Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05283/09

Secção:	2.º Juízo do C.A.


Data do Acordão:	08/06/2009

Relator:	Coelho da Cunha

Descritores:	ELEIÇÃO DO CONSELHO PERMANENTE DAS COMUNIDADES PORTUGUESAS. REGULAMENTOS DE EXECUÇÃO. ART. 119º DO CPA.

Sumário:	I - Regulamentos complementares ou de execução são os que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, completando e viabilizando a sua aplicação aos casos concretos. II - O artigo 119º nº 1 do CPA proíbe a revogação expressa de um regulamento de execução ainda vigente, se a matéria em causa não tiver sido objecto de nova regulamentação.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 2º
Juízo do TCA Sul

1. Relatório.
O Ministério dos Negócios Estrangeiros veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida nos autos a 3.04.2009, que anulou a eleição do Conselho Permanente das Comunidades Portuguesas (CPCP) e determinou a repetição dessa eleição em reunião do Plenário do Conselho, na qual aprove previamente o seu Regulamento Interno de funcionamento, dele devendo constar a regulação da eleição dos membros do Conselho Permanente.
Nas suas alegações enunciou as conclusões de fls. 816 e 817, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e nas quais, em síntese útil, considera que, não tendo sido aprovado o Regulamento previsto nos artigos 2º nº 2, 23º e 37º nº 3 da Lei do CCP (Lei nº 66A/2007, de 11 de Dezembro), a reunião do Plenário do Conselho foi disciplinada pelo Regulamento do Conselho, editado por via do artigo 15º nº 6, da Lei anterior do CCP (Lei nº 49/99, de 4 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei nº 2/2002, de 21 de Agosto, e que o Tribunal “a quo”, por erro na aplicação da norma regulamentar, fundamentou a sentença recorrida no entendimento de que o Regulamento que regulou a reunião do Plenário tinha sido editado por um conselho regional (que deixaram de existir em face da nova lei do CCP), isto é, aprovado nos termos do nº 2 do artigo 18º da Lei antiga do CCP, e não o Regulamento Interno do funcionamento do próprio Conselho, aprovado nos termos previstos na alínea b) do nº 6 do artigo 15º do mesmo diploma.
E foi este último Regulamento, o Regulamento do Conselho, que regulou a reunião do Plenário do CCP, realizada nos dias 15, 16 e 17 de Outubro de 2008, designadamente, a eleição dos cinco membros do Conselho Permanente.
Assim, o Tribunal “a quo”, ao considerar a inaplicabilidade do Regulamento editado ao abrigo da Lei anterior do CCP (Lei nº 48/96, de 4 de Setembro, na redacção conferida pela Lei nº 21/2002, de 21 de Agosto, violou o artigo 119º do CPA, devendo ser revogada e substituída por decisão que indefira a pretensão do ora recorrido, de impugnação das eleições realizadas no Plenário do Conselho das Comunidades Portuguesas, reunido em Lisboa nos dias 15, 16 e 17 de Outubro de 2008.
O recorrido contraalegou, dizendo que a decisão recorrida está bem fundamentada e não merece crítica, sendo certo que o Ministério recorrente não faz mais do que venire contra factum proprio, visto que na própria ordem de trabalhos que elaborou tinha prevista a aprovação do regulamento em causa.
O Digno Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
x x
Matéria de Facto.
A sentença recorrida considerou provada, pelos docs. juntos aos autos e ao instrutor, bem como do registo videográfico da reunião do Conselho das Comunidades Portuguesas junto aos autos e visionado em audiência, a seguinte factualidade:
a) Em Abril de 2008, tiveram lugar as eleições para o Conselho das Comunidades Portuguesas;
b) Foi publicada no sítio do Ministério dos Negócios Estrangeiros na Internet, a lista dos Conselheiros eleitos para o Conselho das Comunidades Portuguesas, com menção dos países/regiões/sede de círculo eleitoral, cujos conselheiros seriam “a nomear nos termos e ao abrigo do artigo 12º da Lei nº 66A/2007”;
c) Em Julho de 2008, o Secretário de Estado das Comunidades Portuguesas nomeou, como membros do CCP, os seguintes cidadãos:
Maria Teresa Heimans Ferreira Magno HAIA
António Liz Dias Madrid
Manuel Martins Pereira Valência
Joaquim Torres Rodrigues Luanda
Maria Adriana Sousa Carvalho Praia
Jorge Renato Fernandes Nova Deli.
d) Lista que foi publicada no sítio do Ministério dos Negócios Estrangeiros na Internet;
e) Em 16.05.2008, Ana Maria Manhão Sou, eleita pelo círculo eleitoral China/Japão/Tailândia, renunciou ao mandato mediante declaração escrita dirigida ao Embaixador e ao Cônsul Geral de Portugal na Região Administrativa Especial de Macau, que foi publicada no sítio da Internet MNE;
f) De acordo com os resultados das eleições no círculo eleitoral da China/Japão/Tailândia, Fernando Gomes Cardoso consta como primeiro candidato suplente a seguir a Ana Maria Sou, terceira candidata efectiva;
g) Fernando Gomes Cardoso aceitou substituir Ana Maria Manhã Sou e assinou o termo de posse e aceitação de membro do CCP em 3.9.08
h) Em 11.08.08, Maria Teresa Heimans Ferreira Magno, assinou o termo de posse e aceitação de membro da CCP, nomeado ao abrigo da Lei nº 66A/2007, de 11 de Dezembro, pelo círculo eleitoral dos Países Baixos;
i) Jorge Renato Fernandes, nomeado membro do CCP pelo Secretário de Estado das Comunidades Portuguesas em 15.07.2008, aceitou a nomeação e assinou o termo de posse em GOA, em 22.07.08;
j) Tendo sido o primeiro dos dois nomes indicados pelo Cônsul de Portugal em Gôa como “personalidades que poderão ser tidas em conta para membros do CPP;
k) Em 15.10.2008, assinaram o termo de posse e aceitação como membros do CPP os cidadãos designados pelo Conselho Permanente das Comunidades Madeirenses, pelas associações de portugueses nos países da Europa e de fora da Europa, pelos luso eleitos nos países de acolhimento nas regiões da Europa e de fora da Europa;
l) Pela Direcção Regional das Comunidades do Governo Regional dos Açores foi comunicado ao Secretário das Comunidades Portuguesas, em Junho de 2008 que “não existe uma entidade nas comunidades portuguesas de origem açoriana com a designação de “Congresso das Comunidades Açoreanas” e que “a Presidência do Governo Regional dos Açores optou por auscultar as comunidades de Origem Açoriana em encontros temáticos nas áreas social, cultural, órgãos de comunicação social e ensino, entre outras sem constituição eleitoral, pelo que não existe um enquadramento legal para a designação de um representante emergente de um Congresso das Comunidades Açoreanas;
m) Por despacho de 14.08.2008, o Secretário de Estado das Comunidades Portuguesas convocou, “nos termos e ao abrigo do nº 5 do artigo 32º da Lei nº 66A/2007, de 1112 (…) a reunião do Plenário do Conselho das Comunidades Portuguesas para os dias 15 a 17 de Outubro, em Lisboa;
n) Dá-se por integralmente reproduzido o Programa da Reunião do Plenário do Conselho das Comunidades Portuguesas de 15 a 17 de Outubro de 2008 (fls. 314/315 do instrutor);
o) Dá-se por integralmente reproduzida a proposta de ordem de trabalhos para a reunião, que está descrita no art. 10º da p.i., bem como o projecto de “Regulamento da Reunião Plenária do Conselho das Comunidades Portuguesas” junto como doc. 4 da p.i.
p) Dá-se por integralmente reproduzido o teor do “Regulamento da Reunião Plenária do CCP” e da “declaração de rectificação (fls. 400 do proc. instrutor e fls. 130 dos autos);
q) Na reunião do Plenário do CCP de 15 a 17 de Outubro de 2008, não foi aprovado um Regulamento do Plenário;
r) Tendo no decurso da mesma sido feita refereferência ao Regulamento, pelo Presidente da Mesa;
s) Dá-se por integralmente reproduzido o teor do registo videográfico e fonográfico junto aos autos, de parte da reunião do Plenário ocorrida no dia 15.10.2008;
t) O Conselho Permanente do CCP, com a composição resultante das eleições realizadas no dia 15.10.08, reuniu pela 1ª vez no dia 16.10.08, pelas 18 horas, no Centro Comercial de Belém, na qual foram eleitos os seus Presidente, VicePresidente e Secretário;
u) O Plenário do Conselho não voltou a reunir desde Outubro de 2008, não tendo sido lavrada e aprovada a acta daquela sua primeira reunião.
3. Direito Aplicável
A sentença recorrida anulou a eleição do Conselho Permanente das Comunidades Portuguesas, que teve lugar no decurso da reunião do Plenário do Conselho das Comunidades Portuguesas realizadas nos dias 15, 16 e 17 de Outubro de 2008, no Centro Cultural de Belém, em Lisboa, e determinou a repetição dessa eleição, em nova reunião do Plenário do Conselho, na qual, previamente àquela, o Conselho aprove o seu Regulamento interno de funcionamento, do qual deverá necessariamente constar a regulação da eleição dos membros do Conselho Permanente.
Determinou ainda a sentença recorrida que o Ministério dos Negócios Estrangeiros (membro do Governo competente em matéria de emigração e comunidades portuguesas, de acordo com o artigo 32º nº 5 da Lei nº 66A/2007) proceder à convocação da nova reunião plenária do Conselho para uma data não posterior a seis meses.
Para tanto, entendeu a decisão recorrida que, “ao eleger os cinco membros do Conselho Permanente de entre os 65 membros eleitos que compoem o Conselho das Comunidades, na reunião do Plenário realizada nos dias 15 a 17 de Outubro de 2008 em Lisboa, sem que previamente tivesse aprovado o Regulamento Interno do seu funcionamento (nos termos do artigo 2º nº 2 da Lei nº 62A/2007 de 11 de Dezembro e ao qual no artigo 37º nº 3 da mesma lei), o Plenário do Conselho das Comunidades Portuguesas incorreu em violação da lei, por infracção daquelas leis.
Devendo por isso, concluiu a decisão recorrida, nos termos do artigo 135º do Cód. Proc. Administrativo, ser anulada essa eleição.
Salvo o devido respeito, discordamos
Como nota o Ministério Público, a questão em causa nos autos “resume-se a saber se a eleição para o CPCP exige prévia aprovação do Regulamento interno do funcionamento do Plenário do Conselho, a que se referem os artigos 2º nº 2 e 33º alínea a) da Lei nº 66A/2007, de 11 de Dezembro, como entendeu o tribunal “a quo”, ou, se aquela eleição se podia reger por regulamentos aprovados ao abrigo da lei anterior, por aquela revogada Lei nº 48/96, alterada pela Lei 21/2002 de 21 de Agosto, como sustenta o Ministério dos Negócios Estrangeiros”.
O recorrido, na sua análise, que efectua da Lei nº 66A/2007, de 11 de Dezembro, designadamente do disposto nos seus artigos 33º e 37º, observa (art. 33º, al. a), que a aprovação do Regulamento Interno é da competência do Conselho e que “a eleição prevista no número anterior é realizada na primeira reunião do plenário após, as eleições, de acordo com o previsto no Regulamento do Conselho”.
Só que, alega ainda o recorrido, o Plenário passou sobre esse ponto e não aprovou qualquer Regulamento, nem sequer o regulamento anterior, que remetia os casos omissos para o Regulamento da Assembleia da República.
Mas a questão exige uma análise mais aprofundada.
Como é sabido, os regulamentos complementares ou de execução, são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, completando-a e viabilizando a sua aplicação aos casos concretos.
E, como dispõe o artigo 119º nº 1 do Cód. Proc. Administrativo, “os regulamentos necessários à execução das leis em vigor não podem ser objecto de revogação global sem que a matéria seja simultâneamente objecto de nova regulamentação”.
Assim sendo, forçoso é reconhecer que o artigo 119º nº 1 do Cód. Proc. Administrativo proíbe expressamente a revogação expressa do Regulamento ainda vigente, editado por via do artigo 18º nº 2 da lei anterior do CCP (Lei nº 46/96, de 4 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei nº 21/02 de 21 de Agosto), uma vez que a matéria não foi objecto de nova regulamentação, e não é admissível que sejam criados vazios jurídicos até que seja criado um novo regime regulamentar substitutivo (cfr. Mario Esteves de Oliveira, “Código do Processo Administrativo Anotado”, Almedina, notas ao artigo 119º).
“Note-se que, nos termos do nº 1 do artigo 119º do CPA, é expressamente proibida a revogação de regulamentos de execução não acompanhada da emissão simultânea de novo regulamento. Pretende-se com esta regra evitar vazios em matéria regulamentar, que inviabilizem a efectiva aplicação das leis ou, por outras palavras, evitar que a Administração se torne senhora da oportunidade de aplicação da lei, e que se criem vazios jurídicos prejudiciais para a unidade e coerência do ordenamento jurídico” (cfr. “Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Almedina, vol. II, p. 201).
Ainda como escreve Freitas do Amaral, no caso de substituição de lei subsistirá o regulamento até que um novo regulamento seja elaborado na parte que se mostra materialmente conforme à disciplina instituída pela lei nova (ob. cit.).
No caso concreto, não tendo sido elaborado novo regulamento, deve considerar-se em vigor o Regulamento aprovado em 1997, na primeira sessão plenária do CCP, e alterado em 2003, o qual contém as regras necessárias para a realização do acto eleitoral em causa (composição da mesa, eleição da mesa, ordem de trabalhos, modo de deliberação e votação, uso da palavra e resolução de casos omissos).
Não se justifica, portanto, a anulação da eleição em causa pelas razões que serviram de fundamento à sentença recorrida, que ao considerar a inaplicabilidade do Regulamento editado por via do artigo 15º nº 6, alínea b) da Lei anterior do CCP (Lei nº 48/96, de 4 de Setembro, na redacção conferida pela Lei nº 21/2002 de 21 de Agosto), violou o artigo 119º do Cód. Proc. Administrativo, que mantém em vigor os regulamentos de execução cujo diploma legal habilitante foi entretanto revogado, enquanto não for substituído por regulamentação substitutiva.

4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e indeferindo a pretensão do recorrido, de impugnação das eleições realizadas no Plenário do Conselho das Comunidades Portuguesas reunido em Lisboa nos dias 15, 16 e 17 de Outubro de 2008.
Custas pelo recorrido em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça em 4 UC (art. 73D nº 3 do C.C. Jud).
Lisboa, 6.08.09
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
Magda Espinho Geraldes