I. Relatório

V..., natural da Angola, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou improcedente a ação que intentou contra o Ministério da Administração Interna, na qual havia peticionado para si e para a sua filha menor a concessão de asilo ou de autorização de residência por proteção subsidiária,

As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

«(…)

1- Como decidiu o douto Acordão do STA, de 18 de Maio de 2017, o pedido de protecção internacional tem um procedimento único, estando a sua tramitação prevista nos artigos 10° a 22° da referida Lei, se o pedido de protecção internacional for formulado junto do Gabinete de Asilo e Refugiados do SEF.

2- O Recorrido encontrava-se obrigado a elaborar o relatório previsto no artigo 17°, n.° 1 da Lei de Asilo e notificá-lo à recorrente, para que esta pudesse, em 5 dias, pronunciar-se sobre ele, sendo que apenas lhe notificou as suas declarações, e no próprio dia em que as mesmas foram produzidas.

3- As declarações da Recorrente não podem ser consideradas o alegado relatório, já que este tem que conter a fundamentação de facto e de direito da proposta de decisão do Recorrido, e ser notificado à Recorrente e às entidades previstas no alegado artigo 17°.

4- Ora, a decisão impugnada e a informação subjacente à mesma datam de 09/01/2020, e a entrevista ocorreu em 03/01/2020, pelo que tudo indica que apenas as declarações da requerente (que não constituem, nem podem constituir o relatório a que alude o artigo 17°, n.° 1, da Lei de Asilo) foram notificadas.

5- A recorrente, tinha o direito a ser ouvida sobre as informações essenciais ao seu pedido, pelo que, ao considerar que a entidade recorrida não preteriu tal formalidade essencial, a douta sentença recorrida violou, o artigo 17°, n.°s 1, 2 e 3 da Lei de Asilo.

6- A douta sentença recorrida também violou o Regulamento (UE) n.° 604/2013, que dispõe que os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento administrativo antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.

7- E, igualmente, violou o regime da audiência prévia constante arts. 121° ss e 163° do CPA.

8- O país da Recorrente acabou por não conseguir assegurar-lhe uma vida em segurança, sendo que o seu regresso a Angola e a sua permanência nesse País determina para si, um risco sério de vir a sofrer, pelo menos, graves perseguições.

9- Ora, tal factualidade tem relevância para a aplicação do regime jurídico do direito de asilo à Recorrente, pelo que ao decidir em sentido contrário, a douta sentença recorrida violou os artigos 3° e 8° da Lei 27/2008, de 30 de Junho, alterada pela Lei 26/2014, de 5 de Maio.

10- Sempre seria de deferir a autorização de residência por protecção subsidiária, uma vez que, para a Recorrente e seus filhos, o seu País é profundamente inseguro, o que lhe determina o perigo e o risco de vir a sofrer ofensa grave, pelo que ao decidir em sentido contrário, a douta sentença recorrida violou os artigos 3°, 5° e 7° da Lei 27/2008, e, ainda, os princípios da justiça, adequação e proporcionalidade previstos no artigo 266°, n.° 2, da CRP.»

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

Neste Tribunal Central Administrativo, o DMMP, notificado para o efeito, não se pronunciou.

Com dispensa dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com disponibilização prévia do texto do acórdão ao Mmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o mesmo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

I. 1. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

i) Do erro de julgamento em que incorreu a sentença recorrida ao não ter considerado existir preterição da audiência prévia, enquanto formalidade essencial prevista no art. 17.º da Lei n° 27/2008, de 30/06 (doravante Lei do Asilo (1));

ii) Do erro de julgamento em que incorreu a sentença recorrida ao ter concluído pelo carácter infundado do pedido de proteção internacional formulado pela Recorrente, extensivo à sua filha menor, para concessão de asilo ou de autorização de residência por protecção subsidiária e assim ter mantido o despacho de 09.01.2020, do Recorrido.

II. Fundamentação

II.1. De facto

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que se considera reproduzida nos termos do art. 663.º, n.º 6, do CPC, ex vi art. 140.º do CPTA, embora aqui se reproduza apenas na parte relevante para o conhecimento do presente recurso, para maior facilidade de exposição:

«(…)

1 — Em 22.11.19., a A. V..., apresentou, em 22 de Novembro de 2019, junto dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras — Gabinete de Asilo e Refugiados, pedido de asilo, processo de protecção internacional n.° 1926/19 e 1927/19, este relativo à sua filha E... ( cfr. proc°. instrutor, e admissão por acordo).

2 — A A. e sua filha são cidadãs angolanas, e chegou a Lisboa proveniente da Alemanha ( cfr. proc°. instrutor, e admissão por acordo).

3 — Em 24.02.2019, a A. entrou em território nacional, no uso de visto concedido para entrar em Portugal ( cfr. proc°. instrutor, e admissão por acordo).

4 — Em 22.11.19., a A. foi objecto de entrevista no GAR — Gabinete de Asilo e Refugiados, do SEF, que deu lugar às declarações, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte ( cfr. proc°. instrutor, e admissão por acordo):

«…)

Ao requerente é entregue cópia autenticada do presente auto de declarações e notificado de que em conformidade com o ns 2 do artigo 17.º da Lei 27/08, de 30.06, com as alterações introduzidas pela Lei 26/14 de 05.05, pode no prazo de 5 dias a contar da presente notificação pronunciar-se, por escrito, sobre o conteúdo do presente auto, em alegações a apresentar no Gabinete de Asilo e Refugiados, do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, sito na Rua Passos Manuel, n.s 40,1169-089 Lisboa, ou por email gar@sef.pt ou ainda por fax + 35121423 66 48.»

5 — Em 09.01.20., o GAR — Gabinete de Asilo e Refugiados emitiu a informação n°.52 /GAR/20, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte ( cfr. proc°. instrutor, e admissão por acordo): (…)»

6- Em 09.01.20., a informação identificada em “5”, supra, mereceu decisão mediante despacho proferido pela Directora Nacional, do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, nos termos e fundamentos constantes da informação n°. 52/GAR/20, despacho cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte (cfr. o proc°. instrutor, e admissão por acordo):

«Processo de Protecção Internacional N.9 1926/19 e 1927/19

De acordo com o disposto na alínea e) do n.º 1, do artigo 19.º, e no n.º 1 do art. 20.º, ambos da Lei n.º 27/08, de 30 de Junho, alterada pela Lei n.º 26/2014 de 05 de Maio, com base na informação n..º 52/GAR/20 do Gabinete de Asilo e Refugiados do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, considero o pedido de asilo apresentado pela cidadã, V..., nacional de Angola, extensível à sua filha menor E..., nascida aos …2013, nacional de Angola, infundado.

Com base na mesma informação e nos termos das disposições legais acima citadas, considero o pedido de autorização de residência por protecção subsidiária, apresentado pela cidadã acima identificada, e extensível à sua filha menor, infundado.

7 — A A. foi notificada da decisão supra ( cfr. proc°. instrutor e admissão por acordo)

A convicção do Tribunal fundou-se na prova documental, supra identificada, integrada no processo instrutor apenso aos autos, e na admissão por acordo das partes.

Nada mais se logrou provar com relevância para a apreciação e decisão do mérito da causa.»

II.2. De direito

A Recorrente imputa erro de julgamento à sentença recorrida, por esta ter sancionado positivamente a decisão administrativa e não ter considerado existir preterição do direito de audiência prévia, enquanto formalidade essencial, previsto no art. 17.º da Lei do Asilo.

Na parte que aqui releva, transcreve-se infra o discurso fundamentador da sentença recorrida:

«(…)

Do vício de forma traduzido na preterição de audiência prévia

Contrariamente ao alegado pela A., foi-lhe concedido o prazo de cinco dias para se pronunciar quanto à inadmissibilidade do pedido de protecção internacional, na data em que foi entrevistada e prestou declarações, tendo-lhe no final sido entregue cópia, da qual consta expressamente o seguinte (cfr. factos provados):

“Ao requerente é entregue cópia autenticada do presente auto de declarações e notificado de que em conformidade com o n.º 2 do artigo 17.º da Lei 27/08, de 30.06, com as alterações introduzidas pela Lei 26/14 de 05.05, pode no prazo de 5 dias a contar da presente notificação pronunciar-se, por escrito, sobre o conteúdo do presente auto, em alegações a apresentar no Gabinete de Asilo e Refugiados, do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, sito na Rua Passos Manuel, n.2 40,1169-089 Lisboa, ou por email gar@sef.pt ou ainda por fax + 35121423 66 48.”

O referido art°.I7°/2/Lei do Asilo, estipula que: (…)”

mostra-se aquele preceito cumprido no procedimento aqui em causa, e no qual foi produzida a decisão impugnada, bem como foi cumprida — de novo em contrário ao alegado pela A. — a notificação do CPR (cfr. factos provados).

Invoca a A., a propósito da violação da audiência prévia, o acórdão do de 18 de Maio de 2017, processo n.° 0306/17, disponível em www.dgsi.pt, de cujo sumário extrai-se o seguinte: (…)”.

Ora, em face do supra expendido, e face à prova produzida nos autos, é de concluir que o R. deu estrito cumprimento ao exigido pelo art°.I7°/2/Lei do Asilo, legislação especial que afasta as regras gerais invocadas pela A., em sede do CPA, e por isso, conclui-se como infundamentado e não provado o arguido vício de forma por preterição da audiência prévia.

Adite-se, ainda, face aos factos provados (cfr. inf.52/GAR/20), que o R. inclusive considerou naquela informação, e consequentemente na apreciação do pedido da A., requerimento apresentado pela A. reportado a esclarecimentos ao teor das declarações anteriormente prestadas.

Em conclusão, improcede o arguido vício de forma, preterição de audiência prévia.»

Desde já se adianta que não se acompanha este entendimento.

Porém, antes de prosseguir, cumpre esclarecer, que, no caso dos autos a decisão impugnada foi proferida na fase liminar do procedimento de concessão de proteção internacional – ao abrigo do art. 19.º da Lei do Asilo – (cfr. facto n.º 6 da matéria de facto), atendendo a que se trata ainda de uma fase de apreciação liminar, que visa fazer uma triagem, permitindo que não prossiga a apreciação/instrução daqueles pedidos que manifestamente não reúnam os requisitos mínimos para serem considerados para efeitos de admissão ou não à fase de instrução - nos termos dos art. 20.º, n.º 1 e art. 24.°, n.º 4, do mesmo diploma legal -, o que tem de ser lido à luz do princípio da boa administração, orientada por critérios de eficiência (cfr. art. 5.º do CPA).

Vejamos então.

Dispõem os art.s 16.º e 17.°, n°s 1 e 2, da Lei do Asilo, sob a epígrafe "Declarações “ e “Relatório", respetivamente, integrados na Secção I, intitulada "Disposições comuns", do Capítulo III, intitulado "Procedimento", que:

«Artigo. 16.º

Declarações

1 - Antes de proferida qualquer decisão sobre o pedido de proteção internacional, é assegurado ao requerente o direito de prestar declarações na língua da sua preferência ou noutro idioma que possa compreender e através do qual comunique claramente, em condições que garantam a devida confidencialidade e que lhe permitam expor as circunstâncias que fundamentam a respetiva pretensão.

2 - A prestação de declarações assume carácter individual, exceto se a presença dos membros da família for considerada necessária para uma apreciação adequada da situação.

3 - Para os efeitos dos números anteriores, logo que receba o pedido de proteção internacional, o SEF notifica de imediato o requerente para prestar declarações no prazo de dois a cinco dias.

4 - (Revogado.)

5 - A prestação de declarações só pode ser dispensada:

a) Se já existirem condições para decidir favoravelmente sobre o estatuto de refugiado com base nos elementos de prova disponíveis;

b) Se o requerente for considerado inapto ou incapaz para o efeito devido a circunstâncias duradouras, alheias à sua vontade;

c) (Revogada.)

6 - Quando não houver lugar à prestação de declarações nos termos do número anterior, o SEF providencia para que o requerente ou a pessoa a cargo comuniquem, por qualquer meio, outras informações.

Artigo 17.º

Relatório

1 - Após a realização das diligências referidas nos artigos anteriores, o SEF elabora um relatório escrito do qual constam as informações essenciais relativas ao pedido.

2 - O relatório referido no número anterior é notificado ao requerente para que o mesmo se possa pronunciar sobre ele no prazo de cinco dias.

3 - O relatório referido no n.º 1 é comunicado ao representante do ACNUR e ao CPR enquanto organização não governamental que atue em seu nome, desde que o requerente tenha dado o seu consentimento, para que aquela organização, querendo, se pronuncie no mesmo prazo concedido ao requerente.

4 - Os motivos da recusa de confirmação do relatório por parte do requerente são averbados no seu processo, não obstando à decisão sobre o pedido.» (sublinhados nossos).

Conforme abundante jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA)(2), constitui preterição de uma formalidade essencial a não elaboração do relatório previsto no art. 17.°, n°s 1 e 2, da Lei do Asilo, evidenciando, a citada jurisprudência, que «(…) I - A notificação do requerente de protecção internacional para se pronunciar sobre o conteúdo do auto de declarações não configura o cumprimento das formalidades exigidas pelo nºs. 1 e 2 do art.º 17.º da Lei do Asilo que impõem a elaboração de um relatório escrito contendo informações essenciais ao processo sobre o qual o requerente tem a faculdade de se pronunciar.» (3)

De onde resulta que têm de ser interpretados conjugadamente os art.s 16º e 17º da Lei do Asilo. Uma coisa são as declarações prestadas pelo requerente, outra coisa é o relatório a elaborar pela entidade administrativa que, nestes casos, que antecedem uma decisão de negação do pedido em virtude de o mesmo se revelar infundado ao abrigo do disposto no art. 19.º, como sucede na situação sub judice (cfr. facto n.º 6 da matéria de facto), exige-se que do citado relatório conste qual o sentido provável da decisão, para, assim, o requerente poder ter conhecimento e poder pronunciar-se efetivamente sobre o mesmo, desta forma se cumprindo o direito de defesa/audiência conferido ao requerente pelo art. 17.º da Lei do Asilo.

No caso em apreço, resulta da matéria de facto que não foi elaborado o relatório a que se refere o citado artigo 17°, n°s 1 e 2, tendo a Recorrente sido notificada para se pronunciar, ao abrigo desta disposição legal, apenas, sobre o teor das suas declarações (cfr. facto n.º 4 da matéria de facto), nada indiciando, nem das perguntas feitas, nem da condução da entrevista, qual o sentido da decisão liminar que viria a ser proferida.

Sobre este aspeto importa ter presente que no regime procedimental comum da Lei do Asilo, existem vários momentos com concreta previsão de um direito de defesa/audiência conferido ao requerente, designadamente, nos art.s 16.º, 17.º e 17.º-A da Lei do Asilo, ainda em sede liminar do pedido de proteção internacional e previamente à emissão da decisão sobre os pedidos infundados ou inadmissíveis - art.s 19.º a 20.º -; no art. 29.º, n.º 2, após a fase de instrução do procedimento e antes da prolação de decisão final de concessão ou de recusa de proteção internacional – art.s 21.º, 27.º a 29.º -, nas situações em que havia sido proferida decisão liminar de admissibilidade do pedido de proteção internacional; e, também, embora com outros moldes, no art. 24.º, n.º 2, para o regime especial referente aos pedidos apresentados nos postos de fronteira (4).

Retomando o caso dos autos, resultando da matéria de facto provada que não foi elaborado o relatório exigido nos nºs 1 e 2 do art. 17.º supra transcritos, a falta deste relatório, que deveria ter sido elaborado na sequência das declarações previstas no art. 16.º, ambos da Lei do Asilo, negou à Recorrente o exercício pleno do seu direito de audiência prévia, pelo que a sentença recorrida não pode manter-se, assim como o ato impugnado, que deverá ser anulado e determinar-se o retomar do procedimento administrativo em apreço.

Perante o que, imperioso se torna considerar prejudicado o conhecimento do segundo erro de julgamento invocado, em virtude de o mesmo se revelar inútil.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, em substituição, anular o ato impugnado e condenar o R., ora Recorrido, a retomar o procedimento administrativo em apreço, dando cumprimento ao disposto no art. 17.º, da Lei do Asilo nos termos que decorrem da presente decisão, seguindo-se, após, os seus demais termos até final.

Sem Custas, por isenção objetiva (art. 84.º da Lei n.º 27/2008, de 30.06).

Lisboa, 28.05.2020.

Dora Lucas Neto

Pedro Nuno Figueiredo

Ana Cristina Lameira

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(1) Diploma que estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo e proteção subsidiária e ainda os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de autorização de residência por proteção subsidiária, transpondo para a ordem jurídica interna as Diretivas n.º 2004/83/CE, do Conselho, de 29.04; n.º 2005/85/CE, do Conselho, de 01.12; n.º 2011/95/UE, do Conselho, de 13.12; n.º 2013/32/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26.06. e n.º 2013/33/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26.06.

(2) A título de exemplo, v. ac. de 18.05.2017, P.0306/17; ac. de 04.10.2018, P.01727/17.3BELSB 0594/18; ac. de 20.12.2018, P. 0275/18.9BELSB; ac. de 28.03.2019, P. 01143/18.0BELSB; ac. 30.05.2019, P. 0970/18.2BELSB; ac. de 03.10.2019, P.02095/18.1BELSB; ac. de 20.02.2020, P.0780/19.0BELSB, que, embora se refiram a situações ocorridas no subprocedimento de retoma a cargo, previsto nos art.36.º a 40.º da Lei de Asilo, a doutrina que dimana destes arestos, sobre o âmbito da formalidade prevista no art. 17.º deste diploma, é inteiramente aplicável ao caso em apreço.

(3) Cfr. ponto I do sumário do ac. de 20.02.2018, P.0275/18.9BELSB, supra citado.

(4) Nesta parte, v. ac. STA de 30.05.2019, P. 0970/18.2BELSB, supra citado.