Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:00121/97
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:04/03/2003
Relator:Teresa Sousa
Descritores:IDEFERIMENTO TÁCITO
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:M..., Técnico Tributário do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, residente na Rua ...., Mem Martins, vem interpor recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que se formou sobre o recurso hierárquico que para este interpusera do despacho de 28.02.96, do Director-Geral das Contribuições e Impostos (DGCI).
Imputa ao acto recorrido vícios de violação de lei, por infracção do princípio da igualdade, do art. 128º, nº 1, al. b) do CPA e dos arts. 45º e 114º do Dec. Reg. nº 42/83, de 20/5, e 1º, do DL. nº 119/85, de 25/6, e um vício de forma por falta de fundamentação.

A entidade recorrida respondeu defendendo o não provimento do recurso.

O MºPº emitiu parecer a fls. 76 a 80 no sentido do recurso dever ser rejeitado, ou, caso assim se não entende, de ser improvido.

Por acórdão de 28.01.99 foi julgada improcedente a questão prévia suscitada, sendo concedido provimento ao recurso, declarando a nulidade do acto impugnado, por ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental à igualdade.

A entidade recorrida interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 20.12.00, de fls. 127 a 139, concedeu provimento ao recurso, ordenando a baixa do processo a este TCA para prosseguir seus termos quanto aos vícios imputados ao acto impugnado e ainda não apreciados.

Os Factos
O acórdão de 28.01.99 considerou provados os seguintes factos:
“1. Com entrada em 18.6.96, o recorrente interpôs para o recorrido recurso hierárquico do Despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos de 28.2.96, concluindo por requerer que tal despacho seja aplicado com efeitos retroactivos à data em que adquiriu o direito à promoção à classe imediata, o que ocorreu em 25.10.89.
2. O despacho de 28.2.96 do Director-Geral das Contribuições e Impostos é um despacho de concordância e mostra-se lavrado sobre o Parecer nº 22-AJ/96, de 14 de Fevereiro, da Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos, da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, parecer de que se destaca:
“8. Assim, a maior parte dos técnicos tributários oriundos daquele concurso e que tomaram posse em 1991, estão posicionados no índice 500 da sua categoria.
9. Este posicionamento está, em nosso entender, correcto(...).
[...]
16. Pretende-se, porém, referir uma situação que diz respeito ao grupo de técnicos que actualmente se encontra posicionado no índice 460.
17. O problema remonta à altura que estes técnicos se encontravam na categoria de liquidador tributário.
18. Estes funcionários seriam promovidos a liquidadores tributários principais entre 1 de Outubro de 1989 e 12 de Junho de 1990, ou seja, no espaço que mediou entre a entrada em vigor do Dec. Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, e a entrada em vigor do Dec. Lei nº 182/90, de 7 de Junho.
19. Tendo ocorrido a extinção das classes dentro das categorias de liquidador tributário e técnico tributário pelo Dec. Lei nº 187/90, de 7 de Junho, não foram estes funcionários promovidos por se ter entendido que desta promoção decorriam efeitos remuneratórios, efeitos esses que se produziam a 1 de Outubro de 1989.
20. Não perfilhamos, contudo, esta interpretação pois [...] a produção retroactiva dos efeitos remuneratórios a 1 de Outubro de 1989, prevista no Dec. Lei nº 187/90, de 7 de Junho, destina-se a salvaguardar o direito dos funcionários abrangidos por este diploma de regulamentação do NSR ao vencimento nos mesmos termos e à mesma data que os funcionários abrangidos pelo Dec. Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro.
21. Para além disso, o direito à carreira não se esgota nos direitos remuneratórios, pelo que a extinção das classes só deveria ter produzido efeitos à data da entrada em vigor do diploma que as extinguiu.
(...)
24. Estes recorrentes viram, por execução de sentença, resolvida a sua situação, não tendo a DGCI estendido aos restantes (não recorrentes) o efeito da sentença.
25. Sugere-se, pois, a extensão dos efeitos da sentença aos actuais técnicos tributários – os que actualmente se encontram posicionados no índice 460 – refazendo a promoção de acordo com a promoção a liquidador tributário principal.
26. Estão igualmente nesta situação os técnicos tributários que entre 1 de Outubro de 1989 e 12 de Junho de 1990 adquiriram o direito à promoção a técnico tributário de 1ª classe e que pela mesma o dos liquidadores não viram consagrado o seu direito.
27. Pelo que, resolvendo-se favoravelmente a questão dos liquidadores tributários tem de se decidir no mesmo sentido relativamente aos técnicos tributários.
28. Coloca-se agora a questão de saber se estes funcionários têm direito a retroactivos desde a data em que deveriam ter sido promovidos relativamente às diferenças de vencimentos resultantes da consideração da promoção.
29. O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vício que veio a ser confirmado pelo STA em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários.
30. Os actos administrativos ilegais apenas podem ser revogados, com fundamento na ilegalidade, dentro do prazo do recurso que é de um ano, tal como prevê o art. 141º do CPA.
31. Uma vez que o acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se convolado pelo decurso do tempo.
(...)
33. Entramos, pois, em sede de revogabilidade dos actos válidos, relativamente à qual prevê o art. 140º do CPA serem estes livremente revogáveis.
34. A competência para revogar é do autor do acto e a revogação apenas produz efeitos para o futuro, podendo, contudo, o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando seja favorável aos interessados – art. 142º e 145º do CPA.
35. Esta atribuição de eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto.
36. Em conclusão, o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário pode ser revogado para o futuro, nos termos do art. 140º do CPA, podendo o autor do acto atribuir-lhe efeitos retroactivos (...)”.
3. O recorrido não se pronunciou sobre o recurso hierárquico, tendo o presente recurso contencioso sido interposto em 15.9.97.”

O Direito
O Acórdão do STA de 20.12.00, revogou o acórdão de fls. 88 e ss., na parte em que julgou procedente a violação do princípio da igualdade e ordenou a baixa dos autos a este TCA para se conhecer dos demais vícios invocados.
O objecto do presente recurso contencioso, é o acto de indeferimento tácito eventualmente formado sobre o recurso hierárquico interposto pelo recorrente do despacho de 28.02.96, do DGCI.
No aludido recurso hierárquico, o recorrente apenas contestou o aspecto da eficácia não retroactiva do despacho que dele foi objecto, não o pondo em questão na parte em que ordenou a reposição da funcionária no NSR.
Foram invocados pelo recorrente os seguintes vícios (para além do acima indicado):
- violação de lei, por infracção do art. 128º, nº 1, al. b) do CPA, dado que tendo-se acolhido a tese da eficácia “erga omnes” das decisões judiciais anulatórias de actos administrativos, devia ter-se aplicado os efeitos dessas decisões aos demais casos idênticos;
- violação de lei, por infracção dos arts. 45º e 114º do Dec. Reg. nº 42/83, de 20/5, e 1º do DL. nº 119/85, de 25/6, dado que o despacho do DGCI só podia produzir efeitos à data em que o recorrente reuniu os requisitos para a promoção “op legis” e não em qualquer outro escolhido de modo discricionário;
- vício de forma por falta de fundamentação, em violação do disposto no art. 124º, nº 1, al. b) do CPA, visto que o acto do DGCI não fundamentou minimamente a decisão de não atribuir efeitos retroactivos ao reposicionamento do recorrente no NSR.

Quanto à violação do art. 128º, nº 1, al. b) do CPA
O pressuposto de aplicação deste preceito é que se esteja perante um acto de execução de uma sentença anulatória.
Ora, no caso em apreço, o procedimento administrativo foi instaurado por se terem suscitado “dúvidas sobre o posicionamento dos técnicos tributários cujo acto de posse ocorreu em 1991” (cfr. informação nº 22 AJ/96, a fls. 108 dos autos) e não com o fim de se executar qualquer decisão judicial anulatória de anterior acto administrativo.
Improcede, pois, este vício.

Quanto à violação dos arts. 45º e 114º do Dec. Reg. nº 42/83, de 20/5, e 1º do DL. nº 119/85, de 25/6
Entende o recorrente que em 25.10.89 preenchera os requisitos exigidos pelos arts. 45º e 114º do Dec. Reg. nº 42/83 e pelo art. 1º do DL. nº 119/85 para a sua promoção à categoria de liquidadora tributária principal – a qual dependia apenas do decurso de um determinado lapso de tempo e da classificação de serviço – pelo que o acto recorrido, ao reposicioná-la na escala remuneratória sem efeitos retroactivos àquela data mas tão só para o futuro (desde 01.03.96), violou as aludidas normas.
No despacho do DGCI considerou-se que o recorrente se encontrava incorrectamente posicionada por ter adquirido o direito à promoção logo que preencheu os requisitos de tempo e de classificação de serviço. No entanto, porque já fora praticado um acto administrativo onde se sustentara um entendimento contrário e do qual não fora interposto recurso contencioso, tal acto, embora ferido de violação de lei, convolou-se pelo decurso do tempo, sendo agora legal, pelo que se estava perante uma revogação de acto válido que apenas produziu efeitos para o futuro, nos termos dos arts. 140º, nº 1 e 145º, nº 1, ambos do CPA.
No sentido de que o despacho do DGCI acima referido, com a fundamentação que utilizou, tem uma eficácia vinculadamente retroactiva (cfr., nomeadamente, Ac. deste TCA de 25.01.01, Rec. 450/97), e consequentemente o acto recorrido padece do vício de violação de lei por infracção dos arts. 45º, nº 1, al. b) e 114º do Dec. Reg. nº 42/83 e 145º, nº 2 do CPA se pronunciou maioritariamente este Tribunal (cfr., entre outros, Acs. de 19.11.98, Rec. 152/97; da mesma data, Rec. 142/97).
No entanto, o STA não acolheu esta posição conforme se vê, nomeadamente, dos Acs. de 23.02.00, Rec. 44862; 08.03.00, Rec. 45194; 12.04.00, Rec. 45837; 24.05.00, Rec. 44656; 14.06.00, Rec. 44863; 05.07.00, Rec. 45285.
Como se escreveu no Ac. de 24.05.00, Rec. 44656 “(...)
De acordo com o artigo 145, nº 2 do C.P.A., a revogação tem efeito retroactivo, se fundada em ilegalidade do acto revogado.
Tem-se em vista banir da ordem jurídica um acto ilegal, o que necessariamente implica a destruição de todos os seus efeitos.
Não é esse o fundamento nem o objecto do despacho de 28/2/96.
Concordou a autoridade administrativa com a informação dos seus serviços que tinha como ilegais os actos a revogar, mas estava também ciente de que decorrera o prazo da sua impugnação sem que fossem objecto de recurso contencioso.
Teve então a ilegalidade como sanada e apenas se preocupou em tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado.
Ora o artigo 140º do C.P.A. permite a livre revogação dos actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que, como é o caso, sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários.
É certo que o decurso do prazo de impugnação, sem que o recurso seja interposto, não sana, diversamente do que se considerou, a invalidade do acto, mas impõe-se equiparar a revogabilidade nessas circunstâncias à revogabilidade doa actos válidos, dado o que dispõe o nº 1 do artigo 141º do C.P.A.. A não ser assim, a Administração ficaria impedida de revogar tais actos, tendo em conta esse preceito e o decurso do prazo de impugnação.
Na verdade, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a uma dupla exigência:
que o seu fundamento seja a invalidade do acto revogado;
que a revogação se opere dentro do prazo do recurso contencioso ou, interposto este, até à resposta da entidade recorrida.
Não se equiparando as duas situações, de revogabilidade dos actos válidos e de revogabilidade dos actos anuláveis, mas relativamente aos quais se esgotou sem impugnação o prazo de recurso contencioso, à Administração seria vedada a revogação destes últimos, porventura com prejuízo para os administrados, o que é de todo inadmissível.
Os actos ilegais, mas já inimpugnáveis contenciosamente, são revogáveis nos mesmos termos dos actos válidos, ou seja, com fundamento em razões de equidade ou conveniência.
E são deste tipo as razões invocadas pela autoridade ora recorrente.
Não faz ela apelo à ilegalidade do acto revogado, antes afirma a sua “convalidação” em virtude de estar extinto o prazo do recurso contencioso e o que procura é tão só harmonizar a situação remuneratória dos funcionários relativamente aos quais não se justificam disparidades, só explicáveis por circunstâncias de carácter fortuito.
A revogação operada está assim sujeita ao disposto no nº 1 do artigo 145º do C.P.A. e apenas produz efeitos para o futuro ou, noutros termos, não é dotada de eficácia retroactiva, segundo a regra geral aí estabelecida.
De acentuar, por último, que, por há muito ter decorrido o prazo de impugnação contenciosa do despacho revogado, é aqui inaplicável a tese, contrária aliás à orientação do Supremo Tribunal Administrativo, de que sobre a Administração impende a obrigação de revogar os actos ilegais, dado que, ainda a existir, tal obrigação só subsistiria até o termo do prazo do recurso contencioso ou, interposto este, até resposta da autoridade recorrida.”
Improcede, assim, o vício de violação de lei invocado.

Quanto ao vício de forma por falta de fundamentação
Defende o recorrente que o despacho do DGCI, ao decidir não atribuir efeitos retroactivos à promoção e consequente posicionamento no NSR dos funcionários nela visados, não fundamenta minimamente tal decisão, já que o parecer do Sr. Subdirector-Geral que nesse sentido acolhe é totalmente omisso quanto àquela fundamentação.
Nos termos do disposto no art. 125º, nº 1 do CPA a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
Ora, o despacho do DGCI de 28.02.96 foi de concordância com os termos e condições propostos pelo Subdirector-Geral, o qual tinha por base a informação nº 22-AJ/96 dos respectivos serviços, para a qual igualmente remetia em termos de concordância, sendo certo que dessa informação resultam esclarecidas as razões que levaram a Administração a agir do modo como agiu (cfr. pontos 30 a 35 do parecer).
A possibilidade de fundamentação por remissão é legal como já se disse, importando apenas que, das circunstâncias do acto impugnado seja possível saber a que informação e parecer o mesmo se reporta (cfr. Acs. do STA de 05.05.88, AD 329, 583; do Pleno 05.04.90, AD 436, 1253; 06.10.87, AD 323, 1340).
No caso presente, verifica-se manifestamente esta circunstância, pelo que improcede o vício invocado.

Pelo exposto, acordam em:
a) - negar provimento ao recurso;
b) – condenar o recorrente nas custas, fixando em € 100 a taxa de justiça e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 3 de Abril de 2003