Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:03501/08
Secção:Contencioso Administrativo - 2º Juízo
Data do Acordão:02/12/2009
Relator:Gonçalves Pereira
Descritores:COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL
Sumário:1) A competência de um tribunal deve ser aferida de acordo com o desenho da acção apresentado na respectiva petição inicial, independentemente da idoneidade do meio processual empregado.
2) Incidindo o litígio sobre matéria jurídico administrativa, e tendo por objecto a fiscalização de actos administrativos, cabe aos tribunais administrativos a competência para dele conhecer.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral: Acordam os Juizes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul:

1. I ..., e K ..., identificados nos autos, vieram recorrer do despacho saneador lavrado a fls. 897 e seguintes no TAF de Sintra, que julgou improcedentes as excepções de incompetência material e ilegitimidade activa da A. M ..., Lda.(MSD), que haviam ali deduzido.
Em sede de alegações, o Infarmed formulou as conclusões seguintes:
1) A única questão de fundo que a A. pretende (abusivamente) discutir nos presentes autos prende-se com os ''direitos de exploração da patente " a que se arroga, algo que, como parece evidente, extravasa por completo o âmbito da jurisdição administrativa.
2) É inegável que a causa de pedir nos presentes autos respeita à existência, validade e aos efeitos de direitos de propriedade industrial, algo que é estranho ao conhecimento pelos tribunais administrativos, mas, outrossim, da competência dos tribunais de comércio.
3) Aliás, o reconhecimento do direitos de propriedade industrial da A. está sempre omnipresente em toda a argumentação da mesma, pelo que é apodíctico que se trata de uma questão de direito privado.
4) No Ordenamento Jurídico português, o pedido e a causa de pedir estão na completa disponibilidade das partes apenas quanto à oportunidade dos mesmos, não podendo, porém, a formulação de um pedido servir de fundamento para escolher o tribunal que mais serve os intentos da parte.
5) Dada a especificidade do regime de protecção da propriedade industrial, o procedimento administrativo de autorização de introdução no mercado de medicamentos não é claramente a sede idónea para compor os diversos interesses concorrentes presentes na disciplina daqueles direitos.
6) Como tal, os tribunais administrativos não têm, pois, e sempre salvo melhor opinião, competência para conhecer dos pedidos sub judice, mas sim o Tribunal de Comércio (cfr. artigo 89.° da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n° 3/99, de 13 de Janeiro), na medida em que se trata de uma matéria em que a questão de fundo teria de culminar com uma "declaração em que a causa de pedir verse sobre propriedade industrial (...)'"
7) Pelo que é apodíctico que se verifica uma excepção dilatória de incompetência (absoluta) em função da matéria, prevista na alínea e) do artigo 494.° e no artigo 101.° do Código de Processo Civil (de ora em diante, CPC), aplicáveis ex vi o disposto no artigo 1.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de ora em diante, CPTA), e no artigo 7.° do ETAF.
8) Em sínteses, só se poderá concluir que julgou mal o tribunal ao decidir-se pela não verificação da aludida excepção dilatória de incompetência (absoluta) em função da matéria, pelo que se impõe a revogação de tal decisão, e a sua substituição, por outra que proceda à absolvição da instância do R.

Por sua vez, a recorrente K ... alinhou as seguintes conclusões das suas alegações:
1.a O despacho saneador sub judice não julgou todas as excepções invocadas pela Recorrente e apreciou erroneamente as excepções sobre as quais se debruçou, assim incorrendo, por um lado, em manifesta omissão de pronúncia e, por outro, em erros de julgamento.
2.a Os actos administrativos impugnados foram praticados em 22 de Março de 2006, estando os mesmos sujeitos a publicação obrigatória. Não tendo a Recorrida sido notificada desses actos - nem o devendo ser - o prazo de 60 dias para sua impugnação contou-se desde a data da respectiva publicação, pelo que a ora Recorrente deduziu excepção de extemporaneidade para a hipótese de aquele prazo se ter esgotado em momento anterior ao da entrada em juízo da presente acção que ocorreu no dia 30 de Junho de 2006, nos termos conjugados do disposto no artigo 11.°, n.° 2, do Estatuto do Medicamento e artigo 59.° do CPTA.
3.ª O facto de a excepção extemporaneidade ter sido deduzida à cautela não eximia o Tribunal de fundamentar a sua decisão, sendo certo que a lei não prevê nem permite a decisão implícita de excepções dilatórias, conforme imposto pelo artigo 87.°, n.° 1 do CPTA.
4.a Não tendo o saneador recorrido conhecido da excepção de intempestividade, enferma o mesmo de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 668.°, n.° 1, alínea d) do Código de Processo Civil ("CPC"), aplicável ex vi do artigo 1.° do CPTA.
5.ª O Tribunal a quo decidiu no despacho saneador recorrido que os tribunais administrativos são competentes para dirimir o presente litígio. Salvo o devido respeito, cremos que tal decisão incorreu em erro de julgamento.
6.a Nos presentes autos, tal como são configurados pela Autora, não se pretende impugnar a validade de actos administrativos com fundamento na violação de normas jurídicas de direito administrativo, mas antes aferir da suposta contradição entre esses actos - as AIM - e um conjunto de normas jus-privatísticas que são absolutamente alheias ao procedimento administrativo que precedeu a sua emissão e que a lei não manda levar em consideração como critério para a sua emissão.
7.a Com efeito, pretende a Autora (i) obter o reconhecimento judicial da titularidade e fazer valer os direitos - hipotéticos - de propriedade industrial de que alegadamente é titular sobre o processo de fabrico e a composição do Losartan (ii) impedir a concorrência dos medicamentos genéricos que venham a ser comercializados (iii) assim assegurando a integridade da sua clientela (iv) e evitando a perda de lucros e receitas, o que não foi minimamente considerado no despacho saneador sob censura.
8.a Ao contrário do que é defendido no despacho recorrido, a causa de pedir principal e prévia nos presentes autos traduz-se na invocação, pela Autora, da (i) titularidade de patentes e (ii) da desconformidade do conteúdo destas com medicamentos genéricos abrangidos pelos actos de autorização de introdução no mercado impugnados.
9.a Para que o Tribunal possa conhecer das alegadas invalidades deduzidas pela Autora, terá que, primeiramente, se inteirar sobre o conteúdo daquelas patentes e sobre a propalada desconformidade do mesmo com os medicamentos genéricos, designadamente com os princípios activos que lhes subjazem.
10.a Para se aferir da competência dos tribunais administrativos não basta enunciar o critério legal constante do artigo 2.°, n.° 2 do CPTA e fazer uma breve e superficial apreciação da estrutura formal da petição inicial. Na verdade, considerar que basta existir um acto administrativo e que esse acto é impugnado pela Autora não é suficiente para determinar a competência dos Tribunais Administrativos, ao contrário do que se pressupõe no saneador recorrido.
11.a A utilização da "acção que se mostre adequada à solução do litígio" deve ser ponderada, em primeira análise, aquando da apreciação judicial da competência em sede de acção administrativa especial, desde logo porque caso o tribunal conclua que a "acção que se mostre adequada à solução do litígio" se encontra subtraída ao âmbito da jurisdição administrativa, então não terá outra solução senão julgar-se incompetente em função da matéria para dirimir tal litígio.
12.a A causa de pedir da presente acção consubstancia assim um litígio de natureza jus-privatística, na medida em que o seu objecto, tal como é configurado pela Autora, assume natureza privada, movendo-se no âmbito do instituto da propriedade industrial, da defesa dos direitos emergentes da Patente, da oponibilidade desses direitos a terceiros e do recurso a vias judiciais para defesa dos mesmos, caindo tais conflitos fora da órbita de competência dos tribunais administrativos, porquanto não tem por base uma relação jurídico-administrativa, conforme exigido nos artigos 1.° e 4.°, n.° 1 do ETAF.
13.a No caso em análise, o Tribunal a quo prescindiu da verificação in casu da existência da referida relação jurídico-administrativa, bastando-se com a verificação formal de parte do enunciado no artigo 2.°, n.° 2, alínea d) do CPTA, o que se afigura manifestamente insuficiente, uma vez que a interpretação do disposto no artigo 2.°, n.° 2, alínea d) do CPTA pressupõe que tal acto administrativo seja proveniente de uma relação jurídico-administrativa em que o demandante tenha intervindo.
14.a O despacho saneador recorrido enferma aqui de claros erros de julgamento, na medida em que se limitou a verificar a existência de um acto administrativo impugnado, alheando-se de saber se o referido acto era consequência da uma relação jurídico-administrativa, o que manifestamente não acontece, uma vez que a Autora apenas invoca a violação de direitos de propriedade intelectual para fundamentar o seu pedido.
15.a O conhecimento destes litígios, seu processamento e julgamento está cometido aos Tribunais de Comércio, como resulta do disposto na alínea f) do n.° 1 do artigo 89.° da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais.
16.a O despacho saneador recorrido enferma de claro erro de julgamento ao ter julgado os Tribunais Administrativos como competentes em razão da matéria para o conhecimento e julgamento da presente acção, tendo violado o disposto nos artigos 1.° e 4.° do ETAF, razão pela qual se deve revogar o referido despacho e julgar verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta (artigo 101.° e alínea a) do artigo 494.° do CPC aplicável ex vi do artigo 1.° do CPTA), sendo a R. e a Contra-lnteressada, ora Recorrente, absolvidas da instância.
17.a Ainda que o julgamento desta excepção implicasse a apreciação de “aspectos de substância, que tem a ver com o fundo da causa e não com a relação processual propriamente dita" - o que não se concede e apenas por mero dever de patrocínio se pondera - a verdade é que, mesmo nesse caso, estava o Tribunal obrigado a conhecer desta questão, uma vez que o regime do acima referido artigo 87.° do CPTA impõe que o Tribunal conheça "obrigatoriamente (...) de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo".
18.a O artigo 15.°, n.° 2 do mesmo preceito estabelece ainda que "as questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas."
19.a É pois manifestamente improcedente o fundamento invocado no despacho saneador para se não conhecer dos fundamentos da excepção da ilegitimidade tal como foram invocados pela ora Recorrente, sendo tal decisão ainda gravosa quando fica o Tribunal precludido de conhecer da mesma em momento ulterior do processo.
20.a Perante a relação jurídico-administrativa que constitui a relação material controvertida, tal como a Autora a configura na sua petição inicial, a mesma Autora não é mais que um terceiro, uma vez que os procedimentos administrativos de concessão das AIM's requeridas pela ora Recorrente têm como únicos intervenientes e interessadas a ora Recorrente e o INFARMED enquanto entidade competente para a decisão. Todo o procedimento administrativo que antecede a emissão de AIM's em momento algum prevê que nele intervenham terceiros, qualidade essa que caracteriza a Autora em face do mesmo.
21.a As AIM's emitidas pelo INFARMED nunca seriam, por si só, lesivas dos direitos de propriedade intelectual de que a Autora se arroga titular, na medida em que consistem numa mera autorização que não determina a efectiva introdução e comercialização dos medicamentos genéricos no mercado, pois apenas e só a efectiva introdução e comercialização de medicamentos genéricos no mercado poderia eventualmente conflituar e restringir os alegados direitos da Autora
22.a O despacho saneador enferma de erros de julgamento quando começa por confundir duas realidades perfeitamente distintas: a concessão do AIM, acto administrativo permissivo de natureza vinculada e de competência do INFARMED e a efectiva comercialização dos medicamentos que é da exclusiva responsabilidade das requerentes da AIM que deverão, de igual modo, respeitar todo o bloco legal aplicável a essa actividade.
23.a O legislador distinguiu, agora quanto aos genéricos, dois momentos distintos e autónomos, o da concessão da AIM e o da Comercialização, consagrando numa dupla disciplina legislativa (i) uma prévia regulação administrativa com vista a garantir fins de saúde pública, cujo controlo pertence ao INFARMED, (ii) e uma fase posterior, em que os titulares de AIM assumem todas as responsabilidades emergentes do exercício do direito que lhes foi autorizado.
24.a A introdução dos medicamentos concorrentes poderá ocorrer sempre, em qualquer momento, quer haja, quer não haja autorização para a sua introdução no mercado, verificando-se que a existência ou não de AIM para a introdução de um medicamento no mercado apenas relevará para aferir da licitude ou ilicitude dessa introdução, pelo que as finalidades que a Autora pretende alcançar com a presente acção não poderão ser alcançadas mediante a impugnação dos actos de AIM - que sempre serão inócuos em termos de lesividade - sendo que as mesmas apenas poderão ser prosseguidas se se verificar a introdução efectiva dos Genéricos Losartan no mercado, sendo que, nesta hipótese, a Autora terá ao seu dispor os mecanismos jus-privatísticos de defesa dos seus direitos de propriedade industrial.
25.a Do exposto resulta que a Autora não dispunha de legitimidade activa para, através da presente acção solicitar a emissão de uma declaração judicial que anule ou declare nula a emissão dos actos administrativos de AIM na medida em que o interesse que teriam na declaração de nulidade ou anulação dos mesmos é meramente reflexo e mediato e não um interesse directo.
26.a A presente acção não se traduz num processo a um acto, antes se traduzindo numa acção de protecção de direitos de propriedade e de defesa de concorrência (hipotética e alegadamente ilícita).
27.a Caso se julgasse procedente o critério de legitimidade adoptado no despacho saneador recorrido - assente nos hipotéticos e potenciais prejuízos patrimoniais da Autora - o conceito de interesse directo seria devassado e abrir-se-ia as portas para que qualquer pessoa pudesse impugnar um acto administrativo, bastando que, para o efeito, alegasse que poderia em abstracto ser pelo mesmo lesada no seu património.
28.a Resulta do que vem exposto que o interesse da Autora - de cariz nitidamente patrimonial - só pode ser convenientemente tutelado através de um contencioso de plena jurisdição que não se compadece com a impugnação dos presentes actos administrativos, uma vez que o referido interesse patrimonial só pode ser acautelado por quem tenha competência para conhecer se aquela (i) é titular de direitos de propriedade industrial, (ii) se o genérico comercializada (na hipótese de tal acontecer) pela ora Recorrente viola esses direitos, (iii) se se verifica concorrência ilícita (iv) e se, consequentemente, a Autora teve ou pode ter prejuízos.
29.a Em face do exposto, conclui-se que o despacho saneador recorrido viola o disposto na alínea e) do artigo 494.° do Código de Processo Civil - "CPC' - aplicável ex vi do artigo 1.° do CPTA, razão pela qual deve o mesmo despacho saneador ser revogado e declarada a ilegitimidade da A. para a presente acção, sendo a Autoridade Demandada e a ora Recorrente absolvidas da instância (alínea d) do n.° 1 do artigo 288.° do CPC aplicável ex vi do artigo 1.° do CPTA).
30.a Ainda que se entenda que a Autora é parte legítima, o que se aventa sem conceder, sempre se entenderá que à mesma falece interesse processual para impugnar os referidos actos administrativos, na medida em que os mesmos são insusceptíveis de violar quaisquer direitos, maxime aqueles de que a Autora se arroga titular já que não é a mera autorização da introdução do medicamento genérico que vai conflituar com a comercialização dos medicamentos de referência já introduzidos no mercado.
31.a Só a efectiva comercialização dos medicamentos de referência é que pode, em abstracto, cercear os direitos de que a Autora se arroga titular, designadamente, sobre as patentes dos medicamentos de referência e, assim, só nesse caso é que a mesma poderá ser portadora de uma lesão ou de um interesse sério e grave que justifique o recurso à tutela judicial.
32.a A necessidade ou não de recurso aos tribunais por parte da Autora só se justificará na medida em que os medicamentos autorizados sejam efectivamente comercializados e nos precisos termos em que possa haver conflitualidade entre os medicamentos, o genérico e o de referência.
33.a Em face do exposto, sempre se verificará excepção de falta de interesse processual que conduz à absolvição da instância dos RR..

Contra alegou a recorrida, pugnando pela confirmação do julgado.
O Exmº Procurador Geral Adjunto neste Tribunal pronuncia-se pelo imrovimento dos recursos, em parecer que os recorrentes procuraram refutar.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência.

2. Os Factos.
Com interesse para a decisão, avultam provados nos autos os factos seguintes:
a) Em 30/6/2006, a MSD propôs no TAF de Sintra uma Acção Administrativa Especial contra o Infarmed, visando a declaração de nulidade ou a anulação dos actos de AIM por este concedidos a favor da contra interessada K ....
b) Contestaram o R. e a contra interessada, excepcionando ambos a incompetência absoluta daquele Tribunal, em razão da matéria, para conhecer da acção, e a KRKA também a intempestividade da mesma acção.
c) A A. respondeu a todas as excepções, pedindo o seu indeferimento.
d) Por despacho de 16/7/2007, o TAF de Sintra julgou improcedentes as duas primeiras excepções (fls. 897 a 907); e também a última, por despacho de 28/11/2007 (fls. 1200 a 1205).

3. O Direito.
Como se deixou relatado, o Infarmed e a KRKA interpuseram recursos do despacho saneador proferido no TAF de Sintra que julgara improcedentes as excepções ali por elas deduzidas.
O 1º recurso cinge-se à questão da incompetência material do Tribunal, mas o 2º estende-se também à ilegitimidade activa da A. e à extemporaneidade da acção.
Acontece, porém, como vem sublinhado no douto parecer do Exmº Magistrado do Ministério Público, que só o 1º dos recursos pode ser agora conhecido, face ao disposto no artigo 145º nº 5 do CPTA, que reza:
5 – As decisões proferidas em despachos interlocutórios (como é o caso do saneador) devem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, excepto nos casos de subida imediata previstos no CPC.
Entre estes recursos que sobem imediatamente, figura no artigo 734º nº 1, alínea c), do CPC o do despacho que aprecie a competência absoluta do tribunal.
O mesmo não acontece, porém, com os restantes que, nos termos do artigo 735º nº 1 do mesmo Código, têm subida diferida.
Por isso, não sendo neste momento susceptíveis de recurso as decisões que incidiram sobre a legitimidade activa da M ..., Lda. e a tempestividade da acção por ela proposta, não se toma conhecimento das quatro primeiras conclusões do recurso da KRKA.

4. No que toca à excepção de incompetência material, o TAF de Sintra remata do modo seguinte:
Afigura-se-nos, assim, inequívoco que a causa de pedir nestes autos são as invalidades de que, alegadamente, padecem os actos administrativos praticados pelo Infarmed, isto é, a desconformidade destes com a lei (fls. 901).
Insurgiram-se os recorrentes, defendendo que a causa de pedir respeita à existência, validade e efeitos de direitos de propriedade industrial da A.; e que se pretende aferir a suposta contradição entre os actos de AIM e um conjunto de normas jus privatísticas que visam obter o reconhecimento judicial desses direitos, questão essa de direito privado, para conhecimento da qual é competente o Tribunal de Comércio, nos termos do artigo 89º nº1, alínea f), da Lei nº 3/99, de 13/1 (LOFTJ).
Sobre a questão trazida ao pretório se pronunciou já este TCA Sul no seu recente Acórdão de 29/1/2009 (Rec. nº 3239/07), a cuja doutrina se adere inteiramente, e nos seguintes termos:
A competência do tribunal afere-se a partir da análise da estrutura da relação jurídico-processual tal como é apresentada em juízo pela A., independentemente da idoneidade do meio processual utilizado (cfr. Ac. do STA de 15/1/98 – Rec. nº 37149)
E, mais adiante:
No caso em apreço, a acção intentada pela A. visa a anulação ou declaração de nulidade do acto do Infarmed, de autorização de introdução no mercado de medicamento genérico cujo princípio activo é o mesmo de um medicamento já existente no mercado e por ela comercializado.
Para tanto imputou a esse acto a preterição da formalidade da audiência prévia prevista no art. 100º do CPA, a violação do art. 19º, nº 1, al. b), do Estatuto do Medicamento - por subsistirem direitos de propriedade industrial em vigor sobre a respectiva substância activa – e a violação do princípio da imparcialidade e do dever de recolha de todo o material relevante para a decisão (artigo 8º da petição inicial).
Porque a causa de pedir reside nos factos concretos integradores dos vícios invocados, e uma vez que só quanto ao vício de violação do art. 19º, nº 1, al. b), do Estatuto do Medicamento, se pode eventualmente afirmar que a causa de pedir versa sobre propriedade industrial, nunca os tribunais administrativos se poderiam declarar incompetentes em razão da matéria.
Efectivamente, para além de ser inevitável a sua competência para conhecer dos demais vícios que são imputados a um acto administrativo (cfr. art. 4º, nº 1, al.b) do ETAF), também teriam competência para conhecer da questão da propriedade industrial, nos termos do art. 15º do CPTA.
Por isso, incidindo o litígio sobre matéria jurídico-administrativa e tendo por objecto a fiscalização de actos administrativos (tal como o desenhou a A.), cabe aos tribunais administrativos a competência para dele conhecer, mesmo que a análise de alguns desses vícios implique conhecimentos sobre uma questão de propriedade industrial.
Mostrando-se, assim, improcedentes as demais conclusões dos recursos, terão estes que improceder também.

5. Nesta conformidade, acordam no 2º Juízo, 1ª Secção, do TCA Sul em negar provimento aos recursos interpostos pelo Infarmed – Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento e K ..., confirmando o despacho recorrido, na medida em que julgou improcedente a excepção de incompetência material do Tribunal para conhecer da presente acção.
Custas a cargo dos recorrentes, com taxa de justiça que se fixa em seis UCs.

Lisboa, 12 de Fevereiro de 2009