| Decisão Texto Integral: | Maria ..., com os sinais nãos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria dela vem recorrer, concluindo como segue:
1. O Dec.Lei nº 84/99, de 19 de Março é o diploma que assegura a liberdade sindical dos trabalhadores da função pública e regula o seu exercício, tendo como normas superiores, a que deve obediência, a norma constitucional e as convenções internacionais, regularmente ratificadas pelo Estado Português - artigo 8.° nº 2 da C.R.P., e os próprios actos de auto vinculação dos seus órgãos (ver AC. do STA, 25/09/90).
2. Ao comparecerem nessas reuniões de carácter excepcional convocadas pelas Associações Sindicais, os trabalhadores da Administração Pública estão a fazê-lo no exercício do direito de participarem em decisões da respectiva Associação Sindical, direito esse que lhes é reconhecido pelos artigos 4.°, nº l, 5°, nº l, do D. Lei 84/99 e pelo art. 55°, nº 2, d) da Constituição.
3. O art.°18.°da CRP consagra que os preceitos constitucionais relativos aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas e que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (artºs 9°, b) e 55° da CRP).
4. Para o exercício da defesa e promoção da defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores da Administração Pública, o artigo 29º nº l do DL 84/99 de 19 de Março consagra a possibilidade de realização de reuniões sindicais com carácter excepcional, dentro do horário normal de funcionamento dos serviços, sem contudo as restringir, impor ou limitar à condição local de realização":
5. O exercício das actividades lectivas não pode ser integrado no conceito de "serviços urgentes", na exacta medida em que, se tal se verificasse, os docentes ficariam totalmente limitados no exercício do direito legítimo de estarem presentes nas reuniões sindicais, o que seria claramente atentatório dos direitos, liberdades e garantias dos mesmos, consubstanciando uma flagrante violação da Constituição e da lei sindical.
6. De igual forma não é imperativo que as reuniões sindicais se realizem exclusivamente nas instalações dos serviços, porquanto, se assim fosse, tal significaria que os docentes (colocados em estabelecimentos de ensino ou de educação situados a dezenas de quilómetros da sede do Agrupamento ou quando nesse estabelecimento só está colocado um docente) veriam postergado o seu direito de intervenção (activa ou passiva) em quaisquer actividades de carácter sindical, exactamente pela impossibilidade objectiva e operacional de concretização de reuniões em estabelecimentos de ensino com um só docente...
7. A lei estipulou diferentes exigências no que se reporta ao funcionamento dos serviços durante a concretização de reuniões de âmbito sindical: É necessário assegurar o "normal funcionamento dos serviços", quando se trata da realização de reuniões nos locais de trabalho, nos termos expressamente consagrados no art. 28° do D. Lei nº 84/99, enquanto que, nas reuniões de carácter excepcional previstas no art. 29°, atenta essa sua natureza, apenas têm de ser assegurados os serviços de natureza urgente (vide art. 31° do diploma).
8. A regulação especial da actividade sindical nos serviços pelo D. Lei nº 84/99 não exclui a possibilidade de a mesma poder ser exercida fora das respectivas instalações mesmo que durante as horas de serviço, até porque os interesses que se visam acautelar através dos limites impostos ao referido exercício (cfr. artº 27º, nº 2 e artº 31º do mesmo diploma legal) não ficam, nessas circunstâncias, menos protegidos.
9. À luz do artº 9º do Código Civil, não é consentida a interpretação no sentido de que o artº 29º também se refere às reuniões a efectuar apenas nos locais de trabalho, durante as horas de serviço, proibindo a sua realização fora desses serviços, tanto mais que estamos no domínio da liberdade sindical e uma interpretação restritiva dessa natureza pretenderia consagrar, por via de mero acto da Administração, uma limitação que a lei não contém.
10. De igual forma não colhe a interpretação vertida na sentença no sentido de que, ao abrigo do disposto no referido artº 29º do citado diploma legal, um docente que decida participar numa reunião que se concretiza durante as horas de serviço, faltará ao serviço e daí resultará a injustificação dessa falta.
11. O acto posto em crise, consubstanciados na injustificação das faltas dadas pelas docentes, ora recorrentes, para comparência nessa reunião, restringem, sem fundamento, matéria relativa a direitos, liberdades e garantias, inseridos na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República e viola desta forma o princípio da prevalência hierárquica das normas consagrado no art° 112º da CRP.
12. Ao abrigo do disposto no artº 36º do D. Lei nº 84/99, mantêm-se em vigor, na parte que não colida com este diploma legal, todas as disposições anteriores de natureza não legislativa, aqui se incluindo o Despacho do Ministro da Educação nº 68/M/82, de 22 de Março e o Despacho nº 15/MEC/86, de 3 de Fevereiro, de 15 de Fevereiro: Deste modo, aquilo que no domínio da vigência do Despacho 68/M/82 traduzia um acto de auto vinculação do Ministério da Educação e que este estava obrigado a cumprir, passou a estar consagrado por força do mencionado art. 36º do D.L. 84/99.
13. Nos termos do Despacho nº 15/MEC/86, o conceito de local de trabalho, para o exercício da actividade sindical por parte do pessoal docente, encontra-se definido como sendo o das instalações escolares ou outros locais considerados apropriados pelas associações sindicais.
14. A não apreciação por parte do julgador, em termos minimamente fundamentados, relativamente a matéria inserida em sede de alegações, designadamente a referente à não aplicação das Convenções 87 e 151 da OIT, viola o dever de analisar criticamente as provas e especificar os fundamentos que se elegeram como decisivos para a convicção do julgador, assim inquinando de manifesto vício de forma a sentença prolatada, o que a torna anulável.
15. Dispõe o artigo 3º da Convenção nº 87 da OIT, que as organizações de trabalhadores têm o direito de organizar a sua gestão e actividade, devendo as autoridades públicas abster-se de limitar esse direito ou de entravar o seu exercício legal, estabelecendo-se no artigo 8º nº 2, da mesma convenção que a legislação nacional não deverá prejudicar nem ser aplicada de modo a prejudicar as garantias previstas pela presente convenção. De acordo com o artigo 7º da Convenção nº 151 também da OIT, os trabalhadores e seus representantes têm o direito de participar na fixação das respectivas condições de trabalho.
16. Na exacta medida em que os docentes que, por sua vez, legitimam a actuação do seu Sindicato, deixam de comparecer às reuniões que promovem a discussão e defesa dos seus interesses, pois incorrerão em faltas injustificadas, é inequívoco que a sua não comparência provocará a destruição da sua unidade para defesa dos seus interesses, garantida no artigo 55º nº l da CRP.
17. O acto administrativo consubstanciado na injustificação da falta dada pela docente, ora recorrente, para participar em reunião sindical no dia 19 de Janeiro de 2007 é, pois, nulo por violação de lei expressa (art.s 4º, nºs l e 2, art. 5º, nº l, 27º, nº 2, 29º, 31º e 36° do DL 84/99, de 19 de Março, Despacho nº 68/M/82, de 22 de Março, (DR II Série nº 77, de 02/04), Despacho do Ministro da Educação, nº 15/MEC/86, de 3 de Fevereiro (DR, II Série, nº 38, de 15 de Fevereiro), art. 9° do Código Civil, art. 3° e 8°, nº 2 da Convenção nº 87 da OIT, art. 7° da Convenção nº 151 da OIT, aplicáveis por força do art. 8° da Constituição, estando também ferido de inconstitucionalidade, por violação dos artºs 9º, b), 18º, 55º, nº 2, c) e 112º da Constituição Portuguesa.
Nestes termos e nos que doutamente se suprira, deve o presente recurso jurisdicional merecer provimento e, em consequência, com fundamento nos vícios de que o mesmo está inquinado, deve anular-se o acto administrativo proferido pelo Ministério da Educação, ora recorrido, substituindo-o por outro que, considere a falta dada ao serviço pele docente, ora recorrente, no dia 19 de Janeiro de 2007, para participação na reunião de âmbito sindical realizada em Leiria e, portanto, fora das instalações dos serviços, como falta justificada para todos os efeitos legais, designadamente, para efeitos de contagem de tempo de serviço e para efeitos remuneratórios.
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O Recorrido contra alegou, concluindo como segue:
1. Dos autos resulta que a Demandante solicitou a justificação da falta ao abrigo do P/Lei n° 84/99 pelo que as invocações que se façam de todas e quaisquer outras normas legais e/ou diplomas legislativos nacionais ou supra nacionais, não têm qualquer pertinência para o desfecho dos presentes autos, porquanto, o cerne da questão reside, apenas e exclusivamente, em saber se a injustificação ao abrigo da alegada do D/Lei n° 84/99 ou não correctamente injustificada e nada mais.
2. O Ac. do TAC Norte Proc. 00453/05.OBEPRT 1a Sec.Cont. Adm.de 13/06/2005, relativamente à actividade sindical dos Docentes, ao aludir ao art° 29° do D/L 84/99 refere: « ... Esta norma encontra-se inserida na Secção IV respeitante à Actividade sindical nos serviços havendo por isso que ser analisada em conjunto com as restantes normas. Assim com interesse dispõe o DL n.° 84/99 na referida secção: Artigo 27.° (...) Artigo 28.° (...) Artigo 29.° (...) Artigo 30.° (...) Artigo 31° (...). Da análise dos normas acabadas de referir infere-se que há dois tipos de reuniões, as reuniões fora dos horas de serviços o realizar nos locais de trabalho e ainda as reuniões durante as horas de servico a realizar nos mesmos locais... » ( sublinhado nosso ),
3. Tendo em consideração o preceituado no art° 9° do C.C., n° l, não faria sentido que o legislador numa secção específica do D/Lei n° 84/99, - no caso a secção IV - que designou como " Actividade sindical nos serviços ", viesse dizer no n° l do art° 27°, sob epígrafe "... princípio geral ..." que: " é garantido o direito de exercer a actividade sindical nas instalações dos serviços." ( sublinhado nosso ) e dentro dessa mesma secção, quisesse, concretamente no art° 29°, regular actividade sindical fora dos serviços e, assim, não só o legislador não teria consagrado "... as soluções mais acertadas ..." como estaria em causa a citada "... unidade do sistema jurídico ..."
4. Se excepcionalmente (cfr. n° 3 do art° 29° do D/Lei n° 84/99) ,as associações sindicais podem convocar reuniões dentro do horário normal de funcionamento dos serviços, desde que as mesmas não excedam a duração anual de 15 horas por cada serviço ( e não por cada funcionário ) e se tais reuniões se pudessem realizar noutros locais que não os serviços a que os trabalhadores pertencem, como se poderia concretizar a tal duração por cada serviço?Que serviços estariam em causa? Todos e nenhum?
5. Se as reuniões referidas no art° 29° se pudessem realizar noutros locais que não os serviços a que os trabalhadores pertencem, não faria sentido algum impor-se às associações sindicais a obrigação de comunicarem aos serviços a que os trabalhadores pertencem, com a antecedência mínima de 24 horas, o ordem de trabalhos, a declaração confirmativa do carácter excepcional e, acima de tudo, o indicação do número de membros dos corpos gerentes da associação sindical, que participarão na reunião. (cfr. art° 30°), ou seja a exigência do cumprimento das formalidades previstas no art° 30° do citado D/lei e com regime idêntico ao do art. 28°, sem referência a ressalvas e/ou adaptações. Questiona-se: Que interesse teria o Exmo. Senhor Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira em conhecer tais dados, relativamente a uma reunião que ocorreu no Auditório da Escola de Tecnologia de Gestão de Leiria?
6. Se de tais reuniões se realizassem noutros locais que não os serviços a que os trabalhadores pertencem, estas seriam um acto privado, controlado exclusivamente pelos Sindicatos e não faria sentido estatuir-se, nos termos do n° 4, do art°. 29°, do D/Lei n° 84/99, que « ... os membros dos corpos gerentes das associações sindicais podem participar nas reuniões (...) sem prejuízo de lhes ser exigida a respectiva identificação de qualidade ... ».
7. Atendendo às remissões legais (do n° 4 do art° 29° para o n° 2 do art° 28° e, por sua vez, do n° 2 do art° 28° para o n° l do art° 28°), sem que o legislador faça ressalvas nem a adaptações e, assim, reconstituindo o pensamento legislativo, ( art° 9° doCC ) resulta: «... Os membros dos corpos gerentes das associações sindicais podem participar nas reuniões...» ( art° 29° n° 4, art° 28° n° 2 e art° 28° n° l ) que se realizam «... no local de trabalho ...» dos trabalhadores «... sem prejuízo de lhes ser exigida a respectiva identificação de qualidade ...»
8. Se o art° 36°, do D/Lei 84/99, diz expressamente que « ... mantêm-se em vigor, na parte em que não colida com o presente diploma, todas as disposições anteriores de natureza não legislativa ... » (sublinhado nosso) e se em lado algum, na SECÇÃO IV do D/Lei n° 84/99, ou mesmo em todo o seu texto, se refere, como alega a Demandante, que « ... o conceito de local de trabalho para o exercício da actividade sindical, foi definido como sendo o das instalações escolares ou outros locais considerados apropriados pelas associações sindicais ... », antes pelo contrário, nessa secção estatui-se o regime específico da actividade sindical nos serviços, significa que, qualquer disposição que referisse o que a Demandante alega, estaria a colidir " ... com o presente diploma ... " ( art° 36° do D/Lei n° 84/99 ), porquanto estaria, no mínimo, a fazer uma interpretação grosseira da lei já que não tem " ... na letra da lei um mínimo de correspondência verbal ..." ( art° 6° do C.Civil ).
9. O n° 3 do art° 10° do D/Lei n° 84/99, estabelece que « ... o actividade sindical dentro das instalações (sublinhado nosso) é exercida nos termos do presente diploma e, subsidiariamente, do Decreto-Lei n° 215-B/75, de 30 de Abril ... » e, na verdade, quer o D/Lei n° 84/99, quer o D/Lei n° 215-B/75, de 30 de Abril, não referem em lado algum que, como instalações dos serviços, sejam considerados «... instalações escolares ou outros locais considerados apropriados pelas associações sindicais ... » e admiti-lo seria ir para além dos limites do preceituado nos art. 10°, n° 3 e art. 29° ambos do D/Lei n° 84/99, ao arrepio do espírito e da letra da lei, já que não tem « ... na letra da lei (D/Lei n° 84/99) um mínimo de correspondência verbal ... » ( art° 6° do C.Civil ).
10. Assim, atento ao disposto no n° 3 do art° 10° do mesmo D/Lei ( norma especial relativa ao exercício da actividade sindical dentro das instalações ) deixariam de ter relevo e actualidade quaisquer outras eventuais disposições anteriores que colidissem com o regime dos arts° 10° n° 3 e 29° do D/Lei n° 84/99, a menos que se omitisse o princípio " fex especíalis derrogai íex generalís ".
11. Se considerássemos a tese segundo a qual « ... o conceito de local de trabalho para o exercício da actividade sindical, foi definido como sendo o das instalações escolares ou outros locais considerados apropriados pelas associações sindicais...»os Docentes teriam um tratamento diferenciado e injustificado relativamente aos demais funcionários públicos, só pelo facto de serem Docentes, o que violaria clamorosamente o princípio da igualdade previsto no art° 13° da CRP, como infringiria o D/lei n° 84/98 que, tal como refere no seu art° 1°, « ... assegura a liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e regula o seu exercício ... » (sublinhado nosso) e não dos Docentes.
12. Não existe nenhuma norma, nacional ou supranacional que se imponha " ex vi legis" art° 8° da CRP ou que por qualquer outra via, obrigando a Administração a justificar faltas aos seus funcionários, por motivos de actividades sindicais realizadas fora dos locais de trabalho, como que estas tivessem ocorrido nas instalações dos respectivos serviços.
13. «.. O direito de exercício da actividade sindical na empresa ...» consagrado constitucionalmente, ( cfr. alínea d) do n° 2 do art° 55° da CRP ) encontra-se devidamente regulado no D/Lei n° 84/98, SECÇÃO IV, a qual rege, especificamente, a actividade sindical nos serviços e não fora deles.
14. Não está em causa o direito de os Docentes participarem em reuniões que os sindicatos convoquem quando o entenderem e no local que opinarem para o efeito. Verdadeiramente o que está em causa é que as respectivas faltas, relativamente a reuniões que o corram fora dos serviços a que os decentes pertencem, não podem enquadrar-se no estatuído do art. 29°do D/Lei n°84/99 não podendo, consequentemente, considerar-se como serviço efectivo.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Tribunal a quo foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. A Autora é professora do primeiro ciclo do ensino básico, exercendo funções na Escola Básica nº 1 da Caranguejeira, integradas no Agrupamento de Escolas da Caranguejeira, com sede na Escola EB 2,3, Dr. Correia Alexandre, Caranguejeira (acordo);
2. A Autora é filiada no Sindicato dos Professores da Região Centro (acordo);
3. Consta do "ofício n.º 01339" datado de 09/01/07, dirigido pelo Sindicato dos Professores da Região Centro aos "Órgãos de Gestão de Agrupamentos de Escolas" (Doc. Nº 1 anexo à P. l.):
"(..) O Sindicato ... vem, por este meio, e no cumprimento do determinado no artigo 30ºdo Dec.-Lei nº 84/99, de 19deMarço, comunicar a V.Exa. que, ao abrigo do artigo 29º do mesmo normativo, vai levar a efeito Encontros Distritais de Professores e Educadores nos dias 19, 22 e 29 de Janeiro nos seguintes locais: (..)
19 de Janeiro 09.30 h Leiria Aud. Escola Tecnologia e Gestão (..) (...)
A ordem de trabalhos é a seguinte:
1. A Regulamentação do Estatuto da Carreira Docente.
- Avaliação do Desempenho do Pessoal Docente; o regime transitório para a nova estrutura da carreira e o regime de mobilidade especial (supranumerários); concurso de acesso a professor titular e desempenho de cargos; transição de quadros de escola para quadros de agrupamento.
O Sindicato dos Professores da Região Centro declara que, atendendo à importância do assunto em discussão, se confirma o carácter excepcional destes Encontros.
A ausência ao serviço dos professores e educadores para participar num destes encontros é justificada ao abrigo da já referida legislação e considerada para todos os efeitos legais, como serviço efectivo.(..)”
4. Consta do "ofício nº 184 - 2007" datado de 26/02/2007, dirigido pelo Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas de Caranguejeira, dirigido à Autora (Doc. nº3 anexo à P.I.):
"Tendo em conta que não é possível manter em suspenso a decisão sobre a falta dada por V. Exa. no dia 19/01/2007 ao abrigo da Lei Sindical e, de acordo, com o que lhe foi comunicado telefonicamente pelo Presidente do Órgão de Gestão, cumpre-me enviar a V. Exa. o Despacho que recaiu sobre o pedido de justificação da referida falta.
5. É do seguinte teor o "Despacho" subscrito pelo Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira, datado de 2007-02-26 (Doc. nº 2 anexo à P.I.):
"De acordo com o Parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Educação, homologado por despacho de 2006.03.01 do SEE "as faltas dadas para efeitos de reuniões sindicais, fora dos serviços e durante as horas de trabalho, não poderão ser justificadas à face da lei sindical. Assim sendo, cumpre-me comunicar a V. Exa. que a falta dada no passado dia 2007.01.19, não pode ser justificada ao abrigo do Decreto-Lei nº5 84/99, de 19/03, pelo que foi injustificada"
DO DIREITO
O objecto da relação jurídica de trabalho subordinado configura-se pela disponibilidade do trabalhador para com a entidade patronal –– competindo a esta estabelecer o onde, como e quando da prestação (1); tal disponibilidade aliada à subordinação jurídica do estatuto profissional do trabalhador são as características que contradistinguem o contrato de trabalho de figuras afins também aqui no domínio do emprego público (2).
Não é a actividade, considerada em si mesma, nem os seus resultados da actividade que constituem o objecto do contrato, mas, em via de normalidade e salvo as excepções legalmente previstas, a disponibilidade pessoal enquanto trabalhador da Administração Pública, reportada ao período normal de trabalho diário, para fazer o que lhe compete e é ordenado atento o elenco funcional da categoria.
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Todavia, há que notar que na relação jurídica de emprego público ao vínculo de subordinação jurídica acresce a vinculação ao interesse público.
O que se traduz na tendencial desvalorização do carácter sinalagmático da relação contratual em favor da dependência funcional, dada a destinação do trabalho em função da prossecução do interesse público corporizado nas atribuições da pessoa colectiva pública em que o agente administrativo trabalha.
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Ou seja, o sinalagma funcional que enforma a relação jurídica de emprego público – cfr. artºs 4º, 15º e 18º DL 427/89 de 7.12 –, que, no geral, se manifesta durante a vida desta pela reciprocidade ou contrapartida das prestações de tal modo que a execução da prestação por uma das partes se encontra condicionada à execução pela outra (3), tem como limite a garantia institucional reconhecida pela Constituição à função pública, maxime o interesse público a que “estão exclusivamente ao serviço” os “trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades Públicas” – cfr. artº 269º nº 1 CRP.
A compreensão da realidade jurídica laboral, do lado do trabalhador, passa pela resolução, ora a favor de uma, ora a favor de outra, das seguintes condicionantes:
“(..) por um lado, a qualidade de trabalhador subordinado e a relação de conflito existente entre o agente e a Administração; por outro lado, a de membro de um organismo público que exerce uma actividade que exterioriza (directa ou indirectamente) o poder do Estado. Na relação de emprego público, o agente é simultâneamente um indivíduo que desempenha uma actividade laboral sob a direcção de outrém e, além disso, uma pessoa que participa do poder público ou, pelo menos, que se integra num aparelho através do qual esse mesmo poder se manifesta (..).
(..) de acordo com o direito em vigor, nem a Administração pode ser completamente equiparada a uma entidade patronal privada, nem é legítimo firmar-se que o agente permanece na completa dependência dos interesses da organização e do funcionamento dos serviços públicos.
Enquanto elemento do aparelho administrativo, o funcionário desempenha uma actividade dirigida à prossecução do interesse colectivo, dependência esta que, em princípio, tende a exigir do agente uma disponibilidade acrescida, cujos reflexos se fazem sentir ao nível do exercício dos direitos fundamentais dos trabalhadores. Todavia, no actual ordenamento jurídico, esta característica não retira a qualidade sui generis a quem exerce uma profissão sob a direcção de um ente público, nem é obstáculo à aplicação da disciplina consagrada para o trabalhador subordinado (..)” (4).
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Vista a especial conformação que assume a relação jurídica de emprego público, precisamente pela vinculação ao interesse público a que os agentes e funcionários estão obrigados é evidente que a quebra da disponibilidade do tempo – leia-se, durante o período diário de trabalho – tem que se apresentar justificada nos exactos termos legais, não podendo haver aqui dúvidas na medida em que é o próprio objecto contratual que está em causa.
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O que nos leva à análise dos termos em que a lei regula o exercício da actividade sindical no seio da Administração Pública, no tocante ao direito de reunião durante as horas de serviço e fora do local de trabalho.
1. liberdade sindical - artº 55º nºs 1 e 2, CRP - âmbito de protecção da norma; conteúdo juridicamente garantido;
Em primeiro lugar a sede normativa da liberdade sindical radica, desde logo, no catálogo constitucional dos direitos liberdades e garantias dos trabalhadores, cfr. artº 55º nº 1 CRP – “1. É reconhecida aos trabalhadores a liberdade sindical, condição e garantia da construção da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses.”.
No que respeita à capacidade de exercício deste direito a Constituição garante, no artº 55º nº 2, “aos trabalhadores, sem qualquer discriminação, designadamente (..) d) O direito de exercício de actividade sindical na empresa, (..)”.
Sob o ponto de vista estrutural, em sede de direitos, liberdades e garantias o normativo constitucional é de aplicabilidade directa, não carecendo de intervenção do legislador ordinário – artº 18º nº 1 CRP – vincula directamente tanto as autoridades públicas como os particulares, característica normalmente definida pela “eficácia externa dos direitos liberdades e garantias” - artº 18º nº 1 CRP.
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No que tange ao âmbito de protecção da norma materialmente descrito importa ao caso dos autos saber se o reconhecimento do direito dos trabalhadores à liberdade sindical afirmado pelo artº 55º nº 1 CRP (momento descritivo da norma) tem como conteúdo jurídico-constitucionalmente garantido (momento normativo) o exercício dessa actividade restrito às instalações da empresa, por força do disposto na alínea d) do nº 2 do citado artº 55º.
É evidente que não, desde logo em face do advérbio de modo “designadamente”, constante do próprio texto legal, pelo que é seguro que a actividade sindical beneficia de tutela constitucional seja ela exercida dentro ou fora da empresa, entendendo-se o conceito de empresa equiparado a local de trabalho “(..) pela circunstância de a noção de empresa recebida nos artºs. 54º e 55º da CRP, da lei das Comissões de Trabalhadores e na lei Sindical possuir um sentido amplo e, por isso, abranger qualquer tipo de organização de pessoas e bens que tenha por finalidade a produção de bens e serviços (..)”. (5)
De modo que, do ponto de vista da capacidade de exercício de direitos e cumprimento das vinculações que efectivamente lhe cabem, a liberdade sindical tem enquanto direito dos trabalhadores o conteúdo jurídico-constitucionalmente garantido de exercício seja dentro ou fora do local de trabalho.
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Numa perspectiva histórico-laboralista, no nosso País a actividade sindical no exterior ou interior dos locais de trabalho - com maior, menor ou mesmo exclusão de previsão legal - já existia desde os finais do séc. XIX, de que são exemplo o Decreto de 9.Maio.1891, substituído pelo Decreto nº 10415 de 27.12.1924, a que se seguiram, com o Estatuto do Trabalho Nacional, o DL 23050 de 23.9.1933 e o DL 49048 de 14.6.1969.
Já depois do 25 de Abril, além do DL 215-B/75 de 30.4 1975 importa a Lei 57/77 de 5.8 que prevê:
ü no artº 25º o “direito a desenvolver actividade sindical no interior da empresa”,
ü no artº 26º o direito dos trabalhadores a “reunir-se nos locais de trabalho, fora do horário normal (..) sem prejuízo da normalidade da laboração, no caso do trabalho por turnos ou de trabalho extraordinário.”;
ü no artº 27º nº 1 o “direito a reunir-se durante o horário normal de trabalho até um período máximo de quinze horas por ano, que contarão, para todos os efeitos, como tempo de serviço efectivo, desde que assegurem o funcionamento dos serviços de natureza urgente.”
É de meridiana evidência que o progresso legislativo no domínio dos direitos subjectivos dá-se com a juridicidade da actividade sindical dentro das instalações da entidade empregadora e não fora delas.
Como salienta a doutrina, “(..) a eleição pelo legislador do local de trabalho como lugar privilegiado de reunião tem uma razão de ser específica. Por um lado, porque se trata de um espaço onde os trabalhadores passam uma grande parte da sua vida e onde se confrontam diariamente com o poder que dirige a respectiva prestação laboral e que condiciona a sua própria vida; este circunstancialismo justifica a existência de contra-poderes que permitam aos trabalhadores assegurar um certo equilíbrio nas relações estabelecidas com a empresa.
Além disso, o local de trabalho é ainda o espaço onde a realização das reuniões dos trabalhadores é mais exequível, não só por acusa da dispersão soa lugares de residência dos trabalhadores, como pelo facto de nem sempre ser fácil encontrar um local adequado para o efeito – isto para não falar dos custos económicos que essa alternativa pode comportar.
Porém, a principal justificação para a escolha legislativa reside no facto de o centro de trabalho, por ser o habitat normal do trabalhador, constituir o local mais apropriado para a discussão dos problemas profissionais, porquanto é aí que estas questões ganham uma maior vivência e realidade, e onde os trabalhadores adquirem uma consciência mais profunda dos seus interesses. (..)” (6)
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Face à consagração da liberdade sindical nos mencionados termos especialmente garantísticos dos direitos dos trabalhadores, podendo considerar-se que a Constituição acolhe o princípio do favor laboratoris, temos que atender à dimensão negativa e positiva da vinculação do legislador.
Neste considerando, cumpre levar em linha de conta,
(i) que as normas consagradoras de direitos liberdades e garantias configuram-se como normas negativas de competência das entidades públicas, por constituírem limites vinculativos da capacidade de exercício legiferante, obstando, assim, à prática de actos normativos contrários às normas e princípios constitucionais,
(ii) bem como o dever de optimização que impende sobre essas entidades públicas, no sentido de lhes competir, em termos de vinculação jurídica, “(..)“realizar” os direitos, liberdades e garantias, optimizando a sua normatividade e actualidade (..) Como os direitos liberdades e garantias possuem também uma dimensão objectiva, eles valem como princípios informadores da ordem jurídica que o legislador deve incorporar e mediatizar ao regular as diferentes relações jurídicas (ex.: as leis de imprensa devem concretizar o princípio da liberdade de imprensa; ) (..)”. (7)
2. liberdade sindical na função pública; enquadramento espácio-temporal – artºs. 28º e 29º DL 84/99, 19.3;
O despacho impugnado declara que “as faltas dadas para efeitos de reuniões sindicais, fora dos serviços e durante as horas de trabalho, não poderão ser justificadas à face da lei sindical” – ponto 5. do probatório.
A reunião sindical teve por destinatários os Professores e Educadores de infância da Região Centro para os dias 19, 22 e 29 de Janeiro.2007, sendo que a que importa ao caso da Recorrente é a reunião sindical marcada para o dia 19.01.2007 à 9,30 da manhã, sendo o lugar de realização o auditório da Escola de Tecnologia e Gestão de Leiria – ponto 3. do probatório
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Conjugando o âmbito de protecção da norma, o conteúdo jurídico-constitucionalmente garantido e a dimensão proibitiva vinculativa que impende sobre o legislador, nos termos supra referidos a propósito do disposto no artº 55º nºs. 1 e 2 CRP, cumpre de seguida verificar os termos em que o legislador ordinário se pronunciou neste matéria.
Em sede de liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública rege o DL 84/99 de 19.3, tendo-se o legislador preocupado nos artºs. 28º e 29º do DL 84/99 em prescrever os termos da actividade sindical por reporte ao enquadramento espácio-temporal dada a importância que no domínio jus-laboral assumem o local de trabalho e a delimitação do tempo de trabalho e de não trabalho.
Sem prejuízo das especificidades jurídicas de cada sector de actividade em especial, nos termos gerais de direito entende-se por local de trabalho o lugar físico de cumprimento da prestação a cargo do funcionário ou agente público, e por tempo de trabalho, o período de disponibilidade em favor da execução do serviço a que o funcionário ou agente estão adstritos. (8)
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Tendo estes conceitos presentes, vejamos como eles se articulam com os dispositivos do DL 84/99 que interessam ao caso dos autos.
Diz-nos o artº 28º sob a epígrafe “reuniões fora das horas de serviço”:
1- Os trabalhadores gozam do direito de reunião nos locais de trabalho, fora das horas de serviço, a convocação do órgão competente da associação sindical ou dos delegados sindicais.
2- Os membros dos corpos gerentes das associações sindicais podem participar nas reuniões referidas no artigo anterior, sem prejuízo de lhes poder ser exigida a respectiva identificação de qualidade.
3- A realização das reuniões deve ser comunicada ao dirigente máximo do serviço, com a antecedência mínima de vinte e quatro horas, incumbindo a este designar a sala ou salas, a que o público não tenha acesso, em que a reunião terá lugar.
4- Na comunicação da realização da reunião deve ser revelado o número de membros dos corpos gerentes das associações sindicais que nelas pretendam participar.
5- (..)
6- As reuniões não poderão prejudicar o normal funcionamento dos serviços, no caso de trabalho por turno ou trabalho extraordinário.
Sendo a reunião sindical no local de trabalho, tem a entidade pública empregadora através da respectiva chefia inserida na cadeia hierárquica, legitimidade para autorizar a entrada de estranhos ao serviço funcionalmente ligados aos sindicatos em causa, ou seja, apenas os dirigentes sindicais no número previamente anunciado, para determinar o espaço do local de trabalho para o efeito, fora do contacto com o público em ordem a manter alguma reserva em favor do direito de reunião dos trabalhadores, e, pese embora convocada fora do “período normal de trabalho diário”, tem legitimidade para providenciar em ordem a que a reunião não prejudique o trabalho que se na circunstância se desenvolva “fora do período normal de trabalho diário”, ou seja, o trabalho extraordinário (artºs. 25º nº 1 a) e 8º nº 1 DL 259/98 de 18.8) ou o trabalho efectuado em períodos diários e sucessivos, ou seja, o trabalho em regime de turnos (artºs. 20º e 15º nº 1 e) cita. DL 259/98).
Parafraseando, com a devida vénia, a doutrina já citada, sabido que à luz do ordenamento jurídico português a reunião dos trabalhadores no local de trabalho constitui um facto normal da vida quer das empresas quer das instituições públicas, a cedência de um espaço do local de trabalho para aquele efeito por parte do dirigente máximo do serviço “(..) constitui um acto de mera gestão que se integra no âmbito das competências gerais (..)” que lhe assistem no domínio da situação jurídico laboral, pelo que também aqui “(..) não se trata propriamente de uma liberalidade do empregador, mas de uma obrigação que constitui reflexo de um direito pré-existente.(..)”. (9)
Estamos, sempre, no domínio dos direitos e obrigações decorrentes da lei, no que tange aos actos praticados ou a praticar pelos dirigentes máximos dos serviços, pelos funcionários e agentes e pelos membros das associações sindicais.
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Diz-nos o artº 29º sob a epígrafe “reunião durante as horas de serviço”:
1. Por motivos excepcionais, as associações sindicais ou os respectivos delegados, poderão convocar reuniões dentro do horário normal de funcionamento dos serviços.
2. Cabe exclusivamente às associações sindicais reconhecer a existência das circunstâncias excepcionais que justificam a realização da reunião.
3. As reuniões referidas no nº 1 não podem exceder a duração de quinze horas anuais por cada serviço e associação sindical, que contarão para todos os efeitos legais como serviço efectivo.
4. É aplicável às reuniões durante as horas de serviço o disposto no nº 2 do artigo anterior.
Diz-nos o artº 31º sob a epígrafe “limites”:
- A realização das reuniões referidas no artigo 29º não pode comprometer o funcionamento dos serviços de carácter urgente.
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Vejamos.
Sendo a reunião sindical convocada para se realizar dentro do período normal de funcionamento dos serviços, isto é, entre as 8 h da manhã e as 20 h da noite, sem prejuízo dos serviços de funcionamento especial, entre os quais, precisamente, os estabelecimentos de ensino (artº s. 2º nº 2 e 10º nº 2b) DL 259/98) estamos perante uma reunião cujo objecto radica, na expressão da lei, em “motivos excepcionais”.
E trata-se de “motivos excepcionais” porque o horário da convocatória para a reunião sindical, como é o caso dos autos, contende directamente com o tempo de trabalho na vertente do período normal de trabalho diário, porque, a saber:
§ este período mostra-se adstrito, por determinação legal, ao cumprimento das obrigações laborais no domínio da execução das tarefas conexionadas com a prestação do serviço de ensino;
§ razão pela qual a interrupção do trabalho fundada na participação em reunião sindical configura uma situação em que a lei permite, por contraste com a normalidade – logo, excepcionalmente – a suspensão obrigacional do lado do trabalhador, em ordem a que, licitamente, isto é, sem incorrer em violação de lei, o docente, no caso dos autos, da educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico não esteja a executar a sua prestação;
§ e, tratando-se de uma suspensão lícita do cumprimento da obrigação laboral, dela não podem extrair-se consequências de carácter sancionatório ou, de algum modo, fundadas na exceptio nom adimplenti contractus, por parte da Administração;
É este o fundamento do estatuído no artº 29º nº 3 DL 84/99 de que as 15 horas anuais para reuniões sindicais, tendo por referência cada serviço e associação sindical – pode tratar-se de uma reunião convocada por todos os sindicatos do sector, dado que em Portugal a Constituição veda o regime de unicidade sindical, artº 55º nº 2 a) CRP - “contarão para todos os efeitos legais como serviço efectivo”, logo, são faltas justificadas por determinação legal, não originando perda de remuneração, desconto na antiguidade, nas férias, nos acréscimos salariais a título de subsídios ou abonos.
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Não podemos perder de vista que o legislador ordinário está limitado no exercício da sua competência precisamente pelas normas consagradoras de direitos liberdades e garantias, que é precisamente o caso da liberdade sindical, direito participante do catálogo constitucional, tendo-se já referido que, em matéria de direitos, liberdades e garantias, o normativo constitucional é de aplicabilidade directa, pelo que não carece de intervenção do legislador ordinário – artº 18º nº 1 CRP – e vincula directamente tanto as autoridades públicas como os particulares, característica normalmente definida pela “eficácia externa dos direitos liberdades e garantias” - artº 18º nº 1 CRP.
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Como é sabido, o tempo de trabalho é um dos mais relevantes factores que moldam o conteúdo da relação jus-laboral, e, por isso, estreitamente ligado ao poder de direcção da entidade patronal ou, no caso que ora nos importa em sede de Administração Pública, do dirigente máximo do serviço.
Todavia, é a dimensão proibitiva da cláusula de vinculação do legislador ordinário face às normas e princípios constitucionais que explica que a competência para qualificar de excepcionais as circunstâncias que, ao fim e ao cabo, configuram a ordem de trabalhos da reunião sindical a realizar durante as horas de serviço, seja exclusivamente dos sindicatos, cfr. artº 29º nº 2 DL 84/99, não sendo admitida, a nenhum título, a intervenção conformadora do outro sujeito da relação jurídica laboral..
A liberdade sindical constitui um tipo autónomo de liberdade de associação, específico dos trabalhadores subordinados (económica ou juridicamente) ou a estes equiparados, pelo que em face desta differentia specifica constitucionalmente consagrada, é ao sindicato que a lei outorga o direito de qualificação excepcional dos factos, não permitindo restrições a este direito por parte de terceiros.
artº 55º CRP – “1. É reconhecida aos trabalhadores a liberdade sindical, condição e garantia da construção da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses.”
2. No exercício da liberdade sindical, é garantido aos trabalhadores, sem qualquer discriminação, designadamente: (..) d) O direito de exercício de actividade sindical na empresa, (..)”.
3. proibição de restrições a direitos fundamentais não expressamente previstas na Constituição – artº 18º nº 2 CRP
Resta saber se é de admitir a intervenção conformadora da Administração Pública, na veste de dirigente máximo do serviço no domínio da relação jurídica de direito público e como interlocutora das associações sindicais, no tocante à restrição da liberdade sindical na vertente do direito de reunião sindical durante as horas de serviço mas fora do local de trabalho, de modo a que as ausências dos trabalhadores sejam imputadas ao conceito de falta injustificada ao serviço, não lhes sendo aplicável a parte final do artº 29º nº 3, de contarem tais ausências, “para todos os efeitos legais como serviço efectivo.
Na circunstância, é óbvio que se trata de hipótese que o legislador ordinário não contemplou na Lei 84/99 e, em simultâneo, de restrição não expressamente prevista no texto constitucional.
Salvo o devido respeito por entendimento distinto, a nosso ver a resposta em sentido negativo impõe-se de forma muito clara: à luz da Constituição, a intervenção da Administração Pública em sede de acto administrativo restritivo da liberdade sindical não é admissível.
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Na parte que interessa, dispõe o artº 18º CRP
1. (..)
2. A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
3. As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
Neste domínio regime estatuído no artº 18º nºs. 2 e 3 CRP postula uma série de pressupostos materiais no que respeita à validade da lei restritiva de direitos liberdades e garantias pelos quais,
“(..) submete tais restrições a vários e severos requisitos.Para que a restrição seja constitucionalmente legítima, torna-se necessária a verificação cumulativa das seguintes condições:
A. que a restrição esteja expressamente admitida (ou, eventualmente, imposta) pela Constituição, ela mesma (nº 2, 1ª parte);
B. que a restrição vise salvaguardar outro direito ou interesse constitucionalmente protegido (nº 2 in fine);
C. que a restrição seja exigida por essa salvaguarda, seja apta para o efeito e se limite à medida necessária para alcançar esse objectivo (nº 2, 2ª parte);
D. que a restrição não aniquile o direito em causa atingindo o conteúdo essencial do respectivo preceito (nº 3, in fine)
Além da verificação destes pressupostos materiais a validade das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias depende ainda de três requisitos quanto ao carácter da própria lei:
a) a lei deve revestir carácter geral e abstracto (nº 3, 1ª parte);
b) a lei não pode ter efeito retroactivo (nº 3, 2ª parte);
c) a lei deve ser uma lei da AR [Assembleia da República] ou, quando muito, um decreto-lei autorizado (artº 165º -1/ b)
No campo dos direitos liberdades e garantias as leis restritivas têm, pois, de possuir as tradicionais características da lei, não tendo lugar, neste domínio, as modernas figuras da lei (leis- medida, leis-plano, leis-de-grupo, para não falar nas leis-acto-administrativo) (..)”. (10).
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Está assente, conforme ponto 5. do probatório o teor do “(..) despacho subscrito pelo Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira, datado de 2007-02-06 (..) “De acordo com o Parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Educação, homologado por despacho de 2006.03.01 do SEE “as faltas dadas para efeitos de reuniões sindicais, fora dos serviços e durante as horas de trabalho, não poderão ser justificadas à face da lei sindical”. Assim sendo, cumpre-me comunicar a V. Exa. que a falta dada no passado dia 2007.01.19, não pode ser justificada ao abrigo do Decreto-Lei nº 84/99, de 19/03, pelo que foi injustificada”.
Todavia, pelas razões de direito supra, o despacho em causa mostra-se eivado de vício de violação de lei, sendo caso de nulidade por determinação legal nos termos do artº 133º nº 2 d) CPA, por ofensa de conteúdo essencial de um direito fundamental, na circunstância o direito à liberdade sindical consagrado no artº 55º nº 1, CRP no tocante a trabalhadores da função pública, docentes da educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico do concelho de Leiria.
Deste modo cumpre anular o despacho recorrido de 06.Fev.2007 do Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira e ordenar o reexercício da competência administrativa em ordem a praticar novo despacho que observe:
1. o dispositivo constitucional, artº 55º nº 1 CRP;
2. o disposto na Lei 84/99 de 19.3, no tocante ao disposto no artº 29º nº 3, ou seja,
3. uma vez constatados os pressupostos materiais nele estatuídos (reunião sindical não excedente do limite das quinze horas anuais por cada serviço e associação sindical), decidir sobre a ausência das ora Recorrentes contável para todos os efeitos legais como serviço efectivo.
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Sintetizando o acima exposto,
§ A sede normativa da liberdade sindical radica, desde logo, no catálogo constitucional dos direitos liberdades e garantias dos trabalhadores, cfr. artº 55º nº 1 CRP.
§ Do ponto de vista da capacidade de exercício de direitos e cumprimento das vinculações que efectivamente lhe cabem, a liberdade sindical tem enquanto direito dos trabalhadores o conteúdo jurídico-constitucionalmente garantido de exercício seja dentro ou fora do local de trabalho.
§ Face à dimensão proibitiva da cláusula de vinculação do legislador ordinário face às normas e princípios constitucionais, compete exclusivamente aos sindicatos o poder de qualificar de excepcionais as circunstâncias para a realização de reunião sindical durante as horas de serviço, não sendo legalmente admitida a intervenção conformadora do outro sujeito da relação jurídica laboral - cfr. artºs. 28º e 29º nº 2 DL 84/99.
§ Por disposição expressa da Constituição, a intervenção da Administração Pública em sede de acto administrativo restritivo da liberdade sindical não é admissível – cfr. artº 18º nºs. 2 e 3 CRP.
§ O despacho que determina que “as faltas dadas para efeitos de reuniões sindicais, fora dos serviços e durante as horas de trabalho, não poderão ser justificadas à face da lei sindical” incorre em vício de violação de lei, sendo caso de nulidade por determinação legal nos termos do artº 133º nº 2 d) CPA, por ofensa de conteúdo essencial de um direito fundamental
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Pelo que vem de ser dito assiste razão à Recorrente, cumprindo revogar a sentença recorrida e, em via de substituição,
A. anular o despacho recorrido de 06.Fev.2007 do Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira;
B. ordenar, no domínio do reexercício da competência administrativa, a prática de novo acto administrativo com observância das vinculações decorrentes
a. do artº 55º nº 1 CRP no domínio do direito fundamental de liberdade sindical em sede de reunião durante as horas de serviço,
b. segundo os pressupostos estatuídos no artº 29º nº 3 da Lei 84/99 de 19.3 (reunião sindical não excedente do limite das quinze horas anuais por cada serviço e associação sindical),
c. em ordem a decidir sobre a ausência da ora Recorrente contável para todos os efeitos legais como serviço efectivo.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da presente formação da Secção de Contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em, na procedência do recurso, revogar a sentença proferida e, em via de substituição,
A. anular o despacho recorrido de 06.Fev.2007 do Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira;
B. ordenar, no domínio do reexercício da competência administrativa, a prática de novo acto administrativo com observância das vinculações decorrentes
a. do artº 55º nº 1 CRP no domínio do direito fundamental de liberdade sindical em sede de reunião durante as horas de serviço,
b. segundo os pressupostos estatuídos no artº 29º nº 3 da Lei 84/99 de 19.3 (reunião sindical não excedente do limite das quinze horas anuais por cada serviço e associação sindical),
c. em ordem a decidir sobre a ausência da ora Recorrente contável para todos os efeitos legais como serviço efectivo.
Custas a cargo da Entidade Recorrida.
Lisboa, 08.MAI. 2008,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa )
(Coelho da Cunha) (Vencido, por entender que o despacho inpugnado não ofende o conteúdo essencial do direito à liberdade sindical, limitando-se a determinar uma forma de justificação de faltas no caso de reuniões sindicais fora do serviço).
(1) José Barros Moura, A convenção colectiva entre as fontes de direito de trabalho, Almedina/1984, págs. 25/26.
(2) Ana Fernanda Neves, Relação jurídica de emprego público, Coimbra/1999, págs. 255/257.
(3) Almeida Costa, Direito das Obrigações, 4ª edição, Coimbra/1984, pág. 244.
(4) Francisco Liberal Fernandes, Autonomia colectiva dos trabalhadores da administração. Crise do modelo clássico de emprego público, Boletim da Faculdade de Direito – Universidade de Coimbra Studia iuridica 9, Coimbra Editora/1995, págs.114/115.
(5) Francisco Liberal Fernandes, O direito de reunião no local de trabalho dos trabalhadores das empresas concessionárias, Questões Laborais, Ano II, nº 5, 1995, pág. 67.
(6) Francisco Liberal Fernandes, Obra citada na nota (5), págs. 65/66.
(7) Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da constituição, 7ª edição, Almedina, págs. 440/441.
(8) Maria do Rosário Palma Ramalho, Direito do trabalho – parte II – situações laborais individuais, Almedina, 2006, págs.406/407 e 425/426.
(9) Francisco Liberal Fernandes, Obra citada na nota (5), págs. 69/70.
(10) Gomes Canotilho, Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa – anotada – artºs 1º a 107ª, Coimbra Editora, 4ª edição, págs. 388 e 393. |
