| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
João …………, com sinais nos autos, inconformado com o saneador sentença do TAC de Lisboa, de 9 de Julho de 2009, que, na acção administrativa especial por si intentada, absolveu o Réu – Instituto da Segurança Social, IP., da instância, por haver concluído pela caducidade da acção, face ao decurso do prazo de 3 meses fixado no artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:
“ 1º- O ora Recorrente instaurou a acção judicial na sequencia de decisão expressa de indeferimento proferida em 30 de Outubro de 2008 e notificada ao autor em 10 de Novembro de 2008.
2º - Na sequencia do recurso hierárquico interposto pelo Autor, existiu assim uma decisão expressa.
3º - Ora, sendo embora verdade que tal decisão expressa foi proferida muito depois de decorridos os 30 dias previstos no artigo 175º, n.º 1 do cPA e, por conseguinte, muito depois de se ter formado um acto tácito de indeferimento.
4º - É indiscutível que, existindo uma decisão expressa posterior ao acto tácito, a mesma constitui um acto administrativo passível de recurso, substituindo-se totalmente ao indeferimento tácito que se presumiu existir.
5º - Com efeito, é jurisprudência unânime que a presunção de indeferimento, face ao silencio da administração, é uma mera ficção legal, que cessa ante a prolação do indeferimento expresso.
6º - Sendo pois proferido acto expresso posterior ao acto tácito, aquele é o único que passa a ter existência jurídica.
7º - Jamais se podendo considerar que tal acto expresso seja meramente confirmativo de um anterior indeferimento tácito sobre a mesma pretensão. Sobre o supra exposto, vide, designadamente, Ac. STA de 17.03.1977, Ac. STA de 06.09.2000, Ac. STA de 27.02.2002, Ac. STA de 04.06.2002, Ac. STA de 18.12.2002, Ac. STA de 17.06.2004, Ac. STA de 01.10.2008 e Ac. STA de 11.03.2009, todos disponíveis em www.dgsi.pt..
8º - Ao contrário da fundamentação apresentada na sentença recorrida, entende o Recorrente que o raciocínio supra exposto tem inteira aplicação ao regime actualmente em vigor.
9º - Com efeito, se se verifica a perda do objecto do recurso do acto tácito e a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide se, na pendência deste, surge um acto expresso,
10º - Tal significa, pura e simplesmente, que a ficção que constitui o tal acto tácito se deixa de justificar ante o surgimento de um posterior acto expresso, ainda que tardio, face ao prazo de que dispõe o órgão competente para apreciar o recurso hierárquico (30 dias).
11º - Com efeito, é preciso não esquecer que o indeferimento tácito é um expediente processual posto à disposição como forma de garantia de uma atitude de inércia da Administração, permitindo-lhes a abertura da via graciosa ou contenciosa de recurso.
12º - Pelo que não pode um mecanismo que se destina a proteger os interessados ser utilizado para os prejudicar, ignorando-se pura e simplesmente um acto expresso posterior, para invocar a extemporaneidade da presente acção.
13º - É pois sobre o acto expresso e não sobre o anterior acto tácito que deixou de existir nos termos supra expostos, que incide a acção instaurada.
14º - A qual, pelo exposto, jamais se poderá considerar extemporânea.
15º - Caso o Instituto da Segurança Social , I.P. pretendesse beneficiar da ausência de recurso do acto tácito, cabia-lhe manter-se em silêncio.
16º - Jamais optar por proferir uma posterior decisão expressa ao recurso hierárquico que foi interposto.”
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O Recorrido, Instituto da Segurança Social, IP., contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmado o despacho saneador recorrido.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante do saneador sentença recorrido , a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do saneador sentença do TAC de Lisboa, que, na acção administrativa especial intentada pelo aqui Recorrente, absolveu o Réu – Instituto da Segurança Social, IP., da instância, por haver concluído pela caducidade da acção, face ao decurso do prazo de 3 meses fixado no artigo 58º nº 2 al. b) do CPTA.
Tal como vem referido na sentença a quo, e não é posto em crise pelo Recorrente, os vícios assacados ao acto impugnado são o de falta de fundamentação e de violação de lei, nomeadamente o artigo 4º do Dec. – Lei nº 84/2003, sendo pedida a revogação ( entendendo-se anulação – cfr. artigo 50º do CPTA) do acto recorrido.
E, como vem evidenciado na factualidade dada com assente na mesma sentença, numa primeira fase, o pedido formulado pelo aqui Recorrente foi indeferido em 19.01.2007. Contudo, em 7.08.2007 , tal acto de indeferimento veio a ser substituído por outro que, embora negando as prestações de desemprego inicialmente requeridas pelo A., lhe atribui o subsidio social de desemprego. Este segundo acto foi objecto de reclamação, que foi indeferida em 24.09.2007. Na sequência disso, o A. interpôs recurso hierárquico em 11.10.2007, ao qual, por deliberação de 30.10.2008 do Conselho Directivo da entidade demandada, foi negado provimento. A deliberação antes referida foi notificada em 10.11.2008.
Acolhendo a doutrina expendida no acórdão do STA de 27 de Fevereiro de 2008, in Proc. nº 0848/06, a Mma Juiz a quo concluiu que “ mesmo considerando o prazo de impugnação suspenso com a interposição do recurso hierárquico em 11.10.2007, tal suspensão deve considerar-se terminada com o decurso do prazo legal da decisão, no caso, de acordo com o artigo 175º nº 1 do CPA, decorridos 30 dias a partir de 17.1.2008, data em que o procedimento foi remetido ao órgão competente para dele conhecer ( cfr. al. j) supra).
Em conclusão, mesmo na hipótese mais favorável ao A., que é a de contar o prazo de impugnação apenas a partir da decisão da reclamação (não do acto primário), ou seja, desde 24.09.2007, e, mesmo considerando o prazo suspenso em 11.10.2007 por via da interposição do recurso hierárquico, uma vez que a suspensão, nos termos descritos no parágrafo anterior, cessava em 29.02.2008, à data da entrada em juízo da acção, 10.12.2008, o prazo de 3 meses, contado nos termos do artigo 58º do CPTA, havia há muito caducado.”
Discorda deste entendimento o ora Recorrente, ao alegar, no essencial, que, tendo havido decisão expressa de indeferimento do recurso hierárquico, embora proferida muito depois de decorridos os 30 dias previstos no artigo 175º nº 1 do CPA, jamais se poderá considerar o acto expresso confirmativo do indeferimento tácito anterior, por sempre se ter entendido tal acto tácito é mera ficção legal para possibilitar o recurso em caso de silencio da Administração.
Como bem observa a Mma Juiz a quo , o raciocínio do Recorrente parte de uma construção jurídica anterior à reforma do contencioso administrativo, descontextualizada face ao CPTA, pelo que não lhe assiste razão.
Senão vejamos.
No âmbito das disposições particulares aplicáveis à impugnação de actos administrativos, o CPTA dedica quatro preceitos ao acto administrativo impugnável, definindo diversos vectores que geram a susceptibilidade de um acto administrativo ser objecto de impugnação contenciosa.
O nº 1 do artigo 51º começa por estabelecer um principio geral pelo qual são impugnáveis, “ ainda que inseridos num procedimento administrativo (…) os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Actos impugnáveis são, pois, os actos externos, isto é, aqueles que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídica de uma coisa ( ROGÉRIO SOARES, DIREITO ADMINISTRATIVO (LIÇÕES), pag. 91; SERVULO CORREIA, NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO, pag. 274-275) , o que leva a excluir do conceito, desde logo, os actos internos, que se inscrevem no âmbito das relações de hierarquia e que apenas indirectamente se poderão reflectir no ordenamento jurídico geral. A norma, retomando a ideia de lesividade que provém do artigo 268º nº 4 da CRP, efectua ainda uma precisão, ao reputar como impugnáveis “ especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”. Este não é, contudo, um requisito de impugnabilidade mas mais propriamente de legitimidade: o acto é impugnável se possuir eficácia externa, embora possa ser impugnado por quem demonstre ter sido afectado na sua esfera jurídica pelos efeitos do acto.
Uma outra circunstancia que importa ter presente é a de que impugnáveis são apenas os actos administrativos de conteúdo positivo ou de conteúdo ambivalente ( com efeitos favoráveis em relação a terceiros), e não já os meros actos de indeferimento. Esta é uma decorrência lógica do disposto nos artigos66º nº 2 e 67º nº 1 als. a) , b) e c) que evidenciam que o meio processual próprio para reagir contra um acto de indeferimento (expresso ou tácito) é a acção para condenação na prática de acto devido.
A primeira dessas disposições sublinha que o objecto do processo é, nesse caso, a pretensão do interessado – traduzida na prática do acto recusado – e não “ o acto de indeferimento cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronuncia condenatória”. Por seu lado, o artigo 67º especifica que a omissão ou recusa de apreciação de requerimento ou de prática de acto devido constituem pressuposto da acção de condenação à prática de acto devido. Assim se compreende que o artigo 51º nº 4 imponha ao Tribunal o dever de convidar “o Autor a substituir a petição, para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido” , quando contra um acto de indeferimento for deduzido um pedido de estrita anulação. O convite do Tribunal já não se mostra justificado quando o Autor cumule um pedido de anulação ou de declaração de nulidade do acto com o pedido de condenação à prática de acto devido em substituição do acto praticado. Com efeito, o pedido de anulação da recusa, neste caso, não compromete a viabilidade da petição, visto que o Tribunal se limitará a dar seguimento ao pedido de condenação, e, como tal a dedução desse outro pedido torna-se irrelevante – cfr. a propósito CARLOS ALBERTO CADILHA in DICIONÁRIO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, pag. 97 e ss.; CARLOS ALBERTO CADILHA e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA in COMENTÁRIO AO CPTA, 2010, pag. 354 e ss; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O NOVO REGIME …, pag. 147.
Por conseguinte, o texto da lei (artigos 66º nº 2 e 67º nº 1 al. a), b) e c) do CPTA) , não só passou a reportar o pressuposto processual da acção – quando esteja em causa uma omissão – à simples ausência de uma decisão expressa dentro do prazo legal, como também eliminou qualquer possibilidade de impugnação contenciosa do acto tácito de indeferimento ( como se depreende, de resto, do disposto no artigo 66º nº 2 quanto ao objecto do processo).
O CPTA aboliu, assim, o acto de indeferimento tácito, enquanto ficção jurídica destinada a possibilitar ao interessado o exercício do direito de impugnação contenciosa, deixando a tutela jurisdicional da omissão circunscrita ao pedido de condenação à prática do acto devido. Nesse sentido, deve entender-se que o artigo 67º nº 1 al. a) derrogou a norma do artigo 109º nº 1 do CPA, na parte em que esta reconhecia ao interessado a faculdade de presumir indeferida a pretensão “ para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação” - CARLOS ALBERTO CADILHA e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob. cit. pag. 443 e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob cit. pag. 207 e ss..
Significa isto que a inércia da autoridade administrativa, em face de um requerimento de um interessado, passa a ser tratada como uma omissão pura e simples, salvaguardada a hipótese de a lei lhe fazer corresponder uma situação de deferimento tácito. Assim, a falta no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente constitui incumprimento do dever de decidir e confere ao interessado o direito de fazer uso dos meios de tutela jurisdicionais efectivos, designadamente acção para condenação da Administração à prática de acto devido, prevista no artigo 67º do CPTA.
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Isto posto, importa agora contextualizar a questão da tempestividade da presente acção, citando a propósito o preceituado nos artigos 58º e 59º do CPTA, e 175º do CPA.
Dispõe o artigo 59º do CPTA o seguinte:
“ 1 – O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória.
2- (…)
3 – (…)
4 – A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal .
5 – (…)
6 – (…)
7 – (…)
8 – (….) “.
Por sua vez, nos termos da al. b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, a impugnação de actos anuláveis deve ser intentada no prazo de três meses.
Este prazo conta-se, nos termos do disposto no nº 3 do mesmo artigo, de acordo com as regras para a propositura de acções previstas no Código de Processo Civil ( artigo 144) que impõem a suspensão do prazo durante as férias judiciais, implicando que o prazo de três meses se converta em 90 dias, com a suspensão da sua contagem nas férias judiciais.
Por ultimo, nos termos do artigo 175º nº 1 do CPA, o prazo para o órgão competente apreciar e decidir o recurso hierárquico é de 30 dias, contado em dais úteis, a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, conforme decorre dos artigos 72º e 175º do CPA.
O sentido que adoptamos para conjugar as disposições dos artigos 59º nº 4 do CPTa e 175º nº 1 do CPA, é que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar ( cfr. a propósito o Acórdão do STA de 27.02.2008, in Proc. nº 0848/06)
Por conseguinte, fazendo aplicação da doutrina expendida ao caso concreto, constatamos que:
Como resulta do P.A., o Recorrente foi notificado por oficio de 24.09.2007, da manutenção por parte do centro Distrital de Lisboa da decisão de indeferimento (após apreciação da reclamação apresentada pelo A.) , iniciando-se a contagem do prazo de impugnação deste acto em 28.09.2007 (pag. 9 A do P.A.).
Porém, previamente à interposição da presente acção, o Recorrente interpôs, em 11.10.2007, recurso hierárquico do acto que determinou o indeferimento da concessão das prestações de desemprego, tendo sido notificado, em 4.11.2008 da não concessão de provimento ao recurso hierárquico interposto.
Em 10.12.2008 o A. interpôs a presente acção administrativa especial pedindo a revogação do acto administrativo proferido pelo Centro Distrital de Lisboa.
Considerando que o aqui Recorrente foi notificado da decisão de indeferimento pelo Centro Distrital de Lisboa, em 28.09.2007, o prazo para interpor o respectivo recurso hierárquico e/ou contencioso iniciou-se no dia seguinte, ou seja no dia 29.09. 2007, tendo-se suspendido com interposição do recurso hierárquico por um período de 30 dais úteis que terminou em 9.11.2007 (decorreram entretanto 12 dias desde a data da notificação da decisão final até à data da interposição de recurso hierárquico).
O prazo de impugnação judicial retomou, assim, a sua contagem em 10.11.2007, tendo terminado em 12.02.2008 ( tendo em conta os 78 dias que restavam do citado prazo de 90 dais, com a suspensão de prazo nas férias de Natal).
Forçoso é reconhecer, tal como entendeu a Mma Juiz a quo que quando a presente acção deu entrada em juízo em 10.12.2008, já o citado prazo de 3 meses previsto para esse efeito havia decorrido há muito, pelo que tal acção é extemporânea.
Em conformidade com o exposto, improcedendo todas as conclusões da alegação do Recorrente, é de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 4 UCs, já reduzida a metade.
Lisboa, 9 de Junho de 2011
António Vasconcelos
Paulo Gouveia
Cristina dos Santos |
