| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
Augusto ………………… , com sinais nos autos, inconformado com o saneador-sentença proferido pelo TAF de Loulé em 3 de Junho de 2005 , que julgou procedentes a excepções da litispendência e da caducidade do direito de acção e absolveu o Réu Ministro das Cidades e do Ordenamento do Território e Ambiente do pedido, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:
“ A) A sentença recorrida padece de error in iudicando pois escolhe indevidamente a norma aplicável e procede à interpretação e à aplicação incorrectas da norma reguladora do caso ajuizado.
Isto essencialmente por três razões:
B) Desde logo, a sentença recorrida fundamenta a formação do indeferimento tácito no art. 107.º, do CPA, quando o deveria fazer no art. 109.º, n.º 2, do CPA.
C) Em segundo lugar, a contagem, feita pelo Tribunal a quo, do prazo para a formação do indeferimento tácito, foi feita de acordo com as regras erradas.
C.1) Efectivamente, ao contrário do estabelecido no CPA e na jurisprudência constante dos Tribunais Administrativos, o Tribunal a quo não aplicou, por manifesto lapso, as regras previstas no art. 72.º, do CPA, à contagem do mencionado prazo.
C. 2.) Assim sendo, o Tribunal a quo acabou por considerar que o acto tácito de indeferimento do recurso interposto em 03.06.2003 se formou no dia 03.09.2003 e não no dia 07.10.2003, como devia.
D) Em terceiro lugar, o Tribunal a quo aplicou as regras previstas na al. b), do n.º 2, do art. 58.º, e no n.º 1, do art. 59.º, ambos do CPTA, para a contagem do prazo para o ora Reclamante interpor a Acção.
D.1) Da aplicação dessas regras resultou que, de acordo com a sentença recorrida, o direito de acção do ora Recorrente precludiu em 03.12.2003.
D.2) Tendo em conta que o CPTA apenas entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004, aplicar as regras previstas na al. b), do n.º 2, do art. 58.º, e no n.º 1, do art. 59.º, ambos do CPTA, para a contagem do prazo para o ora Recorrente interpor a Acção, implica que este prazo terminaria antes mesmo de as normas que prevêem esse prazo entrarem em vigor.
D.3) Efectivamente, aplicar essas normas nesses termos implicaria aceitar, como regra geral, que a lei disporia para o passado o que seria, claramente, uma violação do art. 12.º, n.º 1, do CC.
D. 4) Bastaria isto para concluir pelo erro manifesto da decisão judicial recorrida.
E) Mas concluir que a sentença recorrida laborou em erro e portanto que o prazo que a mesma definiu para a preclusão do direito de ACção do ora Recorrente não é o correcto, não significa que o exercício do direito de acção pelo ora Recorrente foi tempestivo.
Assim sendo, determinemos portanto qual o prazo para o ora Recorrente exercer o seu direito de Acção.
E.1) Desde logo se recorde que o acto tácito de indeferimento se formou no dia 07.10.2003 (em conformidade com as regras de contagem de prazos estabelecidas no art. 72.º, do CPA).
E.2) De acordo com a lei em vigor nessa data, o ora Recorrente tinha um ano para interpor uma acção de impugnação desse indeferimento tácito (art. 28.º, n.º 1, al. d), da LTA).
E. 3) Assim sendo, a preclusão do direito de acção do ora Recorrente ocorreria apenas em 07.10.2004.
E. 4) Contudo, em 1 de Janeiro de 2004, as regras foram alteradas.
E.5) Existindo já um acto de indeferimento perfeitamente formado e consolidado na ordem jurídica, o prazo para a sua impugnação foi reduzido para três meses. Ou seja, a partir de 1 de Janeiro de 2004, a preclusão do direito de acção do ora Recorrente ocorreria em 31.03.2004.
E.6) Sendo um prazo mais curto do que o inicialmente previsto, “o prazo só se conta a partir ad entrada em vigor da nova lei” (art. 297.º, n.º 1, do CC).
E.7) Em suma, a preclusão do direito de acção do ora Recorrente ocorreria em 31.03.2004 e não em 03.12.2003 (conforme consta da sentença recorrida).
F) A sentença recorrida, ainda que não tenha incluído menção a esse facto na decisão, pronuncia-se igualmente no sentido de, quanto ao pedido de declaração, a título incidental, da ilegalidade do art. 60.º do RPOOC, se verificar litispendência com a acção de declaração de ilegalidade do RPOCC promovida igualmente pelo ora Recorrente.
G) Neste aspecto a sentença, por um lado, é nula por falta de fundamentação, e, por outro, padece de error in iudicando uma vez que “procede à interpretação e à aplicação incorrectas da norma reguladora do caso ajuizado” (Ferreira, Fernando Amâncio, ob. Cit., págs. 63 e 64).
H) Afirmado a verificação de litispendência sem minimamente subsumir os factos aos pressupostos legalmente prescritos (sendo que, além do mais, trata-se de uma questão suscitada pelo Magistrado do Ministério Público e sobrea qual a ora Recorrente manifestou a sua oposição), a sentença recorrida carece clara e indubitavelmente de fundamentação.
I) Ainda assim, e quanto à substancia da excepção de litispendência invocada, importa referir que:
I.1) Para que se verifique litispendência é necessário que exista (i) identidade de sujeitos; )ii) identidade de pedido; e (iii) identidade de causa de pedir.
I.2) “Há identidade de sujeitos quando as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica” (art. 498.º, n.º 2, do CPC).
I.2.1) No caso da Acção Administrativa Especial de cuja sentença se recorre, está em causa uma relação entre um particular , proprietário de um estabelecimento, e o Estado enquanto proprietário do domínio onde o particular pretende exercer a sua actividade comercial e, consequentemente, o Estado licenciador do estabelecimento comercial do ora Recorrente.
I.2.2) A relação substancial em causa no pedido de ilegalidade é a de um particular que coloca a questão da (i)legalidade do Regulamento de um Plano de Ordenamento do Território sem que isso implique nenhuma pretensão concretamente afecta ao próprio. Trata-se de uma relação do Estado enquanto órgão planificador do ordenamento do território.
I.2.3) Assim, no caso da Acção Administrativa Especial estamos perante uma relação subjectiva enquanto no pedido de declaração de ilegalidade do RPOOC estamos perante uma relação objectiva (visa-se apenas a reposição da legalidade na actuação do Estado e não a defesa de um direito fundamental).
I.2.4) Resulta assim óbvia a diferença de qualidades jurídicas e, consequentemente, a inexistência de identidade de sujeitos.
I.3) “Há identidade de pedido quando numa e noutra causa se pretende obter o mesmo efeito juridico” (art. 498.º, n.º 3, do CPC).
I.3.1) Na Acção Administrativa Especial pretende-se tutelar a posição do ora Recorrente, permitindo que o seu direito fundamental de exercício de uma actividade económica se efective. Pretende-se igualmente que o seu direito de propriedade seja respeitado não resultando daí qualquer declaração ou mesmo presunção de ilegalidade do RPOOC.
I.3.2) No pedido de declaração de ilegalidade do RPOOC pretende-se tutelar a legalidade do ordenamento jurídico permitindo que esta se efective independentemente da posição e interesses de qualquer particular. Pretende-se portanto que a legalidade seja reposta ainda que não resultando daí qualquer protecção para o ora Recorrente uma vez que, ainda que se devlare a ilegalidade do RPOOC, o ora Recorrente não será só por isso incluído no regime de excepcionalidade do art. 60.º do RPOOC.
I.3.3) Assim, no caso da Acção Administrativa Especial pretende-se a tutela da posição do particular enquanto que no pedido de declaração de ilegalidade se pretende o restabelecimento da legalidade objectiva.
I.3.4) Resulta assim óbvia a inexistência de pedido.
I.4) “Há identidade de causar de pedirquando a pretensão deduzida nas duas acções procede do mesmo facto jurídico” (art. 498.º, n.º 4, do CPC).
I.4.1) No caso da Acção Administrativa Especial, o que está em causa é um Acto Administrativo praticado pela Senhora Directora Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve e depois tacitamente mantido pelo Ministério das Cidades do Ordenamento do Território e Ambiente.
I.4.2) Acto esse que, ao estabelecer a remoção do estabelecimento do domínio público municipal, tem como pressuposto a titularidade de uma licença por parte do Autor.
I.4.3) No caso do pedido de declaração de ilegalidade do POOC, a realidade em causa é a existência de situações de discriminação notória e injustificada e de aspectos que não foram tidos em conta aquando da elaboração do POOC.
I.4.4) Resulta assim óbvia a inexistência de identidade de causa de pedir.
I.5) Face a tudo o que ficou dito, e interpretando correctamente as normas aplicáveis ao caso em apreço, temos de concluir pela não verificação de litispendência.
J) Nestes temos, deve a Douta Decisão recorrida ser revogada e, consequentemente, os Autos devem ser remetidos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé para apreciação do mérito da Acção intentada.
K) Caso assim não se entenda, deve a Douta Decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que declare a ilegalidade dos art. 60.º, 61.º e 14.º, n.º 2, al. a) e n.º 3, todos do RPOOC; a nulidade ou a anulabilidade do acto de indeferimento tácito; e que condene a Administração a prorrogar o prazo da licença de ocupação de Dominio Público Marítimo cujo titular é o ora Recorrente.
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O Recorrido contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e revogado o saneador- sentença recorrido.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do saneador-sentença proferido pelo TAF de Loulé que julgou procedentes as excepções da litispendência e da caducidade do direito de acção e absolveu o Réu Ministro das Cidades e do Ordenamento do Território e Ambiente do pedido.
1 – Da excepção da caducidade do direito do Autor
Com relevo para a decisão desta questão são de considerar assentes os seguintes factos:
1 – Em 3 de Junho de 2003, foi interposto pelo ora Recorrente recurso hierárquico perante o Ministro das Cidades do Ordenamento do Território e Ambiente, do despacho da Directora Regional Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve, datado de 13 de Maio de 2003, e respectivo aditamento ao mesmo, por despacho de 15 de Maio de 2003, nos termos dos quais foi ordenado o encerramento e a remoção do estabelecimento comercial denominado “G……..B…..” , sito na Meia….. – Praia, concelho de ………..
2 – A presente acção deu entrada no TAF de Loulé, em 31 de Março de 2004.
A sentença recorrida justificou a preclusão do direito de acção do ora Recorrente com os fundamentos que se passam a transcrever:
“O mencionado recurso hierárquico foi interposto para o Ministro a 3.6.2003, considerando que o acto tácito aqui impugnado se formou 90 dias após a entrada do recurso hierárquico (artigo 107º do CPA) e dada a ausencia de resposta, tinha o ora Autor a faculdade de presumir a sua pretensão indeferida a 3.9.2003.
Ora, atendendo ao prazo legal fixado para a efeito da propositura da presente acção, designadamente o preceituado na al. b) do nº 2 do artigo 58º e nº 1 do artigo 59º, ambos do CPTA, verifica-se que os três meses exigidos por lei para se fazer uso da via contenciosa já tinham expirado aquando da entrada desta acção neste TAF de Loulé a 31.3.2004.
O direito de interposição da presente acção precludiu muito antes da data de 31.3.2004, quando deu entrada a petição inicial desta acção neste TAF de Loulé, porque os três meses contados da data em que o autor adquiriu o direito de presumir indeferida a sua pretensão explanada no recurso hierárquico para o Ministro ( 3.9.2003) ocorreram a 3.12.2003.”
Insurge-se veementemente o Recorrente contra o decidido pela Mma. Juiz a quo ao afirmar que a sentença fundamenta (i) em preceito errado a formação do acto de indeferimento tácito (no artigo 107º em detrimento do artigo 109º, ambos do CPA); (ii) desaplica ao arrepio da jurisprudência constante dos Tribunais Administrativos, o artigo 72º do CPA à contagem do prazo para a formação do acto de indeferimento tácito; (iii) e aplica o CPTA para definição do prazo do ora Recorrente para interpor acção, sendo que o prazo, de acordo com Tribunal a quo, terminou em 3.12.2003 e o CPTA entrou em vigor em 1.1.2004.
Assiste aqui inteira razão ao Recorrente.
Com efeito, desde logo a decisão incorre em lapso manifesto de direito quando fundamenta a formação do indeferimento tácito no artigo 107º do CPA (relativo à “ decisão final expressa”) quando o deveria fazer no artigo 109º do CPA.
Mais grave é porém a contagem do prazo do artigo 72º do CPA como se de um prazo processual se tratasse.
Ora, o prazo para a emissão da decisão final sobre a pretensão a que aludem os números 2 e 3 do artigo 109º do CPA, conta-se de harmonia com as regras do artigo 72º daquele mesmo Código. Por outras palavras, os 90 dias estabelecidos no artigo 109º nº 2 do CPA, para a formação do acto de indeferimento tácito, são contados nos termos do artigo 72º do CPA , e não de forma contínua.
Assim sendo, o acto de indeferimento tácito do recurso interposto no dia 3 de Junho de 2003 não se formou no indicado dia 3 de Setembro de 2003 (90 dias contados de forma continua) , mas sim em 7 de Outubro de 2003.
Do mesmo modo, nessa data o prazo de interposição do recurso contencioso era de 1 ano (artigo 28º nº 1 al. d) da LPTA) e, destarte, a preclusão do direito de impugnação do indeferimento tácito do aqui Recorrente ocorreria, de acordo com a lei em vigor à data dos factos, em 7 de Outubro de 2004.
Sucede que com a entrada em vigor do CPTA, em 1 de Janeiro de 2004, a situação alterou-se significativamente.
Com efeito, passou a inexistir a figura da impugnação de acto tácito de indeferimento e em sua substituição surgiu a condenação à prática de acto legalmente devido (artigos 66º e ss. do CPTA). Ou seja, passou a considerar-se que, em determinadas situações (nas quais se inclui a situação em apreço), caso não houvesse uma pronúncia da Administração, o requerente teria o direito de acionar a Administração para que ela efectivamente se pronunciasse.
Contudo, a questão é que, como acto tácito de indeferimento se formou antes da entrada em vigor do CPTA, para efeitos de aplicação deste, temos de aceitar que, no momento da sua entrada em vigor, já existia um acto.
Por isso, e apesar de estarmos perante uma situação de silêncio da Administração ao qual, de acordo com o CPTA, aplicaríamos a acção administrativa especial de condenação à prática de acto legalmente devido, temos de considerar que existe já uma acto que deve ser impugnado.
E a sentença recorrida ao decidir neste sentido aplicou correctamente a al. b) do nº 2 do artigo 58º e o nº 1 do artigo 59º, ambos do CPTA.
Isto significa que, com a entrada em vigor do CPTA, se operou uma alteração de prazos para recorrer do mesmo acto. Ou seja, de acordo com a lei vigente na altura da ocorrência dos factos o direito de acção podia ser exercido pelo período de 1 ano após a formação do indeferimento tácito e, de acordo com o CPTA (ou seja, a partir de 1 de Janeiro de 2004), o direito de acção podia ser exercido por um período de três meses após o indeferimento tácito.
Ora, tomando em consideração o prazo mais reduzido fixado no CPTA ( três meses) e o preceituado no artigo 297º nº 1 do Código Civil, a acção só poderia dará entrada até 31 de Março de 2004. É o que resulta do mencionado artigo 297º nº 1 do Código Civil que passamos a citar:
“ A lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei mais antiga, falte menos tempo para o prazo se completar”.
Em conformidade com esta regra o Recorrente que até 1 de Janeiro de 2004 tinha 1 ano para impugnar o acto tácito, passou, a partir dessa data, a dispor do prazo de 3 meses para reagir contra esse mesmo acto.
Por conseguinte, o exercício do direito de acção do Recorrente conta-se apenas a partir de 1 de Janeiro de 2004 e forçosamente a sua preclusão ocorrerá apenas após o dia 31 de Março de 2004 (três meses contados a partir de 1 de Janeiro de 2004) e, destarte, o pedido formulado pelo ora Recorrente e a acção pelo mesmo interposta (em 31 de Março de 2004) foram e são tempestivos.
Em conformidade com o que ficou exposto, procedem na integra as conclusões A) a E) da alegação do Recorrente atinentes à excepção da caducidade do direito de acção, pelo que se julga a mesma inverificada com as legais consequências.
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2 – Da excepção da litispendência
Apesar de não constar da decisão, a Mma. Juiz a quo refere ainda que “ no que concerne ao primeiro pedido (verificação a titulo incidental, da ilegalidade do RPOOC ) verifica-se a excepção de litispendência, sendo certo que, estando o Tribunal Central Administrativo Sul a apreciar e a julgar da ilegalidade ou não do RPOOC não cabe a este TAF de Loulé, em sede desta acção fazê-lo na medida em que se verificam quanto a este pedido o preenchimento de todos os requisitos para que vingue a litispendência ( mesmo sujeitos, pedido e causa de pedir).”
Insurge-se novamente o Recorrente invocando desde logo a nulidade da decisão porquanto não especifica os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão ( artigo 668º nº 1 al. b) do CPC, aplicável ex vi do artigo 140º do CPTA).
E efectivamente a decisão é nula por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão na medida em que o Tribunal a quo, ao afirmar a verificação de litispendência sem minimamente subsumir os factos às normas, atentou clara e indubitavelmente contra a obrigação de fundamentação das decisões judiciais.
Aliás, o artigo 607º nº 3 do actual Código de Processo Civil (artigo 659º nº 2 do Código de Processo Civil entretanto revogado) prescreve que na decisão o juiz especificará os factos que considera provados e que, finalmente, interpretará a lei aos factos. Se o juiz não o fizer comete a nulidade prevista na al. b) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil (falta de fundamentação ou motivação), ainda que o recurso seja restrito à matéria de direito, pois o Tribunal ad quem não pode conhecer do recurso sem primeiro equacionar os factos provados – cfr. Acórdão do STJ de 13 de Outubro de 1982 in BMJ 320-369.
A al. b) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil (artigo 668º nº 1 al. b) do Código de Processo Civil entretanto revogado) ao exigir a especificação dos fundamentos de facto da decisão refere-se à motivação ou fundamentação da mesma no plano factual, cuja falta constitui nulidade de conhecimento oficioso – cfr. Acórdão do STA de 23 de Junho de 1988 in BMJ 378-771.
Não havendo, por conseguinte, tal especificação tudo se passa como se a decisão estivesse desprovida de fundamentos fácticos pelo que, nesta parte, é nula a decisão em crise com fundamento na al. b) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, devendo, destarte, os autos baixarem à 1ª instancia afim de ser suprida a nulidade atinente à falta de fundamentação de facto da decisão nos termos sobreditos (conhecimento da excepção da litispendência).
Termos em que, de acordo com os fundamentos expostos, procedem as conclusões F) a H) da alegação do Recorrente, tornando-se irrelevante o conhecimento das demais conclusões alegadas.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em:
A - Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida, no tocante à excepção da caducidade do direito de acção.
B – Declarar nula a decisão recorrida no que concerne à excepção da litispendência e ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo a fim de ser suprida tal nulidade com a elaboração da matéria de facto pertinente à decisão dessa excepção .
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Sem custas em ambas as instâncias.
Lisboa, 19 de Junho de 2014
António Vasconcelos
Sofia David (em substituição)
Carlos Araújo |
