Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:09765/13
Secção:CA - 2.º JUÍZO
Data do Acordão:11/07/2013
Relator:PAULO PEREIRA GOUVEIA
Descritores:INTERPRETAÇÃO JURÍDICA - CONCEITO INDETERMINADO
Sumário:Salvo os casos que apelem apenas às convicções e à experiência da A.P., a concretização de um conceito indeterminado é matéria de interpretação jurídica e ou de valoração objectiva e racional de acordo com as concepções dominantes; e, como tal, sujeita a controlo jurisdicional
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO
· Ministério Público intentou
acção administrativa especial contra
· Município de Loulé.
· Sao contra interessados: ... ; e ... , S.A.
Pediu ao tribunal da 1ª instância (TAC de Loulé) o seguinte:
- Declaração de nulidade dos Despachos do Presidente da Câmara Municipal de Loulé de 8/06/2006 e 25/08/2006 que licenciaram a obra de construção, em prédio rústico, propriedade do contra interessado, e dos despachos subsequentes de futuras alterações à mesma construção.
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Por sentença de 16-7-2012, a Sra. Juiza do referido tribunal decidiu julgar improcedente a acção e absolver os demandados do pedido.
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Inconformado, o A. recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
1. A legislação proíbe, como regra, a construção em espaços agrícolas, salvo casos excepcionais, devidamente justificados e por "razões ponderosas", que não ponham em causa o fim a que destinam os solos.
2. Nos termos do PROT Algarve, determina que as razões ponderosas, que podem eventualmente justificar construção em espaço agrícola, dizem respeito à organização de explorações e finalidade, maioritariamente, agrícolas (cf. art. 26° 2 do Dec Reg 11/91), e não o inverso.
3. No mesmo sentido o parecer 1/96 de 9-07-1997 da Procuradoria-Geral da República, publicado no DR, II série, 288, de 15-12-2007.
4. Todavia, no caso concreto, o Município baseou-se em motivos exclusivamente subjectivos, relacionados com a pessoa ou familiares do interessado, sem qualquer "conexão funcional entre a edificação e o uso planificado do solo", conforme, aliás, foi reconhecido na informação técnica de 28-10-2005.
5. Sendo o terreno em causa agrícola, foi pedida a construção inicial de uma casa térrea, com área de 180 m2, mas passou, posteriormente, para casa de três pisos, com área de 259 m2, acrescida da piscina, muros, havendo ainda terreno a ceder para alargamento da via pública, e tudo indica que as alterações à construção continuam, por estar dependente licenciamento para novas autorizações, corno se deduz do Doc. 7 junto com pi.
6. Os despachos do Senhor presidente da Câmara, acima mencionados, são nulos, nos termos do art. 68° a) do D 555/99, 16/12, na redacção do DL 177/2001, de 4/06, por violação do n° 3 a) por emissão n° 4 do art. 88° do Regulamento PDM.
7. A douta sentença recorrida, em consequência, violou o disposto naqueles artigos: o nº 3° a) por remissão do n° 4 do art. 88° do regulamento PDM de Loulé e o art. 26° 2 do PROT-ALGARVE, conjugado com o art. 68° a) DL 555/99.
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O recorrido município conclui assim a sua contra-alegação:
I - Em sede de razões ponderosas, conforme decorre do artigo 88° n° 3, al. a) do RPDM, a Camara não está obrigada a assegurar a conexão funcional entre a " edificação isolada" e os usos de solo planificados, conforme parece decorrer da posição defendida pelo Ministério Público, ao citar o entendimento perfilhado no Parecer 1 /96 da PGR citado pelo Ministério Público.
II - Esta posição, recentemente, confirmada pelo Ac. do TCAS de 19.04.02, in www.dgsi.pt, em cujo âmbito se entendeu que o artigo 26 n5 do Regulamento do PDM de Vila do…, embora proíba, em princípio, a autorização de novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa, admite a existência de excepções quando se verifiquem "razões ponderosas". A interpretação de tal conceito indeterminado é efectuada pelo órgão municipal competente, que o integra no uso de um poder em larga medida discricionário. As "razões ponderosas" susceptíveis de justificar a outorga excepcional de uma licença de construção não exigem uma conexão indissociável entre a edificação a construir e o uso do solo para fins agrícolas, podendo derivar de motivos de ordem pessoal (intuitu personae). Designadamente, o Presidente da Câmara pode viabilizar a construção de uma moradia unifamiliar por razões de fixação demográfica da população, ademais se o concelho em causa é pobre e tem escassa população jovem.
III - Na situação dos autos, o Contra-interessado juntou memória descritiva onde invoca tais razões de índole pessoal, e declara manter o uso agrícola do solo, ou uma conexão funcional relevante com o uso do solo planificado, juntando ainda certidão dos Serviços de Finanças comprovativa da inexistência de quaisquer outros bens imóveis e a ausência de alternativa viável.
IV - Em concreto, importa também referir, que o prédio em causa está localizado em área de habitação dispersa a conter, pelo que as preocupações do Recorrente, quanto ao comprometimento do aproveitamento agrícola do terreno em causa, ficam substancialmente atenuadas.
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O recorrido... conclui contra o recorrente, invocando o art. 134º-3 CPA.
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Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.(1)
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS RELEVANTES PROVADOS segundo o tribunal recorrido

“OMISSIS”
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II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objectivo delimitado pelo recorrente nas conclusões (sintéticas) da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser oficiosamente conhecidas. Assim, considerando as conclusões apresentadas, o presente recurso demanda a apreciação do seguinte (contra a decisão recorrida):
-Erro de direito da sentença, por violação dos arts. 26º-2 PROT/Algarve/91 e 88º-3-a-4 do RDPM de Loulé, com nulidade da licença de construção ex vi art. 68º-a) do RJUE.
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A decisão recorrida entendeu o seguinte:
-aqui, aplicando os arts. 88º do RPDM de Loulé e 27º-2 do PROT/Algarve/91, a Mmª Juiza a quo entendeu que as “razões ponderosas” ali previstas para excepcionalmente se poder construir naquele local agrícola incluem «presumivelmente» (sic) objectivos de fixação demográfica.
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Aqui chegados, há melhores condições para se compreender melhor o recurso e para, de modo facilmente sindicável pelas partes e eventualmente pelo STA, apreciarmos o seu mérito.(2)
O tribunal fá-lo-á de acordo com os valores, as normas e os postulados estruturantes da ordem jurídica, sob a luz de um sentido universal-recíproco da ideia de imparcialidade. Atenderemos aos princípios (normas jurídicas apuradas pelo aplicador e imediatamente finalísticas, prima­riamente prospectivas e com pretensão de complementaridade no concreto, sem pretensão de decidibilidade ou abrangência, para cuja aplicação se demanda do aplicador uma comparação e avaliação da correlação entre o estado de coisas a ser conseguido ou dever-ser ideal e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária a tal fim, sob a égide dos postulados aplicativos da igualdade e da proporcionalidade) e às regras (normas jurídicas apuradas pelo aplicador e imediatamente descritivas, primariamen­te retrospectivas e com pretensão de decidibilidade e abrangência ou dever-ser factual, para cuja aplicação, normalmente dominada pela fórmula da subsunção, o aplicador deve fazer a avaliação da correspondência, centra­da na finalidade que lhes dá suporte e nos princípios que lhes são axio­logicamente subjacentes, entre a construção conceptual da descrição normativa e a construção conceptual dos factos) pertinentes. Tais normas descobrem-se in concreto sob postulados hermenêutico-metódicos sujeitos à máxima da coerência aplicativa (vd. os arts. 2º, 13º, 18º e 266º da CRP, o art. 52º da CDF/UE e os arts. 9º e 335º do CC), próprias dum sistema jurídico racional encimado pelos valores ético-jurídicos da Justiça e da igual dignidade de cada ser humano, pela Constituição e pelos direitos fundamentais (vd. a DUDH, a CDF/UE e os arts. 2º e 13º da CRP).(3)
Vejamos, pois.
A)
No Ac. TCA Sul de 10-10-2013, P. nº 09981/13, decidimos:
I. As razões ponderosas referidas no PROT-Algarve de 1991 e no Regulamento do PDM de Silves de 1995 referem-se a algo de grave, pesado, importante, atendível ou convincente, independentemente de ser ou não um motivo pessoal do interessado. II. Mas não corresponde a um mero interesse relevante do particular.
Ora, a cit. norma do PDM ali em causa era idêntica ao art. 88º aqui relevante e citado.
As duas referidas normas, do PROT e do PDM, que exigem a concretização de um conceito indeterminado ou vago, não se integram no chamado poder-dever discricionário da A.P. ou na margem de livre decisão da A.P (sujeitos sempre a várias vinculações jurídicas: vd. art. 266º CRP e arts. 3º ss CPA). Salvo os casos que apelem apenas às convicções e à experiência da A.P., a concretização de um conceito indeterminado é matéria de interpretação jurídica e ou de valoração objectiva e racional de acordo com as concepções dominantes; e, como tal, sujeita a controlo jurisdicional. Cf. assim FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2ª ed., pp. 116 ss; e MARCELO REBELO DE SOUSA/A.S.M., D. Adm. Geral, I, §9, I.
Ora, a “razão ponderosa” para conceder esta licença excepcional de construção (de uma moradia com 3 pisos e piscina) nunca poderá eliminar, logicamente, a natureza rural e agrícola desta zona (“Espaços Agrícolas, área predominantemente agrícola”), que é afinal a razão de ser da classificação do espaço como agrícola; pelo que, coerentemente, teria sempre de irrelevar a mera necessidade, interesse ou vontade de ali se ter uma 1ª habitação própria na freguesia ou no município.
No caso presente, como decorre do facto provado nº 5, não existe motivo relevante de todo para ali edificar uma moradia com 3 pisos e piscina. Não basta, evidentemente o interessado não ter casa na freguesia em questão para poder edificar numa zona agrícola onde o PDM quis restringir muito a edificação. A interpretação feita pelo município e pela Sra. Juiza a quo é um erro de direito manifesto, que viola as cits. normas do PROT e o PDM.
A licença emitida em 2006 e aqui impugnada em 2011 pelo MP é, portanto, nula (cf. art. 68º-a) do RJUE).
B)
Ante o pedido feito e a estrutura desta AAE, não é possível considerar aqui o nº 3 do art. 134º CPA.
C)
Uma nota final para sublinhar a nossa perplexidade ante a superficialidade ou falta de rigor da sentença recorrida, visível no seu seguinte trecho:
«In casu, foram consideradas razões ponderosas e atendíveis as invocadas pelo contra-interessado de pretender construir a sua própria habitação, presumivelmente na sequência de uma política de fixação demográfica das populações. Nada há, assim, a censurar à entidade administrativa que tal decidiu, incumbindo-lhe, na sua qualidade de órgão municipal competente, em exclusivo, apreciar as “ razões ponderosas” que podem justificar a outorga da licença…».
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III. DECISÃO
Pelo ora exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e, julgando a acção procedente, declarar nula a licença de construção aqui impugnada.
Custas no TAC a cargo dos contestantes e neste TCAS a cargo dos contra-alegantes.
Lisboa, 7-11-13


(Paulo Pereira Gouveia - relator)

(António Coelho da Cunha)

(José Fonseca da Paz)


1- O juiz deve ter presente acima de tudo o seguinte: (i) o primado do Estado de Direito e do direito justo e democrático, num contexto de uma vida económica que sirva a sociedade; (ii) os princípios jurídicos fundamentais, morais ou sobre-princípios vigentes; (iii) o primado do direito da U.E. e (iv) o tipo de sociedade reflectido na Lei Fundamental (=estatuto jurídico fundamental da concreta comunidade de pessoas, com igual dignidade e socialmente organizadas, que compõem certo Estado) e nos vários catálogos de direitos fundamentais, incluindo a DUDH e a CDF/EU.

2- Tentamos aliar preocupações sobre a quantidade com preocupações sobre a qualidade técnico-jurídica da decisão jurisdicional, sendo que a procura de qualidade e de quantidade exigem decisões jurisdicionais (i) com relatórios sintéticos minimamente esclarecedores e (ii) com uma fundamentação jurídico-racional conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver. Preocupados com a aceitabilidade racional da decisão, utilizamos (tendo presente o direito como uma ordem fundada na auto-pressuposição axiológica das pessoas enquanto pessoas de certa comunidade política) a argumentação jurídica racional exigida pelo direito justo, argumentação que tem uma lógica própria e informal (vd. C. PERELMAN, Ética e Direito, S. Paulo: ed. Martins Fontes, 1996, pp. 490 ss), que não obedece à lógica material no sentido de ciência das leis puras e necessárias do pensar, motivo pelo qual o jurista deve usar os seus raciocínios com cautela e circunspecção (vd. I. KANT, A Lógica, trad., Lisboa: Ed. Texto & Grafia, 2009, pp. 18-19 e 125-126).

3- A resolução de casos da vida concreta feita pelo juiz do Estado é, logicamente, uma actividade assaz diferente das actividades jurídicas liberais (como a arbitragem jurídica) ou da actividade académica. E tal resolução implica «entender a lei melhor do que aqueles que participaram na sua feitura» (G. RADBRUCH, Apêndice I, in Filosofia do Direito, trad., 6ª ed., 1979, p. 396). Baseamo-nos, em matéria de interpretação e metodologia jurídicas, nas conhecidas obras essenciais sobre tais questões, em parte tributárias da jurisprudência de tribunais superiores e ou constitucionais posteriores à Segunda Guerra Mundial, (i) de KARL LARENZ (Metodologia…, trad., Lisboa, ed. FCG), (ii) de J. OLIVEIRA ASCENSÃO (O Direito…, 13ª ed., ed. Almedina) e (iii) de ALEKSANDER PECZENIK (On Law and Reason, Dordrecht: ed. Springer, 2ª ed.).

A escolha, a explicitação e a justificação das premissas de facto e de direito é hoje algo de perigosamente essencial: cf. KLAUS GÜNTHER, “A normative conception of coherence for a discursive theory of legal justification”, in Ratio Juris, 2, Oxford, 1989, pp. 155 ss; e R. ALEXY, The Weight Formula, in: Studies In the Philosophy of Law, vol. 3, 9, 2007, pp. 20-26 (org. Jerzy Stelmach, Bartosz Brożek & Wojciech Załuski), segundo o qual quanto mais intensa for a lesão dum direito (fundamental), tanto maior deve ser a certeza das premissas que sustentam essa lesão (“lei epistémica da ponderação”).