrito no art.º 25.º, n.º 1 do Regulamento n.º 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013 (doravante, apenas Regulamento Dublin) aceitou tacitamente o pedido de retomada a cargo do Recorrente.
E compulsada a solicitação de retoma enviada pelo Recorrido, verifica-se que a mesma respalda-se no art.º 12.º, n.º 4 do Regulamento Dublin. O que quer significar que, após exame minucioso do caso posto, especialmente dos factos que derivam do processo administrativo apenso, com destaque para o teor das declarações prestadas pelo Recorrente em sede de entrevista individual e para o teor do pedido de transferência formulado pelo Recorrido a Itália, verifica-se que a situação em apreço é suscetível de subsunção no art.º 3.º, n.º 2, 2.º parágrafo, do Regulamento Dublin, assim como no art.º 33.º da Convenção de Genebra, bem como no art.º 3.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e nos art.ºs 4.º e 19.º, n.º 2 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Efetivamente, a questão que se coloca neste domínio é a da possibilidade de o caso versado consubstanciar uma situação em que a devolução do Recorrente não deve suceder por força do princípio do non refoulement, que deve, inclusivamente, ser aplicado aos casos das transferências realizadas ao abrigo da regulação Dublin, sempre que o caso concreto seja alusivo à possibilidade do transferido vir a sofrer o risco sério de ficar sujeito a tratamentos degradantes ou desumanos, na aceção dos art.ºs 3.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (doravante, CEDH) e 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (neste sentido, veja-se, em especial, as considerações insertas nos pontos 341 a 359 do Acórdão promanado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem em 21/01/2011, no processo M.S.S. vs Bélgica e Grécia, Queixa n.º 30696/09) (em diante, apenas CDFUE).
A indagação que cumpre levar a cabo quanto a esta questão resume-se a considerar a arguição- genérica-, por banda do Recorrente, da existência de dificuldades e falhas no sistema de asilo italiano, por sobrelotação atenta a elevada pressão migratória, especialmente as condições de acolhimento que a Itália dispensa aos requerentes de asilo como sendo suscetíveis de subsunção nos art.ºs 3.º da CEDH (1) e 4.º da CDFUE (2), no art.º 33.º, n.º 1 da Convenção de Genebra relativa ao Estatuto de Refugiado (3) e art.º 19.º, n.º 2 da CDFUE (4).
.
E, ressalte-se, que esta arguição não foi realizada em sede procedimental, mas já no domínio destes autos, sendo certo que o Tribunal a quo conheceu expressamente desta nova matéria, decidindo-a.
Vejamos, então.
No caso hodiernamente em apreço, e tendo em conta as informações oferecidas pelo Recorrente no formulário atinente ao inquérito preliminar, bem como na entrevista pessoal, verifica-se que o Recorrente relatou que saiu da Guiné-Bissau em finais de 2014 e chegou Itália em junho de 2017, depois de ter passado pelo Senegal, Gâmbia, Mali, Argélia e Líbia, tendo permanecido em Itália cerca de cinco anos. Mais relatou também o Recorrente que a sua intenção sempre foi a de vir para Portugal, tendo aqui chegado em 17/10/2020 e apresentado pedido de proteção internacional em 20/10/2020.
Já em sede dos presentes autos, diz o Recorrente que, durante a sua permanência em Itália, esteve «num campo de refugiados com todo o tipo de problemas associados a estes espaços: exposição à violência, alimentação deficitária, condições de higiene desumanas, inexistência de apoio médico, etc; isto apesar de ter 16 anos, na data dos factos!» (conclusão X do recurso). E que o Estado italiano o votou ao abandono «mesmo sendo menor, tendo acabado por viver nas ruas, sem apoio de espécie alguma, sendo ajudado, ocasionalmente, por ONG’s, verificando-se um completo desamparo pelo Estado Italiano» (pontos 15 e 16 da petição inicial).
Ora, os relatos fornecidos pelos requerentes de asilo devem, em nossa opinião, ser valorizados em termos de avaliação do risco do requerente de vir a ser sujeito, eventualmente, a tratamento desumano ou degradante, por ausência de suporte material que lhe assegure as mínimas condições de sobrevivência, mormente, em termos de assistência médica, alojamento e alimentação. Recorde-se, a este propósito, a pronúncia do Tribunal de Justiça da União Europeia, corporizada pelo Acórdão proferido em 19/03/2019, no processo n.º C-163/17, na parte em que explicita o grau de gravidade relevante para efeitos de obstaculizar a uma transferência ao abrigo do Regulamento Dublin, e que afirma, entre o mais, o seguinte:
“92. Esse limiar de gravidade particularmente elevado é alcançado quando a indiferença das autoridades de um Estado-Membro tiver por consequência que uma pessoa completamente dependente do apoio público se encontre, independentemente da sua vontade e das suas escolhas pessoais, numa situação de privação material extrema, que não lhe permita fazer face às suas necessidades mais básicas, como, nomeadamente, alimentar-se, lavar-se e ter alojamento, e que atente contra a sua saúde física ou mental ou a coloque num estado de degradação incompatível com a dignidade humana (v., neste sentido, TEDH, 21 de janeiro de 2011, M.S.S. c. Bélgica e Grécia, E:ECHR:2011:0121JUD003069609, §§ 252 a 263).
93. Como tal, o referido limiar não pode abranger situações que se caracterizem por uma grande precariedade ou uma forte degradação das condições de vida da pessoa em causa, quando estas não impliquem uma privação material extrema que coloque a pessoa numa situação de gravidade tal que possa ser equiparada a um trato desumano ou degradante.” (negro nosso)
Refira-se, ainda, que aos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros compete, por um lado, indagar, mesmo oficiosamente, da observância e adequada aplicação do direito da União Europeia, em concretização do princípio da efetividade do direito europeu- e seus corolários, incluindo as inerentes consequências processuais-, e, por outro lado, assegurar a concretização do preceituado no art.º 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Realça-se, nesta mesmíssima direção, a Jurisprudência editada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia no que se refere à substanciação do direito a um recurso efetivo, inscrito no art.º 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, preceito este que norteia a interpretação que aquele Tribunal tem conferido ao art.º 46.º da Diretiva 2013/32/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, e que é diretamente aplicável ao Regulamento Dublin, conforme dimana dos considerandos 12 e 19 deste Regulamento e do considerando 54 daquela Diretiva.
Com efeito, a Instância da União Europeia tem vindo a afirmar que os órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros devem proceder a uma “análise exaustiva e ex nunc da matéria de facto e de direito” do caso, aqui se incluindo a avaliação do risco dos transferidos ao abrigo do Regulamento Dublin virem a sofrer tratamento desumano ou degradante no Estado-Membro responsável (entre vários outros, Acórdãos proferidos em 19/03/2020, nos processos C-564/18, LH vs BMH, e C-406/18, PG vs BMH, e em 29/07/2019, no processo C-556/17, Torubarov).
Assinale-se, aliás, que esta Jurisprudência do Tribunal de Justiça no que se refere à intensidade e amplitude dos deveres dos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros em matéria de asilo constitui, simplesmente, uma apropriação da linha jurisprudencial anteriormente firmada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, citando-se, exemplificativamente, o Acórdão desta Instância de 28/11/2011, Sufi e Elmi vs Reino Unido, Queixas n.º 8319/07 e 11449/07 (especialmente, as considerações contidas nos pontos 212 a 219).
Salienta-se, finalmente, que esta perspetiva é acolhida por ANA RITA GIL (Regulamento de Dublin e o risco de sujeição a tratamentos desumanos e degradantes no Estado-Membro responsável, anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16/01/2020, processo n.º 02240/18.7BELSB, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 139, pp. 24 a 49, e, em particular, p. 47), que afirma que, “ainda que assim não se entenda sempre se aplicaria o nível já firmado pelo TJUE, que reconheceu um dever de averiguação junto das entidades competentes do Estado-Membro destino sobre o tratamento a dar ao requerente de asilo após a transferência quando o mesmo invoque receio de sujeição a tratamentos desumanos ou degradantes no mesmo.” E, mais adiante, que “o dever de procura de informação será especialmente importante em caso em que são publicamente conhecidas as dificuldades com que o Estado-Membro responsável pela análise do pedido se confronta no que respeita ao sistema de asilo como um todo”, assim concluindo que “só após a recolha de toda a informação estarão as autoridades em condições de decidir se existem ou não indícios suficientes para considerar haver risco sério de sujeição do requerente a tratamentos desumanos ou degradantes no Estado-Membro responsável pela análise do pedido, e decidir informadamente sobre a possibilidade ou impossibilidade de transferência.”
Tendo em conta a obrigação dos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros de efetuar a análise exaustiva do caso, e sob uma perspetiva ex nunc, impera ressaltar que tal obrigação corporiza-se, em bom rigor, no escrutínio detalhado dos factos e do direito em discussão em cada caso posto, relevando, nesta matéria- e nomeadamente-, o manancial informativo de que os tribunais devem dispor, seja por ter sido fornecido pelas partes, seja por ter sido oficiosamente adquirido para o processo. Neste ensejo, entendemos destacar a metodologia estabelecida pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, e sufragada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, no que tange ao escrutínio e minucioso exame dos aspetos e meandros legais que enfrentam os requerentes de asilo, bem como das condições materiais que os mesmos vivenciam, e das que provavelmente vivenciarão, para efeitos de determinação do risco de submissão a tratamento desumano ou degradante, seja nos casos de repulsão para o país de origem, seja no caso de transferência realizada ao abrigo do Sistema Dublin (Acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem de 21/01/2011, M.S.S. vs Bélgica e Reino Unido, Queixa n.º 30696, e de 28/11/2011, Sufi e Elmi vs Reino Unido, Queixas n.º 8319/07 e 11449/07; Acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia de 21/12/2011, C-411/10, N.S. vs Secretary of State for the Home Department (em especial, considerandos 85 a 96), e de 19/93/2019, C-163/17, Jawo vs República da Alemanha (em especial, considerandos 90 e 98). Neste contexto, surgem, com primacial relevância, os relatórios e informações publicitados por agências internacionais, independentes ou institucionais, que devem obedecer a condições de objetividade, fiabilidade e profundidade para que possam ser credibilizados e, assim, valorizados como prova demonstrativa dos factos pertinentes.
Sendo assim, perante a eventual possibilidade de subsistir um risco sério e real do Recorrente sofrer tratamento desumano e degradante na aceção do consagrado no art.º 3.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e no art.º 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, impõe-se, em termos de exigência mínima, que o Recorrido proceda a uma indagação aprofundada das razões pelas quais o requerente possa não querer ou poder regressar ao Estado-Membro em que apresentou o primeiro pedido de asilo, mormente através da solicitação de informações sobre o procedimento de asilo a que foi sujeito o requerente (cfr. art.º 34.º, n.ºs 1, 2, 3 e 4 do Regulamento Dublin), bem como da solicitação de maiores detalhes sobre o seu percurso de vida enquanto esteve esse Estado e da assistência que lhe foi propiciada.
Munido das necessárias informações factuais, deve então o Recorrido escrutinar a eventual violação dos mencionados art.ºs 3.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e 4.º e 19.º, n.º 2 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no caso de vir a ser executada a transferência do requerente para esse Estado responsável.
É que, como já se explicou anteriormente, subsiste no Direito da União Europeia um princípio de non-refoulement, derivado do art.º 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e do art.º 3.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, que constitui uma barreira de absoluta intransponibilidade, e da qual resulta a proibição de transferência de qualquer pessoa para outro Estado se essa transferência acarreta o risco de tortura, ou de tratamento humano ou degradante.
Desta feita,
Atentando na Jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e do Tribunal de Justiça da União Europeia, bem como considerando os específicos contornos do caso posto, é nosso entendimento que, face à informação disponível nos autos e no processo administrativo, bem como em face da informação recolhida junto de fontes internacionais independentes e credíveis, não é possível afirmar que o Recorrente corre o risco sério de vir a sofrer tratamento desumano ou degradante caso venha a ser transferido para a Itália.
Com efeito, o relato fornecido pelo próprio Recorrente não contém motivos definitivamente impeditivos do seu regresso a Itália. E por duas razões.
A primeira, porque, no que concerne às suas condições e particularidades pessoais, verifica-se que se trata de um jovem, atualmente com quase 24 anos de idade, solteiro e sem problemas de saúde. O que significa que, tanto quanto sabemos, o Recorrente não possui atualmente nenhuma condição de vulnerabilidade específica que determine um tratamento também específico do seu caso pessoal.
A segunda, porque as condições de acolhimento hodiernas do sistema italiano de asilo são diversas daquelas que se verificavam na altura em que o Recorrente abandonou Itália.
Realmente, assinale-se que, as informações mais atualizadas respeitantes ao procedimento de asilo são indicativas de uma diminuição significativa no tempo de decisão dos pedidos de proteção internacional, sendo que também não apontam para falhas sistémicas nas condições de acolhimento, pois que, em geral, as condições de acolhimento do sistema de asilo italiano situam-se num patamar mais elevado do que aquele que é suposto pelo Tribunal de Justiça da União Europeia para efeitos de considerar a hipótese da existência de sério risco de o requerente de asilo vir a sofrer tratamento desumano ou degradante.
Seja como for, não se ignorando que o sistema de asilo italiano ainda se depara com dificuldades- como, aliás, sucede em praticamente todos os Estados-Membros-, tais dificuldades situam-se, ainda assim, afastadas do grau de gravidade estabelecido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia para que se possa considerar que podem consubstanciar um risco sério de sujeitar a pessoa a tratamento desumano ou degradante.
É verdade que não se ignora que, num passado muito recente- concretamente, até ao ano de 2020, inclusive- o sistema de asilo italiano confrontou-se com sérias dificuldades e graves e constatadas insuficiências e deficiências, nomeadamente, nas condições de acolhimento dos requerentes de asilo, incluindo os retornados ao abrigo da regulação de Dublin. Tal status quo derivou de uma pressão migratória gigantesca, conjugada com um quadro legislativo restritivo do acesso ao sistema de asilo e com um enorme subfinanciamento de toda a rede de estruturas de acolhimento. Tal situação foi amplamente divulgada e propalada em estudos analíticos da matéria.
Sucede, todavia, que a situação atual é um pouco diversa da que constava das descrições e estudos que refletiam a realidade vivida no sistema de asilo italiano até ao ano de 2020. Esta alteração decorre de vários fatores, mormente, da alteração do quadro legislativo, e donde se destaca o Decreto-Lei n.º 130/2020 e a Lei n.º 173/2020. A reformulação da organização da rede de estruturas de acolhimento, bem como o reforço do financiamento do sistema de asilo propiciaram, também, uma melhoria nas condições materiais de acolhimento dos requerentes de asilo, aqui se incluindo os retornados ao abrigo da regulação Dublin que, definitivamente, passam a poder aceder à rede de estruturas de acolhimento (alojamento e alimentação), ainda que o seu pedido de asilo já tenha sido objeto de indeferimento, tendo, aliás, sido criada uma estrutura de receção e encaminhamento desses retornados nos aeroportos de Milão e de Roma.
O que vem de afirmar-se tem esteio no documento intitulado Country Report: Italy, by ASGI, AIDA- Asylum Information Database, ECRE- European Council on Refugees and Exiles, publicado e disponível para consulta no sítio: https://asylumineurope.org/reports/country/italy/.
Efetivamente, este Relatório versa sobre o sistema de asilo italiano, tendo sido elaborado pela ASGI- Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione e publicado pelo European Council on Refugees and Exiles- ECRE, com atualização até junho de 2021 e contendo informação completa reportada a 31/12/2020. Assim, veja-se em especial o teor de páginas 15 a 19, 33, 34, 48 e 60 a 68 do citado Relatório, que contêm uma indicação das alterações relevantes do sistema de asilo italiano, descrevendo não só a transformação legislativa, como as dificuldades práticas e as condições realistas do mencionado sistema. É certo que, dessa descrição, emana igualmente um conjunto vasto de problemas e de insuficiências constatadas “no terreno”, isto é, na realidade ôntica, especialmente, no que concerne ao acesso a serviços de ocupação, mercado de trabalho, cursos de aprendizagem da língua italiana, assistência nas vulnerabilidades, saúde, educação e apoio judiciário (5).
Porém, os problemas identificados, quer pela sua significância, quer pela sua natureza, são já diversos dos que constavam de relatórios e informações anteriores, em que o alojamento e a alimentação assumiam o cariz de deficiência relevante em termos de condições de acolhimento (6).
É de salientar, ainda, que durante o ano de 2021 foi implementado um Plano Operacional, acordado em 17/12/2020 entre a República Italiana e a EASO- European Asylum Support Office e que, em suma, visou prover e instalar em Itália unidades de assistência operacional científica e técnica desde 01/01/2021 até 31/12/2021 (7). De tal Plano constava um conjunto de Medidas, destacando-se as Medidas IT1.A e IT2 por incluírem assistência e atuação no que concerne à aplicação da regulação Dublin, bem como a Medida IT4 por versar sobre a monitorização do sistema de receção, nomeadamente, do encaminhamento para a rede de acolhimento.
É certo que, pelo menos até meados do ano de 2021, a situação dos retornados de Dublin ainda se apresentava delicada e insatisfatória, especialmente no que concerne ao encaminhamento para as estruturas de alojamento da rede de acolhimento italiana, conforme relato e descrição contidas na atualização do relatório sobre as condições de acolhimento em Itália, mormente dos retornados de Dublin, elaborado pelo Conselho para os Refugiados Suíço em 10/06/2021 (8). A descrição contida neste Relatório elaborado pelo Conselho para os Refugiados Suíço é confirmada pelo documento citado supra, intitulado Country Report: Italy, by ASGI, AIDA- Asylum Information Database, ECRE- European Council on Refugees and Exiles, publicado e disponível para consulta no sítio: https://asylumineurope.org/reports/country/italy/, especificamente, a páginas 68 a 70 (9).
Ainda assim, é de considerar que, excluindo situações de identificada vulnerabilidade, a rede de estruturas de acolhimento italiana é apta a receber os retornados de Dublin, incluindo os que viram o respetivo pedido de proteção internacional indeferido, proporcionando as condições básicas de sobrevivência, em termos de alojamento e alimentação. Efetivamente, a situação destes retornados tem enquadramento legal habilitante da sua inclusão na rede de estruturas de acolhimento, sendo que, em caso de dúvida quanto à decisão de encaminhamento para Itália enquanto Estado responsável, é sempre possível solicitar ao Estado Italiano uma garantia quanto ao recebimento e inclusão do retornado no sistema de acolhimento italiano. Reitere-se que, não se ignora, evidentemente, as deficiências do sistema de receção italiano, mormente no tocante às condições materiais de acolhimento. No entanto, é nosso entendimento que tais deficiências, pelo menos atualmente, não correspondem a condições materiais suscetíveis de se qualificarem no parâmetro de gravidade imprescindível à formulação da convicção de que o Recorrente será colocado numa situação em que corre sério e provável risco de vir a sofrer tratamento desumano ou degradante, na aceção dos art.ºs 3.º da CEDH e 4.º da CDFUE, e de acordo com a Jurisprudência fixada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia quanto ao limiar de gravidade exigido para que tal tratamento possa qualificar-se como desumano ou degradante.
Acrescente-se, a esta ordem de considerações, que os problemas com que a Itália se debate em termos de condições de acolhimento no seu sistema de asilo não são muito diversos dos problemas de outros países, como Portugal, Espanha, França, Bélgica, Países Baixos, Áustria, Dinamarca, Suécia, etc., que se deparam com consabidas dificuldades e insuficiências, nomeadamente, em termos de providenciar uma rede de alojamento suficiente e adequada. Em concomitância, também não se contraria o facto de que as condições de higiene nos alojamentos utilizados nos sistemas de acolhimento de diversos países, incluindo Itália, possam não ser as ideais, ou que, em determinados sistemas, o acesso aos cuidados de saúde possa ser difícil, e que a alimentação fornecida possa não ser adequada às necessidades de todos. Todavia, todas estas circunstâncias, por muito realistas que sejam, não alcançam o patamar de gravidade definido pelo TJUE para que se possa afirmar ocorrer deficiência sistémica no sistema de asilo de um Estado-membro, ou para que se deva equacionar, em concreto, o risco do requerente de asilo vir a sofrer tratamento desumano ou degradante.
Paralelamente, também cumpre esclarecer que a avaliação a realizar a este propósito assume um cariz prospetivo, querendo significar-se, com isto, que a situação vivenciado no passado não é determinante da solução a conferir ao caso no presente, visto que esta deve ter em conta o prognóstico provável, ou seja, deve avaliar os respetivos e prováveis efeitos futuros. Quer-se dizer, com isto, que a situação vivenciada pelo Recorrente em Itália não é mais repetível, especialmente considerando que já não é menor de idade, que tem quase 24 anos de idade e que a sua maturidade e capacidade serão atualmente mais desenvolvidas.
Seja como for, e independentemente do que o Recorrente vem agora alegar na presente ação, a verdade é que é indesmentível que o Estado Italiano concedeu ao Recorrente autorização de residência, por motivos humanitários, pelo prazo de dois anos, com expressa permissão para poder trabalhar, permitindo-lhe definir e iniciar um projeto de vida, e desenvolver a sua autonomia, por forma a dispensar a tutela assistencial do Estado. Evidentemente, não se rejeita que o Recorrente se possa ter deparado com dificuldades e obstáculos, graves até, que abalaram a sua capacidade e autonomia. No entanto, importa dizer que mesmo a atribuição do estatuto de proteção internacional não visa perpetuar a tutela assistencial do Estado que acolhe o refugiado, mas sim auxiliar o início de um novo plano de vida para que, a curto prazo, o beneficiário desse estatuto alcance a sua autonomia e independência. É, de resto, por este motivo, que o auxílio assistencial dos Estados que concedem o estatuto de proteção internacional destina-se a vigorar apenas por determinados prazos, sendo que, a partir daí, o refugiado poderá socorrer-se dos mecanismos assistenciais que são postos ao dispor do resto da população.
Em suma, ponderando todo o expendido, queda inviabilizada a procedência de toda a argumentação avançada pelo Recorrente em esteio das invocadas ilegalidades do ato de transferência, seja por défice instrutório, seja por haver risco de o Recorrente vir a ser sujeito a tratamento desumano e degradante. É que, como se explicitou, não só o Recorrente não se enquadra em nenhuma condição de vulnerabilidade especial, como as informações e notícias mais atualizadas, provenientes de fontes internacionais credíveis, não apontam para a existência de falhas de natureza sistémica no sistema de asilo italiano, nem para a existência de circunstâncias e condições de acolhimento que possam inculcar a convicção de que o Recorrente correrá um sério risco de vir a sofrer um tratamento desumano ou degradante no caso de ser transferido para Itália.
Destarte, atentando nos fundamentos espraiados, é nosso entendimento que não procede a presente impetração recursiva.
Nessa senda, impera negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
IV- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
Sem custas, atenta a gratuitidade prevista no art.º 84.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 26/2014, de 5 de maio.
* Remeta cópia do presente acórdão ao Conselho Português para os Refugiados.
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Lisboa, 23 de março de 2023,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro- Relatora
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Jorge Pelicano
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Ana Paula Martins
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(1) Artigo 3.º
Proibição da Tortura
Ninguém poderá ser submetido a torturas, nem penas ou tratamentos desumanos ou degradantes.
(2) Proibição da Tortura e dos tratos ou penas desumanos ou degradantes
Ninguém pode ser submetido a tortura, nem a tratos ou penas desumanos ou degradantes.
(3) Artigo 33.º
Proibição de expulsar e de repelir
1- Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas.
2- Contudo, o benefício da presente disposição não poderá ser invocado por um refugiado que haja razões sérias para considerar perigo para a segurança do país onde se encontra, ou que, tendo sido objecto de uma condenação definitiva por um crime ou delito particularmente grave, constitua ameaça para a comunidade do dito país.
(4) Artigo 19.º
Proteção em caso de afastamento, expulsão ou extradição
1. São proibidas as expulsões coletivas.
2. Ninguém pode ser afastado, expulso ou extraditado para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou penas desumanos ou degradantes.
(5) Sobre os problemas do sistema de asilo italiano, incluindo as condições materiais de acolhimento subsistentes até dezembro de 2018, veja-se o estudo de Andrea Terlizzi, da Universidade de Florença- Reception Policies, Practices and Responses, Italy Country Report- elaborado em fevereiro de 2020 e disponível no sítio https://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:1410806/FULLTEXT01.pdf.
Deste working paper destacam-se, pela sua particular relevância, as conclusões sintetizadores das principais características e problemas identificados no sistema de asilo italiano, incluindo as condições de acesso a acolhimento em termos de alojamento (p. 37):
“5. Conclusion: Challenges, prospects, and policy recommendations The aim of this report has been to investigate the Italian reception regime and its developments from 2011 to 2018. Empirical material has been drawn from documents, semistructured interviews, secondary sources, and academic literature. The report has firstly reviewed the formal legal and policy framework, describing the functioning of the reception system along the phases of first aid and assistance, first reception, and second reception. It has been shown that the system is formally based on a loyal cooperation between national, regional, and municipal levels of government, involving different actors at all levels of government. The report has then scrutinized the discrepancy between the norms and the actual functioning of the reception system. In fact, it has been reported that what is formally guaranteed to asylum seekers by law is not fully implemented in practice. Several key issues have been highlighted. It has been stressed that, though the regional level formally enjoy responsibility, in practice this level of government is bypassed. It has also been highlighted the crucial role played by civil society associations vis-à-vis institutional actors and the insufficient level of collaboration between state and non-state actors. As for first aid and assistance, the ‘hotspot approach’ suffers from many deficiencies. The activities taking place in hotspots lack a clear and solid legal basis. In fact, hotspots are not regulated by any EU directive or regulation nor by primary Italian legislation, as they are provided for and disciplined by secondary legislation. Moreover, several criticalities have been reported by non-governmental actors. Concerns have been related to the identification procedure, with migrants who have been often classified as asylum seekers or economic migrants depending on a summary assessment. Poor living conditions and severe violations of fundamental rights in hotspots as well as in pre-removal facilities have also been detected. With regard to first and second reception, there are problems concerning the time period between the submission of the asylum application by the applicant and its formalization by the authorities. In fact, though formally asylum seekers have the right to material reception conditions immediately after claiming asylum, they in fact can access them only after the formal registration of the application, which can take place many months after the submission of the asylum application. Moreover, issues concerning decisions to withdraw material reception conditions without taking into account the principle of proportionality have been stressed. Other problematic aspects are constituted by territorial differences in reception practices and discretionary interpretation of the rules (by both the authorities and management bodies of reception centers), the excessive use of extraordinary reception centers, the access to clear (legal) information for asylum seekers, as well as to health services (including psychological support), housing, labour market and education system. Finally, problems raised by the approval of Decree-Law No. 113/2018 (the so-called ‘Salvini Decree’) have been particularly stressed. The ‘Salvini decree’ revoked the right of asylum seekers to be hosted in the SPRAR facilities, who are now supposed to find their own accommodation once they leave first reception facilities and CAS. This situation resulted in thousands of people being thrown into the street in a matter of days, increasing problems linked to the accommodation business and the black market. This has resulted in increasing insecurity for asylum seekers and deviant behaviors. In fact, asylum seekers and refugees out of the reception system often end up being exploited by criminal networks.
(…)”
(6) Veja-se, em comparação, a informação elaborada pela ASGI em 03/06/2021, disponível em https://asylumineurope.org/reports/country/italy/reception-conditions/access-and-forms-reception-conditions/forms-and-levels-material-reception-conditions/:
“According to the law, the scope of material reception conditions and services offered to asylum seekers shall be defined by decree of the Ministry of Interior so as to guarantee uniform levels of reception across the territory, taking into account the peculiarities of each type of reception centre.[1] The Reception Decree provides for a monitoring system in reception centres by the Prefecture, through the social services of municipalities.[2]
The latest decree approving the tender specifications schemes (capitolato d’appalto) was adopted on 24 February 2021.[3]
Under the tender specifications schemes issued following Decree Law 113/2018, the daily amount per person allocated to the centres’ management was reduced from €35 to €21, de facto forcing contractors to opt for large centres, reducing the number of operators and the activities offered in the centres.
As expected, government policies on the design of the reception system opened a market for large companies[4].
According to the new tender specification schemes, adopted after the extension of the first reception services implemented by Decree Law 130/2020, the average costs to be placed on the basis of the contract increased (for non-collective structures up to 50 places) from €21 of the old specifications to €28 of the current one. A cost that does not appear sufficient to favour small facilities, even taking into account that there are additional services (Italian language courses, legal orientation, psychological support, albeit to a minimal extent). For collective structures the costs are higher (33 for collective structures up to 50 places) and this confirms once again little or no interest in favouring the reception in small structures scattered throughout the territory on the model of the SAI system which avoids ghettoization and favours integration.
The new tender specification schemes guarantee basic needs such as personal hygiene, pocket money, and €5 for phone cards and, compared to the Capitolato published in 2018, it also covers: Italian language courses; orientation to local services; psychological support. As the 2018 one, it confirmed the replacement of legal support with a “legal information service”. Contrary to the 2017 specifications it does not cover professional training, leisure activities and job orientation, activities not covered for asylum seekers neither in SAI system.
As it can be seen from the table below, for reception facilities up to 50 guests the following services are foreseen: 10 hours a day of a daytime operator and 8 of nighttime operator which is still equivalent to the previous specification schemes, 1 operator every 50 guests; six hours per week for psychological support (7 minutes per person per week); 4 hours per week for orientation to local services and legal information (4.5 minutes per person per week); 4 hours of Italian language courses per week; 10 hours per week of linguistic mediation (even reduced from the 12 of the 2018 specification schemes and corresponding to 12 minutes per week per person).
(…)
Source: attachment A (table) to the tender specification schemes, MoI[5]
The services that disappeared from the 2018 specifications, are now again foreseen but in such a minimal form that they do not meet the real needs, and can therefore be considered useless. No specific services for vulnerable people are provided, thus leaving the protection of these persons to purely voluntary contributions.
In 2019 many calls went without proposals due to the limited funding and services offered in the tender. Therefore, many Prefectures had to renegotiate the tenders in order not to leave the reception centres uncovered.[6] With the express purpose of dealing with deserted calls and homogenizing the responses of Prefectures in their territories, as of 4 February 2020, the new MoI issued a Circular allowing Prefectures to minimally vary the auction bases.[7]
The suggested flexibility of the tender specifications schemes, limited to an increase around € 3 per day, did not affect in any way the type, quality and quantity of services to be guaranteed as it only allowed to adjust the daily amount to the different costs of the accommodation facilities leased along the national territory and to foresee an increase on surveillance services, in line with the preference for big centres, aimed at control rather than integration of the asylum seekers.[8]
Moreover, the circular allowed Prefectures to admit, in selecting the managing companies, to derogate from the minimum professionalism requirements indicated in the tender specification scheme, including, for example, the minimum three-year experience in accommodation services.
As documented by Actionaid and Openpolis, the tender specification schemes resulted in 2019 in the disappearance of many small centres (CAS); also because small associations and cooperatives refused to take part in a reception system based on the mere control of migrants.[9] In Rome and Milan the accommodation scene saw the prevalence of big social cooperatives (Medihospes in Rome and Versoporobo in Milan) and the appearance of profit-making organizations without any social purpose such as Ospita Srl, Engel Italia Srl, Nova Facility and Ors Italia srl. [10]
The appeals filed by small and specialized social cooperatives and non-profit organizations against the call for tenders were rejected by the Administrative Tribunal of Lazio.
In relation to financial allowances i.e. pocket money for personal needs, each asylum seeker hosted in first reception centres receives €2.50 per day. Although the level pocket money in CAS is agreed with the competent Prefecture, according to the Decree of 24 February 2021, the amount received by applicants hosted in CAS should be €2.50 per day for single adults and up to €7.50 for families.
The Reception Decree does not provide any financial allowance for asylum applicants who are not in accommodation.
[1] Article 12(1) Reception Decree.
[2] Article 20(1) Reception Decree.
[3] Ministry of Interior Decree published on 24 February 2021, available in Italian at: https://bit.ly/3tGSWtO. available at:19, available in Italian at:
[4]Valori, Migranti gli sciacalli della finanza brindano a Salvini, January 2019, available in Italian at: https://bit.ly/2TE4TmV.
[5] MoI website, Attachment A available at: https://bit.ly/3tCYghX.
[6] According to the report published by Openpolis and Actionaid on October 2019, from the entry into force of the new tender specifications schemes (10 December 2018) to the beginning of August 2019, out of the 428 procurement contracts banned by 89 Prefectures, more than half were extensions of ongoing contracts or procedures aimed at solving specific situations, usually to find temporary solutions pending the put in place of the new system. See the first part of the report available at : https://bit.ly/3bRPbZO.
[7] MoI Circular, 4 February 2020, available at: https://bit.ly/36rb6WQ.
[8] Redattore Sociale, Accoglienza migranti, più fondi ma sui servizi non si cambia. “Solo maquillage”, 6 February 2020, available in Italian at: https://bit.ly/2zrLJYL.
[9] Actionaid, Openpolis, La sicurezza dell’esclusione, Second part, December 2019, available in Italian at : https://bit.ly/3d0z65i.
[10] Openpolis and Actionaid report that in Rome 83.5% reception places are located in large centres. Medihospes manages 63% of all reception places. In Milan, 64% of reception places are provided in large centres. See: https://bit.ly/2ysJIeg; for a complete picture of the accommodation system in Milan see NAGA, Senza Scampo, December 2019, available at: https://bit.ly/2M5Inxr; see also Internazionale, Il decreto Salvini ha favorito il “business dell’accoglienza”, 17 February 2020, available at: https://bit.ly/3ep41sD.
(7) O Plano está disponível em https://euaa.europa.eu/file/41894. No aludido Plano Operacional foram definidas as seguintes prioridades de atuação:
“Since August 2020, consultations were carried out with Italian authorities in order to assess the situation and identify the main needs to be addressed in 2021. After discussions with DG HOME and international partners (IOM, UNHCR, among others) and with the support of EASO HQ colleagues, a prioritization exercise was carried out. As a result of these efforts, it was agreed that EASO support in 2021 will build on the results achieved in 2020, since it will continue addressing the consequences of the disproportionate pressure on the Italian asylum and reception system, also in view of the current health emergency. Specifically, the following areas will be prioritized:
• Support the quality and standardisation of access to asylum procedures, including in emergency situations and within search and rescue (SAR) disembarkation events
• Support the quality and standardization of Dublin procedure and asylum determination procedures
• Support the management of judicial backlog
• Support the quality management and monitoring of the Italian reception system
• Support the coordination mechanisms amongst Italian asylum authorities and the efficiency and standardisation of procedures through the development and management of information systems.(…)”
(8) Update of the report on the situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, in Italy from January 2020, disponível no sítio
https://www.fluechtlingshilfe.ch/fileadmin/user_upload/Publikationen/Dublinlaenderberichte/210610_Update_Italien_2_en.pdf, e do qual se destacam as seguintes recomendações:
“Given the deficits in the reception system described above that still exist today, together with the additional problems caused by the Covid-19 pandemic in Italy, OSAR and borderline-europe stand by their recommendations:
Transfers of vulnerable asylum seekers to Italy must stop and the sovereignty clause of the Dublin III Regulation should be applied proactively in cases where returning a vulnerable asylum seeker to Italy involves the risk of their human rights being infringed.
The reception conditions for asylum seekers who are deported to Italy are still extremely precarious. These people should therefore not be transferred as a rule, if it is not possible to clarify in detail and on a case-by-case basis whether they can be guaranteed accommodation outside an emergency shelter. Especially when transferring vulnerable asylum seekers, individual guarantees must be obtained from the Italian authorities that the reception conditions will be in line with the relevant provisions of international and European law.
For holders of international protection status in Italy, a detailed case-by-case assessment must also be made of the conditions awaiting them in Italy if they are deported in order to decide on the legality of readmission in each particular case.
Transfers must be stopped if there is the risk that the person will become homeless, as no guarantee of accommodation can be given. As a result, they can find themselves in extreme material difficulties – exacerbated by the Covid-19 pandemic and the generally poor economic situation in Italy – and have little chance of providing for themselves through work and leading a self-determined life.”
(9) 2.7. The situation of Dublin returnees
According to Ministry of Interior’s reply to ASGI’s information request, Italy received 5,979 incoming transfers in 2019.
Reception guarantees and practice
The Ministry of Interior Circular of 14 January 2019 specified that Dublin returnees who had already applied for asylum prior to leaving Italy should be transferred by the competent Prefecture from the airport of arrival to the province where their application was lodged. If no prior asylum application had been lodged, they should be accommodated in the province of the airport of arrival. Family unity should always be maintained.
The circular does not clarify how the prefectures should facilitate the transfer of the asylum seeker. This circumstance may externally expose the Dublin returnee to face, on its own, the obstacles placed in front of some Questure for the access to the asylum procedure, especially in the absence of a domicile. (see registration).
Following the Tarakhel v. Switzerland ruling, in practice the guarantees requested were ensured mainly to families and vulnerable cases through a list of dedicated places in the Sprar/Siproimi system (see Types of Accommodation), communicated since June 2015 to other countries’ Dublin Units.314 Following the 2020 reform of the reception system, Dublin returnees as asylum seekers could have again access to second-line reception SPRAR, now renamed SAI.
In an answer (March 2021) to the public access request sent by ASGI, the Dublin Unit replied that "in the reception system there are no places reserved for Dubliners returning from other Member States, who are included in the reception system, regulated by legislative decree no. 142/2015”.
As regards the implementation of incoming transfers, only when Italy expressly recognises its responsibility under the Dublin Regulation, national authorities indicate the most convenient airport where Dublin returnees should be returned in order to easily reach the competent Questura, meaning the Questura of the area where the asylum procedure had been started or assigned. In other cases, where Italy becomes responsible by tacit acceptance of incoming requests, persons transferred to Italy from another Member State usually arrive at the main Italian airports such as Rome Fiumicino Airport and Milan Malpensa Airport. At the airport, the Border Police provides the person returned under the Dublin Regulation with an invitation letter (verbale di invito) indicating the competent Questura where he or she has to go.
Currently the measures set up for the prevention of covid-19 impose a period of quarantine for all people arriving. This is carried out in a structure identified by the Prefecture of Varese, which then, in the absence of other destinations already identified, can become the reception facility. At the time of writing (April 2021), the information desk for asylum seekers in Milan Malpensa is no longer operated by the Waldensian Diakonia but by the cooperative Ballafon.
At the Fiumicino airport of Rome, the Prefecture of Rome has entrusted in 2020 the Albatros1973 cooperative for informing and managing foreign people arriving at the air border who want to seek asylum or who are Dublin returnees. Over a third of the people came with flights from Germany.
At Venice airport, Marco Polo, the cooperative Giuseppe Olivotti, was responsible, up to December 2020, under the agreement with the Prefecture of Venice, for arrivals of asylum seekers and Dublin returnees. It did not have a stable presence at the airport, but ensured presence on call.
At the airport of Bologna, the cooperative Laimomo is responsible of informing Dublin returnees.
It should be noted that if returnees used to live in asylum seekers’ reception centres before leaving Italy, they could encounter problems on their return in submitting a new accommodation request. In fact, due to their first departure and according to the rules provided for the Withdrawal of Reception Conditions, the Prefecture could deny them access to the reception system.
In January 2020, the Swiss Refugee Council published an update about their monitoring of the situation on reception conditions in Italy, also in relation to Dublin returnees, that generally confirms the findings of their previous monitoring. They further reported that in Italy until now there is no standardized, defined procedure in place for taking them (back) into the system.
Re-accessing the asylum procedure
Access to the asylum procedure is equally problematic. Asylum seekers returned under the Dublin Regulation have to approach the Questura to obtain an appointment to lodge their claim. However, the delay for such an appointment reaches several months in most cases. The competent Questura is often located very far from the airport and asylum seekers have only few days to appear there; reported cases refer to persons arriving in Milan, Lombardy and invited to appear before the Questura of Catania, Sicily. In addition, people are neither accompanied to the competent Questura nor informed of the most suitable means of transport thereto, adding further obstacles to reach the competent Questura within the required time. In some cases, however, people are provided with tickets from the Prefecture desk at Milan Malpensa Airport.
Dublin returnees face different situations depending on whether they had applied for asylum in Italy before moving on to another European country, and on whether the decision on their application by the Territorial Commission had already been taken.
❖ In “take charge” cases where the person had not applied for asylum during his or her initial transit or stay in Italy before moving on to another country, he or she should be allowed to lodge an application under the regular procedure. However, the person could be considered an irregular migrant by the authorities and be notified an expulsion order.
❖ In “take back” cases where the person had already lodged an asylum application and had not appeared for the personal interview, the Territorial Commission may have suspended the procedure on the basis that the person is unreachable (irreperibile). He or she may request a new interview with the Territorial Commission if a final decision has not already been taken after the expiry of 12 months from the suspension of the procedure. If the procedure has been concluded, the new application will be considered a Subsequent Application.
❖ In “take back” cases where the person’s asylum application in Italy has already been rejected by the Territorial Commission, if the applicant has been notified of the decision and lodged no appeal, he or she may be issued an expulsion order and be placed in a CPR. According to the notification procedure (see Regular Procedure: General), the same could happen even in case the applicant had not been directly notified of the decision, since in case the applicant is deemed unreachable (irreperibile), the Territorial Commission notifies the decision by sending it to the competent Questura and notification is deemed to be complete within 20 days of the transmission of the decision to the Questura.” |
