Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:646/26.7BELRA.CS1
Secção:CT
Data do Acordão:09/10/2026
Relator:LURDES TOSCANO
Descritores:CONSTITUIÇÃO DE HIPOTECA LEGAL
DISPENSA DE AUDIÊNCIA PRÉVIA
Sumário:A decisão do órgão da execução fiscal de constituir garantia mediante hipoteca legal (prevista na alínea b) do n.º 2 do art. 50.º da LGT e no n.º 1 do art. 195.º do CPPT) deve qualificar-se como um verdadeiro acto administrativo em matéria tributária, inserido no âmbito de um procedimento tributário autónomo e funcionalmente diferente do procedimento processual dirigido à cobrança coerciva de determinadas quantias.
Essa decisão fica, por isso, sujeita aos princípios e normas que disciplinam a actividade administrativa tributária, designadamente aos que se referem ao princípio da participação, a assegurar mediante a notificação para o exercício do direito de audiência prévia (cfr. art. 60.º da LGT, art. 45.º do CPPT e art. 121.º do CPA).
Votação:UNANIMIDADE
Indicações Eventuais:Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de execução fiscal e de recursos contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, veio, em conformidade com o artigo 282.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou procedente a reclamação apresentada por PES-1 contra o despacho, proferido em 06.10.2025, pelo Coordenador da Secção de Processo Executivo de Leiria, do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP., que determinou, com dispensa de audiência prévia, a constituição de hipoteca legal sobre o imóvel descrito, sob o n.º ...6, da freguesia da Batalha, no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...990 e respectivos apensos.

O Recorrente termina as alegações do seu recurso formulando as conclusões seguintes:
«1. A constituição de hipoteca legal constitui ato administrativo suscetível de audiência prévia.
2. Tal direito não possui natureza absoluta.
3. O artigo 124.º, n.º 1, alínea c), do CPA admite expressamente a dispensa da audiência quando seja razoavelmente previsível que a diligência comprometa a execução ou a utilidade da decisão.
4. O despacho reclamado identificou de forma expressa as razões justificativas da dispensa da audiência prévia.
5. A fundamentação adotada mostra-se compatível com os pressupostos legais da alínea c) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA.
6. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar ilegal a dispensa da audiência prévia.
7. A lei não exige que a Administração recorra previamente a arresto, arrolamento ou outras medidas cautelares.
8. A interpretação acolhida na sentença recorrida restringe indevidamente o âmbito de aplicação do artigo 124.º do CPA.
9. A jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, designadamente o Acórdão de 30.09.2025, Processo n.º 568/25.9BELRA, confirma a legalidade da dispensa da audiência prévia em situações materialmente idênticas.
10. A sentença recorrida deve ser revogada e substituída por decisão que julgue improcedente a reclamação.
Nestes termos, e nos que mais V. Exc.ªs doutamente suprirão, deve ser concedido provimento ao presente recurso, e consequentemente revogada a sentença recorrida, com o que se fará a necessária e costumada JUSTIÇA»
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A Recorrida, devidamente notificada do recurso interposto, contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:
«1. Não merece qualquer censura a douta sentença do Tribunal a quo.
2. Sendo consabido que as conclusões delimitam o objeto do Recurso (vd. artigo 635.º, n.ºs. 3 a 5, e 639.º, n.ºs. 1 e 2 do Código de Processo Civil aplicável ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), perscrutadas as conclusões do Recorrente, parece-nos, sem quebra de vénia por distinta opinião, que as mesmas se centram em um argumento principal, a saber: o erro de julgamento ao considerar ilegal a dispensa da audiência prévia na constituição de hipoteca legal.
3. Conforme decidido pelo Tribunal recorrido, a constituição de hipoteca legal constitui um verdadeiro ato administrativo em matéria tributária, integrado num procedimento tributário autónomo, encontrando-se sujeito ao princípio da participação previsto no artigo 60.º da Lei Geral Tributária.
4. A sentença recorrida seguiu a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo, segundo a qual a decisão de constituição de hipoteca legal está sujeita ao exercício do direito de audiência prévia.
5. O risco meramente abstrato de alienação ou oneração do património não constitui fundamento bastante para dispensar a audiência prévia.
6. Conforme afirmou a sentença recorrida, a Administração Tributária dispõe de vários outros mecanismos cautelares próprios, designadamente o arresto e o arrolamento, não podendo sacrificar o direito de participação do contribuinte para acautelar um risco genérico de dissipação patrimonial.
7. É evidente que não assiste razão à Recorrente em nenhuma das questões suscitadas e dos vícios apontados à douta sentença.
8. No despacho impugnado e que a douta sentença recorrida anulou, a Recorrente limitou-se a afirmar, de forma genérica e abstrata, que a audiência prévia poderia originar uma eventual alienação ou oneração do património, comprometendo a execução, sendo que não indicou qualquer facto concreto relativo à situação concreta da aqui Recorrida.
9. Deve, por isso, ser negado provimento ao recurso, mantendo-se integralmente a douta sentença recorrida.
10. Pelo que deverá o Recurso interposto pela Recorrente motivar a prolação do competente Acórdão de total improcedência, o que se requer, com todas as consequências legais daí resultantes.
Nestes termos e nos melhores de Direito, deve o Recurso apresentado pela Recorrente, ser considerado improcedente, confirmando-se a douta Sentença recorrida favorável à aqui Recorrida, com todas as consequências legais daí provenientes.»
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Notificado, o Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo emitiu parecer pugnando pela improcedência do recurso apresentado.
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Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que a recorrente remate a sua alegação (art. 639º do C.P.C.) que se determina o âmbito de intervenção do referido tribunal.
De outro modo, constituindo o recurso um meio impugnatório de decisões judiciais, neste apenas se pode pretender, salvo questões de conhecimento oficioso, a reapreciação do decidido e não a prolação de decisão sobre matéria não submetida à apreciação do Tribunal a quo.
Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, temos que no caso concreto, a questão fundamental a decidir é a de saber se a sentença recorrida errou no seu julgamento ao considerar ilegal a dispensa da audiência prévia quando foi constituída a hipoteca legal.

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Com dispensa dos vistos, atenta a sua natureza urgente, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. De facto

A sentença recorrida deu por provados os seguintes factos:
«A. Corre termos no NAC de Leiria contra PES-1 o PEF n.º ...990 e apensos por divida de Coimas e demais encargos do período de 07/2016 e contribuições e cotizações do período de 01/2019 a 03/2022, com a quantia exequenda de € 10.160,09. – (cf. fls. 1 a 7 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos).

B. Em 12/04/2023 o NAC de Leiria citou a aqui Reclamante, por carta registada com aviso de receção, para os PEF n.º ...990 e apensos, descritos no ponto precedente. – (cf. fls. 8 a 18 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos).

C. Em 15/05/2023 a Reclamante, na sequência de apresentação de impugnação judicial contra o ato de liquidação oficiosa de contribuições no montante de € 9.670,60, requereu ao Coordenador do NAC de Leiria a dispensa de prestação de garantia no âmbito do PEF n.º ...360 e apensos e a suspensão do processo. - (cf. fls. 19, 20 e 25 a 56 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos).

D. Em 01/06/2023 a Reclamante apresentou junto do NAC de Leiria requerimento a invocar lapso de escrita quanto à indicação do PEF e requerendo que seja considerado quanto ao PEF n.º ...990 e apensos. – (cf. fls. 61 a 65 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos).

E. Em 16/10/2025 o Coordenador do NAC de Leiria proferiu despacho de constituição de hipoteca legal sobre o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial da Batalha, sob o n.º ...6 da freguesia da Batalha, para garantia da quantia exequenda de € 5.681,47 e acrescido legal, com dispensa de audiência prévia do interessado por esta poder originar uma eventual alienação ou oneração do património, comprometendo a execução. – (cf. fls. 109 e 110 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos)

F. Em 24/03/2026 o NAC de Leiria remeteu à Reclamante carta de notificação do despacho que ordenou a constituição da hipoteca legal, identificado em E.. – (cf. fls. 133 a 135 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos).

G. Com data de 06/04/2026, a Reclamante requereu ao Coordenador do NAC o pagamento em prestações com dispensa de prestação de garantia do PEF n.º ...990 e apensos. – (cf. fls. 136 a 153 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos).

H. Em 06/04/2026 foi remetida ao NAC de Leiria, por correio registado, a petição inicial da presente reclamação. - (cf. fls. 109 do doc. n.º 73647531 da referência 291000 dos autos).

I. Em 09/04/2026 o Coordenador do NAC de Leiria proferiu despacho com o seguinte teor:

“(…) Processo n.º ...990 e apensos
Na sequência da apresentação de requerimento no qual a executado requer a dispensa de prestação de garantia, indefere-se o requerido, porquanto;
O benefício da isenção de prestação de garantia, previsto no art.º 52.º n.º 4 da LGT depende da verificação de dois pressupostos alternativos: ou a existência de prejuízo irreparável decorrente da prestação de garantia ou a falta de meios económicos, revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida; sendo necessário ainda o preenchimento de um outro pressuposto cumulativo: que a insuficiência ou inexistência de bens não seja da responsabilidade do executado.
Da consulta ao Sistema de Informação da Segurança Social, verifica-se a existência de um bem imóvel registado em nome da executada:
1. prédio Urbano, descrito na CRP de BATALHA, freguesia de BATALHA, artigo matricial n.º …9
Não se infere do requerimento apresentado que a constituição de hipoteca voluntária a favor do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...990 e apensos, cause prejuízo irreparável à executada Pelo que, salvo melhor opinião, e face ao acima exposto, não está demonstrada a manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da divida exequenda e acrescido.
Nestes termos, não se verificam os requisitos exigíveis para a isenção de prestação de garantia Sem prejuízo e face à existência do bem imóvel acima identificado, diligenciou este Núcleo de Apoio ao Contribuinte de Leiria, pela constituição de hipoteca legal sobre o mesmo, a qual foi registada sob a AP. N.º …7 de 2025/10/22. Notifique-se.”. - (cf. fls. 155 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos)

J. Na mesma data o NAC de Leiria remeteu ao Mandatário da Reclamante notificação do teor do despacho descrito no ponto anterior. - (cf. fls. 154 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos).

K. Ainda na mesma data o NAC de Leiria remeteu à Reclamante notificação do deferimento do pedido de pagamento em prestações. - (cf. fls. 156 do doc. n.º 73647533 da referência 291000 dos autos).
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No que respeita a factos não provados, refere a sentença o seguinte:
«Inexistem factos cuja não prova releve para a decisão da causa.»
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Em matéria de convicção, refere o Tribunal a quo:
«A decisão da matéria de facto provada fundou-se na análise crítica de toda a prova produzida nos autos, conforme remissão feita a propósito de cada alínea do probatório.»

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II.2. De Direito

Em sede de aplicação de direito, a sentença recorrida julgou procedente a presente Reclamação e, por consequência, anulou o despacho de constituição de hipoteca legal sobre o imóvel descrito sob o n.º ...6 da freguesia da Batalha, aqui sindicado, com as demais consequências legais.
Entendeu-se na sentença recorrida que:
«(…) tendo o Coordenador do NAC de Leiria decidido constituir hipoteca legal com dispensa de audiência prévia do interessado, fez uma incorreta interpretação do quadro legal aplicável, incorrendo em vicio de violação de lei pelo que, nessa medida, deve o despacho reclamado ser anulado (…)»

Inconformado, o IGFSS, IP veio recorrer da referida decisão alegando que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar ilegal a dispensa da audiência prévia.
Alega que o artigo 124.º, n.º 1, alínea c), do CPA admite expressamente a dispensa da audiência quando seja razoavelmente previsível que a diligência comprometa a execução ou a utilidade da decisão. E que o despacho reclamado identificou de forma expressa as razões justificativas da dispensa da audiência prévia. Pelo que a fundamentação adotada mostra-se compatível com os pressupostos legais da alínea c) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA.

Adianta-se, desde já, que não assiste razão ao recorrente.
Vejamos.
Conforme consta do Acórdão do STA de 05/12/2018, Proc. 0705/18.0BELRA, disponível em www.dgsi.pt:
«(…) o direito de constituição de hipoteca legal, quando estão em causa dívidas à Segurança Social, emerge do artigo 207.º n.º 1 do Código dos Regimes Contributivos do Sistema previdencial da Segurança Social (Código Contributivo), essa previsão genérica do direito de constituição de hipoteca legal não afasta a aplicação, quer do Código de Procedimento e Processo Tributário, quer da Lei Geral Tributária.
Com efeito, o n.º 1 do artigo 207.º do Código Contributivo prevê apenas que o pagamento dos créditos da segurança social por contribuições, quotizações e respectivos juros de mora pode ser garantido por hipoteca legal sobre os bens imóveis ou móveis sujeitos a registo, existentes no património do contribuinte, nada referindo, porém, quanto aos requisitos a que deve obedecer a constituição de hipoteca.
E esses requisitos constam no artigo 50.º n.º 2 da LGT o qual determina que, para garantia dos créditos tributários, a Administração Tributária – neste caso a Segurança Social – dispõe do direito de constituição, nos termos da lei, de penhor ou hipoteca legal, quando essas garantias se revelem necessárias à cobrança efectiva da dívida ou quando o imposto incida sobre a propriedade dos bens.
Sendo que é indubitável que a LGT se aplica subsidiariamente ao Código do Contributivo, como expressamente prevê este último diploma, no seu artigo 3.º alínea a) quando determina a aplicação subsidiária da LGT à relação jurídica contributiva.
Não merece pois qualquer censura o que, quanto a esta matéria, foi decidido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.
Por outro lado constitui já jurisprudência consolidada do Pleno da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo o entendimento de que no processo de execução fiscal – que tem natureza judicial (cfr. art. 103.º da LGT) – a AT intervém quer como órgão de execução fiscal, praticando actos processuais sem natureza jurisdicional, quer como sujeito activo da relação tributária que deu origem à dívida exequenda, praticando actos administrativos tributários.
Assim a decisão do órgão da execução fiscal de constituir de garantia mediante hipoteca legal [prevista na alínea b) do n.º 2 do art. 50.º da LGT e no n.º 1 do art. 195.º do CPPT] deve qualificar-se como um verdadeiro acto administrativo em matéria tributária, inserido no âmbito de um procedimento tributário autónomo e funcionalmente diferente do procedimento processual dirigido à cobrança coerciva de determinadas quantias.
Essa decisão fica, por isso, sujeita aos princípios e normas que disciplinam a actividade administrativa tributária, designadamente aos que se referem ao princípio da participação, a assegurar mediante a notificação para o exercício do direito de audiência prévia (cfr. art. 60.º da LGT, art. 45.º do CPPT e art. 121.º do CPA) – cf. neste sentido, Acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário de 29.06.2018, recurso 312/18 e da Secção de Contencioso Tributário de 11.07.2012, recurso 730/12.»

Na esteira do Acórdão do STA supra citado, que segue os Acordãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário de 29.06.2018, recurso 312/18 e da Secção de Contencioso Tributário de 11.07.2012, recurso 730/12, a decisão do órgão da execução fiscal de constituir garantia mediante hipoteca legal [prevista na alínea b) do n.º 2 do art. 50.º da LGT e no n.º 1 do art. 195.º do CPPT] deve qualificar-se como um verdadeiro acto administrativo em matéria tributária, inserido no âmbito de um procedimento tributário autónomo e funcionalmente diferente do procedimento processual dirigido à cobrança coerciva de determinadas quantias.
Essa decisão fica, por isso, sujeita aos princípios e normas que disciplinam a actividade administrativa tributária, designadamente aos que se referem ao princípio da participação, a assegurar mediante a notificação para o exercício do direito de audiência prévia (cfr. art. 60.º da LGT, art. 45.º do CPPT e art. 121.º do CPA).

Vem, ainda, o recorrente fazer apelo ao Acórdão do TCAS de 30/09/2025, Proc. 568/25.9BELRA.
Ora, para além do mais supra explanado, tal acórdão não tem aplicação ao presente caso, uma vez que o despacho impugnado se limitou a afirmar, de forma genérica e abstracta, que dispensava a audiência prévia do interessado por esta poder originar uma eventual alienação ou oneração do património, comprometendo a execução sem, no entanto, nada concretizar, ou indicar qualquer facto concreto relativo à situação concreta da reclamante, ora recorrida.
Assim, e seguindo o douto parecer do Ministério Público junto deste Tribunal:
«(…) o Despacho reclamado é totalmente omisso quanto às razões da dispensa da audiência prévia, situação que afasta a aplicação da Jurisprudência citada.»

Termos em que se nega provimento ao recurso e se mantém a sentença recorrida.

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III. DECISÃO

Face ao exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção de execução fiscal e de recursos contraordenacionais deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Registe e notifique.


Lisboa, 10 de Setembro de 2026

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[Lurdes Toscano]
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[Isabel Vaz Fernandes]
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[Filipe Carvalho das Neves]