| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
M... instaurou acção executiva para prestação de facto, ao abrigo do disposto nos arts 162º e ss. do CPTA, contra o Ministério da Administração Interna, por inexecução da sentença de 17.04.2019, proferida no âmbito do processo n.º 385/19.5BELSB, pedindo que se «reconheça a concessão ao requerente do direito de asilo, ou assim não se entendendo, ordenando à requerida que execute a mesma, com sanção pecuniária compulsória, a fixar pelo Tribunal segundo o seu arbítrio».
A 12.01.2020, foi proferida sentença que, julgando a presente acção procedente, condenou a Entidade Executada a ouvir o Exequente em sede de audiência prévia e a proferir nova decisão final, no prazo de 60 dias, a contar da notificação da presente sentença; indicando como órgão responsável pela execução a Diretora Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.
Inconformado com o decidido, o Exequente interpôs recurso.
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Nas suas alegações, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1.
Foi interposta execução para prestação de facto, face ao incumprimento de decisão judicial que anulara despacho da recorrida, que julgara inadmissível o pedido de proteção
internacional requerido pelo ora recorrente, sentença essa que determinou que a demandada proferisse nova decisão.
2.
No requerimento executivo, é pedido, face a tais factos, e tendo em conta o tempo entretanto decorrido, o pedido de proteção havia de se ter por admitido, requerendo-se que nos termos do n.º 4 do artigo 164º do CPTA, o Tribunal emitisse sentença que produzisse os efeitos do ato omitido.
3.
A douta sentença recorrida, face à ausência de contestação da executada, que foi expressamente notificada para executar a sentença ou deduzir oposição, não tendo efectuado nenhuma das duas, ao invés de condenar a “ Entidade Executada a ouvir o Exequente em sede de audiência prévia e a proferir nova decisão final no prazo de 60 dias a contar da notificação da presente sentença”, deveria, no entender do recorrente, ter decretado que o pedido de proteção internacional se tivesse por admitido, o que não fez.
4.
Entende-se assim que foram violadas na douta sentença recorrida o disposto no artigo 95º n.º 1 do CPTA, constituindo por isso nulidade nos termos do disposto no artigo 615 n.º 1 d) do Código de Processo Civil, e que foram igualmente violados os artigos 164º n,º 4 do CPTA, conjugado com o disposto no artigo 20º n.º 2 da Lei 27/2008, que determinariam que o Tribunal deveria ter decretado que o pedido de protecção internacional do requerente se tivesse por admitido, o que igualmente se requer no presente recurso, face ao principio da substituição ao Tribunal recorrido – artigo 665º do CPC.
Assim, substituindo a sentença recorrida por uma outra que decrete que o pedido de protecção internacional do requerente se tenha por admitido, se fará Justiça!
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O Recorrido, devidamente notificado, não contra-alegou.
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O Ministério Público, regularmente notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º, ambos do CPTA, não emitiu parecer.
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Sem vistos, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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II - OBJECTO DO RECURSO
Atentas as conclusões das alegações do recurso, que delimitam o seu objecto, nos termos dos arts 635º, nº 4 e 639º, nº 1 e nº 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, as questões a decidir são:
- a nulidade da sentença por omissão de pronúncia; e
- o erro de julgamento por violação dos artigos 164º nº 4 do CPTA e 20º nº 2 da Lei 27/2008.
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III – FUNDAMENTAÇÃO
De Facto:
A sentença recorrida deu como provada a seguinte factualidade, que se mantém, por não impugnada:
A) Em 17.4.2019 foi proferida sentença no processo n.º 385/19.5BELSB, da qual consta, nomeadamente, o seguinte (documento junto aos autos):
«Nos termos supra expostos, tem a presente ação de proceder, com fundamento na violação do direito de participação dos interessados, consubstanciado na preterição da audiência prévia do Autor, imposta nos termos das disposições conjugadas dos artigos 5.º, n.º 6, do Regulamento (UE) n.º 604/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26/06, 267.º, n.ºs 1 e 5 da CRP e 2.º, n.º 3, 12.º, 121.º e 122.º, n.ºs 1 e 2 do CPA.
(…)
Verificada a violação do direito de participação dos interessados, consubstanciada na preterição da audiência prévia do Autor, nos termos supra expostos, é de julgar prejudicado o conhecimento dos demais vícios imputados ao ato impugnado, porquanto tais questões dependem da prévia determinação da responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional.
(…)
V – DECISÃO
Pelas razões e fundamentos expostos, julgo procedente a presente ação e, em consequência, anulo a decisão proferida a 14/02/2019 pelo Diretor Nacional Adjunto do SEF, que considerou o pedido de proteção internacional apresentado pelo Autor inadmissível e determinou a sua transferência para Itália.
(…)»;
B) Ainda não foi proferida nova decisão final no respetivo procedimento (acordo).
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Pela sua relevância, consignam-se aqui as seguintes ocorrências processuais (cfr. consulta do processo no SITAF):
C) Por despacho de 25.11.2019, foi determinado que não seria aplicar o regime da execução para prestação de facto mas antes o regime da execução de sentenças de anulação de actos administrativos, com fundamento em não estarmos “perante uma sentença de condenação, isto é, uma sentença que, embora possa incluir componentes constitutivos (de anulação, por exemplo) e/ou declarativos (de reconhecimento de factos ou situações jurídicas), imponha formalmente a realização de uma ou mais prestações de conteúdo determinado”.
D) O mesmo despacho ordenou a notificação do Executado, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 177.º/1 do CPTA.
E) O Exequente foi devidamente notificado do referido despacho.
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De Direito:
Da Nulidade
Argumenta o Recorrente que a sentença recorrida é nula, nos termos do disposto no artigo 615º n.º 1 d) do CPC, na medida em que o Tribunal a quo deixou de se pronunciar acerca de questão que lhe foi submetida para apreciação e decisão, desta forma, violando o disposto no artigo 95º nº 1 do CPTA.
Em concreto, sustenta que, no requerimento executivo, pede que o pedido de protecção internacional se tenha por admitido, requerendo que, nos termos do n.º 4 do artigo 164º do CPTA, o Tribunal emita sentença que produza os efeitos do acto omitido; razão pela qual, face à ausência de contestação da executada, ao invés de condenar a Entidade Executada nos termos em que o fez, deveria ter decretado que o pedido de protecção internacional se tivesse por admitido, o que não fez.
O Juiz pronunciou-se sobre a nulidade arguida, ao abrigo do art. 641º, nº 1 do CPC, nos seguintes termos:
“(…) a questão que importava conhecer era apenas a seguinte: determinar o conteúdo dos atos e/ou operações a adotar para dar execução à sentença proferida no processo n.º 385/19.5BELSB. O que foi feito, ainda que em sentido diverso do pretendido pelo ora Recorrente.
Não ocorre, portanto, a nulidade prevista no artigo 615.º/1/d) do Código de Processo Civil.”
Cumpre apreciar e decidir.
A sentença recorrida, depois de indicar como questão a solucionar a de “determinar o conteúdo dos atos e/ou operações a adotar para dar execução à sentença proferida no processo n.º 385/19.5BELSB.”, exarou a seguinte fundamentação:
“1.De acordo com o disposto no artigo 173.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, «[s]em prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado», sendo que, e para esse efeito, «a Administração pode ficar constituída no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa, desde que não envolvam a imposição de deveres, encargos, ónus ou sujeições a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, assim como no dever de anular, reformar ou substituir os atos consequentes, sem dependência de prazo, e alterar as situações de facto entretanto constituídas, cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação» (n.º 2).
2. Por outro lado, estabelece o artigo 179.º/1 do mesmo código que «q]uando julgue procedente a pretensão do autor, o tribunal especifica, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos atos e operações a adotar para dar execução à sentença e identifica o órgão ou os órgãos administrativos responsáveis pela sua adoção, fixando ainda, segundo critérios de razoabilidade, o prazo em que os referidos atos e operações devem ser praticados».
3. Ora, que a sentença não foi executada é inquestionável, motivo pelo qual, aliás, a Entidade Executada não contestou, tendo apenas pedido a suspensão da instância para proceder a essa mesma execução.
4. Por outro lado, nenhuma dificuldade se suscita quanto à identificação dos atos a adotar para dar execução à sentença. Na verdade, sabemos que o ato então impugnado foi anulado «com fundamento na violação do direito de participação dos interessados, consubstanciado na preterição da audiência prévia do Autor, imposta nos termos das disposições conjugadas dos artigos 5.º, n.º 6, do Regulamento (UE) n.º 604/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26/06, 267.º, n.ºs 1 e 5 da CRP e 2.º, n.º 3, 12.º, 121.º e 122.º, n.ºs 1 e 2 do CPA». Assim sendo, haverá apenas, para cumprir a sentença exequenda, que ouvir o ora Exequente em sede de audiência prévia e proferir nova decisão final.
5. O órgão responsável será a Diretora Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, mostrando-se adequada a fixação de um prazo de 60 dias para a prolação da nova decisão final, tendo em conta que poderão existir atos instrutórios decorrentes da referida audiência prévia.
6. Relativamente à peticionada condenação no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, importa ter presente o disposto no artigo 179.º/3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: «Quando tal se justifique, o tribunal condena ainda os titulares dos órgãos incumbidos de executar a sentença ao pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, segundo o disposto no artigo 169.º» (…). Julga-se que, neste momento, não ocorre ainda motivo que preencha o pressuposto constante do proémio da norma transcrita, pelo que, e por ora, não se profere condenação nesse âmbito.”
De acordo com a 1ª parte da al. d) do nº 1 do art. 615º do CPC, há omissão de pronúncia quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar.
Esta sanção decorre da violação da regra contida no nº 2 do art. 608º do mesmo diploma: “o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; (…)”
As questões a decidir não se confundem com os argumentos aduzidos pelas partes para sustentar as posições que vão assumindo ao longo do desenvolvimento da lide. As questões a decidir reconduzem-se aos concretos problemas jurídicos que o tribunal tem que necessariamente solver em função da causa de pedir e do pedido formulado e das excepções invocadas.
Analisada a sentença recorrida, é manifesto que a mesma não se pronunciou sobre a questão colocado no requerimento executivo: determinar se, em face do tempo entretanto decorrido, o pedido de protecção internacional formulado pelo ora Exequente havia de se ter por admitido, desta forma se reconhecendo ao requerente o direito de asilo.
No entanto, não basta esta constatação para afirmar a existência da nulidade arguida pelo Recorrente, sendo necessário que se possa afirmar que essa matéria deveria ter sido objecto de conhecimento por parte do Tribunal a quo.
Assim, a questão que, de seguida, se nos coloca é saber o Tribunal a quo tinha de conhecer da questão colocada ou, se ao invés, importava apenas determinar o conteúdo dos actos e/ou operações a adoptar para dar execução à sentença proferida no processo n.º 385/19.5BELSB.
A nosso ver, a resposta é afirmativa. O Tribunal a quo deveria ter-se debruçado sobre tal matéria, aferindo da sua pertinência e determinando as consequências jurídicas que lhe estão associadas.
Preceitua o art. 176º, nº 3 do CPTA que “Na petição, o autor deve especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos.”
Por sua vez, estabelece o art. 179º, nº 1 do CPTA que “Quando julgue procedente a pretensão do autor, o tribunal especifica, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos atos e operações a adotar para dar execução à sentença (…)”.
Assim, a primeira norma citada faz recair sobre o Exequente um ónus de especificação dos actos e operações em que a execução deva consistir; enquanto a segunda aponta no sentido de que, não obstante a existência daquele ónus, tal não vincula o tribunal, que pode decidir em termos diversos do peticionado quando entenda ser essa a forma adequada de dar execução ao julgado - neste sentido, acórdão do TCA Sul de 16 de fevereiro de 2012 (processo nº 4792/09).
No caso em apreço, o Exequente cumpriu o seu ónus de especificação dos actos e operações em que considera que a execução deve consistir, não se tendo limitado a pedir a execução da sentença sem mais. De resto, como resulta da factualidade apurada, a execução foi intentada como sendo de prestação de facto, tendo sido a sua forma corrigida por despacho de 25.11.2019.
Ora, a circunstância de o Tribunal não estar vinculado aos actos e operações indicados pela parte, não significa que não tenha que se pronunciar sobre os mesmos, acolhendo-os ou refutando-os.
Donde, na hipótese de o Tribunal não concordar com os actos e operações propostos pelo Exequente, deverá indicar as razões da sua discordância ou, ao menos, deverá declarar que não vai conhecer dos mesmos e porquê.
No caso, o Tribunal não disse uma palavra sobre a pretensão do Exequente de, em face da não execução espontânea da sentença exequenda no prazo de 30 dias, ver reconhecida a concessão do direito de asilo.
Ao não conhecer de tal matéria, o tribunal omitiu o conhecimento de uma questão de que devia conhecer, padecendo a sentença recorrida de nulidade por essa razão.
Nestes termos, há que declarar a nulidade da sentença recorrida, que deve ser substituída por outra que se pronuncie sobre a referida questão.
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Nos termos do art. 149º, nº 1 do CPTA, cumpre conhecer em substituição. *
Conhecimento em substituição:
Resulta do título executivo que, por sentença de 17/04/2019, proferida no processo n.º 385/19.5BELSB, foi anulada a decisão proferida a 14/02/2019 pelo Director Nacional Adjunto do SEF, que considerou o pedido de protecção internacional apresentado pelo ora Exequente inadmissível e determinou a sua transferência para Itália.
Mais resulta que a decisão de anulação se fundou “na violação do direito de participação dos interessados, consubstanciado na preterição da audiência prévia do Autor”.
Importa assinalar que, não obstante o Exequente pretender claramente executar a sentença proferida no âmbito da acção principal, deduziu execução que classificou de execução para prestação de facto, requerendo a sua tramitação nos termos dos arts. 162º e ss. do CPTA.
Por despacho de 25.11.2019, foi determinado que não seria aplicar o regime da execução para prestação de facto mas antes o regime da execução de sentenças de anulação de actos administrativos, com fundamento em não estarmos “perante uma sentença de condenação, isto é, uma sentença que, embora possa incluir componentes constitutivos (de anulação, por exemplo) e/ou declarativos (de reconhecimento de factos ou situações jurídicas), imponha formalmente a realização de uma ou mais prestações de conteúdo determinado”.
As partes, regularmente notificadas, conformaram-se com este despacho.
Assim – e bem, porquanto estamos perante uma sentença de mera anulação – a execução seguiu a tramitação prevista nos artigos 173º e ss. do CPTA.
Estabelece o artigo 173.º/1 do CPTA que “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.”
Resulta da factualidade apurada que “Ainda não foi proferida nova decisão final no respetivo procedimento”.
Donde, a sentença proferida na acção principal não foi executada.
Pretende o Exequente que a execução da referida sentença passe pelo reconhecimento de que lhe assiste o direito ao asilo por força do disposto no artigo 20º, nº 2 da Lei 27/2008, segundo o qual a falta de cumprimento do prazo de 30 dias previsto no seu nº 1 determina que o pedido haja de ter-se por admitido.
Afirma o Exequente que, tendo transitado a sentença em causa, o Requerido deveria ter praticado o acto em falta, o que não fez, e tendo decorrido mais de 30 dias, o Requerente tem direito à concessão de asilo por decorrência legal, o que, na prática, por inexecução da dita sentença e do determinado legalmente, lhe é negado.
Desde já se adianta que não assiste razão ao Exequente.
Uma acção de execução visa apenas e só dar execução a um título executivo, no caso a uma sentença, que é de mera anulação.
A pretensão ora formulada pelo Exequente não tem qualquer suporte na sentença proferida na acção principal, cuja execução consistirá necessariamente na repetição do procedimento pela Administração e na prolação de uma nova decisão sobre o pedido de protecção apresentado pelo ora Recorrente, suprindo a falta que lhe foi apontada - preterição da audiência prévia – sem que, naturalmente, o sentido da decisão esteja pré-determinado.
A execução de tal decisão não passa, pois, pelo necessário deferimento do pedido apresentado pelo Autor, designadamente por via da aplicação do artigo 20º, nº 2 da Lei do Asilo, que não tem aqui aplicação. No âmbito da execução de uma sentença de anulação, a Administração deve observância ao prazo estipulado nos artigos 176º, nº 1 e 175º, nº 1 do CPTA.
Diga-se que, ainda que fosse de aplicar o disposto no artigo 20º, nº 2 da Lei do Asilo, a ausência de decisão, emitida em prazo, pela Administração, não confere ao Recorrente o direito ao asilo mas antes vale como uma aceitação da análise do pedido, que deve seguir os termos dos artigos 27º e ss. desta Lei – cfr. A. Sofia Pinto Oliveira e Anabela Russo, in Lei do Asilo Anotada e Comentada, Petrony, 2018, fls. 173. De resto, em sede de alegações, o Recorrente já não se refere à concessão de direito ao asilo mas à admissão do pedido de protecção internacional.
Aqui chegados, importa concluir que, para dar execução à sentença proferida na acção principal, em respeito pelo ali decidido e por forma a dar um sentido útil ao ali decidido, o Executado terá que repetir o procedimento, ouvindo o ora Exequente em sede de audiência prévia e proferindo nova decisão final, a qual poderá ser de deferimento ou indeferimento.
Nos termos do art. 179º, nº 1 do CPTA, o tribunal, quando julgue procedente a pretensão do autor, o tribunal - para além de especificar, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença -, identifica o órgão ou os órgãos administrativos responsáveis pela sua adopção, fixando ainda, segundo critérios de razoabilidade, o prazo em que os referidos actos e operações devem ser praticados.”
No caso, o órgão responsável para dar cumprimento ao dever de executar é a Directora Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras – cfr. art. 174º, nº 1 do CPTA
No tocante ao prazo de cumprimento, tendo em conta que poderão existir actos instrutórios decorrentes da referida audiência prévia, mostra-se adequada a fixação de um prazo de 60 dias para a prolação da nova decisão final, que corresponde ao prazo estabelecido na sentença recorrida e que não mereceu qualquer censura das partes.
O Exequente requereu a fixação de sanção pecuniária compulsória, segundo o arbítrio do tribunal.
A este respeito, estabelece o artigo 179.º/3 do CPTA que «Quando tal se justifique, o tribunal condena ainda os titulares dos órgãos incumbidos de executar a sentença ao pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, segundo o disposto no artigo 169.º» (sublinhado nosso).
Ora, não ocorre, neste momento, motivo que preencha a exigência constante do início da aludida norma, pelo que, não se profere condenação nesse âmbito.
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IV - DECISÃO
Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência:
- declarar a nulidade da sentença recorrida, por omissão de pronúncia; e
- em substituição:
i) julgar improcedente o pedido de reconhecimento da concessão do direito de asilo e bem assim o pedido de admissão do pedido de protecção internacional;
ii) condenar o Executado a, no prazo de 60 dias, ouvir o Exequente em sede de audiência prévia e proferir nova decisão final;
iii) julgar improcedente o pedido de condenação em sanção pecuniária compulsória.
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Sem custas – cfr. art 84º da Lei do Asilo.
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Registe e notifique.
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Lisboa, 10 de Dezembro de 2020
(Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art 3º do DL nº 20/2020, de 01.05, a Relatora consigna e atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Desembargadores Carlos Araújo e Sofia David - têm voto de conformidade com o presente acórdão.)Ana Paula Martins |
