| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SUBSECÇÃO DA 1ª. SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. M...., residente na R....., em Almeirim, inconformada com a sentença do TAC de Coimbra, que rejeitou o recurso contencioso que interpusera do despacho, de 1/2/99, do Vogal do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª - o art. 21º. do DL. nº 404-A/98, de 18/12, integra situações especiais de transição para o novo regime estabelecido neste diploma legal, complementarmente ao regime geral previsto no art. 20º.;
2ª - os nºs 1 a 4 do art. 21º. conferem aos funcionários titulares de situação retributiva neles prevista o direito de nelas serem posicionados;
3ª - se em aplicação de qualquer dos regimes previstos nos nºs 1 a 4 do art. 21º do D.L. nº 404-A/98 resultou um posicionamento relativo insusceptível de conter-se e desconforme com a normação ali fixada, do respectivo acto administrativo, que o determinou e lhe está subjacente, cabe recurso nos termos gerais, pelo que sendo o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo um ente dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa, dos respectivos actos administrativos cabe recurso para, no caso, o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, nos termos do art. 51º., nº 1, al. b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo D.L. nº 129/84, de 27/4;
4ª - o nº 5 do art. 21º. do D.L. nº 404-A/98, integra um universo delimitado de situações distintas das levadas aos nºs 1 a 4;
5ª - o nº 5 do art. 21º, integra específicas situações de inversão de posições relativas, residuais e insubsumíveis aos nºs 1 a 4, as quais integram injustiças relativas que se constituíram antes da existência do D.L. nº 404-A/98, nomeadamente pela entrada em vigor do Novo Sistema Retributivo, aprovado pelo D.L. nº 353-A/89, de 16/10 e que haviam sido previstas através da cláusula de salvaguarda contida no art. 40º nºs 2 e 3 do D.L. nº 184/89, de 2/6;
6ª - o nº 5 do citado art. 21º, constitui uma oportunidade, por esta via legalmente estabelecida, de solução no plano administrativo das aludidas injustiças relativas, à luz dos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça (material) e da imparcialidade, nos termos do art. 266º. da CRP, da doutrina do art. 40º nº 2 do D.L. nº. 184/89, de 2/6, levada e reafirmada no nº 5 do art. 21º. do D.L. nº 404-A/98;
7ª - porém, caso assim não se entenda, o que não se concede, o nº 4 do art. 21º, conjugadamente com o nº 5 do mesmo percurso legal, do D.L. nº 404-A/98, de 18/12, na interpretação que lhe foi dada na douta sentença recorrível é inconstitucional. Pois que o acto impugnado é directa e imediatamente lesivo do direito da recorrente de ser retribuída pelo nível salarial reclamado e o recurso hierárquico necessário para as referidas 3 entidades (ministro da Tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública), era insusceptível de produzir qualquer efeito suspensivo por carência de efeitos que pudessem suspender-se. E assim é porque de acto administrativo de conteúdo negativo se trata, sendo desde a sua prolação, directa e imediatamente lesivo do direito da recorrente de ser posicionada no nível retributivo reclamado no recurso contencioso, cujo mérito a douta sentença recorrida recusou apreciar;
8ª - já que a recorrente, tendo sido promovida a oficial administrativo principal em 96.03.26, foi posicionada no escalão 3, índice 285, de assistente administrativo especialista tem, por maioria de razão, direito a ser posicionada no escalão 4, índice 305 da mesma categoria, por comparação com colegas suas que promovidas em 1997 a oficial administrativo principal, menos antigas que a recorrente, foram posicionadas no referido escalão 4, índice 305, da categoria de assistente administrativo especialista, em conformidade com o disposto nos arts. 13º., 59º, nº 1, al. a) e 266º, nº 2 da CRP;
9ª - a douta sentença recorrida fez pois errada interpretação e aplicação do disposto, conjugadamente, nos arts. 21º nº 4 e 21º nº 5, contravindo com o disposto nos arts. 18º, 20º e 268º, nº 4, da Constituição da República”.
O recorrido contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.
A digna Magistrada do M.P. junto deste TCA emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na decisão recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P. Civil.x 2.2 A ora recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 1/2/99, do Vogal do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo que revogou o seu despacho de 12/1/99 e que, em consequência e em resultado da aplicação do novo regime das carreiras da Função Pública aprovado pelo D.L. nº 404-A/98, de 18/12, posicionou aquela no escalão 3, índice 285, da categoria de assistente administrativo especialista. Para o efeito, invocou que o acto impugnado a posicionou em escalão e índice inferiores aos de colegas suas que tinham menor antiguidade na categoria a partir da qual se operou a transição para o regime do D.L. nº. 404-A/98, pelo que o art. 21º nº 4, deste diploma, devia ser objecto de uma interpretação extensiva conforme à Constituição, por forma a que sejam respeitados os princípios da igualdade e de “a trabalho igual salário igual”.
A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso, com fundamento na falta de definitividade vertical do acto impugnado que seria contenciosamente irrecorrível por estar sujeito ao recurso administrativo necessário previsto no nº 5 do art. 21º do D.L. nº 404-A/98.
Contra este entendimento, a recorrente alega que o nº 5 do art. 21º. do D.L. nº 404-A/98 não abrange as situações resultantes da aplicação deste diploma e configuradas nos nºs. 1 a 4 do mesmo preceito, das quais caberia recurso contencioso por o C.R.S.S.L.V.T. ser um ente dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e, caso assim não se entenda, a interpretação acolhida na sentença enferma de inconstitucionalidade, por o acto impugnado ser imediatamente lesivo do seu direito de ser posicionada no nível retributivo reclamado visto o recurso hierárquico ser insusceptível de produzir qualquer efeito suspensivo por carência de efeitos que pudessem ser suspensos.
Vejamos se lhe assiste razão.
Não há dúvidas que os Centros Regionais de Segurança Social são institutos públicos, dotados de personalidade jurídica e de autonomia administrativa e financeira, que prosseguem atribuições cometidas ao Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, sob superintendência e tutela do respectivo Ministro, não existindo, por isso, qualquer relação de hierarquia entre os seus órgãos e os membros do Governo (cfr. arts. 1º., do D.L. nº 260/93, de 23/7 e arts. 6º. e 31º, ambos do D.L. nº 115/98, de 4/5).
Deste modo, dos actos praticados pelos seus órgãos não cabe recurso hierárquico, necessário ou facultativo, para os membros do Governo e só cabe recurso tutelar nos casos expressamente previstos (cfr. arts. 166º e 177º, ambos do C.P. Administrativo).
O nº 5 do art. 21º. do D.L. nº 404-A/98 estabelece que “os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema das carreiras serão resolvidas por despacho conjunto dos ministros da Tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública”.
Este preceito, aplicável a toda a Administração Central do Estado, incluindo, portanto, os institutos públicos (cfr. art. 2º, nº 1), prevê um recurso gracioso apresentado com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do D.L. nº 404-A/98 e que violem o princípio da coerência, e da equidade que presidem ao sistema de carreiras.
Tal recurso, que se nos afigura dever ser qualificado como tutelar, tem a particularidade de ser interposto não apenas para o Ministro da Tutela mas também para o das Finanças e para o membro do Governo responsável pela Administração Pública.
Mas, independentemente da qualificação que se adopte, o que é indubitável é que a norma especial do nº 5 do art. 21º. do D.L. nº 404-A/98 prevê um recurso administrativo que deve ser decidido conjuntamente pelos Ministros da Tutela e das Finanças e pelo membro do Governo responsável pela Administração Pública.
A atribuição desta competência conjunta para a decisão dos recursos é demonstrativa da intenção do legislador de uniformizar a decisão final da Administração em situações de transição resultantes da aplicação do D.L. nº 404-A/98 conducentes à “inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes” ou à violação do “princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras”.
Este intuito de harmonização do sistema que está na base do nº 5 do art. 21º do D.L. nº 404-A/98, explica não só a referida competência conjunta para a decisão dos recursos, mas também que estes revistam natureza necessária.
E, ao contrário do que pretende a recorrente, as situações subsumíveis ao citado normativo não se restringem às constituídas antes da entrada em vigor do D.L. nº 404-A/98, pois, conforme resulta claramente do seu teor, nele são abrangidos todos os casos em que, em resultado da aplicação deste diploma, se verifica uma inversão das posições relativas anteriormente detidas pelos funcionários e agentes e que violem o princípio da coerência e da equidade do sistema.
Assim, estando em causa a violação do aludido princípio resultante da inversão das posições relativas anteriormente detidas pela recorrente e por algumas suas colegas, não há dúvidas que esta situação se enquadra na previsão do citado art. 21º. nº 5, pelo que a resolução dela caberia, através de despacho conjunto, às entidades governamentais indicadas, na sequência de recurso administrativo necessário para elas interposto pela recorrente, motivo por que o acto objecto do recurso contencioso carecia de definitividade vertical, sendo contenciosamente irrecorrível (cfr. arts. 268º, nº 4, da CRP e 25º, da LPTA) cfr., neste sentido, os Acs. deste TCA de 11/1/2001, in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano IV, nº 2, pags. 257/258, de 7/11/2002 Proc. nº 11.146 e de 21/11/2002 Proc. nº 6127.
Esta exigência da impugnação administrativa necessária não contraria o disposto nos arts. 18º., 20º, nº 1, e 268º, nº 4, todos da CRP, tratando-se de um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso contra actos lesivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, já que o princípio da accionabilidade não impõe que o legislador ordinário estabeleça um regime de abertura de um recurso contencioso imediato, apenas determinando que não pode recusar-se a garantia contenciosa quando há um acto administrativo (cfr. Rogério Soares, “O Acto Administrativo” in Scientia jurídica, Ano 39º, pag. 33 e J.C. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa”, 1998, pags. 181 e 182).
Este entendimento tem sido também o perfilhado pela jurisprudência do STA que tem considerado que o direito ao recurso contencioso consagrado constitucionalmente não impõe uma imediata abertura da via contenciosa, sendo admissível que se imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias administrativas, salvo naqueles casos em que o percurso imposto pela lei para se alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eriçado de escolhos que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso (cfr., entre muitos, os Acs. de 29/10/92 - Rec. nº 30.043, de 16/2/94 in A.D. 400º-383, de 14/7/94 Rec. nº 34595, de 17/11/94 Rec. nº 34709, de 4/5/95 - Rec. nº 35259, de 11/7/95 Rec. nº 36917, de 3/2/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano II, nº 2, pags. 94 e segs. e de 17/12/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano III, nº 1, pag. 8 e segs.). É que, como se escreveu nos citados Acs. do STA de 3/2/99 e de 17/12/99, o direito ao recurso contencioso admite condicionamentos ou regulamentações desde que sejam respeitadas as exigências da proporcionalidade e da adequação, “não se mostrando inadequado ou desproporcionado o condicionamento que, no caso do recorrente, resulta para o exercício do direito de recurso contencioso da necessidade de previamente interpor recurso hierárquico. Na verdade, atento o efeito suspensivo que em regra cabe a este recurso (cfr. art. 170º, nº 1, do CPA) e o curto prazo em que deve ser decidido (em regra, 30 dias, e, no máximo, 90 dias art. 175º nºs 1 e 2 do mesmo Código), não se vê que da sua imposição derivem graves inconvenientes para o interessado”.
O Tribunal Constitucional também tem decidido uniformemente no sentido da não inconstitucionalidade da figura do recurso necessário, visto que, perante um acto verticalmente não definitivo, o administrado ainda pode obter uma tutela eficaz do seu direito ao nível da Administração (cfr. Acs. nºs 603/95 in DR, II Série, nº 63, de 14/3/96, pag. 3484, 499/96 in D.R., II Série, nº 152, de 3/7/96, pag. 8902 e 1143/96 in D.R., II Série, nº. 35, de 11/2/97, pag 1791).
Assim, na esteira da doutrina e jurisprudência atrás citada, que tem perfeita aplicação aos recursos tutelares necessários os quais se regem pelas disposições reguladoras dos recursos hierárquicos necessários (cfr. art. 177º., nº 5, do C.P. Administrativo) , entendemos que não se verifica a alegada inconstitucionalidade, sendo o acto objecto do recurso contencioso apenas potencialmente lesivo do direito ou interesse da recorrente, por estar sujeito a recurso tutelar necessário com efeito suspensivo da decisão, a efectiva lesão desse direito ou interesse só se verificaria com a manutenção, em recurso administrativo, da decisão que lhe fosse desfavorável.
E, ao contrário do que afirma a recorrente, existem efeitos produzidos pelo acto impugnado susceptíveis de serem suspensos em consequência da interposição do recurso administrativo. Efectivamente, tratando-se de um acto revogatório, a sua suspensão traduzir-se-ia na manutenção do despacho revogado de 12/1/99 que posicionara a recorrente no escalão 4, índice 305, da categoria de assistente administrativo especialista.
Portanto, a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida pela recorrente, devendo ser confirmada. x 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 200 e 100 Euros.x Entrelinhei: suax Lisboa, 5 de Junho de 2003
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Magda Espinho Geraldes |
