| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
Recorre o Instituto Politécnico de Leiria da sentença proferida, em 27-07-2017, pelo TAF de Leiria, a qual julgou procedente o pedido do Autor, e intimou a Entidade Requerida a facultar parte dos documentos pedido pelo Requerente.
Nas alegações que apresentou formulou as seguintes conclusões:
“a) O Tribunal a quo, na douta sentença recorrida, decidiu condenar o Recorrente a facultar ao Recorrido o acesso aos seguintes documentos: Curriculum Vitae da Doutora Maria ..... ....., coordenadora do curso de Gestão, todo o processo relacionado com a carreira docente da Doutora Maria ..... ....., nomeadamente processo de admissão ao Instituto Politécnico de Leiria e à função de coordenadora do curso de Gestão, todos os eventuais trabalhos publicados pela Doutora Maria ..... ..... enquanto docente do Instituto Politécnico de Leiria; todos os processos relacionados com a admissão de docentes dos cursos coordenados pela Doutora Maria ..... .....;
b) O acesso a dados nominativos no âmbito extraprocedimental deve ser concedido de forma proporcional, existindo uma ponderação entre os direitos em conflito;
c) Os documentos requeridos contêm dados nominativos; o acesso a tais documentos só deverá ser facultado após a expurgação dos dados nominativos que deles constem;
d) Em relação aos trabalhos publicados pela Doutora Maria ..... ..... enquanto docente do Instituto Politécnico de Leiria, o Instituto não tinha a obrigação de facultar o seu acesso.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, com as legais consequências, com que V. Ex.cias, Senhores Desembargadores, farão Justiça!”
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se no sentido de que o recurso deve ser improvido.
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre decidir.
*
2.- DA FUNDAMENTAÇÃO
2.1. Dos Factos:
Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 663º, nº6 do NCPC, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto constante da sentença recorrida, que não vem impugnada.
*
2.2. Motivação de Direito
Como resulta do disposto nos artigos 635º nº 4 e 639º nº 1 do NCPC- sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso- as conclusões da alegação do recorrente servem para colocar as questões que devem ser conhecidas no recurso e assim delimitam o seu âmbito.
Como é elementar, há que apreciar as questões que prioritariamente se imponham e cuja verificação impeça o conhecimento de quaisquer outras.
Na verdade, impõe-se ao tribunal o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, donde que urge apreciar a questão colocada pela Recorrente particular sobre se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento por não ter considerado que (i) O acesso a dados nominativos no âmbito extraprocedimental deve ser concedido de forma proporcional, existindo uma ponderação entre os direitos em conflito; (ii) -Os documentos requeridos contêm dados nominativos, devendo o acesso a tais documentos ser facultado após a expurgação de tais dados que deles constem e, (iii)- Em relação aos trabalhos publicados pela Doutora Maria ..... ..... enquanto docente do Instituto não tinha a obrigação de facultar o seu acesso.
Vejamos.
Na sentença recorrida decidiu-se intimar a Entidade ora Recorrente a facultar ao Requerente, no prazo de 10 dias, o acesso aos seguintes documentos:
1º) Curriculum Vitae da Doutora Maria ..... ....., coordenadora do curso de Gestão;
2º) Todo o processo relacionado com a carreira docente da Doutora Maria ..... ....., nomeadamente processo de admissão ao Instituto Politécnico de Leiria e à função de coordenadora do curso de Gestão;
3º) Todos os eventuais trabalhos publicados pela Doutora Maria ..... ..... enquanto docente do Instituto Politécnico de Leiria;
4º) Todos os processos relacionados com a admissão de docentes dos cursos coordenados pela Doutora Maria ..... ......
Para tanto, adoptou a seguinte fundamentação:
“Conforme resulta da matéria de facto assente, o ora Requerente, apresentou junto da Autoridade Requerida, um requerimento onde requereu "o acesso aos seguintes documentos:
1° Curriculum Vitae da Doutora Maria ..... ....., coordenadora do curso de Gestão;
2º Todo o processo relacionado com a carreira docente da Doutora Maria ..... ....., nomeadamente processo de admissão a esse instituto e à função de coordenadora do curso de Gestão;
3° Carga horária (lectiva e de investigação) da Doutora Maria ..... ..... e registos de controlo do cumprimento da mesma, assim como todos os eventuais trabalhos publicados enquanto docente desse instituto;
4° Todos os processos relacionados com a admissão de docentes dos cursos coordenados pela Doutora Maria ..... ....., seja por via de concurso, seja por via de convite para suprir necessidades pontuais e de reduzida carga horária;
5 ° Relatório e contas (auditadas) do IPP-IPL, e de todos os institutos sobre a alçada deste, indicação de fornecedores e bancos de forma a permitir adequada circularização;
6° Actas das últimas 12 reuniões do Conselho Científico de todos os cursos sob a coordenação da Doutora Maria ..... .....;
7° Actas das últimas 12 reuniões do Conselho de Administração desse instituto;
8º Curriculum Vitae, contrato de trabalho e, eventual, registo disciplinar da colaboradora Ana Sobral.".
Ante o que vem peticionado pelo Requerente, resulta evidente que este não actua ao abrigo do direito à informação procedimental, reconhecido nos art° 82° a 85° do CPA,15, pois que inexiste um concreto procedimento em que o Requerente seja directamente interessado, tratando-se, antes, do acesso aos arquivos e registos administrativos da Autoridade Requerida.
Assim, a pretensão do Requerente há-de ser apreciada à luz da LADA, cujo respectivo regime legal já acima se deixou delimitado.
Quanto ao acesso ao curriculum vitae da Doutora Maria ..... ..... e de todo o processo relacionado com a carreira docente daquela, nomeadamente processo de admissão ao Instituto Politécnico de Leiria e à função de coordenadora do curso de Gestão, e de todos os processos relacionados com a admissão de docentes dos cursos coordenados pela Doutora Maria ..... ....., por via de concurso ou de convite, trata-se de documentos administrativos relativos a "procedimentos de contratação pública" e de "gestão de recursos humanos", portanto, livremente acessíveis, não sujeitos ao regime de acesso estabelecido quanto aos documentos nominativos (cfr. art° 3°, n° 1, al. a), ii) e iv), da LADA).
Acolhe-se aqui a fundamentação expendida pela CADA no sentido que, "A informação a que se reporta a alínea, a) do n° 1 do artigo 3° deverá, assim, ser considerada como relevante e essencial para garantira transparência da actividade administrativa, independentemente de nela poderem existir "dados pessoais", os quais, desde que sejam relevantes para o exercício desse funcionamento e controlo da actividade pública, não deverão ser omitidos.
Assim, por exemplo, não faria sentido o legislador ressalvar que os procedimentos de contratação pública tinham natureza administrativa, e que, por isso eram livremente acessíveis, se não se soubesse com quem o Estado contratava. O nome do contraente neste caso é um elemento relevante da transparência da actividade administrativa.
O mesmo sucede nos procedimentos de recrutamento, por exemplo, o nome dos candidatos que se apresentaram a determinado concurso público é um elemento essencial e relevante da transparência da actividade administrativa. l
Se o legislador não pretendesse excepcionar estas situações do regime dos documentos nominativos não as tinha enunciado expressamente, ficando apenas pela definição do que é um documento administrativo.
Se assim não fosse deixariam de existir no nosso ordenamento jurídico documentos livremente acessíveis, o princípio da transparência e da administração aberta ficaria esvaziado de sentido e de conteúdo, e a alínea a) do n° l do artigo 3° e os artigos 10° e 11° da LADA perderiam a sua razão de ser." — cfr. Parecer 036/2017, da CADA, datado de 17/01/2017 - al. C), dos factos provados.
No entanto, a informação que conste em concreto dos referidos documentos deve ser devidamente escrutinada com o intuito de verificar se não colide com as restrições de direito ao acesso previstas no art° 6°, da LADA, sem prejuízo de eventual expurgo da informação relativa a matéria reservada (n° 8, do art° 6°, da LADA).
Na resposta à presente intimação, veio a Autoridade Requerida dizer que o acesso ao curriculum vitae da Doutora Maria ..... ..... pode ser feito através do endereço https://www.ipleiria.pt/sdoc/bases-de-dados, que, para este efeito não necessita da autenticação de credenciais.
Ante o disposto no art° 13°, n° 5, da LADA, podia, efectivamente, a Autoridade Requerida remeter o Requerente para um sítio da internet onde o documento pretendido constasse, desde que com a sua exacta localização, indispensável a uma profícua consulta, e não, remetendo o Requerente para todos os documentos disponíveis na sua base de dados, exigindo-lhe a tarefa de encontrar a documentação pretendida.
Com efeito, nesta matéria não cabe à Administração criar quaisquer restrições, mas antes deve pautar a sua conduta pela mais ampla colaboração com o particular.
Quanto à carga horária (lectiva e de investigação) da Doutora Maria ..... ..... e registos de controlo do cumprimento da mesma, conforme consta da resposta remetida ao Requerente pela Autoridade Requerida (cfr. ai. B), dos factos provados), entendeu a Autoridade Requerida que o pedido do Requerente "não é suficientemente preciso, uma vez que não determina o período temporal a que se reportam as informações solicitadas".
E tem razão a Autoridade Requerida. Com efeito, o ónus de identificação dos documentos cujo acesso se pretende impende sobre o interessado, devendo o pedido de acesso à informação estar suficientemente individualizado, delimitado ou identificado. No caso, conforme informou a Autoridade Requerida, a Professora Doutora Maria ..... ..... é docente do Instituto Politécnico de Leiria há mais de 15 anos, pelo que, deveria o Requerente ter suprido a deficiência apontada, indicando o período pretendido [delimitação temporal], não constando dos autos que o tenha feito.
Não está em questão a dimensão/extensão do pedido, mas sim a prévia e necessária identificação daquilo que é pretendido, com vista à eficiente localização da informação pretendida pelo interessado.
Assim sendo, nesta parte, tem o presente pedido de intimação que improceder.
Quanto ao acesso a todos os eventuais trabalhos publicados pela Professora Doutora Maria ..... ..... enquanto docente do Instituto Politécnico de Leiria, conforme consta da resposta remetida ao Requerente pela Autoridade Requerida (cfr. al. B), dos factos provados), informou a Autoridade Requerida que, "poderão estar disponíveis para consulta no repositório IC — On Line ou na Biblioteca José Saramago e ainda poderá ser facultada a consulta dos Anuários Científicos no período de 2002-2014, (...). Disponibiliza-se ainda o link de acesso ao repositório da referida Biblioteca, onde poderá aceder à lista de documentos disponíveis da autora: https://www.ipleiria.pt/sdoc/bases-de-dados."
Como acima já se referiu, podia a Autoridade Requerida remeter o Requerente para um sítio da internet onde a documentação pretendida constasse, desde que o "conduzisse" até ela, e não, como fez, exigindo-lhe a tarefa de a encontrar.
Quanto ao acesso ao Relatório e contas (auditadas) do IPP-IPL, e de todos os institutos sobre a alçada deste, indicação de fornecedores e bancos de fornia a permitir adequada circularização, conforme consta da resposta remetida ao Requerente pela Autoridade Requerida (cfr. ai. B), dos factos provados), informou a Autoridade Requerida que, "poderá aceder a vários documentos de gestão assim como a todos os Relatórios de Actividades e Consta Consolidadas do IPL e suas unidades orgânicas no link https://www.ipleiria.pt/ipleiria/informacao-de-gestao/#contas-consolidadas desde 2006 até 2015, sendo que os dados nos mesmos referenciados são de acesso livre. Os dados relativos aos fornecedores e bancos foram devidamente fornecidos para efeitos de circularização a entidades de controlo e com especiais competências fiscalizadoras do Instituto Politécnico de Leiria, enquanto entidade pública, pelo não poderão ser fornecidas ao requerente sob pena de violação do sigilo inerente à natureza dos dados.". Neste concreto ponto, ao contrário do que se tem vindo a referir, tem de concluir-se que a Autoridade Requerida satisfez a pretensão do Requerente, já que, o concreto sítio da internet que foi indicado "conduz”' o Requerente à exacta localização dos documentos pretendidos, concretamente à "informação de gestão" da Autoridade Requerida, sendo que, os fundamentos de recusa de acesso aos restantes dados, não vêm questionados pelo Requerente nos autos.
Quanto ao acesso às actas das últimas 12 reuniões do Conselho Científico de todos os cursos sob a coordenação da Doutora Maria ..... ..... e das actas das últimas 12 reuniões do Conselho de Administração do Instituto Politécnico de Leiria, conforme consta da resposta remetida ao Requerente pela Autoridade Requerida (cfr. al. B), dos factos provados), entendeu a Autoridade Requerida que a solicitação do Requerente "não é suficientemente precisa, uma vez que não existe um Conselho Científico do curso sob a coordenação da docente Maria ..... ..... e não existe um "Conselho de Administração" do Instituto Politécnico de Leiria, pelo que cumpre esclarecer, considerando os órgãos estatutariamente previstos nos Estatutos do Instituto Politécnico de Leiria e na Escola Superior de Tecnologia e Gestão, quais os órgãos de gestão a que se refere no seu pedido". E tem razão a Autoridade Requerida. Com efeito, cumpriria ao Requerente vir suprir a deficiência apontada, identificando correctamente os órgãos colegiais em causa, não constando dos autos que o tenha feito.
Assim sendo, nesta parte, tem o presente pedido de informação que improceder.
Quanto ao acesso ao curriculum vitae, contrato de trabalho e eventual registo disciplinar da colaboradora Ana Sobral, conforme consta da resposta remetida ao Requerente pela Autoridade Requerida (cfr. ai. B), dos factos provados), informou a Autoridade Requerida que "não trabalha no Instituto Politécnico de Leiria qualquer colaboradora com o nome de Ana Sobral."
Não consta dos autos que o Requerente tenha vindo corrigir ou esclarecer a Autoridade Requerida quanto à identidade da pessoa em questão, pelo que, também nesta parte tem que improceder o presente pedido de intimação.”
Quid juris?
No essencial, estamos de acordo com a fundamentação atrás exposta introduzindo, no entanto, algumas nuances na senda, aliás, do douto Parcer da EPGA de que, com a devida vénia, nos vamos apropriar.
Assim, como também se aponta na sentença recorrida, dúvidas não sobram de que in casu nos encontramos perante uma situação de acesso a arquivos e registos administrativos da Entidade Demandada, ora Recorrente, a qual está sujeito à LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos), nos termos do artº 4º, nº1, al. c) da LADA, na sua mais recente versão dada pela Lei nº 26/2016, de 22/08 que transpõe a Directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro, e a Directiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro.
Estatui-se no artº 2º desta Lei, epigrafado "Princípio da administração aberta", que:
1-O acesso e a reutilização da informação administrativa são assegurados de acordo com os demais princípios da atividade administrativa, designadamente os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da colaboração com os particulares.
2- A informação pública relevante para garantir a transparência da atividade administrativa, designadamente a relacionada com o funcionamento e controlo da atividade pública, é divulgada ativamente, deforma periódica e atualizada, pelos respetivos órgãos e entidades.
3- Na divulgação de informação e na disponibilização de informação para reutilização através da Internet deve assegurar -se a sua compreensibilidade, o acesso livre e universal, bem como a acessibilidade, a interoperabilidade, a qualidade, a integridade e a autenticidade dos dados publicados e ainda a sua identificação e localização.
Tal normativo visa assegurar o direito à informação previsto no art.° 268.° n °1 da CRP, nos casos em que não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou de direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sendo esse o campo de aplicação de tais meios processuais acessórios como esclarece a norma do art.° 104.° do CPTA.
O artº 11º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) consagra o princípio da colaboração da Administração com os particulares ao estatuir que os órgãos da Administração Pública devem actuar em estreita colaboração com os particulares, procurando assegurar a sua adequada participação no desempenho da função administrativa, cumprindo-lhes, designadamente, prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam.
Trata-se, claramente, de um princípio geral sobre organização administrativa que se polariza em dois objectivos fundamentais: - em primeiro lugar, o de consagrar o dever de prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam, sendo abrangente de toda a actividade administrativa e não apenas a que se desenvolve na relação administrativa.
Daí que se deva ver neste corolário a afirmação do direito consagrado no artº 42º, nº 2 da CRP (Constituição da República Portuguesa) que confere ao cidadão o estatuto de elemento fundamental na formação da decisão pública e de participação democrática, sendo que o direito à informação se alicerça ainda no artº 268º, nº 1, da CRP, direito esse que é típico de uma Administração aberta, abrangendo toda e qualquer fase do procedimento administrativo, podendo ser o seu não acatamento ou deficiente cumprimento, fonte de responsabilidade civil pelos danos eventualmente causados; em segundo lugar, o dever de apoiar e estimular as iniciativas e receber as suas sugestões e informações, pondo nas mãos do cidadão um instrumento de intervenção junto da Administração, incutindo nela o sentido permanente de que a sua acção não pode perder de vista os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e os fins dos poderes que lhe foram concedidos por lei.
Estamos, pois, na presença do princípio do arquivo aberto que poderá levar à responsabilização da entidade administrativa não só pela recusa de informação como pela informação deficiente ou errada, desde que daí advenham prejuízos para o particular, isso também por força da responsabilidade dos entes públicos cominada no artº 11º, nº2, do CPA e também face às exigências decorrentes do princípio da confiança (cfr. artº 22º, 271º da CRP), o que revela bem a natureza subjectiva do direito à informação, e que o particular goza de garantia constitucional e de um direito subjectivo à informação objectiva.
Em suma: nos termos dos artºs 35.°, n.°s 1 a 7, 268º, n.ºs 1 e 2, da CRP, e dos artºs 82º a 35º, do CPA, o administrado (particular e/ou interessado) tem direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o que constitui um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, consagrados nos art.ºs 172 e 189 da CRP, cujo regime está estabelecido em termos amplos, consubstanciando o princípio do chamado arquivo aberto, que só pode ser restringido na estrita medida do necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos.
Outro pressuposto legal do meio processual da intimação para informação ou passagem de certidão radica na não satisfação integral aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, nos termos do art.º 104° do CPTA, na sua versão então aplicável.
Por força do disposto no art.º 5º da LADA: " todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo".
Porém, o art.º 6º, nº 5 estabelece as restrições de acesso nas seguintes situações:
"...Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos:
a) Se estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder;
b) Se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação..."
Tendo tudo isso presente e incidindo sobre o caso vertente, objectivam os autos que os documentos em causa são documentos administrativos relativos a "procedimentos de contratação pública" e de "gestão de recursos humanos" pelo que, em nosso entender, são de acesso livre, levando em conta a necessidade de garantia de transparência da actividade administrativa e de administração aberta (artºs 3º, n.º1, al. a) e 10º da LADA), sob pena de ficarem postergados os direitos da Requerente.
Do que vem dito, resulta que o Tribunal a quo decidiu correctamente em ordenar a intimação do ora Recorrente para facultar os documentos em apreço.
Não obstante e como bem observa a EPGA no seu douto Parecer a cujo argumentário nos vimos arrimando, deve a documentação a entregar ser devidamente escrutinada com o intuito de ser expurgada da informação relativa a matéria reservada (n.º 8, do art.º 6º, da LADA), o que foi indicado na fundamentação da douta sentença subjudice, mas não constou da decisão.
Emerge do acabado de expor que a sentença recorrida deve ser mantida nestes termos, e nos mesmos termos ser negado provimento ao recurso, ponto de vista sufragado no Parecer do Ministério Público.
*
3. DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os juízes deste TCA Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida com a fundamentação supra expressa.
Custas pelo recorrente.
*
Lisboa, 19 de Outubro de 2017
José Gomes Correia
António Vasconcelos
Sofia David
|
