| Decisão Texto Integral: | I - RELATÓRIO J…. intentou no TAC de Lisboa a presente acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra o Instituto de Segurança Social, IP – Centro Nacional de Pensões, e o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, pedindo a condenação do Centro Nacional de Pensões a pagar-lhe uma indemnização no valor de € 30 000,01, a título de danos não patrimoniais, e de € 3,30, a título de danos patrimoniais.
Por sentença proferida em 23 de Dezembro de 2016 pelo referido tribunal foi:
- absolvido o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social da instância com fundamento em ilegitimidade passiva;
- julgada totalmente improcedente a presente acção e, em consequência, absolvido o Instituto de Segurança Social, IP – Centro Nacional de Pensões do pedido;
- julgado improcedente o incidente de litigância de má fé.
Inconformado, o autor interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul dessa decisão, no segmento em que julgou totalmente improcedente a presente acção e, em consequência, absolveu o Instituto de Segurança Social, IP – Centro Nacional de Pensões do pedido (cfr. art. 635º n.º 4, do CPC de 2013), tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
«1.º
Tendo concluído o douto Tribunal a quo que “Está provado que a partir de Julho de 2014 passou a ser-lhe penhorada a quantia mensal de 265,63 mais 32,82 num total de €298,45. O que excedia efectivamente em 12,945€ do que lhe poderia ser penhorado mensalmente.”
2.º
Mais, que “nessa medida há um facto ilícito.” E que,
3.º
“O autor tinha razão, como vimos, quanto ao facto de a dedução mensal com fundamentos em penhoras a partir de Julho de 2014 ultrapassar (ligeiramente) o limite legal.” (negritos e sublinhados nossos).
Considerando que:
4.º
A ignorância da lei não aproveita a ninguém, artigo 6.º do Código Civil;
5.º
Os órgãos da Administração Pública nos termos do art.º 266.º da CRP (Princípios fundamentais) estão sujeitos à “prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos” (n.º 1)
e,
6.º
Mais, “estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé” (n.º 2).
7.º
Está e estava, pois, a Ré sujeita ao Princípio da legalidade, na medida em que o art.º 794º C.P.C estabelece que “pendendo mais de uma execução sobre os mesmos bens o agente de execução susta quanto a estes a execução em que penhora tiver sido posterior”.
8.º
O disposto do artigo 794.º C.P.C é indissociável do princípio do Estado de Direito democrático, uma vez que este princípio é “conglobador e integrador de um amplo conjunto de regras e princípios dispersos pelo texto constitucional, que densificam a ideia de sujeição do poder a princípios e regras jurídicas, garantindo aos cidadãos liberdade, igualdade e segurança”, GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA et alia, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 1993.
9.º
Acresce ainda que o Estado português é, também, regido pelo princípio da confiança que “postula uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas”, ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA, de 27 de Março de 2007.
10.º
O Código de Procedimento Administrativo (art.º 3.º) “aparece aqui na sua acepção mais ampla, abrangendo quer poderes discricionários quer vinculados, e implicando não a mera submissão à lei, em sentido formal ou material, mas a todo o direito” FREITAS DO AMARAL et alia, in CPA Anotado. Coimbra, 2001.
11.º
Deve e devia, assim, a Ré, actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe estejam atribuídos, como tal mesmo que por hipótese se aceitasse a teoria do “erro judiciário”.
12.º
Estava, pois, o CNP obrigado a cumprir e fazer cumprir a norma que determina o limite LEGAL às penhoras. Fosse por um cêntimo, por um milhão de euros ou €12,95!
13.º
Foi este acto administrativo objecto de processo, não a douta sentença do Tribunal de Vila Real de Santo António!
14.º
Determina o princípio da prossecução do interesse público (art.º 4.º CPA) que. “constitui cerne do Direito Administrativo... Num Estado de Direito, as duas realidades encontram-se indissociavelmente ligadas, não sendo possível, sob pena de ilegalidade, a realização do interesse público sem a devida consideração e interesses legítimos dos particulares.” FREITAS DO AMARAL et alia, ibidem.
15.º
Determinou, de igual modo, o legislador constitucional no Artigo 21.º (Direito de resistência) que Todos têm o direito de resistir a qualquer ordem que ofenda os seus direitos, liberdades e garantias e de repelir pela força qualquer agressão, quando não seja possível recorrer à autoridade pública” antes do Artigo 22.º (Responsabilidade das entidades públicas).
16.º
Como tal, um serviço da Administração Pública medianamente diligente cumpre uma ordem do Tribunal, mas sempre respeitando a legalidade do mesmo.
17.º
Mais, o regime da responsabilidade civil por erro judiciário está previsto nos artigos 13.º e 14.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, incluído no âmbito da responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional.
18.º
O mesmo diploma sobre o qual a douta sentença ora recorrida versou!
19.º
Considerando que o erro judiciário é definido como “a ignorância ou falsa representação de uma situação de facto ou de direito existente à data da declaração de vontade, ou que existiu antes dessa declaração, e que determina a formação da vontade declarada, podendo distinguir-se, à semelhança do direito civil, consoante o erro se reporte à pessoa, objecto da lide, ou os motivos”, LUÍS GUILHERME CATARINO, Contributo para a reforma do sistema geral de responsabilidade civil extracontratual do Estado: propostas acerca da impugnação por facto jurisdicional, 2001.
20.º
Salvo melhor opinião, é clara a inexistência de qualquer erro judiciário, tal como foi mencionado pelo douto Tribunal.
21.º
Nos termos do Artigo 95.º do CPTA (Objeto e limites da decisão):
1 - A sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
2 - A sentença não pode condenar em quantidade superior ou em objeto diverso do que se pedir, mas, se não houver elementos para fixar o objeto ou a quantidade, o tribunal condena no que vier a ser liquidado, sem prejuízo de condenação imediata na parte que já seja líquida.
Sem prescindir ou conceder,
22.º
Mesmo que não houvesse culpa ou mera culpa, a Lei da Responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas coletivas de direito público, determina no disposto do art.º 8.º, n.º 1 que “os titulares de órgãos, funcionários e agentes são responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, por eles cometidas com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores aqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo”.
23.º
O legislador afastou uma evidente desconformidade com o Direito comunitário, no que tocava ao ónus da prova da existência de culpa, com a consagração, no art.º 10.º, n.º 3 RJRCEE da presunção da culpa leve, HELOÍSA OLIVEIRAL, Jurisprudência comunitária e regime jurídico da responsabilidade extracontratual do Estado e das demais entidades públicas – influência, omissão e desconformidade.
24.º
Ora, mesmo que não houvesse culpa, a lei consagra a negligência na actuação da Administração Pública.
25.º
Pelo que andou mal o douto Tribunal ao decidir no sentido contrário ao que o mesmo considerou provado, o facto ilícito, quando, legalmente, se presume, a existência de culpa e a mesma não pode ser afastada por ignorância da lei!
26.º
Deveria, como tal, de igual modo, o tribunal ter apreciado o pedido indemnizatórios e como tal os danos patrimoniais e não patrimoniais invocados em sede de Petição Inicial, o que não aconteceu!
Termos em que, admitido nos termos do disposto no artigo 149.º do CPTA, ao recurso deve ser dado provimentos, com as legais consequências, com o que V. Exas., Senhores Desembargadores, farão
JUSTIÇA!!.»
O Instituto de Segurança Social, IP, notificado, não apresentou contra-alegação de recurso.
O DMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso, posicionamento esse que, objecto de contraditório, não mereceu qualquer resposta.
II - FUNDAMENTAÇÃO Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
«A)Em Janeiro de 2014 o valor da pensão mensal bruta de J.... era de 884,35€.Cfr. documento junto com a petição inicial.
B) No âmbito do processo executivo n.º427/12.5YYLSB foi determinada a dedução mensal de 265,63 no valor da pensão de J.... a partir do mês de Novembro de 2013 até perfazer o total de € 29 469,02. Cfr. documento junto com a petição inicial.
C) No âmbito do processo N.º13/99.3TBVRS-B (Secção Única do Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António foi determinada a dedução mensal de €32,82 no valor da pensão de J.... até perfazer o total de 220 €, com início no mês de Julho de 2014. Cfr. documento junto com a petição inicial.
D) Confrontado com aquela dedução J.... dirigiu carta registada com aviso de recepção ao Centro Nacional de Pensões manifestando a sua oposição à mesma. Cfr. documento junto com a petição inicial.
E) Com o envido daquela carta J.... despendeu a quantia de 3,30€. Cfr. documento junto com a petição inicial.
F) Com data de 31 de Março de 2014 foi pelo Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António, Secção Única, enviado ao Centro Nacional de Pensões pedido de informação com o seguinte teor: “Por ordem do Meritíssimo Juiz de Direito e a fim de se instruírem os autos acima referidos (Processo n.º13/99.3TBVRS-B) tenho a honra de solicitar a V.ª Ex.ª se digne providenciar no sentido de serem prestadas a este Tribunal, relativamente a Executado: J.... (…) as seguintes informações: se se encontra inscrito nessa entidade; se recebe subsídios ou Pensões e em caso afirmativo qual o seu montante, susceptível de penhora.”Cfr. documento junto com a contestação.
G) Na sequência daquele pedido de informação foi pelo Centro Nacional de Pensões – ISS/CNP, IP enviado ao Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António comunicação com o seguinte teor:” NISS 1 072 …../ - J....
Em resposta ao v/ofício de 31-03-2014, informamos de que ao pensionista é processada uma pensão de valor ilíquido mensal de €884,35, sobre a qual fica retido o valor mensal de €81,43 para IRS e o valor mensal de €12,29 para Sobretaxa Extraordinária.
Sobre o valor líquido recai uma dedução no valor mensal de €265,63, a título de penhora para o processo n.º427/12.5YYLSB, notificado pelo Solicitador B...., até perfazer o montante de €29 469,02, tendo descontado até esta data o valor de €1 859,41.”Cfr. documento junto com a contestação.
H) Com data de 15 de Maio de 2014 foi pelo Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António enviado ao Centro Nacional de Pensões ofício relativo ao assunto “Penhora de Pensão” em que se referia designadamente o seguinte:” Fica V. Exª. Notificado para proceder ao depósito mensal conforme o adiante descrito: Descrição: Penhora de 1/16 (um dezasseis avos) do valor remanescente líquido que o executado aufere mensalmente como pensionista por invalidez, após deduzidos todos os encargos fiscais e da penhora à ordem de outro processo executivo, até perfazer o montante de €220,00 euros.”Cfr. documento junto com a contestação.».
Nos termos do art. 662º n.º 1, do CPC de 2013, ex vi art. 140º, do CPTA (na redacção anterior à dada pelo DL 214-G/2015, de 2/10, tal como as demais referências feitas ao CPTA neste acórdão), procede-se à alteração da factualidade dada como provada nos seguintes termos:
- O facto H) é substituído pelo seguinte facto:
H) Com data de 15 de Maio de 2014 o Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António – proc. n.º 13/99.3 TBVRS-B - enviou ao Centro Nacional de Pensões ofício relativo ao assunto “Penhora de Pensão”, nos termos constantes do documento n.º 3, junto com a contestação, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, onde se referia designadamente o seguinte:
“(…) Execução Comum
(custas/multa/Coima)
Exequente: Ministério Público
Exequente: J....
Fica V. Exª. notificado(a) para proceder ao depósito mensal conforme o adiante descrito:
Descrição: Penhora de 1/16 (um dezasseis avos) do valor remanescente líquido que o executado aufere mensalmente como pensionista por invalidez, após deduzidos todos os encargos fiscais e da penhora à ordem de outro processo executivo, até perfazer o montante de € 220,00 euros.
(…)
Fica ainda advertido que não sendo cumprida a obrigação, pode o exequente exigir a prestação nos termos do disposto no n.º 3 do art.º 777.º do Código de Processo Civil.
(…)O Oficial de Justiça
(…)”. * Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
A sentença recorrida julgou totalmente improcedente a presente acção e, em consequência, absolveu o Instituto de Segurança Social, IP – Centro Nacional de Pensões do pedido, sendo que a questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a mesma incorreu em erro ao concluir no sentido da não verificação do pressuposto relativo à culpa.
Para melhor enquadramento e decisão desta questão, passa-se a transcrever a fundamentação jurídica da sentença recorrida:
«Está em causa nos presentes autos uma acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos imputados pelo autor ao Instituto da Segurança Social, I.P. Centro Nacional de Pensões.
Os pressupostos daquela responsabilidade civil extracontratual decorrem do enunciado no artigo 22.º da Constituição e da Lei n.º67/2007 de 31 de Dezembro. Como é jurisprudência firme do Supremo Tribunal Administrativo a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade entre este e o facto. [2 Assim o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02-03-2005, relativo ao processo 045884, e jurisprudência aí citada]
O facto voluntário do lesante é o facto do agente, é o comportamento dominável ou controlável pela sua vontade, é a conduta humana [3 Assim João de Matos Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, Vol. I, 7ª edição, páginas 517 e Seguintes] (positiva ou negativa) do lesante que pode traduzir-se num facto negativo, numa abstenção ou numa omissão”.
Dos factos dados como provados resulta No âmbito do processo N.º13/99.3TBVRS-B (Secção Única do Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António foi determinada a dedução mensal de €32,82 no valor da pensão de J.... até perfazer o total de 220 €, com início no mês de Julho de 2014.
A secção I, integrada no Capítulo II do anexo à Lei n.º 67/2007, sobre a Responsabilidade Civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa, dispõe sobre Responsabilidade por facto ilícito, definindo no artigo 9.º o conceito de ilicitude, para efeitos de aplicação daquela lei.
“Artigo 9.º
Ilicitude
1 - Consideram-se ilícitas as acções ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos.
2 - Também existe ilicitude quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos resulte do funcionamento anormal do serviço, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 7.º”
A actuação ilícita, em sentido material, é aquela que tenha como consequência a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros. Formalmente o conceito integra a violação de normas.
A ilicitude tanto pode resultar de uma acção, como de uma omissão, conforme se retira da primeira parte do n.º 1 do artigo supra transcrito, mas para que haja ilicitude por omissão é necessário que o órgão, funcionário ou agente da pessoa colectiva de direito publico tenha o dever de agir.
Invoca o autor que a dedução mensal de €32,82 no valor da pensão de J.... (até perfazer o total de 220 €,) com início no mês de Julho de 2014 violava o artigo 738.º n.º1 do C.P.C.
Estabelece o artigo 738.º do C.P.C. que “São impenhoráveis dois terços da parte líquida dos vencimentos, salários, prestações periódicas pagas a título de aposentação ou de qualquer outra regalia social, seguro, indemnização por acidente, renda vitalícia, ou prestações de qualquer natureza que assegurem a subsistência do executado.”
Está provado que em Janeiro de 2014 o valor da pensão mensal bruta de J.... era de 884,35€. Está também provado que sobre este valor ficava retido o valor mensal de €81,43 para IRS e o valor mensal de €12,29 para Sobretaxa Extraordinária.
Ou seja o valor mensal líquido da pensão do ora autor era de €790,63. Que o autor recebia 13 vezes por ano. Num total pois de €10278,19. Dois terços deste valor era impenhorável. Um terço era penhorável: €3426,063. Mensalmente o valor máximo penhorável era de 285,505.
Está provado que a partir de Julho de 2014 passou a ser-lhe penhorada a quantia mensal de 265,63 mais 32,82 num total pois de €298,45. O que excedia efectivamente em 12,945€ o que lhe podia ser penhorado mensalmente.
E nessa medida há um facto ilícito.
No artigo 10.º, n.º1 do anexo à Lei n.º67/2007, de 31 de Dezembro estabelece-se que a culpa “deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor.”
Ora no caso dos autos está provado que Com data de 31 de Março de 2014 foi pelo Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António, Secção Única, enviado ao Centro Nacional de Pensões pedido de informação com vista a instruir o Processo Executivo n.º13/99.3TBVRS-B em que era Executado: J.... sobre se aquele (executado) se encontrava inscrito nessa no Centro Nacional de Pensões e se recebia subsídios ou Pensões e em caso afirmativo qual o seu montante, susceptível de penhora
Está provado que na sequência daquele pedido de informação foi pelo Centro Nacional de Pensões – ISS/CNP, IP enviado ao Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António comunicação na qual se informava “ao pensionista é processada uma pensão de valor ilíquido mensal de €884,35, sobre a qual fica retido o valor mensal de €81,43 para IRS e o valor mensal de €12,29 para Sobretaxa Extraordinária.
Sobre o valor líquido recai uma dedução no valor mensal de €265,63, a título de penhora para o processo n.º427/12.5YYLSB, notificado pelo Solicitador B...., até perfazer o montante de €29 469,02, tendo descontado até esta data o valor de €1 859,41.”
Está ainda provado que “com data de 15 de Maio de 2014 foi pelo Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António enviado ao Centro Nacional de Pensões ofício relativo ao assunto “Penhora de Pensão” em que se referia designadamente o seguinte:” Fica V. Exª. Notificado para proceder ao depósito mensal conforme o adiante descrito: Descrição: Penhora de 1/16 (um dezasseis avos) do valor remanescente líquido que o executado aufere mensalmente como pensionista por invalidez, após deduzidos todos os encargos fiscais e da penhora à ordem de outro processo executivo, até perfazer o montante de €220,00 euros.”
Um serviço da Administração Pública medianamente diligente cumpre uma ordem do Tribunal. Que foi o que aconteceu. A decisão de penhora de 1/16 do valor remanescente líquido que J.... recebia como pensionista “após deduzidos todos os encargos fiscais e da penhora à ordem de outro processo executivo” foi tomada pelo Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António. O Centro Nacional de pensões limitou-se a cumprir tal decisão judicial. Pelo que inexiste culpa.
Não cabe nesta sede sindicar do acerto ou do erro judiciário da decisão tomada naquele processo n.º13/99.3TBVRS-B (Secção única) do Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António. Não é essa a causa de pedir da presente acção (o erro judiciário) e mesmo que fosse não poderia o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa conhecer do mesmo, pois nos termos do artigo 4.º, n.º3, alínea a) do ETAF “a apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição” estão excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
Sendo os cinco pressupostos da responsabilidade civil extracontratual cumulativos não se verificando a culpa não ocorre obrigação de indemnizar.
Não se provou da mesma forma que o ora autor tenha lançado mão do meio processual idóneo para reagir contra uma penhora com fundamento na sua inadmissibilidade, que era a oposição à penhora prevista nos artigos 784.º e seguintes do C.P.C. no âmbito do respectivo processo executivo e onde era executado (o processo n.º13/99.3TBVRS-B (secção única) do Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António. Pelo que mesmo que estivessem reunidos os pressupostos para haver obrigação de indemnizar com fundamento em responsabilidade civil extracontratual do ISS, IP CNP por facto ilícito, e como vimos, não estão, ainda assim havia que ponderar aquela inércia processual do ora autor nos termos da parte final do artigo 570.º, n.º1 do Código Civil.
Não estando verificado o pressuposto culpa do ISS, IP CNP afigura-se desnecessária a prova dos danos não patrimoniais invocados.
Razão porque se indefere a requerida produção de prova testemunhal, por declaração de parte e mediante perícia médico legal do autor.
Cabendo assim julgar a presente acção totalmente improcedente por não provada..».
Feita a transcrição da fundamentação jurídica da sentença recorrida, importa proceder à análise da questão suscitada pelo recorrente.
Na sentença recorrida imputou-se ao Instituto de Segurança Social, IP, a prática de um facto ilícito, dado que:
- em 2014, o valor máximo penhorável, por mês, atento o disposto no art. 738º n.º 1, do CPC, era de € 285,505 da pensão do ora recorrente;
- a partir de Julho de 2014 passou a ser penhorada ao recorrente a quantia mensal de € 265,63, mais € 32,82, num total de € 298,45, o que excedia em € 12,945 o que lhe podia ser penhorado mensalmente, razão pela qual há um facto ilícito.
Na decisão recorrida concluiu-se, no entanto, que o Instituto de Segurança Social, IP, não agiu com culpa, visto que se limitou a cumprir a ordem de penhora do Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António, constante do ofício de notificação descrito em H), dos factos provados, e que, sendo os cinco pressupostos da responsabilidade civil (facto, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade) cumulativos, não se verificando a culpa não ocorre obrigação de indemnizar.
O autor, ora recorrente, defende que se verifica o pressuposto da culpa [que abrange o dolo e a negligência, pelo que carecem de fundamento as afirmações constantes das conclusões 22ª e 24ª, da alegação de recurso], mas sem razão, como se passa a demonstrar.
Dispõe o art. 10º, sob a epígrafe “Culpa”, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (RRCEE), aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, o seguinte:
“1 - A culpa dos titulares de órgãos, funcionários e agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor.
2 - Sem prejuízo da demonstração de dolo ou culpa grave, presume-se a existência de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos.
3 - Para além dos demais casos previstos na lei, também se presume a culpa leve, por aplicação dos princípios gerais da responsabilidade civil, sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância.
4 - Quando haja pluralidade de responsáveis, é aplicável o disposto no artigo 497.º do Código Civil.”.
Como esclarece Rui Medeiros, Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, 2013, pág. 266, em anotação a este art. 10º, “A culpa postula, nos termos gerais, um nexo entre o facto ilícito e a vontade do autor, que permite afirmar que o comportamento adotado merece a reprovação ou censura do direito – porque o agente podia ou devia ter agido de outro modo (ANTUNES VARELA, Das obrigações em geral, I, 10ª ed., 2000, p. 566).” (sublinhado e sombreados nossos).
E conforme explicita Mariana Melo Egídio, O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas: Comentários à Luz da Jurisprudência, Coordenação de Carla Amado Gomes, Ricardo Pedro e Tiago Serrão, 2017, págs. 594 e 595, em anotação ao transcrito art. 10º, “No sentido utilizado na Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, a “culpa” deve ser entendida como pressuposto da responsabilidade civil, sendo distinta do pressuposto da ilicitude. Desta forma, enquanto pressuposto essencial para a existência de responsabilidade civil, a culpa deve ser entendida de uma perspectiva normativa, equivalendo à “preterição da diligência pela qual a lei exigia que o autor do facto voluntário e ilícito tivesse pautado a sua conduta” [23 MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Responsabilidade Civil Administrativa – Direito Administrativo Geral, Tomo III, Lisboa, Dom Quixote, 2008, p. 25. Como sintetiza MENEZES CORDEIRO, op. cit., pág. 467, a culpa deve ser entendida como “realidade normativa: um juízo de censura formulado pelo Direito, relativamente à conduta ilícita do agente”. Não basta, pois, a contrariedade à lei da conduta praticada pelo agente; esta terá ainda de ser censurada, ou seja, reprovada pelo ordenamento.], bebendo da dogmática civilística sobre o tema. Ao facto ilícito tem, portanto, de acrescer uma censura à conduta da Administração (…)” (sublinhados e sombreados nossos).
Além disso, e como refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estados e Demais Entidades Públicas, Anotado, 2008, em anotação ao citado art. 10º:
- A págs. 162 e 163, “Do contexto verbal do n.º l é possível extrair os seguintes princípios gerais:
a) Ao determinar que a culpa dos titulares de órgãos, funcionários e agentes «deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridora, o n.º 1 parte de uma concepção de culpa em abstracto, à semelhança do que sucede na lei civil com a correspondente disposição do artigo 487.°, n.º 2. A culpa é apreciada, sem perder de vista as circunstâncias particulares do caso concreto, pela diligência que é exigível em abstracto a um titular de órgão, funcionário ou agente, e não segundo a diligência habitual do autor do dano.
b) O conceito padrão de referência da diligência exigível é não já o bom pai de família (que constitui o paradigma do cidadão médio, razoavelmente cuidadoso, atento, empenhado, qualificado e hábil), mas o titular médio de órgão ou o funcionário médio. Tem-se em conta, por conseguinte, que o facto susceptível de gerar o dever de indemnizar foi praticado no exercício de funções ou por causa desse exercício (trata-se de uma responsabilidade funcional e não meramente pessoal), pelo que interessa avaliar a conduta do agente (em termos de verificar se merece a censura ou a reprovação do direito), não por referência ao homem comum, mas atendendo à especial qualidade da pessoa que praticou o acto (e, por conseguinte, à circunstância de se tratar de um facto ocorrido no exercício de uma actividade administrativa) (215 Em sintonia com o aqui estabelecido, o artigo 8.º, n.º 1, para definir as situações de responsabilidade directa do titular de órgão, funcionário ou agente, refere-se às «acções ou omissões ilícitas, por eles cometidas com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que estava obrigado em razão do cargo», tornando claro, mesmo para esse efeito, que a culpa deverá ser aferida, não por referência à diligência de um cidadão médio, mas àquela que seria exigível por parte de quem se encontra inserido numa estrutura ou serviço da Administração Pública, devendo ter-se também em linha de conta a respectiva posição profissional (…). Este foi entendimento já sufragado pelo acórdão do STA de 3 de Dezembro de 1996 (Processo n.º 39 020), segundo o qual o «funcionário médio» que servirá de modelo abstracto ao comportamento da Administração deve ser aquele que estaria investido nas funções em cujo exercício foi praticado o acto lesivo.). A referência ao titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor revela que o modelo abstracto do comportamento devido, para efeito de aferir a existência de culpa, é o titular de órgão ou funcionário medianamente diligente; sendo assim, a culpa não tem de ser avaliada segundo elevados padrões de competência técnica, de profissionalismo ou de eficiência (que deveriam ser idealmente os critérios de exigência de qualquer actuação administrativa), mas segundo o que seria normalmente exigível, nas circunstâncias do caso, para quem detém a qualidade de titular de órgão administrativo ou de funcionário.
c) A expressão em função das circunstâncias de cada caso pretende significar que a diligência e aptidão relevante é aquela que o titular de órgão, funcionário ou agente médio teriam em face do circunstancialismo próprio do caso concreto. O modelo abstracto de comportamento devido é, portanto, aquele que seria exigível ao titular de órgão, funcionário ou agente medianamente diligente, quando se deparasse perante a mesma situação concreta.” (sublinhados e sombreados nossos);
- A pág. 164, “No entanto, a culpa, como fundamento da responsabilidade civil, envolve sempre um juízo de censura que não pode bastar-se com a simples constatação da existência de uma ilegalidade ou de violação de regras de ordem técnica ou de prudência.” (sublinhado nosso);
- E a págs. 165 e 166, “No que se refere ao ilícito derivado de actos materiais da Administração, fora dos casos de presunção de culpa por omissão do dever de vigilância - que a jurisprudência tem vindo a aceitar com base numa interpretação extensiva do artigo 4.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 48 051 - e que envolve a inversão do ónus da prova, a existência da culpa exige a demonstração inequívoca de um juízo de reprovação subjectiva que se não compadece com a mera verificação da ilicitude por violação de normas jurídicas ou deveres funcionais . De outro modo, estaríamos perante uma outra modalidade de responsabilidade objectiva.
São estes aspectos que surgem agora clarificados no novo quadro legal. A lei prevê mecanismos de presunção de culpa - com a consequente inversão do ónus da prova - no caso de danos derivados da prática de actos jurídicos ilícitos (artigo 10.°, n.º 2) e de danos causados por omissão de deveres de vigilância (artigo 10.°, n.° 3). O que faz supor que, fora desses casos, funcionam os critérios gerais do ónus da prova, competindo ao lesado provar que o titular de órgão, funcionário ou agente actuou com culpa ou que se verifica uma situação de culpa anónima ou colectiva (artigo 342.°, n.° 1, do Código Civil).” (sublinhados nossos).
Retomando o caso vertente verifica-se que o Instituto de Segurança Social, IP, ao efectuar o desconto de € 32,82 na pensão mensal do recorrente, limitou-se a dar cumprimento ao determinado no âmbito do processo n.º 13/99.3 TBVRS-B (execução por custas/multa/coima), da Secção Única do Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António, na sequência da notificação operada pelo ofício datado de 15.5.2014.
Cumpre salientar que o referido desconto por parte do Instituto de Segurança Social, IP, não consubstancia a prática de qualquer acto administrativo, antes se traduzindo numa mera operação material.
Com efeito, a situação jurídica do recorrente foi definida no âmbito do processo n.º 13/99.3 TBVRS-B, da Secção Única do Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António, no qual - e de acordo com as informações que lhe foram fornecidas (e que se mostram correctas) pelo Instituto de Segurança Social, IP (cfr. alíneas F) e G), dos factos provados) - foi determinada a penhora de 1/16 do valor remanescente líquido que o recorrente auferia mensalmente como pensionista por invalidez, após deduzidos todos os encargos fiscais e a penhora à ordem de outro processo executiva, ou seja, de € 32,82, até perfazer o montante de € 220 (cfr. alínea H), dos factos provados).
O Instituto de Segurança Social, IP, limitou-se a executar a notificação que lhe foi endereçada pelo ofício de 15.5.2014 - descrito na alínea H), dos factos provados -, procedendo à operação (material) de desconto de € 32,82 na pensão que mensalmente paga ao recorrente, razão pela qual não é aplicável a presunção de culpa prevista no art. 10º n.º 2, do RRCEE, para a prática de actos jurídicos [e se por hipótese se considerasse a mesma aplicável, sempre se teria de concluir no sentido de que o Instituto de Segurança Social, IP, logrou demonstrar de que não actuou com culpa], nem seguramente a prevista no n.º 3 desse normativo legal.
Atento o disposto no art. 779º n.º 1, do CPC de 2013, o Instituto de Segurança Social, IP, estava obrigado a dar cumprimento a tal notificação, sob pena de lhe ser aplicável o estatuído no n.º 3 do art. 777º, desse Código, conforme foi advertido nesse ofício de notificação de 15.5.2014.
Nestes termos, tem de concluir-se que a conduta do Instituto de Segurança Social, IP, não merece a reprovação ou a censura do direito, pois, face às circunstâncias concretas da situação, não podia e nem devia agir de outro modo.
Acresce que tal conclusão não é posta em causa pela carta do recorrente, descrita na alínea D), dos factos assentes, pois o Instituto de Segurança Social, IP, não é competente para apreciar a oposição à penhora, a qual tem de ser deduzida no processo judicial, sendo da competência do juiz a sua apreciação (cfr. arts. 723º n.º 1, al. b), 784º n.º 1, al. a), 785º n.ºs 1 a 3, 5 e 6 e 856º n.ºs 1 a 5, todos do CPC de 2013).
Ora, não se verificando o pressuposto relativo à culpa, bem andou a sentença recorrida ao julgar totalmente improcedente a presente acção por falta de preenchimento desse pressuposto, pois cabia ao autor, ora recorrente, o ónus de provar os pressupostos da responsabilidade civil - concretamente o facto ilícito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade -, os quais são de verificação cumulativa, pelo que a falta de prova de qualquer deles - in casu da culpa - resolve-se contra ele, nos termos do art. 342º n.º 1, do Código Civil, o que implica que, tal como se considerou na decisão recorrida, fique prejudicado o conhecimento do pressuposto relativo ao dano, razão pela qual deverá ser negado provimento ao presente recurso.
* Uma vez que o recorrente ficou vencido deverá suportar as custas do presente recurso jurisdicional (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC de 2013, ex vi art. 1º, do CPTA), sem prejuízo do apoio judiciário que lhe foi concedido na modalidade de dispensa do pagamento da taxa de justiça e demais encargos com o processo (cfr. fls. 19, dos autos em suporte de papel).
III - DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul o seguinte:
I – Negar provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, manter a sentença recorrida no segmento em que julgou totalmente improcedente a presente acção.
II – Condenar o recorrente nas custas do presente recurso jurisdicional, sem prejuízo do apoio judiciário que lhe foi concedido na modalidade de dispensa do pagamento da taxa de justiça e demais encargos com o processo.
III – Registe e notifique.
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Lisboa, 31 de Janeiro de 2018
(Catarina Gonçalves Jarmela - relatora)
(Conceição Silvestre – 1ª adjunta)
(Carlos Araújo – 2º adjunto) |
