I. RELATÓRIO

1. AA, melhor identificada nos autos, intentou no TAF de Sintra contra o Instituto de Segurança Social, IP, uma acção administrativa especial de “impugnação cumulativa do despacho proferido pelo vogal do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social, em 19 de Dezembro de 2014 e do despacho de 29 de Dezembro de 2014, que procedeu à aprovação da lista nominativa dos trabalhadores do referido Instituto, cujos postos de trabalho foram objecto de extinção, lista essa que foi publicada no DR, ... de 2015, e de condenação à prática de acto devido”.

2. Por sentença datada de 9-4-2019, o TAF de Sintra julgou a acção procedente, anulou os actos impugnados de colocação da autora em regime de requalificação e respectiva lista nominativa, e condenou a entidade demandada a praticar acto que reintegre a autora no posto de trabalho, com o mesmo conteúdo funcional e remuneração.

3. Inconformado com tal decisão, o Instituto da Segurança Social, IP, interpôs recurso de apelação da mesma para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“1. O presente recurso tem como fundamento a alegada a errada interpretação do artigo 338º, nº 1, alínea d) da LTFP, sede de participação das associações sindicais, os erros nos pressupostos de facto decorrentes da alegada existência dos vícios de falta de fundamentação que fere o estudo de avaliação organizacional no processo de requalificação em incumprimento do preceituado pelo nº 2 do artigo 245º da LTFP, de violação de lei que afecta o processo de racionalização em consequência da alegada preterição do procedimento de reafectação previsto pelo nº 1 do artigo 257º, também da LTFP, a par com a desacertada forma como é interpretada a eventual reconstituição da situação que existiria em caso de hipotético provimento do pedido de anulação ou de declaração de nulidade do acto administrativo que decidiram o processo de requalificação.

2. Por sentença notificada em 10 de Abril de 2019, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra concedeu provimento à pretensão anulatória da autora, e condenou o ISS, IP, «(…) a reintegrar a autora, desde a data de produção de efeitos da sua passagem à situação de requalificação, em posto com o mesmo conteúdo funcional e remuneração».

3. Contudo, não pode o réu ISS, IP, ora recorrente, conformar-se com esta decisão relativamente ao deferimento parcial do pedido da recorrida, dado que,

4. No que tange ao prazo para audiência das associações sindicais, o tribunal «a quo» laborou em erro, decidindo de modo pouco acertado, pois foi concedido prazo suficiente para as associações sindicais se pronunciarem, sempre se dirá que, nos termos do artigo 338º, alínea d) da LTFP, não se encontra estabelecido qualquer prazo.

5. No entanto, não se poderá olvidar que as associações sindicais já acompanhavam todo o processo há algum tempo, são sendo, desse modo, “virgens” no assunto e no procedimento que se encontrava a decorrer.

6. E, nestes casos, deve entender-se que o prazo deve ser o conveniente face à urgência da situação e o suficiente para compreender e poder responder à Administração Pública, não se devendo descorar que os sindicatos já haviam, inclusive, reunido com o Vogal do Conselho Directivo responsável pelo Pelouro dos Recursos Humanos, tempos antes, onde se fez um prévio enquadramento e se tinha informado que o ISS, IP, ia entrar em processo de racionalização, não se vislumbrando, desse modo, que a concessão de um maior prazo, por força do estabelecido no artigo 338º, alínea d) da LTFP, pudesse fazer diferença.

7. Assim, estando-se perante um processo especial, seguirá um regime específico e não o regime geral que as associações sindicais alegam que lhes deveria ter sido concedido – o prazo de 10 dias úteis, previsto no artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo, que é aplicável aos procedimentos gerais e não especiais.

8. E, sempre se dirá que se tivesse sido coarctado o direito de pronúncia, as associações sindicais não se teriam pronunciado como se pronunciaram, sendo as suas pronúncias

demonstrativas de que compreenderam o teor da notificação que lhes foi feita, devendo-se considerar que a audiência dos interessados, num processo administrativo especial, foi respeitada.

9. Relativamente ao apontado vício de falta de fundamentação do processo de requalificação, também não colhe, nem poderá colher a fundamentação aduzida pelo Ilustre Tribunal «a quo», conforme abundantemente se expôs, pois que toda a documentação que conforma o procedimento aponta, precisamente, no sentido contrário, respeitando-se os diversos normativos legais da LTFP.

10. Sendo certo que o próprio (INA) Direcção-Geral para a Qualificação e Emprego Público e a Direcção-Geral da Administração e Emprego Público acompanharam o procedimento, nunca tendo sido apontada qualquer falta de fundamentação que pudesse inquinar todo o processo.

11. Por conseguinte os actos impugnados revestem-se de legalidade e devem manter-se na ordem jurídica.

12. O que nos levará a considerar que, por tudo o quanto foi alegado, a sentença recorrida fez uma interpretação errada da legislação que aplicou, violando-a da forma como a interpretou, pelo que deverá ser revogada”.

4. A autora, devidamente notificada para contra-alegar, não apresentou contra-alegação.

5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, tendo a Digna Procuradora-Geral Adjunta junto deste TCA Sul emitido douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merce provimento.

6. Com dispensa dos vistos às Exmªs Juízes Adjuntas, mas com a oportuna remessa às mesmas do projecto de acórdão, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR

7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente Instituto da Segurança Social, IP, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

8. E, atendendo ao teor das conclusões do recurso interposto pelo ISS, IP, as questões que aqui importa apreciar consistem em determinar se a sentença recorrida incorreu erro de julgamento de direito no que tange à falta de fundamentação do procedimento de requalificação e da posterior concreta situação de requalificação da associada do sindicato autor, em erro de julgamento de direito a propósito da questão da participação dos sindicatos no procedimento de racionalização de efectivos e, finalmente, se aquela decisão também incorreu em erro de julgamento de direito, no que respeita ao modo como nela foi determinada a reconstituição da situação actual hipotética, em decorrência da anulação dos actos administrativos impugnados.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A – DE FACTO

9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

a. A autora é sócia do Sindicato BB desde Outubro de 2005, sendo patrocinada gratuitamente pelos serviços jurídicos do sindicato – cfr. fls. 30 e 62 dos autos;

b. Em data não mencionada, o Instituto da Segurança Social, IP, elaborou “estudo de avaliação organizacional – Processo de racionalização de efectivos”, do qual consta designadamente o seguinte:

“(…)

Avaliação Organizacional

II

Desde a sua criação, em 2001, até à presente data, o ISS, IP, tem sofrido alterações estruturais e organizacionais, decorrentes de factores exógenos e endógenos, com forte impacto nos seus efectivos.

Mais recentemente esses factores verificaram-se, essencialmente, na área funcional da acção social, especificamente no que respeita aos estabelecimentos integrados, como meio de viabilização de novos caminhos para o desenvolvimento da rede de equipamentos sociais em parceria com outras entidades.

2.1 – Factores Exógenos

2.1.1 Implementação da descentralização de competências para os municípios no domínio da Acção Social, prevista no artigo 90º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, bem como para as ISS, conforme previsto no Despacho nº ..., de 24 de Setembro, e na Portaria nº 188/2014, de 18 de Setembro – que procede à criação da Rede Local de Intervenção Social (RLIS) – o que conduz, necessariamente, a uma reorganização de serviços, por força da redução de funções;

2.1.2 (…)

2.1.3 Celebração de protocolos de cedência de gestão de estabelecimentos com IPSS, a nível nacional, designadamente, nas valências de creche e jardim de infância e apoio à terceira idade. Este processo encontra-se, ainda, em fase de conclusão, na sequência de procedimento de selecção desenvolvido ao abrigo do Código da Contratação Pública, aprovado por despacho do DD de 18/6/2012, com implicações na mobilidade de pessoal e impactos nas necessidades de efectivos e

reajustamento de funções mas que possibilitou já a transferência de 35 estabelecimentos para a rede solidária, sendo que se encontravam, à data, a desempenhar funções nos mesmos cerca de 400 trabalhadores que ficaram sem funções atribuídas no ISS porque correspondiam a áreas de trabalho/intervenção inexistentes na estrutura orgânica e na missão dos serviços central e distrital;

2.2 Factores Endógenos

2.2.1 Assistiu-se a uma simplificação de circuitos/fluxos, face à implementação da reengenharia de processos – ... e ... – libertando inúmeras tarefas asseguradas anteriormente por trabalhadores (…);

2.2.2 Foi implementado o Programa START, projecto de Gestão Documental e Arquivo, que desde 2008 é promovido na generalidade dos serviços do ISS, IP (…);

2.2.3 Foram acrescentadas alterações tecnológicas, com aumento da informatização dos serviços, designadamente com a aplicação progressiva de todos os Serviços do programa de gestão documental .... (…);

2.2.4 Procedeu-se à reorganização interna de unidades orgânicas, com consequente libertação de recursos, agora desajustados. Referimo-nos, concretamente, à diminuição de Unidades/núcleos/sectores e equipas, na sequência da aprovação do Decreto-Lei nº 83/2012, de 30 de Março, (…) que fez com que o número máximo de dirigentes se reduzisse de 1.356 para 1.036, conforme mapa anexo.

(…)

Estas alterações traduzem um forte impacto na organização e gestão dos efectivos, impondo-se a sua racionalização, para dar cabal cumprimento à actual missão do Instituto, centrada na gestão das prestações e das contribuições do sistema de segurança social e na fiscalização e acompanhamento da área social numa vertente mais enquadradora em que se exige uma maior definição de critérios e controlo, atribuições maioritariamente desenvolvidas por trabalhadores integrados nas carreiras de técnico superior e assistente técnico e residualmente por trabalhadores inseridos na carreira de assistente operacional, unicamente numa vertente de apoio.

Este impacto encontra-se plasmado no mapa comparativo em anexo, de onde resulta claro o desajuste entre o número de trabalhadores existentes e as necessidades dos Serviços, só sanável através de um processo de racionalização de efectivos.

Resulta, igualmente, da leitura do mapa a maior necessidade de trabalhadores integrados nas categorias e carreiras de assistente técnico e de técnico superior, em detrimento da categoria e carreira de assistente operacional, por força das atribuições/actividades/tarefas actualmente acometidas ao Instituto.

III

3.1 – Carreiras especiais e carreiras/categorias subsistentes

Durante anos, este Instituto geriu estabelecimentos integrados em diversas valências, tais como casas de repouso, centros de apoio social, centros comunitários, lares e centros infantis.

Em 2011, o XIX Governo Constitucional decidiu implementar um novo quadro de gestão dos estabelecimentos integrados deste Instituto.

Também o artigo 66º da Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro, diploma que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, determinou a cedência à EE (EE), por um prazo de três anos, dos estabelecimentos integrados do ISS, IP, sob sua gestão directa, situados na área geográfica de intervenção do Centro Distrital de Lisboa – identificados no anexo I do Decreto-Lei nº 16/2011, de 25 de Janeiro, diploma que define o regime legal da cedência de estabelecimentos integrados do Instituto da Segurança Social, IP (ISS, IP), à EE (EE), nos termos do previsto no artigo 66º do Orçamento do Estado para 2011, aprovado pela Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro.

A seguir se elencam os estabelecimentos em causa:

(…)

Em 2012, continuando a prossecução do supra referido objectivo, o Conselho Directivo decidiu proceder à abertura de procedimentos para passar a gestão dos demais estabelecimentos integrados para entidades da rede não lucrativa, o que veio a acontecer nos seguintes locais/estabelecimentos:

(…)

Nos estabelecimentos encontram-se trabalhadores que integram, na sua maioria, as seguintes carreiras especiais (não revistas) e carreiras/categorias subsistentes com os seguintes conteúdos funcionais:

(…)

Da análise do conteúdo funcional das citadas carreiras/categorias decorre a inviabilidade da colocação destes trabalhadores em qualquer outra área de actuação do Instituto, como já referido, uma vez que respeitam às áreas operacionais da gestão das prestações e das contribuições do sistema de segurança social, com exigências de perfil que não se coadunam com as funções das carreiras em causa.

Todos esses trabalhadores integram categorias/carreiras, cujos conteúdos funcionais, acima descritos, não podem ser potenciados para a prossecução das atribuições do ISS, IP.

3.2 – Carreira Docente

Nos estabelecimentos sob gestão directa do Instituto encontram-se trabalhadores afectos à carreira docente – carreira de educador de infância e docente do ensino básico e secundário – cujo conteúdo funcional é o seguinte:

Leccionar as disciplinas, matérias e cursos para que se encontra habilitado de acordo com as necessidades educativas dos alunos que lhe estejam confiados e no cumprimento do serviço docente que lhe seja atribuído; planear, organizar e preparar as actividades lectivas dirigidas à turma ou grupo de alunos nas áreas disciplinares ou matérias que lhe sejam distribuídas, conceber, aplicar, corrigir e classificar os instrumentos de avaliação de aprendizagem e participar no serviço de exames e reuniões de avaliação (…).

O número de trabalhadores afectos a esta carreira, nos Centros Distritais do Porto, Castelo Branco e Évora, é manifestamente excessivo, face às actividades prosseguidas pelos únicos estabelecimentos ainda sob a alçada do Instituto.

No Centro Distrital do Porto apenas existem sob gestão directa estabelecimentos de reabilitação, vocacionados para programas educativos específicos, orientados para jovens e adultos com necessidades especiais, onde os trabalhadores da carreira de educador de infância não se enquadram.

No Centro Distrital de Castelo Branco os estabelecimentos ainda sob a alçada do ISS, IP, assimilaram trabalhadores inseridos na carreira de educador de infância, afectos a estabelecimentos que passaram para a gestão da rede solidária, originando um claro desajuste entre as necessidades dos Serviços e os trabalhadores necessários para as satisfazer.

Já no Centro Distrital de Évora, o único estabelecimento sob alçada directa do Instituto está vocacionado para crianças e jovens originários de famílias disfuncionais, que não requerem acompanhamento por parte de trabalhadores inseridos na carreira de educador de infância.

(…)” – cfr. fls. 35 a 42 dos autos, que se têm por integralmente reproduzidas;

c. Na mesma ocasião, o Instituto da Segurança Social, IP, elaborou os mapas comparativos entre o número de efectivos existentes no serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objectivos – cfr. fls. 103 a 117 dos autos;

d. Em 5-8-2014, a Presidente do Conselho Directivo da entidade demandada proferiu o seguinte despacho:

“O Conselho Directivo delibera concordar e submeter a aprovação do membro do governo da tutela, nos termos do artigo 251º, nº 5 da Lei nº 35/2014, devendo, ainda, ser submetido à aprovação do membro do Governo responsável pela área das finanças e da administração pública, nos termos do nº 6 do artigo 255º do referido diploma” – cfr. fls. 31 verso dos autos;

e. Em 12-9-2014, a Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social, IP, enviou o seguinte ofício ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social:

“Assunto: Racionalização de efectivos

Para efeitos de aprovação, junto se remete a V. Exª, o mapa comparativo, elaborado e aprovado por este Conselho Directivo, nos termos do artigo 29º da Lei nº 35/2014, de 20 de Junho, bem como a deliberação do Conselho Directivo, de 5 de Agosto de 2014, que aprova o mesmo” – cfr. fls. 44 dos autos;

f. Em 28-9-2014, o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social proferiu o seguinte despacho:

“Considerando o exposto na presente informação, aprovo.

Ao ISS C/C ao Senhor ...” – cfr. fls. 44 verso dos autos;

g. Em 24-10-2014, o Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública emitiu a nota nº ..., que concluiu o seguinte:

“Conclusão:

Face ao exposto, e tendo em conta que os mapas comparativos no âmbito do processo de racionalização de efectivos do ISS, IP, foram já aprovados por ... o MSESS, nos termos do artigo 29º, aplicável ex vi artigo 251º, nº 5 da LTFP, afigura-se-nos que os referidos mapas reúnem as condições legais previstas no artigo 245º, nº 2 e artigo 251º, nºs 1 a 4 do artigo 251º ambos da LTFP, assim como do artigo 4º, nº 3 e artigo 7º todos do Decreto-Lei nº 200/2006, de 25 de Outubro, para que, caso V. Exª assim o entenda, sejam aprovados nos termos e para os efeitos do nº 6 do artigo 255º da LTFP, seguindo-se a ulterior tramitação relativa ao procedimento de racionalização de efectivos que foi espoletado pelo Conselho Directivo do ISS, IP” – cfr. fls. 48 verso a 49 dos autos;

h. Em 24-10-2014, o Secretário de Estado da Administração Pública proferiu o seguinte despacho:

“Aprovo com base na nota nº ..., do meu gabinete” – cfr. fls. 44 dos autos;

i. Em 4-11-2014, o ..., remeteu um e-mail para o endereço electrónico da FF, através do qual enviou cópia do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública que aprovou o mapa comparativo entre o número de efectivos existentes no serviço e o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização dos objectivos do Instituto e ainda cópia da deliberação do Conselho Directivo que aprovou o estudo de avaliação organizacional – cfr. fls. 31 dos autos;

j. Do e-mail referido na alínea anterior consta ainda o seguinte:

“(…)

Com o envio dos presentes documentos, nos quais se inclui toda a documentação necessária ao início do referido processo de racionalização de efectivos, solicita-se a vossa pronuncia, ao abrigo do disposto na alínea d) do artigo 338º da LGTFP, até ao próximo dia 7/11/2014 pelas 16 horas” – cfr. fls. 31 dos autos;

k. Por carta datada de 7-11-2014, a FF emitiu pronúncia nos termos constantes de fls. 119 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

l. Em 11-11-2014, o Conselho Directivo da Segurança Social proferiu a deliberação nº ..., com o seguinte teor:

“(…)

Consequentemente, foi elaborado um estudo de avaliação organizacional, que consta em anexo à presente deliberação (…) do qual decorre que o pessoal que se encontra afecto a este é manifestamente desajustado às suas necessidades permanentes e à prossecução dos seus objectivos (…).

Neste contexto, delibera o Conselho Directivo e após audição dos sindicatos nos termos do artigo 338º da LGTF:

1. Determinar, após cumprimento dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, que ocupam os 196 postos de trabalho extintos nos Serviços Centrais, no Centro Nacional de Pensões e nos Centros Distritais, nos termos do mapa comparativo aprovado referentes às seguintes carreiras especiais e carreiras/categorias subsistentes – carreira de Enfermagem, carreira de Educador de Infância, carreira de Docente do ensino básico e secundário, carreira de Educador Social (…) conforme descrição constante do anexo I à presente informação.

2. Promover a aplicação do método de selecção de avaliação de competências profissionais previsto no artigo 254º da LTFP aos trabalhadores que integram a carreira de assistente operacional cujo universo consta do Anexo VI e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de selecção, fórmula de avaliação dos factores, previstos no nº 2 do artigo 254º e nº 3 do mesmo artigo, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos constantes dos anexos (VI a XI) que fazem parte integrante da presente deliberação;

3. Determinar a aplicação do método de selecção avaliação de competências profissionais aos trabalhadores inseridos na carreira docente que ocupam postos de trabalho nos estabelecimentos integrados do Centro Distrital do Porto, do Centro, no Centro Distrital de Castelo Branco e do Centro Distrital de Évora nos termos e ao abrigo dos artigos 252º a 254º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de selecção, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos, constantes dos Anexos (XII a XVII) que fazem parte integrante da presente deliberação;

4. Notificar os trabalhadores inseridos nas carreiras referidas no ponto 1, devidamente identificados na listagem constante do anexo II da presente deliberação e consequente colocação em situação de requalificação, por extinção do respectivo posto de trabalho, para efeitos de audiência prévia nos termos do disposto no nº 2 do artigo 2º, conjugado com os artigos 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, sendo que os trabalhadores serão notificados de acordo com as minutas constantes dos Anexos XVIII e XIX e terão direito a consultar o processo e documentos remetidos aos serviços, nos locais indicados nas respectivas notificações e cujos modelos fazem parte integrante da presente deliberação;

5. Estabelecer os seguintes trâmites e prazos para a condução e conclusão do processo:

- Até 12 de Dezembro de 2014, notificação, por escrito, dos trabalhadores abrangidos, do resultado final da aplicação do método de selecção e respectivo posicionamento na lista nominativa (Anexo XX);

- Até 18 de Dezembro de 2014, colocação de trabalhadores em situação de requalificação (Anexo XXI).

6. Divulgar a presente deliberação na Intranet e locais de estilo.

(…)” – cfr. fls. 56 verso a 58 dos autos;

m. Em 13-11-2014, a autora foi notificada para se pronunciar, em sede de audiência prévia sobre a sua passagem à situação de requalificação, mediante ofício com o seguinte teor:

“O Instituto da Segurança Social, IP (ISS, IP), encontra-se em processo de racionalização de efectivos, nos termos dos artigos 251º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20 de Junho, o que significa, equacionar de forma sustentada, a viabilidade de manter no mapa de pessoal alguns grupos profissionais que mercê de alteração estrutural substancial, podem revelar -se não necessários.

Ora, há trabalhadores integrados nas carreiras especiais (não revistas) e carreiras/categorias subsistentes, como é o caso de V. Exª que não têm enquadramento nas actuais competências do ISS, IP.

Depois de aturado esforço no sentido de serem esgotadas todas as possibilidades, nomeadamente, de reafectação destes trabalhadores revela-se impraticável a manutenção dos postos de trabalho e é assim que o Conselho Directivo, pese embora reconheça o forte impacto desta decisão, determina a sua extinção.

Dado que a carreira/categoria, onde V. Exª se insere integra aquelas em se concluiu pela total impossibilidade de colocação noutra área de actuação, não há viabilidade ele manter o seu posto de trabalho” – cfr. fls. 19 dos autos;

n. Em 24-11-2014, a Presidente da Comissão de Protecção de Crianças e Jovens emitiu a seguinte “Declaração”:

“Para os devidos efeitos, declara-se que, AA, integra a ..., enquanto Técnica de Apoio da Segurança Social, sector ..., ao abrigo do estatuto e funções do Instituto da Segurança Social, IP, no apoio técnico à CPCJ.

Destacam-se, no exercício das suas funções as seguintes atribuições:

a) Atendimento e informação dos cidadãos que se dirigem à CPCJ;

b) Recepção e análise das sinalizações de crianças e jovens em eventual situação de perigo;

c) Avaliação e diagnóstico em equipa interdisciplinar e interinstitucional das situações sinalizadas;

d) Elaboração de pareceres, informações e relatórios de avaliação e diagnóstico e de acompanhamento da execução de medidas;

e) Assegurar o acompanhamento dos planos de execução das medidas;

f) Participar nas actividades previstas no plano de acção da CPCJ.

A sua intervenção está balizada pelos princípios orientadores estipulados na Lei nº 147/99, de 1 de Setembro, bem como pelo Regulamento da CPCJ a que se encontra afecto” – cfr. fls. 59 verso dos autos;

o. Em 25-11-2014, a autora pronunciou-se em audiência prévia, tendo solicitado que “seja proferida decisão no sentido da manutenção da requerente no posto de trabalho em que se encontra integrado pois só assim será dado cumprimento à lei e feita justiça” – cfr. fls. 19 verso a 25 dos autos, que se têm por integralmente reproduzidas;

p. Em 19-12-2014, o Núcleo de Apoio Jurídico e de Contencioso da Segurança Social emitiu a informação nº ..., da qual resulta, designadamente, o seguinte:

“(…)

Conclusões

Analisadas as alegações da trabalhadora AA, conclui-se pelo seguinte:

1. Foi dado cumprimento ao estabelecido na alínea d) do nº 1 do artigo 338º da Lei nº 35/2014, de 20 de Junho.

2. O acto praticado encontra-se devidamente fundamentado, em cumprimento do disposto nos artigos 124º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, como resulta da leitura do estudo de avaliação organizacional, mapa comparativo e deliberação fundamentada, elementos disponibilizados para consulta.

3. Tratando-se de extinção de postos de trabalho não há, no entender da DGAEP, lugar a submissão a processo de selecção.

4. A trabalhadora não pode exercer, em permanência, as funções actualmente desempenhadas, distintas das integradas no conteúdo funcional da carreira de educador de infância.

Proposta

Em face do exposto, propõe-se que a trabalhadora, AA, seja notificada do teor do presente parecer, que encerra resposta às alegações apresentadas pela mesma.

À consideração superior” – cfr. fls. 25 verso a 28 dos autos;

q. Na mesma data, a Directora do Departamento de Recursos Humanos apôs o seguinte parecer na informação referida na alínea anterior:

“À consideração superior.

Concordo, nos termos constantes da presente informação, as alegações não colhem, propondo-se a manutenção da trabalhadora na lista de colocação em situação de requalificação e consequente inclusão na lista final” – cfr. fls. 25 verso dos autos;

r. Sobre a informação e parecer referidos nas alíneas anteriores incidiu o seguinte despacho do Vogal do Conselho Directivo da entidade demandada, de 19-12-2014:

“Concordo com a proposta. Mantenha-se a deliberação de colocação em situação de requalificação” – cfr. fls. 25 verso dos autos;

s. Por deliberação de 29-12-2014, o Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social, IP, aprovou a proposta de “lista nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação cujo posto de trabalho foi objecto de extinção”, constante da informação nº ..., que propôs o seguinte:

“1 – A aprovação de imediato da lista nominativa anexa elaborada nos termos do nº 2 do artigo 257º da LTFP, onde constam todos os trabalhadores que serão colocados em situação de requalificação e a data de efeitos.

2 – A sua divulgação quer na Intranet quer nos locais de estilo.

3 – A sua publicação em Diário da República.

4 – A notificação dos trabalhadores em conformidade”

– na qual está incluído o nome da aqui autora – cfr. fls. 51 a 53 dos autos e fls. 143 a 146, que aqui se têm por integralmente reproduzidas, do processo administrativo junto ao processo cautelar;

t. Em 21-1-2015, foi publicado em Diário da República o aviso nº ..., que publicou a lista nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação cujo posto de trabalho foi objecto de extinção e aprovada por deliberação do Conselho Directivo de 29-12-2014, no qual consta o nome da autora – cfr. fls. 30 e 31 dos autos;

u. Desde Outubro de 2014 que a autora estava afecta à Comissão de Protecção de Crianças e Jovens enquanto Técnica de Apoio da Segurança Social, sector ... – cfr. fls. 58 verso a 59 verso dos autos;

v. Em Março de 2015, a autora auferiu o rendimento líquido mensal de € 1.060,12 – cfr. fls. 62 verso dos autos;

w. A presente acção administrativa especial foi intentada em 13-4-2015 – cfr. fls. 2 dos

autos.

B – DE DIREITO

10. Como decorre dos autos, a sentença recorrida julgou a acção intentada pela autora procedente e, em consequência, anulou os actos impugnados de colocação da autora em regime de requalificação e respectiva lista nominativa, mais condenando a entidade demandada a praticar acto que reintegre a autora no posto de trabalho, com o mesmo conteúdo funcional e remuneração.

11. As questões invocadas pelo ISS, IP no presente recurso, e que aqui importa apreciar, consistem em determinar se a sentença recorrida incorreu erro de julgamento de direito no que tange à falta de fundamentação do procedimento de requalificação e da posterior concreta situação de requalificação da autora, em erro de julgamento de direito a propósito da questão da participação dos sindicatos no procedimento de racionalização de efectivos e, finalmente, se aquela decisão também incorreu em erro de julgamento de direito, no que respeita ao modo como nela foi determinada a reconstituição da situação actual hipotética, em decorrência da anulação dos actos administrativos impugnados.

Vejamos se assiste razão ao recorrente nas críticas que dirige à sentença, começando pelo apontado erro de julgamento de direito a propósito da falta de fundamentação do procedimento de requalificação e da falta de fundamentação da posterior e concreta situação de requalificação da autora.

12. À semelhança do entendimento sustentado na sentença recorrida, também estamos em crer que o estudo de avaliação organizacional em que assenta o processo de racionalização de efectivos não contém qualquer fundamentação concreta que permita justificar o número de postos de trabalho necessários que constam dos mapas comparativos. Com efeito, mostrava-se necessário fundamentar por que razão só se afiguravam necessários determinados postos de trabalho, e não outros, sob pena de não se perceberem os procedimentos que, ante a constatação daquelas – eventuais – realidades, haveria que levar a cabo para que, em concreto, pudesse ser determinado o número de postos de trabalho necessários em cada um dos serviços e unidades orgânicas do ISS, IP.

13. De resto, em face do que se dispõe no artigo 251º, nº 3 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, o número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes. Porém, de acordo com o mapa comparativo, este limita-se a mencionar uma mera expressão numérica de postos de trabalho, não permitindo revelar os critérios e procedimentos adoptados para determinar o número concreto dos postos de trabalho que o ISS, IP, considerou necessários e, consequentemente, o número dos que entendeu extinguir.

14. Entendemos, por isso, que no processo de racionalização de efectivos em apreço nos presentes autos não foi apresentada fundamentação concreta que permita justificar as decisões tomadas pelo ISS, IP, neste domínio, o que não pode deixar de comprometer a sua validade, por violação do comando expressamente consagrado no nº 3 do artigo 251º da LGTFP, acima mencionado.

15. De resto, este entendimento foi já sufragado pelo STA em acórdão onde foi apreciada questão idêntica (acórdão de 25-1-2011, proferido no âmbito do processo nº 0538/10), no âmbito do regime de colocação em mobilidade especial regulado pela Lei nº 53/2006, de 7/12, à luz do qual – e à semelhança do que agora sucede nos termos do nº 3 do artigo 251º da LGTFP – se exigia a elaboração de listas dos postos de trabalho necessários, com a respectiva fundamentação (cfr. o artigo 13º e a alínea b) do nº 2 do artigo 14º).

16. Extrai-se da fundamentação do acórdão em causa o seguinte:

“A questão central a dirimir era a de saber se a Administração tem, ou não, o dever de fundamentar, em concreto, o número de postos de trabalho que entendeu dever manter, interessando apurar, em especial, se a Administração está ou não obrigada a fundamentar as condicionantes justificativas dos postos de trabalho considerados necessários e dos que, pela sua extinção, conduziram os seus titulares à situação de mobilidade especial. E, a este propósito, assinalou aquele tribunal que não se pode esquecer que a definição dos postos de trabalho necessários não é feita no quadro da criação de um serviço novo, partindo de base zero, ou seja, em que não há trabalhadores ao serviço e postos de trabalho a ter em conta. Diversamente, a existência desses trabalhadores e desses postos de trabalho é o ponto de referência seja para o mapa comparativo, seja para a posterior fase de selecção.

Assim, a lista dos postos de trabalho necessários significa, como vimos, na circunstância de o seu número ser inferior ao existente, a passagem à fase de selecção, com inevitável lesão dos que vierem a ser colocados em situação de mobilidade especial, em razão da perda de ocupação efectiva e de diminuição progressiva do vencimento anteriormente auferido, como foi sublinhado pelo acórdão recorrido. É por isso de todo o interesse daqueles que podem ser afectados ou que venham a ser afectados que essa determinação se realize ou se tenha realizado com cumprimento de todo o formalismo determinado. Na circunstância, não há, como se disse, qualquer fundamentação. O director máximo do serviço procedeu, é certo, à apresentação da lista dos postos de trabalho necessários para assegurar as actividades, mas não se vislumbra que tenha apresentado qualquer justificação ou explicitação das razões por que chegou a tais números; ora, essa justificação não pode resultar dos próprios números, pois eles não se fundamentam a si próprios». A esta luz, conclui-se no acórdão, «certo é que houve uma omissão de cumprimento de norma vinculativa da Administração. É, assim, seguro, que a fundamentação exigida no artigo 14º, nº 2, alínea b), não foi cumprida e, com isso, o acto ministerial de aprovação (...), encontra-se viciado por ter sido firmado sem essa fundamentação prévia”; vício esse “que não pode ser desvalorizado como se de mera irregularidade, sem consequências, se tratasse”.

17. Por conseguinte, e aderindo aos fundamentos expostos no acórdão citado, não restam dúvidas que a sentença recorrida apreciou correctamente a factualidade emergente dos autos, ao concluir pela procedência do vício de falta de fundamentação dos actos impugnados, nos termos do nº 2 do artigo 125º do CPA e, bem assim, por violação do regime previsto nos nº 2 do artigo 245º e do nº 3 do artigo 251º, ambos da LGTFP.

18. Vejamos agora o que dizer sobre o apontado erro de julgamento de direito a propósito da questão da participação dos sindicatos no procedimento de racionalização de efectivos, visto que a sentença recorrida reconheceu que a concessão pela entidade demandada de uma prazo de apenas 48 horas para que os sindicatos se pronunciassem sobre o procedimento de reorganização de serviços aqui em causa consubstanciava um total esvaziar em termos materiais do direito de participação das associações sindicais nestes procedimentos, o que violava a norma da alínea c) do artigo 338º da LGTFP e o nº 2 do artigo 71º do CPA.

19. À luz dos factos transcritos verifica-se, desde logo, que ao notificar as associações sindicais, nas reuniões havidas, do “início do processo de requalificação”, o ISS, IP, reconhece expressamente que, materialmente, o processo de racionalização de efectivos já se havia iniciado em momento bastante anterior ao da aprovação dos mapas comparativos pelos membros do Governo competentes.

20. E, por outro lado, nessa ocasião as associações sindicais apenas foram informadas do início do processo de racionalização e de que, após obtida a autorização para a proposta do mapa de pessoal e do estudo de Base que deu origem ao processo, seriam chamados a pronunciar-se sobre a decisão do ISS, IP. Deste modo, não tendo sido fornecidos naquelas reuniões quaisquer elementos concretos sobre os quais as associações sindicais se pudessem pronunciar – sendo certo que nessa data já havia sido elaborado o estudo de avaliação organizacional –, não se compreende como poderiam encontrar-se habilitadas para exercer o seu direito à participação no procedimento de colocação em situação de requalificação dos trabalhadores.

21. Porém, determinante neste domínio é a circunstância de, de acordo com a citada alínea d) do nº 1 do artigo 338º da LGTFP, as associações sindicais terem o direito de participar nos procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços. Defender, por mera hipótese, o entendimento de que o processo de racionalização apenas se inicia após a aprovação dos mapas comparativos, tal significaria que, no caso em apreço, os procedimentos relativos aos trabalhadores a que se refere a disposição legal transcrita se restringiriam apenas à identificação nominal do pessoal que transitaria para a situação de requalificação, designadamente no que respeita à aplicação dos métodos de selecção, circunstância que, no presente contexto, reduziria o direito de participação das associações sindicais a uma expressão praticamente irrelevante.

22. Por outro lado, os procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços, não poderão deixar de abranger aqueles em que assenta a decisão final que condicionará a sua situação jurídico-funcional futura. Por conseguinte, mais relevante do que a identificação nominal dos trabalhadores, são os procedimentos que identificam as necessidades das diversas áreas funcionais dos serviços e determinam o número de postos de trabalho adequado ao seu suprimento e, em concomitância, o número dos que devem ser extintos.

23. Isto mesmo se afigura inequívoco quando, nos termos do nº 1 do artigo 7º do DL nº 200/2006, de 25/10, o processo de racionalização de efectivos compreende todas as operações e decisões necessárias à avaliação dos recursos humanos do serviço para efeitos de eventual decisão sobre o reconhecimento do seu desajustamento face a objectivos, atribuições, actividades e necessidades de funcionamento e sobre a sua colocação em situação de mobilidade especial.

24. Deste modo, o exercício do direito de participação nos termos legais impunha que, ao contrário do que sucedeu, o estudo de avaliação organizacional e os mapas comparativos de postos de trabalho, logo que elaborados, fossem remetidos às associações sindicais, de modo a que as considerações que sobre eles aduzissem pudessem ser levadas em conta e discutidas num momento anterior à aprovação pelos membros do Governo competentes dos mapas comparativos com a fixação do número de postos de trabalho necessários e excedentários.

25. Finalmente, importa ainda sublinhar que mesmo que se entendesse que o exercício do direito de participação legalmente consagrado apenas se mostrava devido após a aprovação dos mapas comparativos pelos membros do Governo competentes, o mero facto de às associações sindicais ter sido fixado um prazo de apenas três dias para se pronunciarem relativamente a um processo de racionalização de efectivos com a complexidade e dimensão daquele que agora nos ocupa bastaria para concluir que aquele direito não foi respeitado, uma vez que, em tão curto prazo, qualquer intervenção útil neste contexto se mostraria praticamente inexequível. Um tal prazo, evidentemente curto, só se justificaria em caso de manifesta e fundada urgência, mas o ISS, IP, pese embora ter referido urgência, não justificou a mesma, porque na verdade, ela não existia.

26. Ora, tendo presentes o princípio da boa-fé, o princípio da colaboração com os particulares, o princípio da participação e audiência e, ainda, o prazo geral supletivo para tal participação e audiência, conjugado com o princípio da proporcionalidade, constante do artigo 5º, nº 2 do CPA/1991 (actualmente artigo 7º), impõe-se a conclusão de que a fixação de um prazo de apenas três dias teria que estar justificado, ou ter uma causa ou explicação clara e verdadeira, que o ISS, IP, não forneceu, pelo que se mostra violado, tal como a sentença recorrida salientou, o direito de audição previsto no artigo 338º, nº 1, alínea d) da LGTFP, improcedendo desta forma o apontado erro de julgamento suscitado pelo recorrente ISS, IP.

27. Finalmente, vejamos o que dizer sobre o erro de julgamento referente ao erro de julgamento da sentença, a propósito do modo de reconstituir a situação actual hipotética, em decorrência da anulação dos actos administrativos impugnados.

28. Neste particular, o recorrente ISS, IP, insurge-se com o segmento da sentença que o condenou a proceder ao pagamento à autora das importâncias que esta deixou de auferir entre a data em que os actos impugnados começaram a produzir efeitos e a data em que a mesma consolidou a sua mobilidade intercarreiras, acrescidas de juros de mora vencidos, desde a data em que essas quantias deveriam ter sido pagas e dos juros de mora vincendos, até ao seu efectivo e integral pagamento, alegando para tanto que esta reconstituição é absolutamente impossível em termos de facto, já que a contrapartida do vencimento, neste caso por inteiro, isto é, o exercício efectivo das correspondentes funções, como prestação sinalagmática que é, não é passível de reconstituição.

29. O recorrente ISS, IP, vem assim defender a tese de que a autora, por não ter exercido funções, por facto ao próprio imputável, e não por vontade daquela, não tem fundamento para pedir o pagamento dos diferenciais remuneratórios entre o que auferiu em situação de requalificação e o que deveria ter auferido.

Mas também aqui lhe falece razão. Vejamos porquê.

30. Se por um lado, a execução do julgado anulatório constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto ilegal ou se esse acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa à anulação, praticando os actos e operações necessárias à reintegração da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, por outro lado, o recebimento, mercê de acto declarado nulo ou anulado, de salário inferior ao que seria devido constitui um dano patrimonial indemnizável.

31. Como se decidiu no acórdão do STA, de 2-4-2008, proferido no âmbito do processo nº 698/05, “a reconstituição da situação actual hipotética é o modo de ressarcir o lesado com a prática de actos administrativos ilícitos. Essa reconstituição corresponde, no essencial, à reparação do dano sofrido com o acto ilícito. Por isso no cômputo do dano devemos ter em conta não só a teoria da diferença (hoje consagrada no artigo 566º do Cód. Civil: “a indemnização tem como media a diferença entre a situação patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal, e a que teria nessa data se não existissem danos”), mas ainda o relevo do contributo do lesado na configuração do dano ou na sua real dimensão (artigo 570º do Cód. Civil)”.

32. E continua o citado aresto:

“Sendo que, em aproximação do caso concreto, “a reconstituição da situação patrimonial de funcionário que foi privado total ou parcialmente do seu vencimento devido a acto que foi anulado, não se faz directamente através do pagamento dos vencimentos ou parte deles que deixaram de ser auferidos, mas sim através de indemnização dos prejuízos concretamente sofridos em consequência do acto ilegal” (vd. o acórdão do STA, de 14.07.2008, proc. nº 35910B)”;

33. Ora, a falta de prestação efectiva de trabalho por parte desta naquele período só se verificou porque a autora se viu impedida de o fazer, por ter sido colocada em situação de inocupação pelo ISS, IP, e não porque aquela assim o tivesse escolhido. Não estava na disposição da trabalhadora poder optar pela prestação de trabalho ou pela inocupação, pelo que não poderá o recorrente ISS, IP, “venire contra factum proprium”, para avocar para si, um beneficio, quando foi ele que determinou unilateralmente a não prestação de trabalho da autora.

34. Como é sabido, a anulação contenciosa tem efeitos retroactivos: tudo se passa, na ordem jurídica, como se a decisão administrativa nunca tivesse sido emitida (neste sentido, cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 4ª edição, a págs. 366), sendo esse o regime acolhido no artigo 173º, nºs 1 e 2 do CPTA, a que a doutrina costuma denominar de efeito repristinatório da anulação jurisdicional.

35. E o facto da autora não ter prestado o concreto serviço para a entidade demandada, no período compreendido entre a data da publicação em DR da lista nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação e a data em que a autora reiniciou funções em regime de mobilidade intercarreiras, só à entidade demandada é imputável, na medida em que proferiu os despachos aqui anulados, por carecerem em absoluto de fundamentação, no que à autora respeita. Por isso nunca poderia aquela ser prejudicada, sob pena de, nesse caso, o demandado retirar um benefício baseado numa ilegalidade por si cometida.

36. E, sendo assim, também nesta questão o recorrente não tem razão.

IV. DECISÃO

37. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto pelo ISS, IP, e confirmar a sentença recorrida.

38. Custas a cargo do recorrente ISS, IP.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2025

(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Maria Helena Filipe – 1ª adjunta)

(Teresa Caiado – 2ª adjunta)