| Decisão Texto Integral: | I - RELATÓRIO
T.... interpôs recurso da sentença do TAF do Funchal, que julgou verificada a excepção de inidoneidade do meio processual e absolveu o R., Caixa Geral de Aposentações (CGA), da instância.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: ”A. Vem o presente recurso interposto da sentença do tribunal a quo que considerou verificada a exceção dilatória de inidoneidade do meio processual e absolveu a entidade demandada/recorrida da instância, porquanto entendeu que com a presente ação a Recorrente pretende obter os efeitos jurídicos que resultam da interposição de urna ação de impugnação.
B. Ora, a ação de impugnação tem por objeto a anulação ou declaração de nulidade de um ato administrativo - artigo 50.ºn.º 1 do CPTA - o que, salvo o devido respeito, não é o que a Recorrente pretende.
C. O pedido e a causa de pedir apresentados pela Recorrente são claros: o que a Recorrente pretende com a presente ação é, em suma, o reconhecimento de que quando a mesma fez 55 anos de idade e 30 de serviço teria direito à aposentação antecipada e que, como consequência desse reconhecimento, deveria a Recorrida ser condenada a adotar as condutas necessárias ao restabelecimento do direito ora violado - artigo 37.º, n.º1, alíneas f), g) e i) do CPTA.
D. A Recorrente não pretende com a presente ação a impugnação de qualquer ato administrativo, nomeadamente daquele que indeferiu, em 2013, o pedido da Recorrente referente à aposentação.
E. Se assim o quisesse, teria no prazo legal, apresentado uma ação judicial de impugnação nesse sentido.
F. Portanto, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, a Recorrente não pretende com a presente ação obter o efeito que resultaria da anulação do ato impugnável.
G. Pretende, tão-só, pôr termo a uma situação de incerteza que lhe causou prejuízo pois, impediu a Recorrente de usufruir na sua plenitude das vantagens que o seu direito comportaria.
H. Ou seja, pretende o reconhecimento de um direito legalmente previsto no artigo 37.º A do Estatuto da Aposentação, que é o direito à aposentação antecipada, uma vez preenchidos os requisitos legais para o efeito.
1. Mesmo que se considere que o efeito principal pretendido com o reconhecimento do direito é idêntico à anulação do indeferimento de 2013, verdade é que por força do artigo 13º n.º 2 do CPA, nada impede, dois anos após esse indeferimento, que se solicite uma nova definição da situação.
J. Para além disso, entendeu, salvo o devido respeito, mal, o Tribunal a quo ao dizer que previamente à interposição da presente ação, a Recorrente teria de dirigir, previamente, o seu pedido à Recorrida.
K. A verdade é que inexiste, in casu, a obrigatoriedade de previamente à via judicial, se recorrer à via procedimental.
L. O principio da tutela jurisdicional efetiva, para além de garantir que os interessados tenham um meio processual adequado à defesa dos seus direitos, dá também, a possibilidade aos interessados e escolherem entre os diversos meios processuais admissíveis, aquele que considere que melhor assegura a efetivação do seu direito.
M. E, entende a Recorrente, que a via judicial, através da presente ação, é o meío processual mais adequado à efetivação do seu direito: reconhecimento do direito à aposentação antecipada.
N. Ora, o meio processual utilizado foi o correto, a forma de processo foi a correta e inexiste qualquer contradição entre a causa de pedir e o pedido.
O. Pelo que, não existe inidoneidade do meio processual utilizado e como tal o douto Tribunal, salvo o devido respeito, não decidiu corretamente.
P. Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo violou os artigos 37.º1, n.º1, alíneas f), g) e i), 39.º e 50.º, n.º 1 do CPTA e bem assim o 37.º-A do Estatuto da Aposentação.”
O Recorrido nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “1ª A sentença recorrida deve manter-se na ordem jurídica, já que, tal como decidiu o tribunal a quo, da conjugação do artigo 46º e 37º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos resulta inequívoco que a presente acção deveria seguir a forma especial.”
O DMMP apresentou a pronúncia no sentido da improcedência do recurso.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
Em aplicação do art.º 663º, n.º 6, do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do art.º 1.º e 140.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.
II.2 - O DIREITO
As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas alegações e contra-alegações de recurso e respectivas conclusões, são:
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs 37.º, n.º 1, als. f), g), e i), 39.º, 50.º, n.º 1, do CPTA e 37.º-A do Estatuto da Aposentação (EA) porque o que a Recorrente pretende é o reconhecimento de uma situação jurídica, nos termos do art.º 37.º, n.º 1, als. f), g) e i), do CPTA, para pôr termo à incerteza que decorreu do acto administrativo que indeferiu, em 2013, o seu pedido de aposentação antecipada e porque já tendo decorrido mais de 2 anos após aquele indeferimento, nada lhe impede que recorra, de imediato, à via jurisdicional.
Como decorre da causa de pedir exposta na PI, a A. e ora Recorrente pretende reagir contra a decisão comunicada pelo ofício de 25-10-2013, que vem subscrito pelo Director Central da CGA, que negou provimento ao recurso hierárquico por si interposto contra o acto de 09-09-2013, que havia indeferido o seu pedido de aposentação antecipada por a A. deter 29 anos, 11 meses e 18 dias de descontos e não os 30 anos de descontos exigidos pelo art.º 37.º-A do EA. Considera a A., que na data em que perfez 55 anos já reunia 30 anos de serviço e que, por isso, o indicado acto de indeferimento do pedido de aposentação contou mal o seu tempo de serviço.
Nessa PI, a final, a A. e Recorrente pede, na alínea a), para que seja reconhecido que tinha, à data em que perfez 55 anos de idade, 30 anos de tempo de serviço com descontos para a CGA. Depois, nas alíneas b) a d) vem requerer, “em consequência” do anterior pedido, que seja reconhecido o seu direito à aposentação antecipada, para que a CGA seja condenada a atribuir-lhe essa pensão desde a data do seu requerimento e para que seja condenada a CGA a pagar-lhe uma indemnização, a liquidar em execução de sentença, pelos danos que decorreram daquele não reconhecimento.
A presente acção foi apresentada em 01-02-2016, já na vigência das alterações introduzidas ao CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02-10 (cf. art.º 15.º, n.º 1, do indicado diploma).
Após as indicadas alterações a dicotomia entre acção administrativa especial e comum desapareceu. Essas formas processuais foram aglutinadas numa forma única: a acção administrativa.
Porém, ainda nos termos das alterações introduzidas ao CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02-10, a impugnação de um acto administrativo, ou a formulação em juízo de uma pretensão que vise alcançar os efeitos de tal impugnação, exige a verificação de diversos pressupostos processuais, indicados nos art.ºs 50.º a 77.º do mesmo Código.
Basicamente, as alterações introduzidas ao CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02-10, unificaram os regimes processuais das acções administrativas comum e especial, mas mantiveram os demais pressupostos processuais já previstos para cada uma das anteriores formas de acção.
Assim, conforme deriva da aplicação conjugada dos art.º 38.º, n.º 2, 50.º, n.º 1, 58.º, n.º 1, al. a) e 59.º, n.ºs 1 e 3, b), do CPTA revisto, se a pretensão formulada pelo particular lesado tiver por base a existência de um acto administrativo que denegou um direito, que se rotula de inválido e anulável, deverá o mesmo impugnar em juízo esse acto, no prazo de 3 meses, desde a data da sua notificação.
Por seu turno, pretendendo-se a condenação da Administração a praticar o acto devido, porque haja indeferido ou recusado um requerimento do particular, exige-se a alegação e prova pelo particular de que formulou, previamente à interposição da acção em juízo, o correspondente pedido junto à Administração, que este não foi decidido no prazo legal, ou que foi recusado, parcial ou totalmente, Neste caso, há igualmente que respeitar, sob pena de caducidade do direito de acção, os prazos indicados no art.º 69.º do CPTA – cf. ainda os art.º s. 51.º, n.º4, 66.º e 67.º do CPTA.
Nos termos do art.º 67.º, n.º 4, do CPTA, a acção para a condenação ao acto devido também pode ser pedida, sem que se tenha que alegar e provar a apresentação de prévio requerimento à Administração, nos casos de obrigação de emissão do acto devido por mera decorrência legal e de pronúncia judicial substitutiva.
Ainda nos termos do art.º 39.º do CPTA, os pedidos de simples apreciação só podem ser requeridos através da acção administrativa em situações de incerteza do direito, de ilegítima afirmação por parte da Administração da existência de determinada situação jurídica, de inexistência de acto administrativo ou de fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente. Se estas situações não ocorrerem haverá falta de interesse em agir para requerer o pedido de simples apreciação, que é o pressuposto que está em causa naquele artigo 39.º.
Ora, tal como decorre da causa de pedir e dos factos provados, no caso em apreço, não há qualquer situação de incerteza que permita um pedido de simples apreciação nos termos do art.º 39.º do CPTA. Diversamente, com o indeferimento do pedido formulado pela A. junto da CGA, esta ficou com a certeza de que a CGA lhe contou apenas 29 anos, 11 meses e 18 dias de descontos e não os 30 anos de descontos que almejava e que afirma que detinha. Com tal indeferimento, a A. e Recorrente também passou a ter a certeza de que a CGA lhe negou o direito à aposentação antecipada por essa mesma razão e porque considerou não estar preenchido o requisito de 30 anos de serviço, com descontos para a CGA, que vinha exigido pelo art.º 37.º-A, n.º 1, do EA.
Portanto, para um pedido de simples apreciação falece manifestamente o pressuposto de falta de interesse em agir indicado naquele art.º 39.º do CPTA. Isto é, para o pedido de reconhecimento que é feito a título principal na al. a) da PI, se encarado como um pedido de simples apreciação, porque apenas se requeira a declaração pelo Tribunal que a A., à data em que perfez 55 anos de idade, tinha 30 anos de tempo de serviço com descontos para a CGA, falta à A. interesse em agir, pois a CGA já prolatou um acto administrativo em sentido contrário, afirmando que nessa data ela detinha apenas 29 anos, 11 meses e 18 dias de descontos e, em consequência, negou-lhe o direito à requerida aposentação antecipada.
Sem embargo, apreciada a causa de pedir, tal como é formulada na PI, é fácil compreender que ao formular, a título principal, o indicado pedido de reconhecimento de uma situação jurídica, o que a A. pretenderá é alcançar, por esta via, os efeitos que alcançaria com a impugnação do acto administrativo prolatado pela CGA e com o pedido de condenação à prática do acto devido. A A. pretenderá reagir contra a decisão da CGA, que denegou o seu pedido de aposentação antecipada, por considerar que a mesma não preenchia os pressupostos do art.º 37.º-A, n.º 1, do EA, porque não detinha 30 anos de serviço, com descontos para a CGA. Considera a A. e Recorrente que já detinha tais descontos por mais de 30 anos e que, por isso, os pressupostos da norma estavam preenchidos e deveria ter-lhe sido atribuída a pensão que requereu.
Porém, atendendo às razões invocadas pela A. na presente acção, que são reconduzíveis a uma mera anulabilidade, para reagir contra a denegação do seu direito, levada a cabo pela decisão da CGA, havia a A. e Recorrente, por imposição dos art.º s. 51.º, n.º 4, 66.º, 67.º e 69.º do CPTA, de interpor a correspondente acção condenatória, no prazo de 3 meses, após a notificação da decisão comunicada por ofício de 25-10-2013.
Ora, a A. e Recorrente apresentou a presente acção apenas em 01-02-2016, muito depois daquele prazo.
Portanto, ainda que se entendesse que com a presente acção o que a A. visa é, afinal, a condenação da CGA a reconhecer que a A. preenche os pressupostos do art.º 37.º-A, n.º 1, do EA, tendo, consequentemente, o direito à aposentação antecipada, também tal pedido será ilegal, porque extemporaneamente formulado.
Vem a A. e Recorrente também alegar neste recurso que porque já passaram mais de 2 anos após o indeferimento do seu pedido, é-lhe lícito recorrer, de imediato, à via judicial e formular um pedido de reconhecimento do direito à aposentação antecipada e a condenação da CGA a deferir esse pedido.
No caso em análise, a A. e ora Recorrente pretende a condenação da CGA a atribuir-lhe uma pensão de aposentação antecipada. Tal pensão está dependente do seu pedido, nos termos do art.º 37.º-A, n.º 1, do EA. Logo, não se está no campo do art.º 67.º, n.º 4, do CPTA.
Exige a lei – o indicado art.º 37.º-A, n.º 1, do EA – que a Administração – a CGA - decida acerca do pedido do interessado, exercendo as competências que lhe são próprias e lhe estão atribuídas.
A A. não detém nenhum direito a ver-lhe reconhecida a pensão antecipada aos 55 anos de idade, por efeito ope legis, por mera decorrência do art.º 37.º-A, n.º 1, do EA. Diversamente, a A. tem direito a requerer essa aposentação junto da CGA e o seu requerimento irá despoletar o dever da CGA de decidir se lhe atribui a aposentação requerida ou não, por se verificarem os pressupostos da norma, a saber, por a requerente deter 55 anos de idade e à data em que perfaça essa idade já deter 30 anos de serviço, com descontos para a CGA.
Nesta matéria as competências primárias pertencem à Administração, à CGA. Assim, só após o exercício pela Administração dessas suas competências, pode a A. vir a tribunal requerer a apreciação da conduta administrativa. Ou seja, a apreciação jurisdicional constitui uma reapreciação das competências primárias da Administração e não uma competência em 1.ª linha. Porque as competências para decidir da questão pertencem primariamente à Administração, esta tem de pronunciar-se previamente à pronúncia jurisdicional, sob pena dessa pronúncia invadir um campo que não lhe pertence, inerente ao poder administrativo. Porque o poder administrativo se separa do poder jurisdicional, o legislador do CPTA estabeleceu os supra indicados pressupostos processuais, para garantir que os Tribunais não invadem o espaço da Administração, passando a administrar em vez de julgar os actos da Administração.
Porque o Tribunal não é a Administração, não lhe compete decidir primariamente das pretensões formuladas pela A. e Recorrente e que visem a sua pensão antecipada. Pretendendo a pensão antecipada, a A. deve, previamente à acção formulada em juízo, requerê-la junto à Administração, ao organismo competente para a decidir, ou seja, à CGA. Só depois, frente à não satisfação do requerido, pode a A. vir pedir ao Tribunal a reapreciação da situação e a eventual condenação no acto devido.
Por conseguinte, claudica a invocação sob recurso de que a A. e Recorrente tem o direito de formular e requerer directamente em juízo a sua pensão de aposentação antecipada, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva e porque já passaram mais de 2 anos após o último pedido feito junto da CGA.
O princípio da tutela jurisdicional efectiva não sai minimamente beliscado pelo facto de o legislador determinar a obrigação de prévio requerimento à Administração, quando as correspondentes competências primárias lhe pertencem, porquanto a tutela jurisdicional fica plenamente garantida com a reapreciação que haja de ser feita pelo Tribunal. Logo, se a A. e Recorrente pretendia uma nova apreciação da situação porque já haviam passado mais de 2 anos após o seu último pedido, havia que formular um novo pedido junto da CGA, ao invés de o fazer directamente em juízo.
Em suma, o pedido formulado nesta acção, a título principal, para que seja reconhecido à A. e Recorrente que à data em que perfez 55 anos de idade tinha 30 anos de serviço com descontos efectuados para a CGA, é um pedido ilegal porque lhe falta o pressuposto indicado no art.º 39.º do CPTA, relativo à incerteza do direito que quer ver declarado.
Já quanto aos pedidos seguintes, formulados nas als. b) e c), para além de estarem em cumulação aparente com o pedido de reconhecimento, porque formulados em mera consequência daquele, são pedidos para os quais se deve entender já precludido o direito de acção da A. Ou seja, a presente acção é extemporânea quando através da mesma se pretenda a apreciação da validade do acto da CGA que denegou o pedido de aposentação antecipada da A. e Recorrente e a condenação da CGA a atribuir-lhe tal pensão.
Quanto ao pedido indemnizatório, formulado na al. d) da PI, também não está apresentado autonomamente, sendo uma mera decorrência do pedido de reconhecimento de direito. Logo, também este pedido está formulado em cumulação aparente com o pedido de reconhecimento do direito, pelo que sendo ilegal o primeiro pedido, não há que apreciar deste último.
Não obstante, há também que notar que o indicado pedido indemnizatório está totalmente desprovida de causa de pedir. A A. e Recorrente não alega a verificação de um único pressuposto da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas por actos ilícitos. Igualmente, na PI não é indicada uma única norma relativamente a tal responsabilidade. Isto é, a PI é totalmente omissa em termos de factos e em termos de alegações de Direito relativamente a um pedido de responsabilidade civil por banda da CGA por um eventual acto ilícito. Na PI só consta, a final, o indicado pedido indemnizatório, formulado em cumulação aparente e não real.
Ou seja, ainda que se considerasse o pedido indemnizatório como subsistindo autonomamente e requerendo uma apreciação incidental do agir administrativo, a PI era inepta para esse efeito, porque totalmente desprovida de causa de pedir.
Na decisão recorrida julgou-se verificada a excepção dilatória de inidoneidade do meio processual acção administrativa e, em consequência, absolveu-se o R. da instância. Para o efeito, naquela decisão apreciou-se a diferenciação de pressupostos entre a acção administrava comum e especial e transpôs-se os mesmos para o presente caso. Nesse seguimento, julgou-se que o meio acção administrativa era inidóneo para nele se formularem os diversos pedidos ora em apreciação.
Não se pode acompanhar a decisão recorrida nos seus fundamentos, porque a discussão entre os pressupostos da acção administrava comum e especial já não importa para o caso, pois a presente acção foi apresentada na vigência das alterações introduzidas ao CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02-10. Também não se pode acompanhar a decisão recorrida no seu sentido decisório, porque qualquer dos pedidos formulados pela A. e Recorrente têm cabimento na acção administrativa, que é um meio processual idóneo para o efeito.
O que acontece no caso, é que os correspondentes pedidos não são admissíveis, porque ilegalmente formulados.
No caso do pedido principal, de reconhecimento do direito, trata-se de um pedido de simples apreciação que não cumpre o pressuposto do art.º 39.º do CPTA, por inexistir uma situação de incerteza jurídica. Logo, este pedido é ilegal, porque não cumpre o mencionado pressuposto legal.
No que diz respeito ao pedido condenatório, para além de estar formulado em mera cumulação aparente, será, também, extemporâneo, assim como o seria um pedido impugnatório relativamente ao acto denegatório praticado pela CGA.
Por último, no referente ao pedido indemnizatório, teria sempre de ser entendido por ilegal porque desprovido de causa de pedir, ou ter-se-ia que entender que a PI era inepta para este fim, por carecer totalmente de alegação fáctica e de direito a substanciar um pedido indemnizatório.
Em suma, o presente recurso procede parcialmente na medida em que ter-se-á de revogar a decisão recorrida, porque errou quando julgou inidónea a forma processual acção administrativa.
Não obstante, o presente recurso improcede quando se invoca um erro decisório por a acção intentada preencher os pressupostos legais exigíveis e dever ser conhecida quanto ao seu mérito, reconhecendo-se que a A. à data em que perfez 55 anos de idade tinha 30 anos de serviço com descontos efectuados para a CGA.
Na verdade, quanto ao pedido de reconhecimento de direito, falece o pressuposto processual indicado no art.º 39.º do CPTA, da falta de interesse em agir, por inexistir uma situação de incerteza do direito, qua legitime o uso da acção administrativa.
No que concerne aos demais pedidos, irrelevam, porque estão formulados em cumulação aparente e não real. Mas ainda que se atendesse aos mesmos, pelas razões acima expostas, também ter-se-ia de considerar tratarem-se de pedidos ilegais, no caso do pedido condenatório porque extemporaneamente formulado e no caso do pedido indemnizatório por carecer totalmente de causa de pedir, sendo a PI inepta para tal efeito.
Em conclusão, não se acompanha a decisão recorrida quando entendeu verificada a excepção de idoneidade do uso do meio processual acção administrativa e há que julgar verificada a excepção de falta de interesse em agir, o pressuposto indicado no art.º 39.º do CPTA, por inexistir uma situação de incerteza do direito, qua legitime o uso da acção administrativa para requerer o reconhecimento de que a A. à data em que perfez 55 anos de idade tinha 30 anos de serviço com descontos efectuados para a CGA. Em consequência, há que absolver a CGA da presente instância.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em negar provimento ao recurso interposto e em manter a decisão recorrida, quando absolveu a CGA da presente instância, mas com outra fundamentação;
- custas pela Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Lisboa, 22 de Novembro de 2018.
(Sofia David)(Conceição Silvestre)(José Correia) |
