| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. José ...., agente da Inspecção Geral das Actividades Económicas, residente na Calçada ...., em Lisboa, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 28/10/98, do Secretário de Estado do Comércio, que lhe aplicou “a medida de suspensão preventiva do exercício das suas funções até decisão do respectivo processo disciplinar, em prazo não superior a 90 dias”.
A entidade recorrida respondeu, concluindo pela improcedência do recurso.
Cumprido o preceituado no art. 67º do RSTA, o recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“1ª - o acto recorrido enferma de vício de forma por falta de fundamentação ou fundamentação contraditória por estando o recorrente suspenso se ter mandado apresentar ao serviço e de imediato ser novamente suspenso, ainda no processo de inquérito e sem se demonstrar estarem preenchidos os requisitos do art. 54º, nº 1, do ED;
2ª - o mesmo acto está inquinado de vício de desvio de poder, pois o motivo principalmente determinante da sua prática foi inflingir um mal, punir o recorrente, sem que tal punição decorresse do processo;
3ª - é afectado ainda o acto em causa de vício de violação de lei por ter desrespeitado o art. 54º, nº 1, do E.D. excedendo o prazo de 90 dias ali previsto e já há muito decorrido;
4ª - é ainda inconstitucional o art. 54º, nº 1, do E D, em que se pretendeu alicerçar o acto impugnado, por violar o art. 32º, nº 2, da CRP (a presunção da inocência do arguido)”.
A entidade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
“1ª - Não se vê em que medida está o despacho em causa atingido de qualquer vício de forma por falta de fundamentação ou desvio de poder;
2ª - não se entende em que medida existe, no caso, violação de lei, por ofensa ao disposto no art. 54º do D.L. nº 24/84, de 16/1;
3ª - sem apropriada declaração de inconstitucionalidade não se pode alegar, com êxito, que uma norma não possa ser aplicada para aquele facto”.
A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, onde concluíu pelo provimento do recurso, por o acto impugnado desrespeitar o prazo imposto pelo nº 1 do art. 54º do E.D.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.x 2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Após receber uma carta onde se relatava matéria referente à intervenção de uma brigada de fiscalização da Direcção-Geral de Inspecção Económica em empresas de Carnes do Montijo, o Director-Geral de Inspecção Económica, por despacho de 16/4/91, determinou a abertura de inquérito, designando como inquiridor o Técnico Superior Principal Luís ...;
b) em virtude de, entretanto, o recorrente ter sido pronunciado pela prática de um crime de peculato, previsto e punido pelo art. 424º do C. Penal e de um crime de falsificação, previsto e punido pelo art. 228º, nº 1, als. a) e b), e nºs 2 e 3, do mesmo diploma legal, o instrutor do inquérito propôs que, nos termos do art. 6º do Estato Disciplinar aprovado pelo D.L. nº 24/84, de 16/1, se determinasse a suspensão de funções e do vencimento de exercício do recorrente, até à decisão final absolutória ou condenatória a proferir no respectivo processo crime;
c) por despacho de 27/1/94, do Subinspector-Geral da Inspecção Geral das Actividades Económicas, em concordância com a aludida proposta, foi determinada a suspensão das suas funções e do vencimento de exercício do recorrente;
d) em 13/4/94, enquanto o processo crime seguia os seus trâmites legais, o instrutor do inquérito propôs a suspensão dos autos até à decisão final que viesse a ser tomada naquele processo, o que foi deferido, por despacho de 15/4/94, do Inspector-Geral de Inspecção-Geral das Actividades Económicas;
e) por acórdão de 8/7/98, do Tribunal de Círculo do Barreiro, transitado em julgado em 21/9/98, o recorrente foi absolvido dos crimes que lhe eram imputados;
f) em 12/10/98, o recorrente, juntando certidão de tal acórdão, requereu, ao Inspector-Geral das Actividades Económicas, a reparação da perda do vencimento de exercício e a reintegração nas suas anteriores funções;
g) em 14/10/98, o subinspector-Geral emitiu o parecer constante de fls. 382 a 386 do 2º volume do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e onde concluía o seguinte:
“1 que os presentes autos de inquérito sejam convertidos e desdobrados em processos disciplinares, nos termos e para efeitos do disposto no art. 87º do Est. Dicip., aprovado pelo D.L. nº 24/84, de 15/1, com vista se apurar, em separado:
a) - da responsabilidade disciplinar dos factos cometidos pelos arguidos Manuel ... e José ...., factos que já constam suficientemente indiciados nas peças constantes destes autos;
b) - se averiguar ainda da responsabilidade disciplinar daquele segundo arguido, pelo facto de tendo sido julgado no dia 8/7/98, só 96 dias depois (12/10/98, data da apresentação e entrada do seu requerimento na IGAE) se apresentar a requerer o seu reingresso no serviço, podendo assim considerar-se abrangido pelo disposto no nº1 do art. 71º, conjugado com os arts 6º nº 1 daquele mesmo diploma (falta de assiduidade) e 214º nº 1, al. d) do C P Penal;
2. que o arguido José ...., logo que se apresente ao serviço, seja sujeito à medida de suspensão preventiva, por um período não inferior a 90 dias, agora nos termos dos nºs 1 e 2 do art. 54º do citado D.L. nº 24/84 de 15/1;
3. que por razões de aproveitamento dos conhecimentos já adquiridos e face à complexidade dos autos, para os processos disciplinares que vierem a resultar da conversão ora sugerida sejam mantidos os Srs. Instrutor e Secretários já nomeados para o processo de inquérito”
h) Em 21/10/98, o Inspector-Geral da Inspecção-Geral das Actividades Económicas proferiu o seguinte despacho:
“Acompanhando integralmente o teor do parecer que antecede e concordando com as sugestões nele formuladas, determino:
1. A DSFA notificará o requerente para se apresentar de imediato ao serviço e providenciará pela reparação da perda do vencimento de exercício referente ao período que durou a suspensão.
2. A conversão e desdobramento do presente inquérito em dois processos disciplinares que terão como arguidos Manuel .... e José ... para efeitos do sugerido em 1 e suas alíneas (fls 386) e cuja instrução caberá, tal como sugerido em 3, ao Sr. Instrutor do presente inquérito.
3. A subida dos autos à superior consideração de S. Ex.ª o Secretário de Estado do Comércio com a proposta de tal como sugerido em 2 (mm. fls.) e pelas razões constantes de fls 385, ser o funcionário José .... suspenso preventivamente do exercício de funções”;
i) em 28/10/98, o Secretário de Estado do Comércio proferiu o despacho nº 881/98/SEC do seguinte teor:
“1 - Nos termos e para os efeitos do disposto nos nºs 1 e 2 do art. 54º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo D.L. nº 28/84, de 16/1, e de acordo com a proposta apresentada nesse sentido pelo Sr. Inspector-Geral das Actividades Económicas, constante de fls. 386 do II Volume do Processo de Inquérito nº 19/91, da IGAE, e pelas razões constantes do Parecer do Sr. Subinspector-Geral, Dr. Francisco Calvão, de fls. 382 a 386, inclusive, aplico ao arguido José ...., agente da IGAE, a medida de suspensão preventiva do exercício das suas funções, até decisão do respectivo processo disciplinar, em prazo não superior a 90 dias.
2 - À IGAE para proceder à devida notificação do arguido José ..., e demais efeitos legais”.x 2.2. Objecto do presente recurso contencioso é o despacho transcrito na al. i) do número anterior, pelo qual foi determinada a suspensão preventiva do recorrente até à decisão do processo disciplinar que lhe havia sido instaurado, até ao máximo de 90 dias.
Conforme resulta das conclusões da sua alegação, a tal acto o recorrente imputa um vício de forma por falta de fundamentação, um vício de desvio de poder e dois vícios de violação de lei.
Nos termos do art. 57º da LPTA, no conhecimento dos vícios alegados deve-se dar preferência aos vícios substanciais sobre os vícios formais, dado que aqueles, ao impedirem a renovação do acto recorrido, conferem uma mais estável ou eficaz tutela dos interesses do recorrente.
No entanto, porque o conhecimento do vício de desvio de poder implica a análise da fundamentação do acto recorrido, aquele só pode ser conhecido após a apreciação do vício de forma por falta de fundamentação.
Assim, a ordem por que iremos conhecer dos vícios arguidos é a seguinte:
1º Violação de lei por aplicação de norma inconstitucional;
2º Violação de lei por infracção do art. 54º, nº 1, do ED;
3º Vício de forma por falta de fundamentação;
4º Desvio de poder.
Vejamos então.
O nº 1 do art. 54º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo D.L. nº 24/84, de 16/1, estabelece que “os funcionários ou agentes podem ser, sob proposta da entidade que instaurar o processo disciplinar ou do instrutor, e mediante despacho do membro do Governo competente ou do órgão executivo, preventivamente suspensos do exercício das suas funções sem perda do vencimento de categoria e até decisão do processo, mas por prazo não superior a 90 dias, sempre que a sua presença se revele inconveniente para o serviço ou para o apuramento da verdade”
O recorrente invoca a inconstitucionalidade desta norma, por a suspensão preventiva do arguido em processo disciplinar contrariar o princípio constitucional da presunção de inocência consagrado no art. 32º, nº 2, da CRP.
Cremos, contudo, que não lhe assiste razão.
A suspensão preventiva do arguido durante a pendência do processo disciplinar traduz-se numa medida cautelar cuja razão de ser reside em considerações de ordem funcional (necessidade de defesa do prestígio dos serviços públicos) e de ordem processual (necessidade de recolha de provas que pode ser frustrada pela presença do arguido)
Tal medida não representa, pois, uma antecipação da aplicação da pena, designadamente da demissão (até porque durante a suspensão ao funcionário continua a ser abonado o vencimento de categoria, apenas lhe sendo retirado o vencimento de exercício), nem implica um imediato juízo de censura.
Ora, com refere Luís Vasconcelos Abreu (in “Para o Estudo do Procedimento Disciplinar no Direito Administrativo Português Vigente: As Relações com o Processo Penal”, 1993, pag 93), “cumpre ter presente que o princípio constitucional da presunção de inocência (art. 32º, nº 2 CRP) não preclude, por si só, a existência de medidas cautelares, de que é bom exemplo a prisão preventiva, constitucionalmente consagrada (art. 28º CRP)”, só ocorrendo a violação desse princípio quando a aplicação da medida é automática, isto é, independente de qualquer juízo sobre a sua necessidade em concreto.
Assim, porque a suspensão preventiva prevista no nº 1 do art. 54º do Estatuto Disciplinar não representa uma antecipação de aplicação de uma pena disciplinar fundada num mero juízo indiciário, mas uma medida cautelar cuja aplicação não reveste carácter automático e é ditada por razões de ordem funcional e processual, não se verifica a alegada inconstitucionalidade.
Improcede, pois, o arguido vício de violação de lei.
Já procede, contudo, a invocada violação do citado art. 54º, nº 1, por o acto recorrido aplicar ao recorrente a medida de suspensão preventiva após este ter estado suspenso preventivamente, ao abrigo do art. 6º do Estatuto Disciplinar, desde 27/1/94 até à decisão judicial absolutória proferida em 8/7/98 e transitada em julgado em 21/9/98.
A suspensão de funções e do vencimento de exercício por efeito do despacho de pronúncia ou equivalente proferido em processo crime, a que se refere o citado art. 6º, corresponde a uma suspensão preventiva que se justifica por razões de ordem funcional, como a necessidade de defesa do prestígio dos serviços públicos, e é independente da instauração de qualquer processo disciplinar (cfr. Manuel Leal Henriques in “Procedimento Disciplinar”, 2ª ed, 1989, pag 45). Sabido que um processo crime desta natureza pode demorar vários anos, esta suspensão pode ser extraordinariamente gravosa para o arguido porque se estende “até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou à decisão final condenatória” (cfr. art. 6º, nº 1).
Quanto à suspensão preventiva a que alude o citado art. 54º, ela pressupõe a instauração de um processo disciplinar e tem como duração máximo o período de 90 dias.
No caso em apreço, enquanto decorria um inquérito, foi ordenada a suspensão preventiva do recorrente ao abrigo do art. 6º do Estatuto Disciplinar, pelo despacho, de 27/1/94, do Subinspector-Geral da Inspecção-Geral das Actividades Económicas
Após permanecer nessa situação durante mais de quatro anos e de ter sido absolvido do processo crime, o recorrente foi, pelo despacho impugnado, novamente suspenso preventivamente, agora ao abrigo do citado art. 54º e no âmbito do processo disciplinar resultante da conversão do inquérito.
Conforme resulta do parecer referido na al. g) dos factos provados, para o qual remete o despacho recorrido, a finalidade desta nova suspensão preventiva foi a de evitar “graves perturbações a nível interno dos serviços e perplexidades no público em geral” (cfr. fls. 385 do 2º Volume do processo instrutor apenso), ou seja, baseou-se nas mesmas razões de ordem funcional que haviam determinado a suspensão preventiva ao abrigo do art. 6º do Estatuto Disciplinar.
Constata-se, assim, que houve uma sobreposição de fins visados pelos despachos que ordenaram a suspensão preventiva do recorrente e que quando foi proferido o despacho impugnado já o inquérito havia sido convertido em processo disciplinar
Deste modo, ambas as suspensões preventivas foram ordenadas no âmbito do mesmo processo disciplinar e visando os mesmos fins.
Ora, tendo o recorrente já cumprido um período de suspensão preventiva muito superior a 90 dias no âmbito do mesmo processo disciplinar, o acto recorrido, ao aplicar de novo a mesma medida, desrespeitou o prazo máximo previsto no nº 1 do art. 54º do Estatuto Disciplinar.
Procede pois o arguido vício de violação de lei, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados pelo recorrente.x 3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado
Sem Custas, por a entidade recorrida delas estar isenta (cfr. art. 2º, da Tabela das Custas).
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Lisboa, 10 de Maio de 2001
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
as.) Carlos Manuel Maia Rodrigues
as.) Magda Espinho Geraldes |
