I. Relatório

O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - STAL, veio intentar ação administrativa especial contra o Município da Ribeira Brava, impugnando a deliberação da Câmara Municipal da Ribeira Brava de 7 de Março de 2013, nos termos da qual foi determinado “(...) reposicionar os trabalhadores em causa de acordo com o teor (...) do parecer (...) da Direcção Regional da Administração Pública e Local (...) ”.

Por decisão de 05.06.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, foi julgada verificada a exceção dilatória de caducidade do direito de ação e, em consequência, foi a entidade recorrida absolvida da instância.

O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - STAL, ora Recorrente, não se conformando com a sentença, veio dela recorrer, culminando as suas alegações com as seguintes conclusões - cfr. fls. 198 e ss. – ref. SITAF:

«(…)

1 - A deliberação da Câmara Municipal não tem eficácia executória sobre os trabalhadores da autarquia, pois está fora das suas atribuições e invade as atribuições e competência do Presidente da Câmara;

2 - A competência originária e exclusiva de decisão sobre todos os assuntos relacionados com a gestão e direção dos recursos humanos afetos aos serviços municipais é do Presidente da Câmara Municipal (alínea a) do n.° 2 do art.° 35.° da Lei n.° 75/2013 de 12 de Setembro);

3 - A deliberação da Câmara Municipal, de 07/03/2013 é, quanto muito, um ato indicativo que terá de conter no âmbito das relações entre os órgãos autárquicos e competências do Presidente da Câmara;

4 - É nulo e de nenhum efeito o ato praticado por órgãos administrativo sobre matéria estranha às suas atribuições;

5 - Nulidade que pode ser invocada a todo o tempo;

6 - Não se verificando pois a exceção dilatória de caducidade do direito.

Termos em que, com o douto suprimento de V.ªs Exas, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência ser revogada a sentença recorrida.»

O Recorrido, devidamente notificado para o efeito, optou por não contra-alegar.

Neste Tribunal Central Administrativo, o DMMP, notificado para o efeito, não se pronunciou.

Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

I. 1. Questões a apreciar e decidir

A questão suscitada pelo Recorrente STAL, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduz-se em apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter dado por verificada a caducidade do direito de ação.

II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto constante da sentença recorrida é a que aqui se transcreve ipsis verbis:
«(…)
1. Em 07/03/2013 a Câmara Municipal da Ribeira Brava adoptou uma deliberação, nos termos da qual foi determinado “(...) reposicionar os trabalhadores em causa de acordo com o teor (...) do parecer (...) da Direcção Regional da Administração Pública e Local (...) ”, cfr. doc. a fls. 157 dos autos.
2. Em 08/04/2013 o Autor deu entrada da acção cautelar que correu termos neste Tribunal sob o n.° 95/13.7BEFUN, cfr. doc. a fls. 1 dos autos cautelares apensos.
3. Em 25/02/2014 deu entrada a petição inicial neste Tribunal, cfr. doc. a fls. 1 dos autos.»
(sublinhados nossos).

II.2. DE DIREITO

i) Do erro de julgamento em que imputado à sentença recorrida em virtude de ter dado por verificada a caducidade do direito de ação.

Sobre esta questão, o discurso fundamentador da sentença é o seguinte:

«(…) Compulsada a causa de pedir, é manifesto que o Autor pretende atacar o acto impugnado, mas não alega qualquer vício ou causas de invalidade susceptíveis de configurar a inexistência do mesmo ou a sua nulidade.

Apesar do Autor pedir a declaração de nulidade do acto impugnado e não a sua anulação, o vício que imputa ao acto - vício de violação de lei por ofensa das normas previstas no art. 129.°, n.° 1, alínea d) do Código do Trabalho, no art. 89.°, alínea d) do Regime do Contrato Trabalho em Funções Públicas, nos arts. 47.° e 113.° da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Junho e no art. 141.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA, em vigor à data dos factos), reconduz-se a um desvalor jurídico cuja sanção é a da anulabilidade do acto e não a sua nulidade.

De forma consonante, o Autor na petição inicial não enquadra a alegada invalidade do acto ou as causas da mesma nas previsões do art. 133.° do CPA.

Com efeito, o acto impugnado contém todos os elementos essenciais de acordo com o disposto no art. 123.° do CPA.

Por outro lado, não se configura, face à factualidade alegada, a ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, nos termos e para os efeitos do art. 133.°, n.° 1, alínea d), do CPA.

(…)

Pese embora, o Autor no articulado de resposta às excepções (e apenas neste) invoque que o acto impugnado ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental, nomeadamente por ofensa ao direito fundamental de proibição da diminuição da retribuição e, por esse mesmo acto ser da competência e atribuições do Presidente da Câmara e não do órgão que o praticou, a Câmara Municipal da Ribeira Brava, entendo que não lhe assiste qualquer razão.

A proibição da diminuição da retribuição da entidade empregadora pública constitui um direito dos trabalhadores. No entanto, este direito não se concebe no ordenamento jurídico português como um direito fundamental (direito, liberdade e garantia ou análogo), nem como um princípio estruturante do Estado de Direito. Por outro lado, a própria lei admite excepções à proibição da diminuição da retribuição do trabalhador, cfr. art. 89.°, alínea d) da Lei n.° 59/2008, de 11 de Setembro.

Exclui-se, assim, a verificação desta alegada causa de invalidade como geradora de nulidade do acto impugnado, por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental.

Quanto à alegada incompetência da Câmara Municipal para a prática do acto impugnado, a mesma a verificar-se, apenas constituiria um caso de incompetência relativa e não absoluta, em virtude dos dois órgãos (Presidente da Câmara e Câmara Municipal integrarem a mesma pessoa colectiva - o Município de Câmara de Lobos).

E, como tal, o desvalor jurídico do acto, pela verificação do vício imputado, sempre seria o da anulabilidade.

O vício de violação de lei imputado ao acto impugnado é gerador de anulabilidade, a qual constitui a sanção regra, ou seja, o desvalor residual dos actos administrativos que ofendam princípios ou normas jurídicas, cfr. art. 135.° do CPA.

O “critério de identificação dos actos anuláveis (...) funciona por exclusão de partes: um acto administrativo ilegal será anulável se não for inexistente, nulo ou irregular ”, vide Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, III, 2a Edição, Alfragide, D. Quixote, 2009, pág. 183.

Pelo que o vício imputado ao acto apenas é susceptível de gerar a respectiva anulabilidade.

Quanto ao prazo de impugnação de actos administrativos importa considerar o disposto no art. 58.° do CPTA:

“1. A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.

2. Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:

a) (...)

b) Três meses, nos restantes casos.

3. A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil

4. (...)."

É manifesto que o Autor, pelo menos em 08/04/2013, data de apresentação do requerimento cautelar neste Tribunal, em apenso aos presentes autos, tinha conhecimento do teor do acto impugnado.

E ao ter intentado a presente acção em 25/02/2014 (data de entrada da petição inicial neste Tribunal), fê-lo de forma extemporânea relativamente ao prazo de que dispunha para exercer o seu direito.

Nestes termos, face ao supra exposto, e considerando que o prazo de impugnação judicial de actos anuláveis é de 3 meses, em conformidade com o disposto na alínea b) do n.° 2 do art. 58.° do CPTA, é manifesto que se verifica a caducidade do direito de acção administrativa do Autor.

A caducidade do direito de acção constituindo uma excepção dilatória, obsta ao conhecimento pelo Tribunal do mérito da acção e gera a absolvição da instância da Entidade Demandada relativamente à impugnação do acto e relativamente aos vícios geradores de anulabilidade dos mesmos. cfr. art. 89.°. n.° 1. alínea h) do CPTA e art. 278.°. n.° 1. alínea e). art. 576.°. n.° 2. ambos do CPC. ex vi do art. 1°. do CPTA. Pelo que a excepção alegada é procedente. (…)» (sublinhados nossos).

Desde já se adianta que a sentença recorrida não é para manter. Vejamos porquê.

Dispõe o art. 132.º do CPA1991, sob a epígrafe, “Eficácia dos actos constitutivos de deveres ou encargos”, aplicável à data dos factos, o seguinte:

1 - Os actos que constituam deveres ou encargos para os particulares e não estejam sujeitos a publicação começam a produzir efeitos a partir da sua notificação aos destinatários, ou de outra forma de conhecimento oficial pelos mesmos, ou do começo de execução do acto.

2 - Presume-se o conhecimento oficial sempre que o interessado intervenha no procedimento administrativo e aí revele conhecer o conteúdo do acto.

3 - Para os fins do n.º 1, só se considera começo de execução o início da produção de quaisquer efeitos que atinjam os destinatários.

A ação em apreço e, bem assim, o processo cautelar a que a sentença recorrida faz referência na fundamentação de facto e de direito, foram intentados pelo Recorrente STAL, em representação e defesa dos seus associados, todos melhor identificados na petição inicial.

No Acórdão para Uniformização de Jurisprudência do Pleno da 1ª Secção, do STA, P.10/2007, publicado no DR nº 132 de 11.07.2007 reconhece-se que o Sindicato ao agir na defesa coletiva de interesses individuais não atua na defesa de um direito subjetivo ou interesse material próprio: «(…) Titulados no poder [diz o acórdão] de dispor do processo, de o conduzir ou gestionar no papel de parte pelo DL. nº84/99 e a coberto do artigo 56º nº1 da CRP, os sindicatos encontram-se dotados de uma legitimidade originária específica, que não depende de um direito subjectivo ou de um interesse material próprios (…)» (itálico nosso).

Tal intervenção processual ocorre, sim, segundo o mesmo acórdão, por delegação dos associados, que são os detentores dos interesses diretos e imediatos.

Guilherme da Fonseca(1), caracteriza esta defesa colectiva pelas associações sindicais, de direitos ou interesses individuais dos trabalhadores que representam, como uma acção colectiva egoística.

Quando o Sindicato intervém na defesa coletiva de direitos ou interesses individuais, e quando a sua legitimidade não assenta num interesse ou direito material próprio, mas sim na titularidade dos interesses diretos e imediatos dos associados que delegam nele, não restam dúvidas que os efeitos alcançados no processo se projetam na esfera jurídica dos representados e não na do Sindicato.

O Sindicato embora adquira legitimidade por força da lei – art. 26.º n.º 3, primeira parte, do CPC - quando atua na defesa coletiva dos interesses individuais, está na relação jurídica processual, no lugar dos representados por delegação – cfr. o acórdão para fixação de jurisprudência supra citado - , sendo na esfera jurídica destes que se repercutem todos os efeitos(2), designadamente, (i) a anulação de atos processadores de vencimento (acórdão para fixação de jurisprudência supra citado (P.10/2007) ou (ii) a qualificação de um acidente como de serviço de um enfermeiro (acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA, de 02.03.2006, P.0461/05), entre outros.

Retomando o caso em apreço, os associados do A. ora Recorrente, são, pois, os destinatários da deliberação impugnada, sendo esta, inquestionavelmente, um ato lesivo e, como tal, carente de notificação e/ou execução para que fosse oponível aos visados associados, nos termos do citado e supra transcrito art. 132.º do CPA1991.

Conhecer as datas de tal notificação e/ou início de execução é absolutamente essencial para se poder aferir do decurso do prazo de impugnação do ato em apreço - considerando, como considerou a sentença recorrida, que o ato em causa seria, atendendo aos vícios invocados pelo A., ora Recorrente, um ato anulável.

Em face do que, em princípio não será relevante a data em que o A., ora Recorrente, STAL, por referência à data em que deu entrada com o processo cautelar instrumental da presente ação, teve conhecimento do teor do acto impugnado, como considera a sentença recorrida, na medida em que não foi ponderado e muito menos demonstrado que no procedimento – se é que existiu um procedimento que antecedeu a pratica do ato impugnado, pois tal também não é referido na decisão recorrida -, o Sindicato A., ora Recorrente, estava já constituído no mesmo pelos interessados no procedimento. Situação em que, na procuração outorgada para representar os interessados se considerariam abrangidos os poderes de receber notificações, sem necessidade de outorga de poderes especiais(3).

Se tivesse sido esse caso dos autos, e se se revelasse que o Sindicato A., representava os interessados, com poderes gerais, no eventual procedimento administrativo, poderia a Administração notificar este seu representante do ato impugnado, que tal notificação era válida e eficaz. E era a partir da data que se contaria o prazo de 3 meses, previsto no art. 58°, n.° 2, alínea b), do CPTA.

Mas nada disto resulta dos autos.

Assim como não consta dos autos qual a data em que os associados do A. foram notificados do mesmo ato ou os efeitos do mesmo se começaram a produzir na sua esfera jurídica – sendo que, mesmo neste caso, tal não afasta a obrigatoriedade de notificação para efeitos de eficácia do ato em apreço, apenas permitindo que os que se sintam prejudicados com o início da execução de um ato lesivo possam a ela reagir – cfr. art. 132.º do CPA1991(4).

Assim sendo, não constando da matéria de facto provada i) que o Sindicato interveio num eventual procedimento administrativo que tenha culminado com a prolação da deliberação identificada no facto n.º 1 supra, em representação dos visados, seus associados; ii) que, nesse pressuposto, tal deliberação lhe tenha sido notificada; iii) que os trabalhadores visados pela mesma deliberação tenham sido notificados da mesma, nos termos do art. 132.º do CPA1991 ou iv) qual a data em que a mesma foi executada, ou seja, qual a data em que os trabalhadores visados pela mesma foram efetivamente reposicionados, a decisão recorrida padece de erro quanto ao julgamento de facto, por deficiência, na medida em que a decisão que proferiu sobre a caducidade do direito de ação está dependente do conhecimento de factos que não constam da matéria de facto considerada provada.

Razão pela qual, imperioso se torna anular sentença recorrida, nos termos do art. 662.º, n.º 2, alínea c), do CPC, ex vi art. 140.º do CPTA, porquanto não constam do processo todos os elementos que permitem a alteração da decisão proferida sobre a matéria de facto, que, face a todo o exposto, se reputa deficiente, sendo indispensável a ampliação desta.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, anular a decisão recorrida, ao abrigo do art. 662.º. n.º 2, alínea c), do CPC, ex vi art. 140.º do CPTA, e ordenar a baixa dos autos para que o tribunal a quo proceda à instrução da lide e, se a tal nada mais vier a obstar, conhecer do mérito da causa.

Custas pelo Recorrido.

Lisboa, 15.10.2020.

Dora Lucas Neto

*

A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.°- A do Decreto-Lei n.° 10- A/2020, de 13.03., aditado pelo art. 3.° do Decreto-Lei n.° 20/2020, de 01.05., tem voto de conformidade com o presente acórdão, enquanto magistrado integrante da formação de julgamento, o Senhor Desembargador Pedro Nuno Figueiredo e, na mesma qualidade, vota vencido a Senhora Juíza Desembargadora Ana Cristina Lameira, nos seguintes termos:

Em conformidade com os artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1 do Código de Processo Civil (CPC), é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões de que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.

Das conclusões do Recorrente este insurge-se somente quanto ao decido pelo Tribunal a quo na qualificação jurídica dos vícios imputados à deliberação impugnada – nulidade e não anulabilidade. Não consta qualquer desacordo da sentença recorrida no tocante ao termo a quo da caducidade do direito de acção, ou seja que desde, pelo menos, da data de interposição da providência cautelar, em 08.04.2013 – ponto 2 do probatório – os associados / representados do Recorrente tinham conhecimento, teriam sido notificados e poderiam impugnar a Deliberação de 07.03.2013.

Tanto mais que suscitada essa excepção em sede de Contestação – art. 34º da Contestação-, o Autor em sede de resposta não impugnou tal factualidade, quanto à presunção da data em que foram notificados.

Nem nas Alegações e Conclusões do presente recurso tal pressuposto da decisão recorrida vem posto em causa.

Como se alude supra no Acórdão que obteve vencimento “ O Sindicato embora adquira legitimidade por força da lei – art. 26.º n.º 3, primeira parte, do CPC - quando atua na defesa coletiva dos interesses individuais, está na relação jurídica processual, no lugar dos representados por delegação – cfr. o acórdão para fixação de jurisprudência supra citado - , sendo na esfera jurídica destes que se repercutem todos os efeitos(5), designadamente, (i) a anulação de atos processadores de vencimento (acórdão para fixação de jurisprudência supra citado (P.10/2007) ou (ii) a qualificação de um acidente como de serviço de um enfermeiro (acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA, de 02.03.2006, P.0461/05), entre outros”.

Mormente os pedidos e causa de pedir formulados em sede de processo cautelar, tanto mais que foram aí juntas declarações subscritas por cada um dos associados do Recorrente / Autor onde conferem poderes para intentar a providência cautelar e accão administrativa contra a deliberação da Câmara de 07.03.2013.

Ora, sendo a providência cautelar instrumental da sentença a proferir na acção principal, não fará sentido os autos baixarem à 1ª instância para se apurar qual a data concreta em que cada um dos associados foi notificado – que não foi posta em causa no recurso – se pelo menos desde a apresentação do pedido cautelar de suspensão de eficácia da deliberação suspendenda / impugnada esta estava a produzir efeitos para os destinatários da mesma – só assim faria sentido a interposição da providência cautelar.

Se na verdade o artigo 59º do CPTA/ 2004 dispunha que:

“Início dos prazos de impugnação
1 - O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória.
2 - O disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar.”

É certo também que nos termos do artigo 54.º do CPTA/2004
“Impugnação de acto administrativo ineficaz

1 - Um acto administrativo pode ser impugnado, ainda que não tenha começado a produzir efeitos jurídicos, quando:
a) Tenha sido desencadeada a sua execução.”

Contudo tal faculdade deverá ser mitigada se os interessados usaram antes a tutela cautelar para obter a suspensão de eficácia de acto administrativo, sendo certo, que, pelo menos desde essa data, os efeitos da deliberação impugnanda se produziam na sua esfera jurídica e foi de modo a obstar a tal que intentaram o processo cautelar.
Aliás, Mário Aroso e Carlos Alberto Cadilha, em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (revisão de 2015), edição de 2017, p. 405, em anotação ao art. 59º do CPTA aludem que a nova redacção dada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015 veio a ser resolvida a questão de que o acto só pode ser impugnado se for eficaz.
Não seguimos pois o entendimento que colheu vencimento de que se desconhece a data da notificação / produção de efeitos da deliberação impugnada.
Porquanto se o processo cautelar é instrumental e dependente do processo principal concomitantemente não é possível "ignorá-lo".
Tanto mais que na sentença proferida no Processo cautelar foi julgada procedente a presente providência cautelar e determinada a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal da Ribeira Brava, datada de 7 de Março de 2013, impugnada nos autos.
Acompanhamos, pois, a fundamentação e asserção do Acórdão proferido por este Tribunal, em 20.03.2014, no rec. 10804/14, que julgou a inutilidade superveniente do processo cautelar (Processo nº 95/13.7BEFUN), por não ter sido intentada a acção principal que é objecto do presente recurso.
Razão porque consideramos que atentas as conclusões de recurso, os presentes autos e do processo cautelar apenso, dispõe o Tribunal de toda a documentação necessária à tomada de decisão e prosseguiríamos com o conhecimento do recurso, que faríamos claudicar, acompanhando os fundamentos indicados na decisão recorrida.

(Ana Cristina Lameira)

------------------------------------------------------------------------------------------------------------

(1). Legitimidade processual singular, contencioso administrativo e associações sindicais, in CJA, n.º 43, pgs. 25 e ss.
(2).Neste sentido v. ac. do Pleno da secção de contencioso administrativo do STA, de 18.04.2013, P.0269/08, disponível em www.dgsi.pt
(3).Ainda no âmbito do CPA1991, aplicável ao caso em apreço, esta matéria foi alvo de diversos arrestos do STA, cfr., a título de exemplo: P. 40673, de 30.03.2000; P. 47590, de 16.01.2002; P. 305/04, de 07.10.2004 e também deste TCA Sul, P. 1867/06, de 28.03.2007.
(4).Neste sentido, por todos, v. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2.º edição, actualizada, revista e aumentada, Almedina, 1997, pg. 635; v. neste sentido, também, e a título de exemplo, ac. TCA de 20.09.2018, P. 164/15.9BEBJA, disponível em www.dgsi.pt
(5). Neste sentido v. ac. do Pleno da secção de contencioso administrativo do STA, de 18.04.2013, P.0269/08, disponível em www.dgsi.pt