Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01931/98

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/05/2001

Relator:	Fonseca da Paz






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. J...., residente na R...., em Lisboa, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 29/4/98, do Ministro da Educação, pelo qual foi indeferido o seu requerimento onde solicitava que lhe fosse atribuída a bonificação no tempo de serviço por ter concluído o mestrado em Filosofia Contemporânea.
Imputou a esse acto os seguintes vícios:
- Violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, em virtude de ter considerado que o mestrado de que é titular não se enquadrava em domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência;
- Violação de lei, por infracção do art. 54º, nº 1, do Estatuto da Carreira Docente (ECD), aprovado pelo D.L. nº 139-A/90, de 28/4, dado que se baseou no Despacho nº 244/ME/96, o qual é ilegal, por não incluir o mestrado de que é titular que se enquadra em domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência;
- Violação de lei, por infracção dos princípios da justiça e da imparcialidade consagrados no art. 6º do CPA, os quais não estiveram presentes na apreciação do seu caso.
A entidade recorrida respondeu, concluindo que devia ser negado provimento ao recurso.
Cumprido o preceituado no art. 67º, do RSTA, o recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“1ª - O objecto do presente recurso é o acto expresso de indeferimento praticado pelo Sr. Ministro da Educação em 29/4/98;
2ª - O acto recorrido encontra-se ferido do vício de violação de lei por erro nos seus pressupostos de facto já que não foi devidamente apreciado o conteúdo do mestrado realizado pelo recorrente designadamente na perspectiva da interdisciplinaridade inequívoca que existe entre a área do conhecimento em que aquele se desenvolveu e a área do conhecimento da respectiva docência (História);
3ª - o acto recorrido também enferma de vício de violação de lei por contrariar o disposto no art. 54º do ECD;
4ª - tal sucede, porque o diploma legal (Despacho nº 244/ME/96, de 18/11, na redacção que lhe foi dada pelo nº 2 do Despacho nº 42/ME/97, de 10/3) com base no qual o mestrado do recorrente não foi considerado é ele próprio ilegal por contrariar a disposição legal que regulamenta, ou seja, por não ter considerado o mestrado realizado pelo recorrente como sendo em domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência;
5ª - por sua vez, a fundar-se no citado Despacho o critério com base no qual foi indeferida a pretensão do recorrente também se torna ilegal por contrariar o citado art. 54º do ECD;
6ª - Contrariamente ao que alega na sua resposta, o acto recorrido não se encontra suficientemente fundamentado já que foi proferido com base numa apreciação global e genérica, não tendo em conta as especificidades do caso dos autos;
7ª - o acto recorrido também viola o disposto no art. 9º do C. Civil já que, de uma interpretação que o tenha em conta se tem necessariamente que concluir que o mestrado realizado pelo recorrente se enquadra em domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência;
8ª - finalmente, o acto recorrido também viola o disposto no art. 6º do C.P. Administrativo já que a Administração não procedeu em obediência aos princípios da justiça e da imparcialidade, nele insertos”.
As alegações da entidade recorrida foram mandadas desentranhar, por intempestivas, pelo despacho de fls. 74 dos autos.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluiu que o recurso devia ser rejeitado, por o despacho impugnado ser um acto meramente opinativo, devendo ter sido usada a acção e não o recurso contencioso.
O recorrente foi notificado, nos termos do art. 54º, nº 1, da LPTA, para se pronunciar sobre esta questão prévia, tendo concluído pela sua improcedência.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido submetido à Conferência para julgamento.

2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) O recorrente é professor efectivo do ensino secundário, no grupo de docência de História, sendo titular de licenciatura em História, concluída em 1975;
b) em Julho de 1986, o recorrente concluiu o mestrado em Filosofia Contemporânea pela Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa;
c) pelo requerimento constante de fls. 9 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente solicitou, ao Director Regional de Educação de Lisboa, a atribuição de bonificação no tempo de Serviço, por aplicação ao seu caso do Despacho nº 244/ME/96, de 31/12, apesar de os mestrados em Filosofia não figurarem na listagem dos mestrados do 10º Grupo A do Ensino Secundário;
d) o Grupo de Trabalho Criado pelo Despacho 42/ME/97, de 10/3, para acompanhamento e actualização das normas regulamentadoras do art. 54º do ECD reuniu nos dias 16/9/97, 10, 20 e 21/11/97 e 13/1/97, tendo, das respectivas reuniões, sido elaborada a acta constante de fls. 22 a 24 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a qual continha, em anexo, os resultados da aplicação do art. 54º do ECD a vários requerimentos, entre os quais o do recorrente, que haviam sido apresentados;
e) sobre o documento referido na alínea anterior, o Ministro da Educação proferiu o seguinte despacho, datado de 29/4/98:
“Indefiro nos termos propostos”;
f) no ano lectivo de 1998/99, o recorrente leccionou, na Escola Secundária de Vitorino Nemésio, a disciplina de História da Arte, no 12º ano de escolaridade, cujo programa compreendia a História de Arte nos séculos XIX e XX

2.2.1. O digno Magistrado do M.P. invocou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, com o fundamento que este não era um acto administrativo, mas um mero acto opinativo insusceptível de impugnação contenciosa, por, nos termos do nº 1 do art. 186º do C.P. Administrativo, se limitar a interpretar cláusulas contratuais.
Salvo o devido respeito pela opinião contrária, não nos parece que assim seja.
Vejamos porquê.
O nº 1 do art. 186º do C.P. Administrativo estabelece que “os actos administrativos que interpretem cláusulas contratuais ou que se pronunciem sobre a respectiva validade não são definitivos e executórios, pelo que na falta de acordo do co-contratante a Administração só pode obter os efeitos pretendidos através de acção a propor no Tribunal competente”
Resulta deste preceito que, na matéria respeitante à interpretação de cláusulas contratuais, o contraente administrativo não tem competência para praticar actos administrativos face ao seu contraente, tendo de pedir aos Tribunais que declarem ser correcta tal interpretação para a poder exigir depois, ao abrigo do art. 187º, nº 2, do CPA, contra a própria vontade da contraparte (cfr. M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado,” Vol. II, 1995, pags. 378 e 379).
Entende-se, pois, que, no âmbito da interpretação de cláusulas dos contratos administrativos, os actos emitidos pelo contraente administrativo não correspondem a actos unilaterais e autoritários, mas a manifestações de vontade de base negocial de uma parte interessada no contrato. Tratando-se, em princípio, de declarações de base negocial de quem age como parte no contrato e não de actos autoritários de quem age como autoridade, o meio próprio de reacção contra a interpretação perfilhada é a acção e não o recurso contencioso.
No caso em apreço, o despacho impugnado indeferiu a pretensão do recorrente, professor efectivo do ensino secundário, de atribuição de bonificação no tempo de serviço por ter concluído um mestrado em domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência
Porque o recorrente é um docente do quadro, provido por nomeação e não por contrato, não está em causa qualquer contrato administrativo nem, consequentemente, a interpretação de qualquer cláusula contratual. Pelo acto impugnado, a entidade recorrida agiu como autoridade, impondo ao recorrente a sua interpretação do art. 54º do ECD e do Despacho nº 244/ME/96, e não como parte num contrato que, como referimos, não existia.
Improcede, pois, a arguida questão prévia.

2.2.2. O recorrente, alegando que o mestrado de que é titular, em Filosofia Contemporânea, se enquadrava em domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência (História), invoca que o acto recorrido, ao indeferir a sua pretensão de atribuição de bonificação de serviço, enferma de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e por infracção do art. 54º, nº 1, do ECD.
Vejamos se lhe assiste razão.
Nos termos do citado art. 54º, nº 1, a atribuição de bonificação no tempo de serviço docente, para efeitos de progressão na carreira, depende da “aquisição, por docentes profissionalizados com licenciatura, integrados na carreira, do grau de mestre em Ciências da Educação ou em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência”.
E o nº 4 do mesmo preceito estipula que “os cursos, a que se refere o nº 1 do presente artigo, serão definidos por despacho do Ministro da Educação”
A atribuição da aludida bonificação foi regulamentada pelo Despacho nº 244/ME/96 (publicado no DR, II Série, de 31/12/96), alterado pelo Despacho nº 42/ME/97 (publicado no DR, II Série, de 1/4/97), que definiu, em anexo, quais os mestrados a considerar para efeitos de aplicação do mencionado art. 54º, nº 1
O Despacho nº 42/ME/97 determinou a constituição de um novo grupo de trabalho __ integrado por um representante do Departamento do Ensino Superior, com funções de coordenação, um representante do Departamento do Ensino Secundário, um do Ensino Básico e outro do Departamento de Gestão dos Recursos Educativos __ que tinha como funções assegurar o acompanhamento da aplicação do Despacho nº 244/ME/96, a sua actualização e a apresentação de proposta de decisão fundamentada ao Ministro da Educação sobre os requerimentos relativos a mestrados e doutoramentos que não conferiam bonificações nos termos do Despacho nº 244/ME/96.
No exercício destas funções, tal grupo de trabalho considerou “como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I ao Despacho 42/ME/97, de 10/3, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas”, entendendo que o mestrado de que o recorrente era titular não preenchia estes requisitos.
Resulta do exposto que a bonificação no tempo de serviço docente dependia da aquisição pelo docente de mestrado “em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência” (cfr. citado art. 54º, nº 1) que é um conceito vago e indeterminado cuja concretização a lei deixou ao órgão decidente no âmbito da chamada discricionaridade técnica.
A concretização desse conceito indeterminado, através da eleição dum critério e dos concretos pressupostos de facto, foi efectuado pelo referido grupo de trabalho e envolvia um juízo de mérito segundo regras técnicas e científicas que implicavam um conhecimento especializado sobre tal assunto.
Embora a Administração aja vinculada e não discricionariamente no âmbito da interpretação e aplicação dos conceitos indeterminados, dado que não pode escolher livremente a solução que entender como mais adequada ao caso de acordo com o interesse público, é jurisprudência corrente do STA que, quando o preenchimento de tais conceitos envolva juízos de valor de natureza técnica e científica, a censura judicial só é possível no caso do critério administrativo se revelar ostensivamente desacertado e inadmissível ou a decisão assentar em erro manifesto e notório, de forma que mesmo sem conhecimentos técnicos se mostra evidente o erro em que incorreu a Administração (cfr., v.g., os Acs. de 28/7/77 in AD 196º-435, de 15/12/83 in AD 269º-566, de 22/6/83 in AD 265º-93, de 21/1/88 in BMJ 373º-382, de 9/2/88 in BMJ 374º-276 e de 11/11/97 - Rec. nº 17558).
Ora, no caso em apreço, os autos não evidenciam que o critério utilizado pelo aludido grupo de trabalho seja manifestamente inadmissível ou que o acto impugnado padeça de erro grosseiro quando indeferiu a pretensão do recorrente, pelo que improcedem os alegados vícios de erro nos pressupostos de facto e de violação do art. 54º, nº 1, do ECD.
O recorrente arguiu ainda um vício de violação de lei por infracção dos princípios da justiça e da imparcialidade, limitando-se a referir que estes princípios não estiveram presentes na apreciação do seu caso (cfr. art. 31º da petição de recurso).
Como é entendimento uniforme da jurisprudência do STA, nos recursos contenciosos, a causa de pedir consiste na indicação dos factos concretos integradores dos vícios invocados como fundamento do pedido de anulação do acto impugnado tendo o recorrente o ónus de alegar tais factos, sob pena de o Tribunal ficar impossibilitado de conhecer os vícios por carência de causa de pedir (cfr. Acs. de 10/3/88 in AD 326º-151, de 10/12/87 in BMJ 372º-448, de 5/7/94 in BMJ 439º-624, de 7/3/95 in BMJ 445º-586 e de 23/4/96 in BMJ 456º-476).
Ora, no caso em apreço, o recorrente limitou-se a arguir o vício pelo seu “nomen juris”, não alegando qualquer facto que o consubstancie, pelo que, por carência de causa de pedir, não é de apreciar esse vício.
Também não deve ser conhecido o vício de forma por falta de fundamentação, dado que este só foi arguido nas alegações e só é admissível a invocação de vício novo nesta peça processual quando o conhecimento dos factos que o integram advieram ao conhecimento do recorrente após a interposição do recurso (cfr., entre muitos, os Acs. do STA de 4/7/85 in AD 295º-822, de 30/1/86 in AD 298º-1139, de 7/6/90 in BMJ 398º-554 e de 14/6/94 in AD 396º-1392).
Porque, quando interpôs o presente recurso contencioso, o recorrente já conhecia a fundamentação integral do despacho impugnado, como ele próprio reconhece (cfr. arts. 11º a 13º da petição), juntando até aos autos cópia da mesma (cfr. fls. 15 a 24 dos autos), é manifesto que nessa altura já dispunha de todos os elementos que o habilitavam a arguir esse vício.
Portanto, o recurso contencioso não merece provimento.

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso contencioso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 35.000$00 e 17.500$00

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Lisboa, 5 de Julho de 2001
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes