Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	599/23.3BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/03/2024

Relator:	MARCELO DA SILVA MENDONÇA

Descritores:	INUTILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE CAUTELAR; EXTINÇÃO DA INSTÂNCIA

Sumário:	Quando os contornos do caso concreto permitirem concluir que da lide cautelar resulta o convencimento de que se tornou absolutamente inútil o seu prosseguimento, mormente, por já não trazer qualquer benefício à Recorrida (destinatária da decisão suspendenda), nomeadamente, porque o acto suspendendo, atenta a sua limitação temporal e por já não poder ser executado material e cronologicamente, perdeu a capacidade para, na actualidade, criar uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação para os interesses da Recorrida, é de julgar verificada a inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 277.º, alínea e), do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 1.º do CPTA, e, nessa medida, é também de julgar extinta a própria instância cautelar.


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção COMUM


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

I - Relatório.
Município de Lisboa, doravante Recorrente, que contra o mesmo foi deduzido pela sociedade L........, Lda. no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) processo cautelar para a adopção da providência cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo que determinou, ao abrigo do Regulamento de Horários de Funcionamento dos Estabelecimentos de Venda ao Público e de Prestação de Serviços no Concelho de Lisboa, a restrição temporária do horário de funcionamento do estabelecimento comercial explorado pela ora Recorrida, denominado “C........& Disco”, a cumprir na Sexta-Feira e Sábado seguintes à data da notificação, inconformado que se mostra com a sentença do TACL, de 30/04/2023, que julgou não verificada a inutilidade superveniente da lide por perda do objecto processual e que decidiu adoptar a medida cautelar requerida, contra a mesma veio o Município de Lisboa interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de recurso inserta no SITAF):
“1. A sentença recorrida julgou improcedente a exceção dilatória de inutilidade superveniente da lide, porquanto, considerou que o ato não esgotou os seus efeitos com o decretamento provisório da providência;
2. Ora entendemos que a sentença recorrida está ferida de erro de julgamento, por errada interpretação dos artigos 277º, 576º, nº 2 e 577º do CPC;
3. Entendemos que, uma vez que o ato suspendendo foi notificado a 18.02.2023, a sua execução seria a 24 e 25 do mesmo mês de fevereiro;
4. O ato suspendendo foi suspenso por via da presente providência e pelo decretamento provisório decretado em 24.02.2023, que operou a proibição de executar o ato;
5. A restrição de horário de funcionamento visada pelo ato suspendendo, nos dias 24.02.2023 e 25.02.2023 deixou de se verificar, podendo o estabelecimento comercial explorado pela requerente, laborar sem a restrição imposta de quatro horas, circunstancialismo que afasta em absoluto as razões que determinaram o requerimento da presente providência cautelar suspensiva, porquanto, o ato suspendendo é claro e circunscrito quanto ao número de horas, duração e data de cumprimento da restrição;
6. Por razões óbvias (incerteza quanto ao dia em que a Polícia Municipal de Lisboa procederia à notificação do Requerente) o despacho não determina o dia da notificação, nem por conseguinte, a sexta-feira e sábado subsequentes para aplicação da restrição de horário.
7. Uma vez feita a notificação, os dias nos quais se aplicaria a restrição de horário, ficaram definidos, tal como veio a suceder.
8. Por esta razão, discordamos em absoluto da sentença recorrida, enfermando esta de erro de julgamento, por errado enquadramento dos factos e aplicação do direito, designadamente, por errada interpretação dos artigos 277º, 576º, nº 2 e 577º do CPC;
9. Quanto ao critério do Periculum in Mora, este verifica-se nos casos em que a não concessão da providência cautelar possa conduzir não apenas a uma situação de irreversibilidade, traduzida na impossibilidade da reconstituição natural da situação existente antes da atuação ilegal – situação de facto consumado, mas também naqueles casos em que, sendo a reconstituição natural, em abstrato, possível, este se revele muito difícil, em especial por não ser determinável a verdadeira extensão dos prejuízos causados – produção de prejuízo de difícil reparação.
10.Como se viu, o ato suspendendo é o que determinou a restrição de horário de 4 horas na sexta – feira, dia 24.02.2023 e de 4 horas no sábado, dia 25.02.2023;
11.Ora, não se trata de uma determinação de encerramento, nem sequer de uma restrição de horário com carácter definitivo;
12.Trata-se de uma restrição de horário pontual, que naturalmente comporta uma redução de receita nos dois dias em que iria ser implementada, mas que está longe de consubstanciar uma situação de irreversibilidade ou de produção de prejuízo de difícil reparação;
13.O hipotético dano e /ou prejuízo que a Requerente poderá ter prende-se com uma redução de receita, que é facilmente reversível, sendo possível a reintegração específica da esfera jurídica da Requerente, tendo por referência a situação jurídica e de facto para ela existente no momento da respetiva lesão;
14.Acresce que, R requerente não carreou para os autos factualidade concreta, donde se possa concluir que haja fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação;
15.A Requerente não alegou e provou factos concretizadores do fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação e quanto a alegações de factos que a colocassem numa situação de facto consumado, elas são totalmente omissas no Requerimento Inicial;
16.Acresce que, na parte da sentença recorrida onde se fixa o elenco dos factos indiciariamente provados não consta um único facto relativo ao pressuposto do periculum in mora;
17.Assim, por tudo isto, o Tribunal a quo incorreu num erro de julgamento, quer por ter feito uma deficiente apreciação dos factos e subsunção dos mesmos ao direito aplicável, quer por ter interpretado erradamente o nº 1 do artigo 12º do CPTA;
18.Por outro lado, o Tribunal “ a quo”, ao conhecer de fundamentos não alegados pela Requerente incorreu no vício de excesso de pronúncia, estando esta ferida de nulidade por excesso de pronúncia, violando o artigo 615º, nº 1, d) do CPC;
19.Relativamente ao critério de proporcionalidade e adequação vertido na sentença, entendemos que também neste ponto, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do artigo 120º do CPTA;
20.Com efeito, o facto de o estabelecimento em causa se encontrar a funcionar com música amplificada, sem que o limitador de som esteja a emitir os respetivos dados, constitui motivo de indeferimento da suspensão, pois afronta os direitos constitucionalmente consagrados à saúde, ao descanso, à integridade física e psíquica dos cidadãos, nomeadamente os que habitam naquela zona envolvente;
21.Já por outro lado, os danos que resultariam para a Requerente com o não decretamento da providência, seriam, como já se deixou claro, uma redução de receita em apenas dois dias de funcionamento do estabelecimento;
22.Danos estes, que não se revelam mais gravosos do que os danos provocados à saúde e qualidade de vida dos cidadãos decorrentes da falta de limitação e controle da emissão de ruído, consubstanciado na emissão de música amplificada.
23.Relativamente ao Fumus Boni iuris, também neste segmento, entendemos que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento;
24.No caso dos autos não estamos perante a aplicação de uma medida sancionatória;
25.No caso dos autos estamos perante de uma medida de carácter preventivo;
26.Com efeito, o artigo 12º, nº 1 do Regulamento de Horários de Funcionamento dos Estabelecimentos de Venda ao Público e de Prestação de Serviços no Concelho de Lisboa, dispõe que “O presidente da câmara ou o vereador com competência delegada, oficiosamente ou em resultado do exercício do direito de petição dos administrados, da junta de freguesia ou da força de segurança territorialmente competente, pode proceder à restrição dos horários de funcionamento dos estabelecimentos com fundamento na necessidade de repor a segurança ou de proteção da qualidade de vida dos cidadãos, designadamente no direito ao descanso, à tranquilidade e ao sono destes, atendendo quer aos interesses dos consumidores quer aos interesses das atividades económicas envolvidas e ter por justificação, entre outros, o horário de venda de determinados produtos para consumo na via pública, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º”
27.Resultando de uma forma clara que a restrição de horário prevista no artigo 12º é preventiva e não sancionatória;
28.As medidas de carácter sancionatório estão previstas sim, no capítulo III, sob a epígrafe Fiscalização e Regime sancionatório, designadamente nos artigos 13º (Contraordenações) e 14º (Sanções acessórias).
29.Pelo que, perante a ausência de medida com carácter sancionatório, a sentença recorrida merece censura por ter decidido como decidiu.
30.O processo administrativo em causa nos autos, apesar de se referir também ao facto objeto do processo nº 2663/Do/2022, ou seja, do limitador de som não estar a transmitir dados para a plataforma informática que controla o volume do ruído durante a emissão de música amplificada, não consubstancia qualquer repetição de procedimento ou de sanção, tal como ele configurado na sentença recorrida, pois são factos ocorridos em dias diferentes, factos esses constatados pelos agentes da Polícia Municipal, que são posteriormente reportados aos serviços da Autoridade Requerida.
31.Também por estas razões, a sentença recorrida incorre em erro de julgamento, por errada aplicação do direito, designadamente por entender ter havido violação do artigo 29º, nº 5 da CRP e por clara violação do disposto no artigo 120º, nº 1 do CPTA.”
A Recorrida apresentou contra-alegações, nas quais exprime as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça inclusa no SITAF):
“40.Por tudo o que foi exposto, dúvidas não se levantam quanto à bondade e mérito, na vertente técnica e ponderativa, da sentença objeto do presente recurso; razão pela qual não merece qualquer reparo, até, porque se encontra plenamente fundamentada no seu enquadramento jurídico-normativo.
41.Pelo que deve ser considerado como improcedente o recurso interposto pelo Recorrente, mantendo integralmente a douta decisão judicial”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.

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II - Delimitação do objecto do recurso.
Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento, ou não, por logo à partida não ter considerado a verificação, face aos contornos do caso concreto, de uma situação conducente à inutilidade superveniente da lide cautelar.
Só no caso de se mostrar isento de erro o julgamento do Tribunal a quo sobre a questão supra enunciada é que se mostrará necessário sindicar a restante problemática colocada nas conclusões recursivas.

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III - Matéria de facto.
Considerando que a fixação da matéria de facto na sentença recorrida não foi impugnada, mormente, segundo o ónus prescrito ao Recorrente pelas alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, nem há lugar a qualquer alteração dessa mesma factualidade, remetemos para os termos da decisão da 1.ª instância que a decidiu, por ser suficiente a sua consideração para a apreciação do presente recurso, conforme o disposto no n.º 6 do artigo 663.º do CPC, aplicáveis tais comandos legais “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.

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IV - Fundamentação de Direito.
Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos a fundamentação aposta na sentença recorrida, transcrevendo-se os seguintes trechos, por serem aqueles que, de modo mais relevante, interessam à decisão do presente recurso:
“Importa agora decidir a suscitada exceção de inutilidade superveniente da lide por falta de objeto se verifica.
Vejamos,
(…)
Como resulta do ponto 2 do probatório, o conteúdo do ato aqui impugnado é o seguinte “A restrição temporária do horário de encerramento do estabelecimento denominado “C........& Fisco”, sito na Rua da Atalaia, nº 126, 1200-043 Lisboa, explorado pelo estabelecimento comercial “Lopes & Barros, Lda”, por um período de 4 horas por dia, a cumprir na sexta-feira e sábado seguintes à data da notificação da decisão final, ao abrigo do disposto no artigo 12º, nºs 1 e 3, do Regulamento de Horários de Funcionamento dos Estabelecimentos de Venda ao Público e de Prestação de Serviços no Conselho de Lisboa” (negrito e sublinhado nosso)
Uma vez que a Requerente foi notificada a 18.02.2023 (cf. ponto 4 do probatório e a própria afirma no cabeçalho da PI), o encerramento ¯por um período de 04 horas por dia‖ teria de ser cumprido nos dias 24.02.2023 e 25.02.2023, isto é, na sexta-feira e sábados seguintes à data da notificação do despacho que aplicou a sanção.
Porém, considerando o pouco tempo entre a propositura da presente providência cautelar (22.02.2023, às 20H05 – cf. ponto 6º do probatório) e a data em que ia ser cumprida a sanção (24 e 25.02.2023), foi a mesma decretada provisoriamente por este Tribunal.
Pois, se não fosse decretada produzir-se-ia uma situação de facto consumado, ficando prejudicada a tutela judicial efetiva da Autora.
Com a notificação da decisão de decretamento provisório, em 24.02.2023 (cf. ponto 5 do probatório) ficou o Município de Lisboa impedido de executar o ato administrativo, podendo o estabelecimento ¯C........& Fisco‖ laborar nos dias 24 e 25.02.2023 sem qualquer restrição.
Assim sendo, a restrição de horário de funcionamento, visada pelo ato suspendendo, nos dias 24 e 25.02.2023 não se chegou a concretizar, mantendose as razões que determinaram a propositura da providência cautelar suspensiva.
Repare-se que o decretamento provisório da providência cautelar destinou-se a prevenir o periculum in mora do próprio processo cautelar, evitando os danos irreversíveis que pudessem ocorrer ma pendência desse processo.
Ademais, o ato administrativo sancionatório não diz qual o dia concreto em que deve ser aplicada a sanção, remetendo para sexta-feira e sábado seguintes à data da notificação final, só que com o decretamento provisório da providência cautelar, tal decisão suspendeu-se e poderá ser aplicada no futuro, em caso de improcedência da presente providência cautelar, quer na ação principal, numa outra sexta-feira e sábado seguintes à data do respetivo trânsito em julgado.
Com efeito, o ato em causa não diz que a restrição de horário de encerramento por quatro horas em dois dias tinha de ser executada nos dias 24 e 25 de fevereiro e não em outros quaisquer.
Assim, o ato não esgotou os seus efeitos com o decretamento provisório da providência cautelar, isto porque não desapareceu o objeto do processo, nem os sujeitos, nem a Autora encontrou satisfação fora do esquema da providência pretendida
Termos em que improcede a exceção dilatória de inutilidade superveniente da lide, por desaparecimento do objeto do processo.”
Desde já se adianta que o Recorrente tem razão no erro de julgamento que, nesta parte, assaca à sentença recorrida.
Em termos sintéticos, vejamos o que determina o acto administrativo suspendendo: a restrição temporária do horário de funcionamento do estabelecimento comercial explorado pela ora Recorrida, denominado “C........& Disco”, a cumprir na Sexta-Feira e Sábado seguintes à data da notificação.
A sentença recorrida até mostra compreender que a aplicação do acto administrativo suspendendo tem uma limitação temporal, pois assume que, “Uma vez que a Requerente foi notificada a 18.02.2023 (cf. ponto 4 do probatório e a própria afirma no cabeçalho da PI), o encerramento “por um período de 04 horas por dia” teria de ser cumprido nos dias 24.02.2023 e 25.02.2023, isto é, na sexta-feira e sábados seguintes à data da notificação do despacho que aplicou a sanção.” (sublinhados nossos).
Isto significa que, de acordo com a valoração própria da função administrativa do Recorrente e em consonância com o critério decisório dos seus serviços, tal medida restritiva não foi emitida para vigorar “ad aeternum”, ou seja, para ser aplicada indefinidamente em qualquer Sexta-Feira ou Sábado do ano 2023 ou dos anos subsequentes, mas dentro de um hiato temporal prévia e objectivamente definido, isto é, na Sexta-Feira e Sábado imediatamente seguintes à data da notificação, dias 24 e 25 de Fevereiro de 2023.
Por isso, não se mostra acertada a conclusão formulada pela sentença recorrida de que o acto suspendendo “não diz qual o dia concreto em que deve ser aplicada a sanção”, porquanto, interpretando o teor da decisão suspendenda, resulta com mediana clareza que a mesma tem a sua execução previamente determinada para acontecer nos dois dias de calendário atrás indicados.
Este é um erro de julgamento cometido pelo Tribunal a quo que, concomitantemente, o levará a não apreciar devidamente a suscitada inutilidade superveniente da lide.
Vejamos porquê.
O Tribunal a quo, em despacho liminar de admissão do requerimento cautelar, proferido em 24/02/2023 (uma Sexta-Feira), também decretou, oficiosa e provisoriamente, a providência requerida, nos termos do artigo 131.º, n.º 1, do CPTA, obstando a 1.ª instância, com tal despacho, a que no campo material dos factos os serviços do Recorrente ainda lograssem executar o acto suspendendo nos únicos dias para os quais ainda era possível levar a cabo tal execução, isto é, precisamente, os dias 24 e 25 de Fevereiro de 2023.
Impedido que foi o Recorrente de levar por diante a execução do acto suspendendo, por conta do referido decretamento provisório da medida cautelar, dá-se a particularidade de, a partir daquelas datas, o ora Recorrente não mais poder dar execução ao referido acto, porquanto, foi o próprio a auto limitar-se quanto ao momento em que pretendia executar a decisão ora suspendenda.
Aliás, é o próprio Recorrente quem vem confirmar essa auto limitação, pois assume na 5.ª conclusão de recurso que “a restrição de horário de funcionamento visada pelo ato suspendendo, nos dias 24.02.2023 e 25.02.2023 deixou de se verificar, podendo o estabelecimento comercial explorado pela requerente, laborar sem a restrição imposta…porquanto, o acto suspendendo é claro e circunscrito quanto ao número de horas, duração e data de cumprimento da restrição”.
E ainda que a Recorrida, na tentativa de contrariar a inutilidade superveniente da lide cautelar, aluda nas suas contra-alegações ao receio de que o Recorrente “irá continuar a sua bitola comportamental ao proferir outras decisões administrativas semelhantes de inibição e/ou restrição do estabelecimento comercial com fundamento nos mesmos factos”, tal não é argumento para obstar à inutilidade do presente processo, posto que, se outros actos administrativos de restrição do horário de funcionamento vierem a ser proferidos pelo Recorrente, naturalmente que visarão outras datas para a sua aplicação e contra os mesmos actos a ora Recorrida sempre poderá deduzir novos processos cautelares e requerer as providências que melhor entender.
O que não pode a Recorrida pretender é transformar a sobrevivência do presente processo cautelar numa espécie de seguro ou garantia contra a futura actuação do Recorrente, numa tentativa de bloquear a tomada de futuros actos administrativos restritivos do horário de funcionamento do referido estabelecimento comercial, se e quando os mesmos se justificarem.
Portanto, face aos contornos do caso concreto, desta lide cautelar resulta o convencimento de que se tornou absolutamente inútil o seu prosseguimento, mormente, por já não trazer qualquer benefício à Recorrida, nomeadamente, porque o acto suspendendo, atenta a sua limitação temporal e por já não poder ser executado material e cronologicamente, perdeu a capacidade para, na actualidade, criar uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação para os interesses da Recorrida.
Portanto, no caso dos autos, estavam reunidas as condições para que o Tribunal a quo tivesse julgado verificada a inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 277.º, alínea e), do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 1.º do CPTA, e que, nessa medida, tivesse julgado extinta a própria instância cautelar.
É o que basta, pois, para julgarmos que, nesta parte, foi cometido pelo Tribunal a quo um erro de julgamento sobre a questão da inutilidade superveniente da lide cautelar, devendo a sentença, em consequência, ser revogada e julgar-se extinta a instância cautelar, nos termos dos comandos legais acabados de citar.
Acresce dizer que, em virtude da inutilidade desta lide cautelar, que aqui atinge o processo na sua globalidade, se torna agora despiciendo sindicar o acerto ou desacerto com que foram julgados pela 1.ª instância os critérios que levaram à adopção da providência cautelar, elencados no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, posto que, por contradição insanável, não pode manter-se a decisão de decretamento da medida cautelar quando, previamente, já considerámos inútil o prosseguimento da lide, com a consequente extinção da instância.
É, pois, de conceder provimento ao recurso, o que se decidirá.

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Custas a cargo da Recorrida – cf. artigos 527.º, n.º 1, do CPC, 1.º do CPTA, e 7.º, n.º 2, do RCP.

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Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:
Quando os contornos do caso concreto permitirem concluir que da lide cautelar resulta o convencimento de que se tornou absolutamente inútil o seu prosseguimento, mormente, por já não trazer qualquer benefício à Recorrida (destinatária da decisão suspendenda), nomeadamente, porque o acto suspendendo, atenta a sua limitação temporal e por já não poder ser executado material e cronologicamente, perdeu a capacidade para, na actualidade, criar uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação para os interesses da Recorrida, é de julgar verificada a inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 277.º, alínea e), do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 1.º do CPTA, e, nessa medida, é também de julgar extinta a própria instância cautelar.

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V - Decisão.
Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, revogar a sentença recorrida, julgando ainda a instância cautelar extinta, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 277.º, alínea e), do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 1.º do CPTA.
Custas a cargo da Recorrida.
Registe e notifique.
Lisboa, 03 de Outubro de 2024.

Marcelo Mendonça – (Relator)
Carlos Araújo – (1.º Adjunto)
Ricardo Ferreira Leite – (2.º Adjunto)