| Decisão Texto Integral: |
I. Relatório
B... – PRODUTOS OFTÁLMICOS, UNIPESSOAL, LDA, ora Recorrente, vem interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, datada de 13 de abril de 2025, que julgou verificada a exceção dilatória de erro na forma do processo, obstando ao conhecimento do mérito da causa, na ação por si interposta contra o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL e tendo como contrainteressada, IAPMEI – AGÊNCIA PARA A COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO, I.P.
A Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“1. A prolação da sentença no processo cautelar onde se determinou a suspensão da eficácia da decisão de revogação do apoio concedido à recorrente com devolução do montante de € 925.463,11, na sua fase executiva pode determinar a prática de um conjunto de atos pela administração que não se esgotam naqueles, isto é, na suspensão do ato de revogação do apoio financeiro e consequente não devolução do montante concedido a coberto desse apoio.
2. Na perspetiva do recorrente, a utilidade da tutela cautelar concedida passa pela possibilidade de se reconstituir a situação tal como existiria se os atos não tivessem sido praticados, o que implica, por parte da administração, prosseguir com a tramitação do processo administrativo nos termos nele previstos.
3. Essa reconstituição da situação consubstancia, necessariamente, o direito do recorrente à retoma do processamento do incentivo financeiro atribuído ao projeto no ponto – no momento – em que os atos administrativos suspensos na sua eficácia por força da decisão cautelar foram praticados. E ter esse “direito “implica, neste caso concreto, que o recorrido mantenha uma contribuição ativa nesse procedimento, respondendo às questões da recorrente e tramitando em tempo razoável os seus pedidos de pagamento, seja qual for a modalidade (adiantamento ou reembolso.
4. A execução da sentença cautelar tal como foi requerida, garante a continuidade de execução do projeto e a sua implementação, o que é permitido ao recorrente pela suspensão da eficácia dos atos revogatórios que, não fora a tutela cautelar concedida, impediriam a reconstituição da situação que existiria se os atos não tivessem sido praticados.
5. A execução da sentença proferida na providência cautelar a coberto do regime previsto nos artigos 173º e seguintes do CPTA, que respeita à execução de julgados anulatórios, isso assegura. Só assim se garante a reconstituição pelo recorrido da situação que existiria se o ato suspendendo não tivesse continuado a produzir efeitos após a instauração da providência e na pendência desta até à revogação do ato suspendendo [por anterior à data da decisão cautelar], a título provisório.
6. Neste sentido, veja-se o decidido no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, em 26- 11-2020, no proc. nº 1246/10.9BELSB-B, disponível em «www.dgsi.pt»: “(…) VII. Da sentença exequenda, que declarou a ineficácia dos actos de execução indevida do acto suspendendo, não se pode retirar uma condenação da Administração a prestar um facto ou coisa ou a pagar uma quantia certa, sendo-lhe aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 176º a 179º do mesmo Código, que regulam a execução de sentenças de anulação de actos administrativos”.
7. A reconstituição pelo executado da situação que existiria se o ato suspendendo não tivesse continuado a produzir efeitos após a instauração da providência e na pendência desta, pode envolver a prática de diversos atos não compreendidos expressamente no dispositivo da decisão, mas, ainda assim, necessários para assegurar o objetivo fundamental de se produzir a reconstituição da situação que existiria se o ato suspendendo não tivesse sido praticado.
8. O art. 173º do CPTA que regula a execução do julgado anulatório, aqui aplicável pelas razões atrás mencionadas , inclui no conteúdo do dever de executar uma sentença de anulação o dever de reconstituir a situação que existiria caso o ato anulado não tivesse sido praticado, o dever de dar cumprimento aos deveres não cumpridos como fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado e o dever de respeitar o caso julgado no modo de composição de toda a atuação administrativa subsequente.
9. Tal como refere Cecilia Anacoreta Correia, in A Tutela Executiva dos Particulares no Código de Processo nos Tribunais Administrativo, Almedina, pág. 411: “por isso, apesar da sua estrutura declarativa, o processo de execução de sentenças de anulação sempre foi nomeado como um processo executivo, com o argumento de que o seu objeto visa densificar os limites e os deveres de atuação administrativa que decorrem de uma sentença e não apenas da lei. (…) Neste sentido as normas consagradas no artigo 173º do CPTA: “ocupam uma posição ímpar no conjunto do CPTA” porque têm uma natureza substantiva e não processual, na medida em que estabelecem “parâmetros pelos quais se deve reger a atuação a desenvolver pela Administração sempre que um dos seus atos administrativos tenha sido anulado”.
10. Não pode, por isso, o Tribunal “ a quo” socorrendo-se do argumento que utilizou, segundo o qual, por alguns dos pedidos formulados no requerimento executivo corresponderem, em abstrato, a formas processuais declarativas remeter o interessado para a sua respetiva utilização, sob pena de um qualquer interessado, ainda que munido de sentença anulatória, tenha de novo de utilizar um meio processual declarativo quando, por via da execução destinada assegurar a reconstituição da situação, isso será processualmente admissível.
11. A acolher-se a posição plasmada na sentença sob recurso isso implicaria que, de cada vez que num processo de execução de julgado anulatório se pretendesse a reconstituição da situação de facto que envolvesse pedidos ou prática de atos de natureza declarativa, eventualmente, próximos ou similares aos pedidos de outro tipo de processos previstos no CPTA, fosse necessário recorrer a outra forma de processo que não a execução das sentenças de anulação.
12. Mantendo-se tal entendimento, isso significaria o esvaziamento total desse processo executivo e uma inútil prática processual que só contribuiria para regressar a um passado longínquo que, em matéria de justiça administrativa, se revelava, invariavelmente, tardio, distante e desfasado da vida das pessoas que recorrem á justiça administrativa.
13. Logo após conhecer a sentença cautelar favorável, a recorrente, na expetativa da reconstituição da situação, procurou de imediato retomar o projeto de investimento que vinha executando com o apoio concedido. Começou por solicitar à gestora do processo no Contrainteressado, IAPMEI, em 12-08.2024, as seguintes informações:
“1. O promotor ainda pode realizar despesas a serem consideradas para reembolso final? Em caso afirmativo, até quando?
2. Há possibilidade de ser feito pedido de adiantamento contra fatura para posterior certificação através do PTRF?
3. Há necessidade de se proceder a uma prorrogação do prazo de implementação do projeto? Se sim, qual a data-limite para a referida prorrogação?”.
14. E este pedido de esclarecimentos nada tem de estranho ou invulgar: é esta a forma como se processa a colaboração entre entidade de controlo intermédio e beneficiário no âmbito dos projetos de execução de fundos comunitários, com amplo diálogo para resolução de quaisquer problemas e sanação de falhas ou omissões, como é demonstrado, no caso em apreço, por toda a correspondência trocada desde 08-06-2022. Para sua surpresa, foi esta a resposta do IAPMEI:
“Exmº Senhor,
Neste momento, em função da decisão da Autoridade de Gestão, estamos a aguardar orientações sobre a tramitação seguinte, na medida em que a decisão tomada carece de autorização da ADC – Agência para o Desenvolvimento e Coesão, daí a ausência de resposta. Enquanto não obtivermos a concordância da ADC não podemos avançar com o processo nem responder à questão colocada”.
15. Ora, é evidente que esta conduta consubstancia uma recusa em acatar o julgado cautelar, tanto pelo Contrainteressado IAPMEI como pelo Executado Ministério da Coesão Territorial, sendo este quem, ao abrigo do art. 1º, nº 2, do Dec. Lei nº 140/2013, de 18/10, superintende e tutela a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (ADC).
16. Dependendo a execução do projeto aprovado (adiantamentos ou reembolsos e avaliação final do grau de implementação) de decisões intercalares daquelas entidades, a sua recusa em dar andamento ao processo causa-lhe um bloqueio total. Sem a sua intervenção no procedimento, não há qualquer análise dos pedidos da recorrente, processamento de quaisquer quantias a que título for, nem avaliação do resultado alcançado na implementação do projeto, sendo estes os atos em que verdadeiramente se traduz o processamento do incentivo financeiro aprovado.
17. A recusa do IAPMEI e, através da ADC, do Ministério da Coesão Territorial em permitir o normal desenvolvimento do processo esvazia a decisão cautelar de parte do seu efeito.
18. É que a suspensão de eficácia do ato administrativo de revogação do apoio, por significar um congelamento dos seus efeitos, deveria levar à reposição do status quo ante, à situação em que a recorrente deveria estar: (1) não devolução nem descativação de qualquer montante do apoio e (2) execução normal do projeto nos termos constantes do termo de aceitação, neste momento com decisão dos seus pedidos e processamento de quantias.
19. É esse o alcance dos efeitos da sentença cautelar transitada em julgado, tanto que será esse o alcance da sentença proferida na ação principal, se e quando o for. Porém, com esta conduta, a Administração inutiliza o segundo ponto, parecendo querer arrogar-se funções ou mesmo sobrepor ao Poder Judicial, ao negar a reposição do estado de coisas anterior à adoção do ato cuja eficácia foi suspensa.
20. Ao fazê-lo, deixa evidentemente a recorrente numa situação pior do que aquela em que deveria estar: embora não tenha de devolver o montante exigido, vê-se impedida de retomar o procedimento administrativo de processamento do financiamento do seu projeto.
21. Também não pode ignorar-se o facto de o processamento desse incentivo financeiro junto da Administração ser feito em plataforma eletrónica das mesmas entidades (IAPMEI e Ministério da Coesão Territorial) que só elas controlam e constitui o único meio de tramitação. Se as entidades envolvidas decidirem simplesmente não reativar o projeto na plataforma, como inicialmente fizeram, ou não dar seguimento aos pedidos da recorrente, conseguem frustrar por completo o seu direito ao incentivo aprovado e à realização do investimento.
22. Assim, é aplicável à situação dos autos o disposto no art. 173º, nº 1, do CPTA, que constitui o Executado “no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado”.
23. A recorrente tem, por isso, no âmbito da execução do julgado anulatório que assegura a reconstituição da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado, direito à retoma do processamento do incentivo financeiro atribuído ao projeto. E “ter direito “implica, neste caso, que o recorrido mantenha uma contribuição ativa, respondendo às questões da recorrente e tramitando em tempo razoável os seus pedidos de pagamento, seja qual for a modalidade (adiantamento ou reembolso).
24. O tribunal “a quo” ao não enquadrar os pedidos formulados pela recorrente no âmbito da reconstituição da situação de facto prevista no art. 173º nº 1 e 2 e art.176 n.3 do CPTA e idóneos a garantir essa finalidade, tal como atrás se evidenciou, violou esta norma o que determina a revogação da decisão sob recurso, prosseguindo os autos de execução nos termos requeridos pela recorrente.
Procedendo o recurso será feita J U S T I Ç A.”* O MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL apresentou contra-alegações, formulando, para o efeito, as seguintes conclusões:
“(i) O presente recurso é inadmissível por falta de interesse em agir (recorrer) da Recorrente. Sintetizam-se, de seguida, as razões para tal.
(ii) Um dos factos que modela decisivamente a (falta de) utilidade dos pedidos da Recorrente respeita ao prazo de execução do projeto sobre que versa o ato suspendendo. Esse prazo terminou a 01/05/2023,
(iii) Pelo que à data em que a Recorrente apresentou o seu RI, pedindo a suspensão da eficácia do ato suspendendo, há muito que havia decorrido o prazo final (01/05/2023) para a execução do projeto. A Administração, com fundamento na inexecução total ou parcial do projeto no seu prazo de execução, pode, em ação autónoma desta, decidir resolver o contrato titulado pelo Termo de Aceitação (Cláusula 14.ª do Termo de Aceitação).
(iv) Na presente data, os pedidos da Recorrente formulados no seu requerimento executivo encontram-se integralmente satisfeitos, e assim se manterão, independentemente do sentido da Sentença Recorrida e de decisão que venha a ser proferida pelo Tribunal ad quem na lide recursória:
- Em relação às respostas solicitadas no ponto I do petitório, a Recorrente tinha o dever de conhecer as respostas às questões que enunciou; sem prejuízo, a Recorrida respondeu diretamente a todas as questões no artigo 21.º (i) da sua Oposição.
- O mesmo sucedeu quanto aos pedidos versados nos pontos II, III e IV do petitório: ficou demonstrada a sua irrelevância por extemporaneidade (artigo 21.º (ii) da Oposição), e a sua irrelevância por inutilidade para assegurar a eficácia da Decisão Cautelar (artigo 21.º (iii) da Oposição).
- Sem embargo, e por acréscimo, à data da Oposição já a Administração havia proferido as decisões versadas nos pontos II, III e IV do petitório – conforme factos provados descritos nos pontos 11, 12 e 13 da matéria assente da Sentença Recorrida.
- a satisfação dos pedidos versados nos pontos I a IV do petitório (i) implica a satisfação do pedido versado no ponto V do petitório, e evidentemente (ii) torna inútil o conhecimento do pedido versado no ponto VI do petitória.
(v) O interesse em agir é aferido pela necessidade de tutela dos interesses da pessoa visada, sendo analisado em função da posição concreta do sujeito em relação à decisão recorrida. Terá de ser um interesse concreto, pelo efeito que, em benefício do recorrente ou dos interesses que lhe compete acautelar, se busca com a anulação ou revogação da decisão recorrida.
(vi) No caso em apreço, a Recorrente intervém com falta de interesse em agir na instância recursória, dado que (i) os pedidos formulados no seu requerimento executivo estão, à data, plenamente satisfeitos, e (ii) para essa satisfação é indiferente o desfecho da presente lide recursória.
(vii) Por outro lado, a não conformação da Recorrente com o sentido das decisões proferidas pela Administração, tal como pedidas nos pontos II, III e IV do petitório, e com o sentido das respostas fornecidas na Oposição às questões formuladas ao abrigo do ponto I do petitório, é absolutamente irrelevante para fundar o interesse em agir da Recorrente na presente lide recursória.
(viii) Se o interesse em recorrer é aferido em função do efeito útil que a revogação ou anulação da decisão recorrida possa ter para o recorrente, a Recorrente não retira um verdadeiro proveito da revogação ou anulação da Sentença Recorrida em sede de recurso.
(ix) A existir algum efeito pretendido pela Recorrente, é tão-somente o de obter respostas e decisões da Administração de conteúdo diferente, em sentido que lhe seja favorável, sem, porém, qualquer relação com o desfecho dos presentes autos.
(x) A Recorrente não pode, nos presentes autos, pretender obter os efeitos que derivariam do recurso a meios de impugnação autónomos (graciosos e judiciais) dessas decisões, para o que sempre seria incompetente o presente tribunal (tanto o Tribunal a quo, como o Tribunal ad quem) e desadequado o presente processo.
(xi) O que a Recorrente pretende é instrumentalizar o douto Tribunal ad quem a vincular a Recorrida à modificação das respostas fornecidas e as decisões tomadas para um sentido que lhe seja favorável. Quando bem sabe da impossibilidade jurídica de o seu projeto, tal como contratualizado com a Administração, continuar a ser executado.
(xii) O recurso interposto não deve ser admitido por falta de interesse em recorrer, sendo processualmente inadmissível, devendo, por isso, ser rejeitado.
(xiii) Sem conceder, à cautela, alega-se a falta de fundamento do recurso.
(xiv) Estamos, como bem decidiu o Tribunal a quo, perante uma situação de erro na forma do processo que, por ser uma exceção dilatória inominada, constitui nulidade de conhecimento oficioso e determina a absolvição da instância, obstando, assim, ao conhecimento do mérito da causa (cf. artigos 193.º e 196.º do CPC, e artigos 89.º, n.º 2, e 576.º, n.º 2 do CPC aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA).
(xv) O elemento da ação fundamental para determinar a forma do processo e o meio processual é o pedido, pois o processo deve seguir a forma e o meio em cuja finalidade se integre adequadamente o pedido formulado pelo autor – aqui, a Recorrente. É, pois, em face das pretensões por esta deduzidas que se deve apreciar a propriedade ou inadequação do recurso ao meio previsto no artigo 127.º do CPTA.
(xvi) Prevê e regula este artigo a “execução da decisão cautelar”, incidente que tem natureza executiva e integra a própria providência cautelar, correndo nos próprios autos do procedimento cautelar, conforme se extrai do seu n.º 1. Estando, pois, naturalmente funcionalizada a garantir a efetividade das pronúncias judiciais que decretem providências cautelares, as quais se destinam a definir imperativamente os termos em que se devem compor os interesses durante a pendência do processo principal.
(xvii) No caso, a Decisão Cautelar corresponde à decisão exequenda, a qual determina a suspensão da eficácia do ato de revogação suspendendo. Não impõe obrigações de prestação de facto ou de coisa, ou obrigações de pagamento de quantia certa. Limita-se a paralisar a eficácia de um ato administrativo desfavorável à Recorrente, que determinou a revogação do apoio financeiro concedido, gerando na esfera desta um dever de devolução dos montantes já recebidos e extinguindo o seu direito a receber montantes que ainda não lhe haviam sido pagos.
(xviii) Com o trânsito em julgado da Decisão Cautelar, a Administração está impedida de impossibilitar à Recorrente a execução do projeto, nos termos em que o mesmo foi aprovado pela Administração e ao qual se vinculou a Recorrente. Assim, a Administração tem o dever de praticar os atos necessários para que a Recorrente cumpra as obrigações a que se vinculou no Termo de Aceitação – mas não outras, que exorbitem desse instrumento contratual, ou do prazo do projeto financiado!
(xix) Não se identifica conduta ativa ou omissiva da Administração que esteja a desrespeitar a Decisão Cautelar; não se identifica obrigação exequenda que esteja ser violada pela Administração, nem se vislumbra em que termos a conduta da Administração prejudica a realização do projeto da Recorrente, quando a execução do mesmo findou imperativamente em 01/05/2023. Em consequência, não há ato ou omissão da Administração que prejudique, de alguma forma, os efeitos dessa Decisão Cautelar.
(xx) O que há é um catálogo de pedidos da Recorrente (entretanto já satisfeitos e que, repise-se, ditam a falta de interesse em agir daquela para esta lide recursória), desgarrados dos efeitos da Decisão Cautelar. O Tribunal a quo assinalou vincadamente o completo alheamento dos pedidos da Recorrente face aos efeitos da Decisão Cautelar.
(xxi) Mesmo que fossem esses pedidos fundados, por não terem qualquer conexão com os efeitos da Decisão Cautelar, teriam de ser atendidos por outros meios processuais declarativos, como a condenação à prática de atos devidos e a intimação para a pretação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões.
(xxii) Desta forma, diversamente do que entende a Recorrente, em causa não está um esvaziamento ou desfuncionalização do regime da execução da sentença cautelar, por se impedir a tutela declarativa em execução de julgado cautelar. Está, antes, uma ausência de conexão ou ligação entre os pedidos da Recorrente e a utilidade da Decisão Cautelar. Razão pela qual a Recorrente teria de seguir as vias processuais normais para aí fazer valer os seus pedidos.
(xxiii) Aos pedidos formulados pela Recorrente correspondem ações próprias do processo declarativo, não sendo possível a sua convolação nem o aproveitamento para a instância executiva, por força do disposto no artigo 193.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
(xxiv) O recurso ao meio previsto e regulado no artigo 127.º do CPTA consubstancia manifestamente um erro no meio processual, um vício gerador de nulidade processual principal, de conhecimento oficioso, que determina inexoravelmente a rejeição deste meio pelo Tribunal, por não ser possível a sua devida convolação para o(s) meio(s) de impugnação adequado(s), por não se encontrarem preenchidos os pressupostos legais para esse efeito.
V. DO PEDIDO
Nestes termos, e nos demais que V. Ex.as doutamente suprirão:
(i) Deve o recurso interposto pela Recorrente ser liminarmente rejeitado;
(ii) Caso assim não se entenda, o recurso interposto pela Recorrente deve ser negado e, consequentemente, a Sentença Recorrida ser confirmada.”* Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.* Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção Administrativa Social da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.* II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):
A questão objecto do presente recurso suscitada pela Recorrente prende-se, unicamente, com saber se a decisão recorrida errou no seu julgamento de direito, ao julgar verificada a exceção dilatória inominada de erro na forma do processo.* III. Factos (dados como provados na decisão recorrida):
“1) Em 28/12/2023, a entidade B... – Produtos Oftálmicos, Unipessoal, Lda. intentou um processo cautelar contra o Ministério da Coesão Territorial, indicando como Contrainteressado o IAPMEI, I.P. – Agência para a Competitividade e Inovação, pelo qual requereu a suspensão da eficácia da decisão de revogação do apoio concedido à Requerente, com devolução do montante de €925.463,11, tomada pela Autoridade de Gestão, em 20/7/2023, no âmbito da candidatura nº 046270, assim como do acto de execução dessa decisão, praticado pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., em 30/11/2023, através do qual notificou a Requerente para proceder ao pagamento da referida quantia – cfr. Petição inicial dos presentes autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida;
2) Por sentença de 23/04/2024, foi determinada a suspensão de eficácia da decisão da Entidade Requerida que revogou o apoio concedido ao projeto n.º ALT20-01-0853-FEDER-046270 e determinou a descativação do incentivo no valor de €1.394.362,36 e que a Requerente procedesse à devolução do montante de €925.463,11 – cfr. Sentença a fls. 2665 e seguintes dos presentes autos;
3) Em 23/05/2024, da sentença identificada no ponto anterior, foi interposto recurso pelo Ministério da Coesão Territorial, admitido com efeito meramente devolutivo (despacho de 09/07/2024) – cfr. fls. 2784 e seguintes e despacho de fls. 2882;
4) Em 12/08/2024, a Exequente enviou ao IAPMEI uma mensagem por correio eletrónico, com o seguinte teor: “(…)- acordo e págs. 4 e 5 do doc. 1 de fls. 3047 a 3082;
5) Em 28/08/2024, a Exequente envia mensagem ao IAPMEI referindo o seguinte: “(…) Depois de várias tentativas de contacto telefónico, sem sucesso, solicitamos uma resposta urgente ao email enviado em 12 de agosto. O promotor tem investimentos por realizar, que ficaram suspensos devido ao ocorrido, e é urgente perceber em que moldes se processará o encerramento do projeto.” – págs. 3 e 4 do doc. 1 de fls. 3047 a 3082;
6) Em 28/08/2024, o IAPMEI envia mensagem à Exequente, com o seguinte teor: “Neste momento, em função da decisão da Autoridade de Gestão, estamos a aguardar orientações sobre a tramitação seguinte, na medida em que a decisão tomada carece de autorização da ADC – Agência para o Desenvolvimento e Coesão, daí a ausência de resposta. Enquanto não obtivermos a concordância da ADC não podemos avançar com o processo nem responder à questão colocada.” – pág. 2 do doc. 1 de fls. 3047 a 3082;
7) Em 16/10/2024, o Tribunal Central Administrativo Sul proferiu acórdão pelo qual negou provimento ao recurso e confirmou a sentença identificada no nº 2 – cfr. fls. 2904 e seguintes;
8) Em 07/11/2024, a Exequente apresentou um pedido de pagamento por adiantamento, um pedido de alteração ao projeto, por forma a englobar novos investimentos no pedido de pagamento por adiantamento, e um pedido de alteração à morada do investimento – artigos 21º e 22º da Petição de Execução, por acordo, e docs. 2 e 3, de fls. 3082 a 3094;
9) Em 06/12/2024, após novo pedido da Exequente de 03/12/2023, o IAPMEI envia mensagem ao Exequente com o seguinte teor: “Por indicação superior, informo que o IAPMEI aguarda indicação da autorização da ADC- Agência para o Desenvolvimento e Coesão para prosseguir com o processo.” – pág. 1 do doc. 1 de fls. 3047 a 3082;
10) Em 31/01/2025, a Exequente apresenta petição para execução da sentença identificada no nº 2 – cf. fls 3034 e seguintes;
11) Em 19/02/2025, o Executado proferiu decisão sobre o pedido de alteração à morada do investimento – págs. 144 a 147 do processo administrativo (artigo 54º da Oposição);
12) Em 19/02/2025, o Executado proferiu decisão sobre o pedido de alteração ao projeto – págs. 148 a 154 do processo administrativo (artigo 54º da Oposição);
13) Em 24/02/2025, o Executado proferiu decisão sobre o pedido de pagamento – págs. 276 a 280 do processo administrativo (artigo 54º da Oposição).* - Para as questões que importa apreciar, não foram dados factos como não provados.
- O Tribunal formou a sua convicção com base nos documentos oferecidos pelas partes com os seus articulados, incluindo o processo administrativo, e bem assim as posições das partes expressas nos seus articulados.”
*
IV. Direito
Considerada a factualidade dada como provada, importa, agora, entrar na análise da questão a decidir, que consiste em saber se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, ao ter absolvido a Recorrente da instância, por verificação da exceção dilatória inominada de erro na forma do processo.
No essencial, para o que aqui releva, o tribunal recorrido consagrou a seguinte fundamentação:
(…) [n]a Petição de Execução, a Requerente/ ora Exequente vem alegar que a decisão cautelar não está a ser cumprida nem assegurada, considerando que o Executado não respondeu aos pedidos que formulou relativos à continuação da execução do projeto, de pagamento de adiantamento, alteração do projeto relativo aos novos investimentos em causa no referido pedido de pagamento, alteração da morada do investimento, e envio de elementos ao IAPMEI para tramitação do procedimento.
Todos os pedidos formulados pela Exequente ocorreram após prolação da decisão cautelar, e respetiva interposição de recurso com efeito devolutivo, e relacionam-se com o projeto da Exequente financiado pelo Executado (nºs 3 e seguintes do probatório). Deste modo, a Exequente tem um interesse processual em obter uma resposta e uma decisão aos referidos pedidos, e deste modo existe utilidade em recorrer aos meios judiciais a fim de obter uma sentença.
Acresce que conforme alega o Executado, e assim confirma a Exequente, já foram proferidas decisões nos pedidos de pagamento de adiantamento, alteração do projeto relativo aos novos investimentos em causa no referido pedido de pagamento, alteração da morada do investimento (cfr. probatório), pelo que quanto a estas até se poderia questionar a perda de utilidade da ação judicial, e eventual inutilidade superveniente da lide.
Vejamos agora se a presente instância executiva será o meio adequado para decidir as pretensões da Exequente.
B) Do erro na forma do processo
O erro na forma do processo encontra-se previsto no artigo 193º do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA. Determina o nº 1 do artigo 193º do CPC que “O erro na forma do processo importa unicamente a anulação dos atos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.”.
O erro na forma do processo é uma nulidade da qual o juiz pode conhecer oficiosamente, a não ser que se deva considerar sanada – artigo 196º do CPC.
O erro na forma do processo consubstancia uma exceção dilatória (inominada), que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância [artigos 278º, nº 1, alínea b), artigo 576º, nº 2 do CPC e artigo 89º, nº 2 do CPTA].
“O erro na forma de processo - artigo 193º do CPC - ocorre quando o autor usa de uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão. A sua ocorrência tem de aferir-se pelo pedido formulado na acção, sendo pelo pedido final formulado, pela pretensão que o requerente pretende fazer valer, que se determina a propriedade ou impropriedade do meio processual empregue para o efeito.” – cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 19/12/2023, processo nº 7169/22.1T8BRG.G1 (www.dgsi.pt).
“1-O erro na forma de processo ocorre sempre que forma processual escolhida não corresponde à natureza ou valor da ação, e constitui nulidade de conhecimento oficioso – cfr. artigos 193º e 196º do CPC. 2- A forma do processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, e a mesma deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir.” – cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 13/01/2023, processo nº 00747/20.5BEAVR (www.dgsi.pt).
O Exequente fundamenta a sua Petição de Execução com base nos artigos 173º a 179º do CPTA, alegando que a “suspensão de eficácia do ato administrativo de revogação do apoio, por significar um congelamento dos seus efeitos, deveria levar à reposição do status quo ante, à situação em que a Exequente deveria estar: (1) não devolução nem descativação de qualquer montante do apoio e (2) execução normal do projeto nos termos constantes do termo de aceitação, neste momento com decisão dos seus pedidos e processamento de quantias”, pois a Administração inutiliza o segundo ponto, parecendo querer arrogar-se funções ou mesmo sobrepor ao Poder Judicial, ao negar a reposição do estado de coisas anterior à adoção do ato cuja eficácia foi suspensa” (artigos 14º e 16º da Petição de Execução). Mais alega que “o Executado e o seu aparente dependente, o IAPMEI, deveriam, portanto, permitir a retoma do processamento do incentivo financeiro atribuído ao projeto da Exequente”, e que existe o dever de reconstituição da situação pelo Executado e (cfr. artigos 33º e 44º da Petição de Execução).
Ora, a presente instância executiva não é o meio judicial adequado para obter tutela contra a eventual atuação e/ou omissão do Executado no que se refere aos pedidos identificados pela Exequente.
Conforme acima referido, os limites da sentença cautelar respeitam à paralisação de efeitos da decisão que revogou o apoio e à exigência de restituição de determinada quantia pecuniária. E conforme também acima referido, tal implica que a concessão do apoio ao Exequente se mantém e que não lhe deve ser exigida a devolução de qualquer montante. Dos elementos constantes dos autos, e dos factos dados como provados, não resulta qualquer atuação contrária à referida sentença cautelar pelo Executado.
Conforme também acima referido, os pedidos formulados pela Exequente ocorreram após prolação da decisão cautelar, e respetiva interposição de recurso com efeito devolutivo, e relacionam-se com o projeto da Exequente financiado pelo Executado (nºs 3 e seguintes do probatório). A omissão de resposta e/ou de decisão aos concretos pedidos formulados pela Exequente não equivale ao incumprimento da sentença cautelar nos exatos termos em que esta foi proferida, para que justifique a presente ação executiva. Ou seja, não resulta dos autos que o Executado tenha atuado ao abrigo da decisão de revogação do apoio e também não se encontra provado que tenha exigido a devolução de uma quantia pecuniária à Exequente.
Assim, no que respeita à falta de resposta do pedido de informações apresentado pela Exequente em agosto de 2024, deveria a Exequente ter lançado mão de uma intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, prevista nos artigos 104º e seguintes do CPTA (Título III do CPTA); e no que respeita à falta de resposta/ decisão dos pedidos de pagamento de adiantamento, de alteração do projeto relativo aos novos investimentos em causa no referido pedido de pagamento, de alteração da morada do investimento, deveria a Exequente ter intentado uma ação de condenação à prática de ato devido, prevista nos artigos 66º e seguintes do CPTA (Título II do CPTA). Quanto ao pedido de envio de elementos ao IAPMEI para tramitação do procedimento, entende-se que, enquanto operação material, poderá estar inerente aos pedidos atrás identificados, ou, eventualmente, ser alvo de uma ação para adoção de um comportamento [artigo 37º, nº 1, alínea h), do CPTA].
Considerando que aos pedidos correspondem ações próprias do processo declarativo (cfr. artigo 35º, nº 1 do CPTA: “O processo declarativo nos Tribunais Administrativos rege-se pelo disposto nos títulos II e III e pelas disposições gerais, sendo-lhe subsidiariamente aplicável o disposto na lei processual civil”, e o parágrafo anterior), e não do processo executivo (Título VII do CPTA), não é possível aproveitar atos, nos termos e para os efeitos do artigo 193º, nº 1 do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA.
Face ao exposto, verifica-se a exceção dilatória de erro na forma do processo, nulidade processual insanável (pelos motivos expostos), que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância, conforme adiante se determinará.”* A Recorrente, agora, em sede de recurso, pretende defender que a sentença proferida no processo cautelar (onde se determinou a suspensão da eficácia da decisão de revogação do apoio concedido à recorrente com devolução do montante de € 925.463,11), na fase executiva, poderia determinar a prática de um conjunto de atos pela administração que não se esgotam na suspensão do ato de revogação do apoio financeiro e consequente não devolução do montante concedido a coberto desse apoio.
Na perspetiva da recorrente, a utilidade da tutelar cautelar concedida passa pela possibilidade de se reconstituir a situação tal como existiria se os atos não tivessem sido praticados, o que implica, por parte da administração, prosseguir com a tramitação do processo administrativo nos termos nele previstos, defendendo o seu direito à retoma do processamento do incentivo financeiro atribuído ao projeto no ponto em que os atos administrativos suspensos na sua eficácia por força da decisão cautelar foram praticados, o que implica que o recorrido mantenha uma contribuição ativa nesse procedimento, respondendo às suas questões e tramitando em tempo razoável os seus pedidos de pagamento, seja qual for a modalidade (adiantamento ou reembolso).
Através da execução da sentença cautelar pretende a Recorrente garantir a continuidade de execução do projeto e a sua implementação.
Não lhe assiste razão, contudo.
Pelo menos não no alcance que pretende retirar da execução da providência cautelar que foi oportunamente decretada – cfr. ponto 2 dos factos provados.
Para executar a providência cautelar que lhe foi deferida, a Recorrente lançou mão da execução, nos termos do artº 127º do CPTA.
Este preceito, com a epígrafe “Garantia da providência” diz-nos que (1) “[a] execução da decisão cautelar corre termos nos próprios autos do processo cautelar, sob as formas previstas neste Código para os processos executivos, ou sob as formas previstas na lei processual civil, quando se trate de uma execução contra particulares, sendo-lhe aplicável o regime dos processos urgentes; (2) [q]uando a providência decretada exija da Administração a adoção de providências infungíveis, de conteúdo positivo ou negativo, o tribunal pode condenar de imediato o titular do órgão competente ao pagamento da sanção pecuniária compulsória que se mostre adequada a assegurar a efetividade da providência decretada, sendo, para o efeito, aplicável o disposto no artigo 169.º; (3) [s]em prejuízo do disposto no número anterior, os órgãos ou agentes que infrinjam a providência cautelar decretada ficam sujeitos à responsabilidade prevista no artigo 159.º”
Ora:
Uma coisa é um pedido de suspensão de eficácia, outra, bem diferente, é o pedido a reconstituição da situação que existiria se determinados atos não tivessem sido praticados ou a suposta obrigação de resposta aos pedidos de informações que a Recorrente pretende decorrer da decisão proferida em sede cautelar.
O que a decisão cautelar determinou foi apenas a suspensão da eficácia do ato de revogação. Não impõe, designadamente, obrigações de prestação de facto ou de coisa, ou obrigações de pagamento de quantia certa. Nem tão pouco a obrigação de resposta aos pedidos de informações da Recorrente.
A decisão cautelar oportunamente proferida limita-se a paralisar a eficácia de um ato administrativo desfavorável à Recorrente, que determinou a revogação do apoio financeiro concedido.
Se a Recorrente pretendia mais, deveria tê-lo requerido, oportunamente, no requerimento inicial que deu origem aos autos de providência cautelar em apreço. Ou, se entendia que requereu mas não lhe foi deferido, deveria, in illo tempore, ter disso interposto recurso.
Inclusivamente, a Recorrente cita o decidido em acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 26-11-2020, proferido no proc. nº 1246/10.9BELSB-B, disponível para consulta em www.dgsi.pt e onde se sumariou, justamente, por referência a incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida do ato suspendendo:
“(…) VII. Da sentença exequenda, que declarou a ineficácia dos actos de execução indevida do ato suspendendo, não se pode retirar uma condenação da Administração a prestar um facto ou coisa ou a pagar uma quantia certa, sendo-lhe aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 176º a 179º do mesmo Código, que regulam a execução de sentenças de anulação de atos administrativos”.
Justamente.
Em sede de execução de uma decisão cautelar como a presente, de suspensão de eficácia de um ato, procurar-se-á, fundamentalmente, a declaração de ineficácia de eventuais atos de execução indevida do ato suspendendo, semelhante aos termos do incidente previsto no artigo 128.º do CPTA..
Contudo, como bem se aponta no acórdão acima referido, citado pela Recorrente para (pretensamente) sustentar a sua posição, não se pode, mesmo que haja essa decisão declarando a ineficácia de eventuais atos de execução (que não tiveram lugar, aqui, conforme resulta dos factos provados), retirar uma condenação da Administração a prestar um facto ou coisa ou a pagar uma quantia certa.
A Recorrente remete para o disposto no art. 173º do CPTA, preceito que regula a execução do julgado anulatório, olvidando que, in casu, não foi proferida decisão invalidando o ato em causa. O mesmo apenas viu os seus efeitos suspensos até que seja proferida decisão no processo principal.
Ainda assim, a Recorrente, no presente recurso, assume (indevidamente) que estamos perante um processo de execução de julgado anulatório, mais deduzindo pedidos que extravasam o próprio âmbito do processo de execução previsto no artº 173º do CPTA e que se prendem com o pretenso incumprimento de pedidos de informações, como seja aquele apresentado em agosto de 2024.
Ora:
É evidente que a Recorrente, perante a falta de resposta do pedido de informações apresentado em agosto de 2024, deveria, oportunamente, ter lançado mão de uma intimação para a prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões, prevista nos artigos 104º e seguintes do CPTA.
Do mesmo modo, no que concerne à ora alegada falta de resposta em relação aos pedidos de pagamento de adiantamento, de alteração do projeto relativo aos novos investimentos em causa no referido pedido de pagamento, de alteração da morada do investimento, caberia à Recorrente ter intentado uma ação de condenação à prática de ato devido, prevista nos artigos 66º e seguintes do CPTA, por ser o meio processual idóneo a tal desiderato.
É inequívoco que a Recorrente não pode, na presente ação cautelar, lograr a consecução do desiderato que apenas seria atingido por via da interposição e decisão favorável de uma ação principal.
Com referem ABRANTES GERALDES, PAULO PIMENTA E LUÍS FILIPE PIRES DE SOUSA (in “Temas da Reforma do Processo Civil”, III Volume, 4.ª Edição, Almedina, 2010, págs. 71 e 72) , “(…) em qualquer situação, a tutela cautelar encontra limites naturais, já que apenas pode evitar ou antecipar o que seja necessário para assegurar a efetividade do direito em causa e, além disso, pressupõe uma situação de perigo relativamente à ocorrência de lesões grave irreparáveis ou de difícil reparação (…) [n]ão se substituiu à ação principal, sem embargo dos casos em que se admita e seja decretada a inversão do contencioso”.
Contudo:
Sem prejuízo do que acima vem dito, não se poderá sufragar a conclusão do tribunal a quo, no sentido de que existe um erro na forma do processo.
A forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão formulada pelo autor e não em referência à pretensão que devia ser por ele deduzida (cfr., entre outros, o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no processo nº 8592/2006-2, datado de 22-02-2007, disponível para consulta em www.dgsi.pt)
O nosso Supremo Tribunal Administrativo também já se pronunciou a respeito, designadamente no acórdão proferido no processo nº 01015/14, datado de 05-11-2014, disponível para consulta online, em www.dgsi.pt e onde se sumariou que “[o] erro na forma do processo, nulidade decorrente do uso de um meio processual inadequado à pretensão de tutela jurídica formulada em juízo, afere-se pelo pedido e não pela causa de pedir, conquanto esta possa ser utilizada como elemento de interpretação daquele, quando a esse respeito existam dúvidas.”
No caso vertente, a forma processual, por referência à pretensão formulada pela Recorrente, é a correta: porque pretendia extrair efeitos da sentença cautelar referida no ponto 2 dos factos provados, lançou mão da respetiva execução, nos termos e para os efeitos previstos no artº 127º do CPTA.
Não pode é a Recorrente, nos termos acima gizados, obter acolhimento para nenhum dos pedidos que deduz, os quais extravasam claramente o âmbito da condenação da providência que lhe foi concedida.
Cumpre, pois, julgar parcialmente procedente o recurso, revogar a decisão recorrida, na parte em que julgou verificada a exceção dilatória inominada de erro na forma do processo, absolvendo a Entidade Recorrida da instância e, em substituição, julgar totalmente improcedente a execução intentada.* Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC):
I. No âmbito de uma execução de decisão cautelar de suspensão de eficácia de um ato, procurar-se-á, fundamentalmente, a declaração de ineficácia de eventuais atos de execução indevida do ato suspendendo, não se podendo retirar uma condenação da Administração a prestar um facto ou coisa ou a pagar uma quantia certa.
II. Perante a falta de resposta do pedido de informações oportunamente apresentado deveria a Recorrente ter lançado mão de uma intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, prevista nos artigos 104º e seguintes do CPTA.
III. Paralelamente, no que concerne à ora alegada falta de resposta em relação aos pedidos de pagamento de adiantamento, de alteração do projeto relativo aos novos investimentos em causa no referido pedido de pagamento, de alteração da morada do investimento, caberia à Recorrente ter intentado uma ação de condenação à prática de ato devido, prevista nos artigos 66º e seguintes do CPTA, por ser o meio processual idóneo a tal desiderato.
IV. A forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão formulada pelo autor e não em referência à pretensão que devia ser por ele deduzida.*
*
* V – Decisão:
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder parcial provimento ao recurso interposto, revogar a decisão recorrida e, em substituição, julgar improcedente a execução.
Custas a cargo da Recorrente na proporção do respetivo decaimento (8/10).***
Lisboa, 18 de dezembro de 2025
______________________________
Ricardo Ferreira Leite
____________________________
Joana Costa e Nora
(em substituição e com declaração de voto)
____________________________
Ana Cristina Lameira
Declaração de voto
Não acompanho a fundamentação do Acórdão quanto aos seguintes pontos.
Em primeiro lugar, não subscrevo a afirmação de que "Se a Recorrente pretendia mais, deveria tê-lo requerido, oportunamente, no requerimento inicial que deu origem aos autos de providência cautelar em apreço." Com efeito, considero que os pedidos deduzidos pela exequente não seriam admissíveis no âmbito do processo cautelar a que se reporta a sentença exequenda, pelo que não poderia a mesma tê-los feito nessa sede.
Em segundo lugar, não considero acertado que "Em sede de execução de uma decisão cautelar como a presente, de suspensão de eficácia de um ato, procurar-se-á, fundamentalmente, a declaração de ineficácia de eventuais atos de execução indevida do ato suspendendo, semelhante aos termos do incidente previsto no artigo 128.º do CPTA." , porquanto, diversamente, em sede de execução de sentença, a lei atribui ao Tribunal o poder de declarar a nulidade dos atos desconformes com a sentença (cfr. artigos 164.º, n.º 3, 167.º, n.º 1, 176.º, n.º 5, e 179.º, n.º 2, do CPTA, aplicáveis à execução de sentença proferida em processo cautelar, por remissão do n.º 1 do artigo 127.º do CPTA), precisamente porque, como esclarecem Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 1246, “(…) os atos administrativos são manifestações de autoridade, capazes de introduzir a definição de situações jurídicas na ordem jurídica geral, impondo essa definição a todas as entidades, públicas e privadas, a menos que a sua invalidade seja reconhecida e declarada por órgãos públicos aos quais a lei atribua esse poder”. Noutro plano, no âmbito do processo cautelar, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, no âmbito do incidente processual a que se reporta o n.º 4 do artigo 128.º do CPTA, “(…) não põe em causa a existência jurídica desses atos, limitando-se a paralisar-lhes os efeitos, como é próprio de uma intervenção que apenas visa proporcionar uma tutela provisória, ainda na pendência do processo cautelar e sob condição do ulterior decretamento da suspensão do ato que foi objeto de execução.” – idem, ibidem, pp. 1028 e 1029.
Em terceiro lugar, também não subscrevo a asserção de que "É evidente que a Recorrente, perante a falta de resposta do pedido de informações apresentado em agosto de 2024, deveria, oportunamente, ter lançado mão de uma intimação para a prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões, prevista nos artigos 104º e seguintes do CPTA. Do mesmo modo, no que concerne à ora alegada falta de resposta em relação aos pedidos de pagamento de adiantamento, de alteração do projeto relativo aos novos investimentos em causa no referido pedido de pagamento, de alteração da morada do investimento, caberia à Recorrente ter intentado uma ação de condenação à prática de ato devido, prevista nos artigos 66º e seguintes do CPTA, por ser o meio processual idóneo a tal desiderato." Considero que os pedidos que a recorrente deduz nesta sede de execução de sentença cautelar extravasam o âmbito da execução, e, quanto aos meios processuais que o Acórdão refere que poderiam ser utilizados para alcançar a sua satisfação, para além de tal indicação extravasar o campo de decisão deste Tribunal, não são os mesmos adequados, pois, no caso da intimação para a prestação de informações, dependeria de requisitos procedimentais e processuais que não se verificam, e a condenação à prática de acto devido não serve para obter pagamentos (que não são actos administrativos).
Joana Costa e Nora
|
