| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Alfredo ..., Inspector de nível 3 da carreira de Investigação e Fiscalização do quadro de pessoal dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, veio interpor RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, de 9 de Dezembro de 2002, que, com fundamento no Parecer nº 717-LM/2002, da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho nº 21/2002 do Director-Geral dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, de 30 de Agosto de 2002, imputando-lhe vícios recondutíveis a violação de lei.
A entidade recorrida respondeu, pugnando pela manutenção do acto, por não padecer de nenhum dos vícios assacados.
Notificado para apresentar alegações, veio o recorrente fazê-lo, formulando as seguintes conclusões:
“1ª – O recorrente foi promovido à categoria de Inspector de nível 3 da carreira de Investigação e Fiscalização do quadro de pessoal dos Serviços de Estrangeiros e Fronteira, por despacho da Directora Geral Adjunta do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, de 11 de Março de 2002, publicado no DR, II Série, nº 71, de 25-3-2002;
2ª – À data da promoção, detinha como colocação originária a localidade de Lisboa, colocação essa determinada pelo despacho nº 14/93, de 31 de Março, do Subdirector do SEF;
3ª – Em cumprimento do despacho nº 9/2002, do Director Geral do SEF, de 30 de Abril de 2002, endereçado a todos os Inspectores, o ora recorrente indicou como preferência nº 1 de colocação, qualquer Unidade Orgânica sediada em Lisboa, manifestando, assim, expressamente o desejo de manter a colocação originária detida na altura;
4ª – Não obstante, pelo Despacho nº 21/2002, do Director Geral do SEF, de 30 de Agosto, foi determinada a sua colocação em Faro, tendo tal despacho sido confirmado pelo despacho ora recorrido, proferido na sequência de recurso hierárquico, oportunamente, interposto.
5ª – A decisão recorrida enferma, porém, do vício de violação de lei, por desrespeito pelas disposições do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do SEF, aprovado pelo Despacho nº 478/97, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, de 2-3-97, publicado no DR nº 113, de 16-5-97, nomeadamente das normas contidas nos artigos 2º, alíneas c) e d) e 21º.
6ª – Efectivamente, o citado artigo 2º, alínea d), é claro ao definir como colocação originária a colocação do funcionário em vaga numa determinada localidade para efeitos de nela adquirir vinculação de carácter permanente, deixando, assim, bem explícito que a colocação originária prende-se com a qualidade de funcionário do SEF e não com a categoria por este detida o que equivale a dizer que da promoção não decorre, necessariamente, a perda da colocação originária detida pelo funcionário promovido.
7ª – Por sua vez, o citado artigo 21º também é claro ao definir, como princípio geral, que a promoção do funcionário não implica a sua mudança de localidade ou departamento;
8ª – Na Resposta, a entidade recorrida sustenta a verificação do regime de excepção previsto na parte final do citado artigo 21º, mas o certo é que o despacho recorrido não contém qualquer elemento de facto ou de direito que pudesse justificar a aplicação de tal regime pelo que, neste caso [admitido, só para efeitos de raciocínio], o despacho recorrido enfermaria do vício de forma, por ausência de fundamentação, violando o disposto no artigo 124º, nº 1 do CPA”.
A entidade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
“a. O despacho impugnado foi praticado em plena conformidade à lei, não padecendo dos vícios que o recorrente lhe imputa, nem de qualquer outro gerador de nulidade;
b. A colocação originária reporta-se a cada uma das categorias da carreira de inspecção e fiscalização [cfr. a alínea d) do artigo 2º e o artigo 8º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras];
c. O recorrente bem sabia que se fosse promovido à nova categoria de inspector não seria nomeado para a ocupação de uma vaga numa determinada localidade em concreto [cfr. o ponto 5. do Aviso de abertura do concurso do qual veio a resultar a promoção do recorrente];
d. Após a promoção do recorrente, o primeiro anúncio de vagas publicitado para colocação originária na categoria de inspector só se concretizou através do Despacho nº 9/2002, de 30 de Abril;
e. Sempre que um determinado funcionário da carreira de inspecção e fiscalização é promovido mantém o seu lugar na carreira, mas vai necessariamente ocupar uma vaga diversa daquela que lhe estava atribuída na categoria anterior, ou seja, a vaga não se "arrasta" ao longo da progressão na carreira;
f. De forma clara e inequívoca se demonstrou, a fls. 6 do Parecer nº Parecer nº 717-LM/2002, que, no caso em apreço, ocorreram os pressupostos de facto de aplicação da última parte do artigo 21º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras;
g. Idêntico entendimento foi por nós sustentado nos Procºs Nºs 12134/03, 12174/03, 12176/03 e 12175/03, todos da 2ª Subsecção do Contencioso Administrativo, que correm termos nesse Venerando Tribunal”.
O Exmº Procurador-Geral Adjunto neste TCA Sul emitiu parecer a fls. 49/50, onde conclui nos seguintes termos:
“[…]
A nosso ver deverá improceder o recurso.
O recorrente alega que á data da sua promoção detinha colocação originária em Lisboa e que, apesar da promoção não perdeu direito á colocação originária, pois que, nos ternos do dito Regulamento, o conceito de colocação originária prende-se, directamente, com a qualidade de funcionário do SEF, e não com a categoria por este detida, o que implica que a promoção do funcionário não tenha qualquer repercussão sobre a colocação do funcionário promovido. O recorrente retira tal conclusão do segmento legal ínsito na alínea d) do artigo 2º do dito Regulamento que considera como colocação originária a colocação de funcionário em vaga numa determinada localidade para efeitos de nela adquirir vinculação de carácter permanente.
Ora, como expressamente resulta da letra da lei, a colocação originária pressupõe o preenchimento de uma vaga numa determinada localidade, e as vagas são necessariamente fixadas para cada uma das categorias da carreira de inspecção e fiscalização. Portanto, o sentido da terminologia "vinculação de carácter permanente", ali consignada, pressupõe uma leitura articulada com o artigo 8º do citado Regulamento, em conformidade com o elemento sistemático a considerar na interpretação da lei, que a concretiza do seguinte modo:
a) Garante a possibilidade de um funcionário, detentor de categoria originária, poder candidatar-se a colocação originária noutra localidade;
b) Prevê a possibilidade de um funcionário, detentor de categoria originária, poder ser designado para o cumprimento de comissões de serviço;
c) Estipula qual o procedimento a adoptar para o preenchimento de vaga resultante da mudança de colocação originária.
Portanto, os segmentos legais das alíneas c) e d) do artigo 2º do citado Regulamento, apenas exigem que com a qualidade de funcionário do SEF lhe seja permitido uma vinculação de carácter permanente.
Mas esta apenas garante o preceituado nas várias alíneas do artigo 8º do referido Regulamento, e não a inamovibilidade ao longo da carreira, apesar do preceituado no artigo 21º do mesmo Regulamento. Este normativo, e passamos já a analisar a sua pretensa violação através do acto recorrido, impõe que a promoção do funcionário não implique a sua mudança de localidade e departamento, se dela não resultar alteração significativa na distribuição de pessoal respectivo. Consequentemente, verificados os pressupostos de facto aí consignados, como se verificaram, ocorreu a mobilidade do funcionário em face da sua promoção. Aliás, a sufragar-se o entendimento contrário, perfilhado pela recorrente, haveria subversão dos princípios gerais das regras de acesso e promoção na função pública, que em princípio são susceptíveis de determinar mudança obrigatória de localidade, a que o funcionário se submete para evoluir na carreira, sob pena de se retirar ao Estado o direito de racionalizar os seus meios humanos e financeiros na prossecução do interesse público.
Finalmente, e quanto ao alegado vício de forma por falta de fundamentação, é óbvio que o mesmo não se verifica, pois que o despacho recorrido remete expressamente para a motivação expressa no parecer da Auditoria Jurídica, elaborado de forma clara e perceptível para qualquer destinatário de entendimento médio”.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. O recorrente possui a categoria de Inspector de nível 3 da carreira de Investigação e Fiscalização do quadro de pessoal dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras.
ii. Foi promovido a esta categoria por despacho da Directora-Geral Adjunta do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, de 11 de Março de 2002, publicado, no DR, II Série, nº 71, de 25-3-2002.
iii. À data da promoção, detinha como colocação originária a localidade de Lisboa, colocação essa determinada pelo despacho nº 14/93, de 31 de Março, do Subdirector do SEF.
iv. Em 30 de Abril de 2002, foi publicado o Despacho nº 9/2002, do Director-Geral do SEF, procedendo à abertura de vagas e fixação da respectiva dotação por localidades, e determinando o seguinte:
"a) A apresentação de candidaturas às vagas anunciadas no ponto 11 deste despacho é obrigatória para todos os Inspectores, devendo ser feita em ficha de candidatura;
b) Os Inspectores que pretendam manter colocação originária na mesma localidade, devem manifestar expressamente essa vontade, mediante preenchimento do campo próprio constante da ficha de candidatura – Anexo I, ficando-lhes garantida a colocação originária nessa localidade".
v. Em cumprimento deste despacho, o ora recorrente indicou, como preferência nº 1, Unidades orgânicas sediadas em Lisboa.
vi. Em 17 de Junho de 2002, foi publicado o despacho nº 10/2002, do Director-Geral do SEF, do seguinte teor:
"1. Terminado o prazo para a apresentação de candidaturas às vagas anunciadas pelo Despacho nº 9/2002, de 30/4, e após análise das mesmas, procede-se à colocação originária dos Inspectores de acordo com as regras e critérios constantes do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do SEF e do citado Despacho nº 9/2002.
2. Assim, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100º e 101º do CPA, dá-se a conhecer a todos os inspectores o projecto de despacho....para, no prazo de 10 dias úteis, querendo se pronunciarem...”.
vii. Ao abrigo das citadas disposições, o recorrente expressou, por escrito, a sua discordância com a colocação em Faro, colocação essa que considerava atentatória dos seus direitos e interesses.
viii. As alegações do recorrente mereceram o despacho do Director Geral do SEF exarado sobre o Parecer nº 60/DCGA/CJ/2002, concordando com o teor deste parecer no sentido da não atendibilidade das razões invocadas.
ix. Posteriormente, e uma vez expirado o prazo para a audição dos interessados, foi proferido o despacho nº 21/2002, do Director-Geral do SEF, de 30 de Agosto, "determinando a colocação originária dos Inspectores, de acordo com as regras e critérios constantes do Regulamento de Colocações do pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e do despacho nº 9/2002, de 30.04, nas localidades seguidamente referidas... ".
x. Mais determinou o referido despacho o seguinte:
"Os Inspectores colocados pelo presente Despacho farão a sua apresentação para início de funções, nas localidades/unidades orgânicas, nas seguintes datas:
No dia 16 de Setembro, para os Inspectores que mudem de unidade orgânica ou localidade dentro do continente.....".
xi. Não se conformando com este despacho, que determinara a sua colocação em Faro, o recorrente interpôs recurso para o Secretário de Estado da Administração Interna.
xii. A fim de preparar a decisão do aludido recurso hierárquico, a Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna elaborou o Parecer nº 717-LM/2002, datado de 4 de Dezembro de 2002, com o seguinte teor:
“ASSUNTO: RECURSO HIERÁRQUICO INTERPOSTO POR ALFREDO ... DO DESPACHO Nº 21/2002 DO SENHOR DIRECTOR-GERAL DO SERVIÇO DE ESTRANGEIROS E FRONTEIRAS – COLOCAÇÃO ORIGINÁRIA.
1. ALFREDO ..., inspector de nível 3, da carreira de investigação e fiscalização, não se conformando com o Despacho nº 21/2002, do Senhor Director-Geral do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, que determinou a sua colocação originária em Faro, dele interpôs recurso, através do seu Ilustre Advogado, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido.
Dignou-se Vossa Excelência, sobre o assunto, colher o parecer desta Auditoria Jurídica.
Cumpre emiti-lo.
2. A autoridade recorrida pronunciou-se sobre o objecto do presente recurso [cfr. o ofício nº 760/DCGA/CJ/02, de 15OUT02], cujo conteúdo aqui se dá, de igual modo, por inteiramente reproduzido.
3. O recorrente alega, em síntese, que o despacho recorrido deve ser revogado, porquanto:
a) À data da sua promoção à categoria de inspector detinha colocação originária na localidade de Lisboa;
b) A promoção assinalada não poderia implicar a perda da colocação naquela localidade, atendendo a que "(...) a "colocação originária" prende-se directamente com a qualidade de funcionário do SEF e não com a categoria por este detida (...)" [cfr. o artigo 18º da petição do recurso];
c) O despacho recorrido fez uma errada interpretação do artigo 2º, alínea d), do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, tendo violado, de igual modo, a primeira parte do seu artigo 21º.
4. A primeira questão que demanda resposta desta Auditoria Jurídica é a de saber se a colocação originária, a que se refere a alínea d) do artigo 2º e o artigo 8º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, se reporta a cada uma das categorias da carreira de inspecção e fiscalização.
Devemos entender que sim!
O legislador referiu que considerava colocação originária a "colocação de funcionário em vaga numa determinada localidade para efeitos de nela adquirir vinculação de carácter permanente" [cfr. a alínea d) do artigo 2º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras].
Ora, como expressamente resulta da letra da lei, a colocação originária pressupõe o preenchimento de uma vaga numa determinada localidade, e as vagas são necessariamente fixadas para cada uma das categorias da carreira de inspecção e fiscalização.
O sentido da terminologia "vinculação de carácter permanente" ali referida só pode ser correctamente entendido através de uma leitura articulada com o artigo 8º do Regulamento, que a concretiza do seguinte modo:
a) Garante a possibilidade de um funcionário detentor de uma colocação originária poder candidatar-se a colocação originária noutra localidade;
b) Prevê a possibilidade de um funcionário detentor de categoria originária poder ser designado para o cumprimento de comissões de serviço;
c) Estipula qual o procedimento a adoptar para o preenchimento de vaga resultante da mudança de colocação originária.
O recorrente parece confundir duas realidades bem distintas: uma coisa é a ocupação de um lugar no quadro de pessoal da carreira de inspecção e fiscalização do SEF; e outra coisa é o preenchimento de uma vaga numa determinada localidade.
Sempre que um determinado funcionário da carreira de inspecção e fiscalização é promovido mantém o seu lugar na carreira, mas vai necessariamente ocupar uma vaga diversa daquela que lhe estava atribuída na categoria anterior, ou seja, a vaga não se "arrasta" ao longo da progressão na carreira.
O concurso do qual veio a resultar a promoção do recorrente expressamente previa que a colocação dos candidatos aprovados no concurso seria feita nos termos do Regulamento [cfr. o ponto 5. do Aviso] – com toda a clareza o recorrente foi promovido à nova categoria sem nomeação para a ocupação de uma vaga numa determinada localidade em concreto.
5. De igual modo, devemos entender que o despacho recorrido não violou o artigo 21º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras que dispõe que: "A promoção do funcionário não implica a sua mudança de localidade ou departamento, se dela não resultar alteração significativa na distribuição de pessoal respectiva." [sublinhado nosso].
Contrariamente ao que alega o recorrente, no caso vertente, ocorreram os pressupostos de facto de aplicação da última parte daquela norma.
Ou seja, após a realização de um concurso interno de acesso limitado foram promovidos 10 funcionários da carreira de inspecção e fiscalização à categoria de inspector de nível 3, o que por si só justifica uma alteração significativa na distribuição de pessoal com a aquela categoria [como bem refere a autoridade recorrida].
TERMOS EM QUE:
Caso Vossa Excelência se digne concordar com este parecer e anua à posição da autoridade recorrida, poderá, no uso da competência que lhe foi delegada através do Despacho nº 17.296/2002, de 9-7-2002, publicado no Diário da República, ll Série, nº 180, de 6-8-2002, NEGAR PROVIMENTO ao recurso.” [cfr. fls. 9/15 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xiii. Sobre esse parecer recaiu então o despacho recorrido, da autoria do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, datado de 9-12-2002, com o seguinte teor:
“Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer e da resposta da Autoridade Recorrida, nego provimento ao recurso do Inspector ALFREDO HENRIQUES, id. nos autos. Comunique-se ao SEF, que notificará o recorrente e o seu ilustre advogado.” [cfr. fls. 9 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
O recorrente imputa ao acto recorrido o vício de violação de lei, por infracção do disposto nos artigos 2º, alíneas a) e d) e 21º, ambos do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do SEF, publicado no DR, II Série, nº 113, de 16-5-1997, e também o vício de forma, por falta de fundamentação [CPA, artigo 124º, nº 1].
O recorrente alega que à data da sua promoção à categoria de inspector detinha colocação originária na localidade de Lisboa, e que a promoção assinalada não poderia implicar a perda da colocação naquela localidade.
Em seu entender, e já que o dito Regulamento de Colocações não abre qualquer distinção, permitindo ao funcionário a aquisição duma vinculação de carácter permanente, o conceito de colocação originária prende-se, directamente, com a qualidade de funcionário do SEF, e não com a categoria por este detida, o que implica que a promoção do funcionário não tenha, por si, qualquer repercussão sobre a colocação do funcionário promovido.
O recorrente pretende retirar esta conclusão da conjugação das alíneas c) e d) do artigo 2º do Regulamento, contrapondo colocação inicial [colocação para início de funções no SEF], por natureza precária [artigo 7º] a colocação originária [tendencialmente de natureza permanente], bem como da circunstância de o artigo 21º do Regulamento estabelecer que, salvo a excepção prevista na parte final, a promoção do funcionário não implica a sua mudança de localidade ou departamento.
Salvo o devido respeito, não podemos concordar com tal entendimento, que subverteria os princípios gerais das regras de acesso e promoção na função pública, que em princípio são susceptíveis de determinar mudança obrigatória de localidade, a que o funcionário se submete para evoluir na carreira.
Em nosso entender é correcto o Parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna [cfr. fls. 9/15 dos autos], segundo o qual o conceito de colocação originária a que se refere a alínea d) do artigo 2º e o artigo 8º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras [aprovado pelo Despacho nº 478/97, II Série, de 25-3-97, do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna e publicado no DR nº 113, de 16-7-97], se reporta a cada uma das categorias da carreira de investigação e Fiscalização.
Pela sua clareza, transcrevemos o teor essencial de tal parecer:
"O legislador referiu que considerava colocação originária a colocação de funcionário em vaga numa determinada localidade para efeitos de nela adquirir vinculação de carácter permanente [cfr. a alínea d) do artigo 2º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras].
Ora, como expressamente resulta da letra da lei, a colocação originária pressupõe o preenchimento de uma vaga numa determinada localidade, e as vagas são necessariamente fixadas para cada uma das categorias da carreira de inspecção e fiscalização.
O sentido da terminologia vinculação de carácter permanente ali referida só pode ser correctamente entendido através de uma leitura articulada com o artigo 8º do Regulamento, que a concretiza do seguinte modo:
a) Garante a possibilidade de um funcionário detentor de uma colocação originária poder candidatar-se a colocação originária noutra localidade;
b) Prevê a possibilidade de um funcionário detentor de categoria originária poder ser designado para o cumprimento de comissões de serviço;
c) Estipula qual o procedimento a adoptar para o preenchimento de vaga resultante da mudança de colocação originária.
O recorrente parece confundir duas realidades bem distintas: uma coisa é a ocupação de um lugar no quadro de pessoal da carreira de inspecção e fiscalização do SEF; e outra coisa é o preenchimento de uma vaga numa determinada localidade.
Sempre que um determinado funcionário da carreira de inspecção e fiscalização é promovido mantém o seu lugar na carreira, mas vai necessariamente ocupar uma vaga diversa daquela que lhe estava atribuída na categoria anterior, ou seja, a vaga não se arrasta ao longo da progressão na carreira.
O concurso do qual veio a resultar a promoção da recorrente expressamente previa que a colocação dos candidatos aprovados seria feita nos termos do Regulamento [cfr. o ponto 5.1 do Aviso] com toda a clareza a recorrente foi promovida a nova categoria sem nomeação para a ocupação de uma vaga numa determinada localidade em concreto.
De igual modo, devemos entender que o despacho recorrido não violou o artigo 21º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, que dispõe: "A promoção do funcionário não implica a sua mudança de localidade ou departamento, se dela não resultar alteração significativa na distribuição de pessoal respectivo.
Contrariamente ao que alega o recorrente, no caso vertente, ocorreram os pressupostos de facto de aplicação da última parte daquela norma.
Ou seja, após a realização de um concurso interno de acesso limitado foram promovidos 25 funcionários da carreira de inspecção e fiscalização à categoria de inspector de 2ª classe, o que só por si justifica uma alteração significativa na distribuição de pessoal com aquela categoria".
É de concluir, portanto, que no caso concreto se verificou a situação excepcional prevista na parte final do artigo 21º do Regulamento de Colocações, pelo que improcede o vício de violação de lei invocado pela recorrente.
Finalmente, e quanto ao alegado vício de forma por falta de fundamentação, é óbvio que o mesmo se não verifica, visto que o Despacho nº 21/2002 remete, expressamente, para a motivação exarada no aludido Parecer nº 717-LM/2002, da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, elaborado de forma clara e perceptível para qualquer destinatário médio.
De resto, a questão já foi exaustivamente tratada quer neste TCA Sul [cfr. Acórdãos de 11-12-2003, proferido no âmbito do recurso nº 12176/03, e de 30-11-2005, proferido no âmbito do recurso nº 12175/03], quer no STA [cfr. Acórdãos de 19-9-2006, proferido no âmbito do recurso nº 0309/06, da 2ª Subsecção, de 7-6-2006, proferido no âmbito do recurso nº 0261/05, da 1ª Subsecção, e de 14-2-2006, proferido no âmbito do recurso nº 0438/04, da 2ª Subsecção], sempre no sentido acima defendido.
Com efeito, no já citado Acórdão do STA, de 19-9-2006, escreveu-se o seguinte, que com a devida vénia se transcreve:
“[…]
“A decisão administrativa que integra o objecto do recurso contencioso consistiu em ter mantido o despacho [nº 21/2002] do Director Geral do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras [SEF] que procedeu à colocação da recorrente, Inspectora de nível 2 da carreira de Investigação e Fiscalização do quadro de pessoal dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, em Faro.
Tal despacho emergiu por seu lado do despacho nº 9/2002, do Director Geral do SEF que procedeu ao anúncio de “abertura de vagas e fixação da respectiva dotação por localidade” [cfr. ponto 4 da Matéria de Facto].
O que a recorrente sempre invocou foi, que lhe assistia o direito de manter a sua colocação em Lisboa, em abono do que também sempre aduziu, que o mesmo lhe era conferido, em primeira linha, pela circunstância de ser titular de colocação originária naquela localidade, e ainda pelo facto de a mera promoção a inspectora de nível 2 a que ascendeu lhe conferia igual direito, pelo que importa indagar se lhe assistia efectivamente um tal direito.
Importa, antes do mais, atentar nos traços essenciais do quadro normativo respeitante às colocações do pessoal em causa.
Segundo o artigo 5º do estatuto de pessoal do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, aprovado pelo DL nº 290-A/2001, de 17 de Novembro, “a colocação do pessoal é feita por localidades, de acordo com as regras previstas no regulamento de colocações de pessoal” [nº 1 daquele artigo 5º], sendo que a “distribuição do pessoal pelas diversas unidades orgânicas é feita por despacho do director-geral, com observância das regras estabelecidas no regulamento de colocação de pessoal” [nº 2 do mesmo dispositivo].
As colocações do mesmo pessoal são efectuadas na sequência do anúncio de vagas [cfr. artigo 3º daquele aludido regulamento, aprovado por Despacho nº 478/97, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, doravante regulamento], podendo ser efectuadas por oferecimento [artigo 5º] ou por imposição [artigo 6º]. Como instrumentos de mobilidade do mesmo pessoal, prevêem-se a rotação [cfr. artigo 9º], a comissão de serviço [cfr. artigo 10º] e as permutas [cfr. artigo 16º].
Atentando em tal regime dele ressalta que com o mesmo se pretende conciliar os interesses do funcionário mas sem prejuízo do que os interesses do serviço possam impor, como decorre nomeadamente do preceituado nos nºs 3 [No qual se refere que, “sempre que...os interesses do serviço recomendarem escolha diferente da que resulta da aplicação dos critérios referidos nos números anteriores, pode o director do SEF designar, através de despacho fundamentado, para preenchimento da vaga, um dos outros funcionários que se tenham candidatado ao respectivo preenchimento”.] e 4 [No qual se refere que, “sempre que os interesses do serviço assim o aconselhem, pode o director, mediante despacho fundamentado, não designar qualquer dos funcionários que tenham apresentado candidatura para preenchimento de vaga”.] do artigo 5º quanto à aludida colocação por oferecimento, naquele artigo 6º quanto à colocação por imposição, ou no que respeita à aludida rotação de funcionários [Prescreve a tal respeito aquele artigo 9º que a respectiva colocação obedece “às necessidades de ajustamento da distribuição de pessoal dos vários departamentos”, e que a mesma “pode verificar-se quer no regime de colocação originária quer no de comissão de serviço” [nº 1]. Anote-se ainda que, “a promoção do funcionário não implica a sua mudança de localidade ou departamento, se dela não resultar alteração significativa na distribuição de pessoal respectiva” [cfr. artigo 21º], o que, por interpretação a contrario sensu, permite concluir que, se da promoção do funcionário resultar alteração significativa na distribuição de pessoal tal pode implicar a sua mudança de localidade ou departamento, no uso da margem de liberdade que a utilização aquele conceito confere à Administração.
Refira-se agora que, segundo o artigo 2º, alínea c), do mesmo regulamento, por colocação inicial entende-se, “colocação de funcionário para início de funções no SEF”, e por colocação originária, a “colocação de funcionário em vaga numa determinada localidade para efeitos de nela adquirir vinculação de carácter permanente”.
As posições em confronto, basicamente arrancam da interpretação que fazem do aludido conceito de colocação originária inserto naquele Regulamento: para a recorrente, colocação originária prender-se-ia “com a qualidade de funcionário do SEF e não com a categoria por este detida”, donde decorreria que, “da promoção não decorre, necessariamente, a perda da colocação originária detida pelo funcionário promovido”; para a ER, “colocação originária reporta-se a cada uma das categorias da carreira de inspecção e fiscalização”, pelo que, “sempre que um determinado funcionário da carreira de inspecção e fiscalização é promovido mantém o seu lugar na carreira, mas vai necessariamente ocupar uma vaga diversa daquela que lhe estava atribuída na categoria anterior, ou seja, a vaga não se arrasta ao longo da progressão na carreira”, razão por que, o “desempenho temporário de funções, pela Recorrente, em Lisboa, nunca poderia ter-se convolado em colocação definitiva”.
A utilização da asserção “colocação de funcionário em vaga numa determinada localidade” para qualificar a colocação originária, e não apenas daquela outra de “colocação de funcionário”, afigura-se-nos que faz todo o sentido [e diferença] para conferir fundamento à posição da Administração, e bem assim para não acolher a tese que propugna a recorrente. Entendendo-se por carreira um conjunto hierarquizado de categorias (e estas como a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, sendo que a cada categoria correspondem os correspondentes lugares do respectivo quadro de pessoal), a colocação originária implica assim o preenchimento de uma vaga verificada nalgum dos lugares do quadro respeitantes à categoria em causa e numa determinada localidade por parte do funcionário, sendo pois que as vagas [em lugares] são fixadas para cada uma das categorias da carreira, no caso a de inspecção e fiscalização do pessoal do SEF. Será à luz do exposto que melhor se entenderá a situação que decorre para o detentor de uma colocação originária [Assim, em tal situação, segundo a artigo 8º do Regulamento o funcionário pode: “candidatar-se a colocação originária noutra localidade para a qual tenham sido apresentadas vagas” [nº 2]; e “A posse de colocação originária numa localidade não impede que o funcionário seja designado para cumprimento de comissões de serviço”].
Veja-se o que sucedeu no caso. Estando a recorrente colocada na localidade de Lisboa, a 7 de Agosto de 1997 foi promovida à categoria de Inspectora de nível 2, mantendo-se colocada naquela localidade como o revela a Matéria de Facto [cfr. pontos 3 e 4], e como melhor se circunstancia sob os artigos 4º a 7º da p.i.. Como se refere na informação sobre que recaiu o ACI, “o concurso do qual veio a resultar a promoção da Recorrente expressamente previa que a colocação dos candidatos aprovados no concurso seria feita nos termos do Regulamento [cfr. o ponto 5.1 do Aviso] ... a recorrente foi promovida à nova categoria sem nomeação para a ocupação de uma vaga nalguma localidade em concreto”. Concretamente, por despacho do Director do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras nº 24/97, de 25 de Agosto, foi determinada a sua colocação no Posto de Fronteira do Aeroporto de Lisboa a partir do dia 26 de Agosto [de 1997] até a publicação da nova Lei Orgânica do SEF ou o dia 1 de Janeiro de 1998 no caso de, até essa data, não ocorrer tal publicação [cfr. ponto 3 da Matéria de Facto], sendo que a 17 de Agosto de 1998, passou a “desempenhar funções” [note-se que não se utiliza qualquer outra expressão, como “colocação” ou “colocação na vaga...”- cfr. ponto 4 da Matéria de Facto] no Sector de Identificação, Análise e Documental, em cumprimento do despacho do Director do SEF nº 70/98, de 11 de Agosto. Ou seja, desde 25.AGO.97 até 30.04.2002, a recorrente, após aquela promoção, esteve a exercer funções na localidade de Lisboa mas sem ocupar qualquer vaga, com carácter temporário, pois, como o denota a circunstância de àquela 1ª colocação ter sido assinalado um termo a quo, como antes se viu, e a 2ª ter-se processado nos aludidos termos. Aliás, o carácter temporário da sua colocação em Lisboa é a própria recorrente que o demonstra na p.i. de recurso contencioso, através da alusão ao ofício que o Director-Geral dirigiu “aos inspectores entretanto nomeados para manifestarem a sua disponibilidade para o desempenho temporário de funções nos departamentos...” [cfr. artigo 4º], carácter que se não alterou pelo facto de ter passado a desempenhar funções no Sector de Identificação [cfr. artigo 7º] em cumprimento daquele despacho do Director do SEF nº 70/98, de 11 de Agosto.
E, efectivamente, a Novembro de 2000 entrou em vigor a nova Lei Orgânica do SEF [DL nº 252/2000], o que, implicando naturalmente uma nova reorganização de pessoal [cfr. v.g. o seu artigo 73º] terá estado na origem do retardamento da colocação dos novos inspectores.
Na verdade, foi só a 30 de Abril de 2002, que o Director Geral do SEF procedeu ao referido anúncio de vagas e fixação da respectiva dotação por localidade, ao que a recorrente se candidatou, indicando como 1ª preferência a localidade de Lisboa, e ao que a Administração não acedeu, colocando-a antes em Faro. Se é certo que, na altura, a promoção da recorrente já tinha acontecido 5 anos antes, não o é menos que na sequência de tal promoção tal constituiu o primeiro anúncio de vagas, e que implicou a colocação que contesta, anúncio esse na sequência do qual são efectuadas as colocações [cfr. citado artigo 3º do regulamento].
Assim, na linha do que refere a ER, crê-se que o referido desempenho temporário de funções na localidade de Lisboa (…) nunca poderia ter-se convolado em colocação definitiva, recte, colocação em vaga, pelo que tem toda a lógica entender-se que a recorrente não fosse na altura detentora de colocação originária em Lisboa. É importante realçar que nunca foi imputado ao aludido movimento de pessoal que colocou a recorrente em Faro [e não em Lisboa] qualquer ilegalidade, decorrente, v.g., da preterição das regras de colocações.
Só que o ACI, para além da aludida ponderação atinente à [não] qualificação da situação da recorrente como sendo de colocação originária, e porque a mesma tal invocara em sede de impugnação ao acto primário, ancorou a decisão de o manter, no já citado artigo 21º do regulamento, pois que, e como já se viu, resultando da promoção do funcionário alteração significativa na distribuição de pessoal, a mesma pode implicar a sua mudança de localidade ou departamento, elegendo assim também esta circunstância como fundamento da mudança de localidade da recorrente, tendo-o feito nos termos enunciados.
Ora, o facto de a recorrente estar envolvida numa movimentação de pessoal e em que estavam em causa 25 funcionários pode representar uma alteração significativa na distribuição de pessoal, ou, ao invés, uma tal invocação pode estar [patentemente] errada, o que, atentos os poderes que à Administração cabem no preenchimento daqueles conceitos, bem como da respectiva valoração [Cfr., entre muitos outros, e a tal respeito, os acórdãos do Pleno da 1ª Secção, de 21-11-89, recurso nº 24.376, de 19-6-2001, recurso nº 44.307, da Secção, de 17-11-2004, recurso nº 01242/03, e de 1-2-2005, recurso nº 685/04, de 11-03-2003, recurso nº 42.973, de 23-11-2005, recurso nº 1112/04, e de 14-12-2005, recurso nº 0784/05], careceria de ser demonstrada. Mas, a recorrente, em vez de encetar uma tal demonstração, apenas observa, “que não se vê como é que promoções ocorridas em 1997... podem ter originado alteração significativa na distribuição de pessoal respectiva, por forma a prejudicar, em 2002, uma transferência da funcionária ora recorrente” [cfr. alegação de recurso, a fls. 83/84]. Só que, efectivamente, 25 agentes promovidos em 1997 foram, apenas cinco anos depois, objecto de colocação. E, embora tal possa ser passível de reparos, certo é que não é manifestamente desrazoável considerar-se que tal pode representar (por si mesmo ou em conjugação com uma reorganização de pessoal), uma alteração significativa na distribuição do pessoal em causa.
Em resumo, nem a falada colocação originária da recorrente em Lisboa, que inexistia, nem o artigo 21º, 2ª parte, do Regulamento, nem qualquer outra ilegalidade [relacionada, v.g., com eventual preterição das regras de colocações, que não é invocada], eram impeditivos a que a recorrente tivesse sido colocada noutra localidade que não Lisboa.
[…]
Pelo que também se deixou referido, não pode afirmar-se que o ACI se não mostre suficientemente fundamentado. Efectivamente, os motivos da decisão ali contida, maxime a enunciação dos fundamentos por que a recorrente não foi colocada [mantida como afirma] em Lisboa, são perceptíveis, tanto bastando para não poder falar-se em violação do disposto nos artigos 124º, nº1, e 125º do CPA.”.
Consequentemente, não se vendo razões para divergir das soluções perfilhadas nos citados arestos, cujas razões valem, também, para o caso em apreço, improcedem, na íntegra, as conclusões das alegações do recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o despacho recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 180,00 e em € 60,00.
Lisboa, 15 de Março de 2007
[Rui Belfo Pereira]
[Carlos Araújo]
[António Vasconcelos]
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