Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	7737/26.2BELSB.CS1

Secção:	JUIZ PRESIDENTE


Data do Acordão:	10/30/2026

Relator:	TÂNIA MEIRELES DA CUNHA

Descritores:	CONFLITO DE COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA JUÍZO ADMINISTRATIVO COMUM JUÍZO ADMINISTRATIVO SOCIAL VÍNCULO DE EMPREGO PÚBLICO CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABALHO

Sumário:	O juízo administrativo comum é o juízo competente para apreciar uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias onde é peticionada, a título principal, a conclusão da instrução do processo de consolidação da mobilidade do requerente, requerente esse com um contrato individual de trabalho, por não se tratar de um litígio emergente do vínculo de emprego público (incluindo a sua formação).


Votação:	DECISÃO SINGULAR




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

DECISÃO
[ART.º 36.º, N.º 1, ALÍNEA T), DO ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS (ETAF)]

I. RELATÓRIO
O Senhor Juiz do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante, TAC de Lisboa) veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA, EM RAZÃO DA MATÉRIA, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias que [PES-1] (doravante, Requerente) intentou contra a ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO SISTEMA DE SAÚDE, I.P. (doravante, Requerida ou ACSS).
Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.
Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum.
É a seguinte a questão a decidir:
a) A competência para decidir intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, em que é peticionada, a título principal, a conclusão da instrução do processo de consolidação da mobilidade do requerente, requerente esse com um contrato individual de trabalho (CIT), cabe ao Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa ou ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal?
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:
1) Em 26.02.2026, o Requerente apresentou, no TAC de Lisboa, intimação para prestação de proteção de direitos, liberdades e garantias contra a ACSS, constando da petição inicial designadamente o seguinte:
“ 9.
O Requerente é Técnico Superior de Diagnóstico e Terapêutica do Quadro de Pessoal do Hospital de Santo António no Porto. (Docs.1 e 2)
10.
Em 1 de junho de 2015, iniciou funções em mobilidade no então Centro Hospitalar Universitário da Cova da Beira, agora denominado Unidade Local de Saúde, (doravante ULS) da Cova da Beira, após despacho do Secretário de Estado da Saúde de 21 de abril do mesmo ano. (Doc.3)
11.
A par da prorrogação da mobilidade, desde 2019 que o Requerente solicita a consolidação daquela e, a ULS da Cova da Beira, no papel instrumental que lhe cabe na lei, submete a documentação na Plataforma adequada disponibilizada pela tutela (Docs.4 e 5)
12.
Em 2021, a Requerida indeferiu o pedido de consolidação da mobilidade por ser o Requerente titular de um contrato individual de trabalho (CIT) e a consolidação apenas se destinar, supostamente, aos trabalhadores com contrato em funções públicas. (Doc. 6)
13.
Sucede que desde 2022, pesem embora as sucessivas propostas de consolidação de mobilidade, instruídas pela Unidade Local de Saúde da Cova da Beira, a pedido do Requerente, nunca obtiveram resposta.
(…)
46.
À luz do regime que então vigorava, o artigo 22º-A do Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro, entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 52/2022 de 4 de agosto, a consolidação da mobilidade já era permitida a todos os profissionais de saúde, independentemente da natureza do vínculo contratual, sendo que abrangeria o Requerente, titular de contrato sem termo.
(…)
Termos em que deve a presente intimação ser deferida e, em consequência, deverá a Requerida ser intimada a concluir a instrução do processo de consolidação da mobilidade e, em consequência, produzir despacho favorável com urgência e a submetê-lo à tutela para autorização.
Subsidiariamente, caso se entenda não estarem presentes os pressupostos para uso da intimação para defesa dos direitos, liberdades e garantias, requer-se a convolação da presente intimação numa providência cautelar, nos termos do disposto no artigo 110.º-A do CPTA, na qual se requer que a Requerida seja condenada aos mesmos pedidos, embora a título provisório, feito no âmbito da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, ou noutras medidas que este Tribunal entender mais adequadas, tudo com as devidas e legais consequências.” (cfr. Petição [Endereço web-1]).
2) Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 27.02.2026, da qual se extrai designadamente o seguinte:
“No caso em discussão, o Requerente intentou a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, através da qual peticionou, a final, a intimação da Requerida à conclusão da instrução do seu processo de consolidação da mobilidade interna na Unidade Local de Saúde da Cova da Beira, na Covilhã, onde alega exercer funções há mais de uma década, com fundamento no artigo 19.º do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, no artigo 99.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e, ainda, no artigo 18.º da Lei do Orçamento de Estado.
Resulta do requerimento cautelar apresentado que o Requerente é, segundo alegado, Técnico Superior de Diagnóstico e Terapêutica do Quadro de Pessoal do Hospital de Santo António, titular de vínculo de emprego, e que a pretensão deduzida respeita à consolidação da sua mobilidade interna, isto é, à definição da sua situação jurídico-funcional no âmbito da relação de emprego público detida com entidade integrada no Serviço Nacional de Saúde.
Ora, sendo indiscutível que, no caso dos autos, a matéria controvertida configura um litígio emergente de um vínculo de emprego público, atinente à relação jurídica funcional do trabalhador, subsumível no ponto i), da alínea b), do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, impõe-se concluir que a competência material para o conhecimento da presente questão se encontra cometida ao Juízo Administrativo Social, para o qual os presentes autos devem ser remetidos.
Neste sentido, teve oportunidade de se pronunciar o Colento Tribunal Central Administrativo Sul [Cf. Acórdão de 12.06.2024, processo n.º 3480/23.2BELSB]:
“Ou seja, de harmonia com normativos acabados de citar, o Juízo Administrativo Social é, na redação dada pelo legislador de 2023, o competente para dirimir os litígios emergentes de vínculo de emprego público, nas modalidades de contratos de trabalhos em função pública, nomeação ou comissão de serviço, incluindo a sua formação.”
Destarte, o Juízo competente para o conhecimento da presente ação é o Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, o que determina a incompetência, em razão da matéria, do Juízo Administrativo Comum deste Tribunal, e a remessa oficiosa dos autos para aquele Juízo competente [vide, artigo 14.º, n.º 1 do CPTA], o que, infra, se determinará.” (cfr. Sentença [Endereço web-2]).
3) A decisão referida em 2) foi notificada à parte e ao IMMP e, após o trânsito, os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no juízo administrativo social (Not. da Sentença[Endereço web-3]).
4) Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Social, a 17.08.2026, da qual se extrai designadamente o seguinte:
“Com o devido respeito, o decidido pelo JAC parte de um pressuposto errado.
É que, ao contrário do considerado na sua sentença, o Autor detém um vínculo de emprego fundado num contrato individual de trabalho e não num contrato de trabalho em funções públicas (ou outra forma de vínculo de emprego público).
Embora, por estar em causa um pedido de consolidação de mobilidade, possa a competência ser dos tribunais administrativos e não da jurisdição comum do trabalho, sempre será da competência do Juízo Administrativo Comum e não deste Juízo Administrativo Social.
Repare-se que mesmo que procedente o pedido de consolidação da mobilidade, o vínculo de emprego manter-se-á como contrato individual de trabalho (nem, de resto, peticiona o Autor que se venha a consolidar num contrato de trabalho em funções públicas; pelo que também nunca estaria em causa a eventual formação de um vínculo de emprego público).
É que se o ali referido e agora transcrito justificará que a competência material seja dos tribunais administrativos, já daí não resulta a competência, dentro desta jurisdição, do Juízo Administrativo Social.
Repara-se que de acordo com a norma de competência prevista no artigo 44.º, n.º 1, alínea b), do ETAF, na parte ora relevante, aliás transcrita na sentença do JAC, o Juízo Administrativo Social é competente para conhecer dos processos relativos a litígios emergentes do vínculo de emprego público, incluindo a sua formação.
Assim, e porque o Autor detém um contrato individual de trabalho por tempo indeterminado, e não um contrato de trabalho em funções públicas e, ainda que procedente a acção, manter-se-á o tipo de vínculo.
Se, por hipótese, o litígio tivesse que ver com o concreto vínculo de emprego (ou a sua formação) do Autor, então nem sequer seriam os tribunais administrativos os materialmente competentes, sendo antes competentes os tribunais do trabalho [cf. artigo 4.º, n.º 4, alínea b), do ETAF].
Porém, e por maioria de razão, nem sequer estando em causa um vínculo de emprego público (ou a sua formação), nunca poderia a presente acção ser da competência do Juízo Administrativo Social, ainda que tal competência seja da jurisdição administrativa e não - como seria o caso, se estivesse em causa o próprio vínculo de emprego - dos tribunais comuns.
É, pois, da competência do Juízo Administrativo Comum o conhecimento da presente acção.
*
A incompetência do tribunal constitui uma excepção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento do mérito da causa e dá lugar, in casu, à remessa do processo ao tribunal competente [cf. artigos 14.º, n.º 1, e 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea a), do CPTA].
Naturalmente, após trânsito, verificando-se um conflito negativo de competência com o Juízo Administrativo Comum, deverá ser despoletada a resolução do mesmo, nos termos legalmente previstos.
*
Nestes termos, julga-se o Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa absolutamente incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção administrativa e, em consequência, determina-se a remessa dos presentes autos ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal.” (cfr. Sentença ([Endereço web-4]).
5) Quando os autos chegaram a este tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).
*
II.B. Apreciando.
Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.
Vejamos, então.
Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).
Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.
Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.
Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).
É ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A do ETAF, nos termos do qual:
“1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:
a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;
b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a:
i) Litígios emergentes do vínculo de emprego público, incluindo a sua formação;
ii) Exercício do poder disciplinar;
iii) Formas públicas ou privadas de previdência social;
iv) Pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial;
v) Efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas referidas nas subalíneas anteriores;
vi) Demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.
A competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão do, in casu, Requerente e os fundamentos em que este a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor, que são, no recurso de acto administrativo, anular este, ou declarar a sua nulidade, com fundamento nos vícios que se lhe apontem”].
Como referido na decisão deste TCAS de 17.07.2024 (Processo: 171/19.2BELSB):
“[O] Juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, ou seja, abarcando as matérias que não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados. A competência material especializada prevalece sob a competência material comum precisamente porque esta é residual.
Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social.
(…) A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.
Como é entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina, a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91 e, por todos o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc.11/2006, e ainda o Ac. do STJ de 14-5-2009, proc. 09S0232, sublinhando todavia que o tribunal, apesar de atender apenas “aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada (causa de pedir e pedidos) não está vinculado às qualificações jurídicas do autor”.
Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir e em conformidade com o disposto no artigo 13º do CPTA, o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões”.
Apliquemos estes conceitos ao caso dos autos.
In casu, o Requerente pretende que a Requerida seja intimada a concluir a instrução do processo de consolidação da mobilidade interna, uma vez que, na sua perspetiva, a natureza do vínculo não obsta a tal consolidação.
É justamente a análise em torno do tipo de vínculo existente que determina que juízo especializado administrativo é competente para apreciação dos autos – uma vez que o Juízo Administrativo Comum refere estar-se perante um vínculo de emprego público, conclusão afastada pelo Juízo Administrativo Social.
Atenta a relação controvertida tal como configurada pelo Requerente, este é detentor de vínculo resultante de celebração de CIT, exercendo funções numa unidade local de saúde (ULS). Na sua perspetiva, tal vínculo não obsta à consolidação na mobilidade, chamando à colação, designadamente, o art.º 19.º, n.º 1, do DL n.º 52/2022 de 4 de agosto, nos termos do qual “[o] regime de mobilidade de trabalhadores em funções públicas é aplicável aos profissionais de saúde do SNS, independentemente da natureza jurídica da relação de emprego e dos estabelecimentos ou serviços envolvidos, incluindo em matéria de consolidação”.
Como decorre do já citado art.º 44.º-A do ETAF, concretamente da subalínea i) da alínea b) do seu n.º 1, são da competência do juízo administrativo social os litígios emergentes do vínculo de emprego público, incluindo a sua formação, sendo que o conflito ora a dirimir se centra em saber se o litígio em causa se enquadra neste conceito.
Adiantemos que a resposta é negativa.
Vejamos, então.
Desde logo, cumpre sublinhar o que, no nosso ordenamento, se entende por “vínculo de emprego público”, o que nos remete para a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e que consubstancia o seu anexo.
Nos termos do seu art.º 6.º, n.º 3:
“3 - O vínculo de emprego público reveste as seguintes modalidades:
a) Contrato de trabalho em funções públicas;
b) Nomeação;
c) Comissão de serviço”.
Nos art.ºs 7.º a 9.º são densificados alguns dos caracteres inerentes a cada uma destas três modalidades de vínculo de emprego público.
Ora, como referido, in casu, não existe qualquer vínculo de emprego público nos termos consignados na LTFP – aliás, é justamente essa inexistência que terá sido invocada pela Requerida, tal como referido no art.º 12 da petição inicial.
Com efeito, não é controvertido que o Requerente detém vínculo de emprego fundado num CIT, ou seja, não é detentor de um vínculo de emprego público, nos termos já referidos.
Assim, não está em causa litígio relacionado com vínculo de emprego público (incluindo sua formação), pelo que a sua resolução está fora do âmbito da competência do Juízo Administrativo Social. Logo, há que atentar na competência residual do Juízo Administrativo Comum, a que já se fez menção.
Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Administrativo Comum do TAC de Lisboa [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 2.º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].
IV. DECISÃO
Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
Sem custas.
Registe e notifique.
Baixem os autos.
Lisboa, d.s.
A Juíza Desembargadora Presidente,
(Tânia Meireles da Cunha)