| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
O Município da Praia da Vitória inconformado com o saneador-sentença proferido pelo TAF de Ponta Delgada, em 3 de Junho de 2011, que, na presente acção administrativa comum, sob a forma ordinária, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades publicas intentada contra o Estado Português, julgou procedente a excepção dilatória de incompetência em razão da matéria e consequentemente absolveu o R. da instância, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):
“1. Vem o presente recurso interposto da douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, no âmbito do Processo de Impugnação Judicial n.º 656/07.3 BELRS, através da qual o mesmo julgou “verificada a excepção dilatória da incompetência em razão da matéria, com a competente absolvição do réu da instância – artigos 288º, nº 1 , alínea e), 493º, nºs 1 e 2, e 494º, alínea a), do Código de Processo Civil”.
2. Com a presente acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito – fundada no artigo 15.º, n.º 1, do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas – pretende-se que o RECORRIDO seja condenado a pagar ao RECORRENTE uma indemnização no montante de € 815.474,36.
3. Para tanto a RECORRENTE procurou demonstrar que as Leis do Orçamento do Estado para 2009, para 2010 e para 2011 (Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril e Lei n.º 55-A, de 31 de Dezembro) constituem actos legislativos desconformes com a Constituição da Republica Portuguesa e com a Lei de Enquadramento Orçamental (na parte em que prescrevem a inscrição das denominadas despesas obrigatórias na Lei do Orçamento do Estado, ou seja, das despesas decorrentes de obrigações legais), impossibilitando, desse modo, a realização das transferências financeiras relativas à “participação variável de 5% no IRS” a que o RECORRENTE tinha direito.
4. Com efeito, a percentagem variável – com o limite de 5% - no IRS, constitui um “novo” critério de mensuração das transferências financeiras que devem ser efectuadas pelo Estado em cumprimento do direito de participação dos municípios nas receitas provenientes dos impostos directos [ cf. Artigos 238.º, n.º 2, 254.º, n.º 1, da CRP e 10.º, alínea a), da LFL], e não, portanto, uma receita tributária (de IRS) própria dos municípios.
5. O mesmo é dizer, pois, que a participação variável de 5% no IRS não investe os municípios na titularidade do produto da cobrança de 5% do IRS devido pelos seus munícipes (já cobrado e inscrito como receita em momento anterior) mas, tão – somente, no direito – de crédito – concretizado no montante apurado por referencia àquele mesmo produto.
6. Ora, considerando que a participação variável de 5% no IRS constitui um critério de mensuração do direito de participação dos municípios nas receitas dos impostos directos do Estado – ao invés de uma receita tributária (de IRS) própria dos municípios -, conclui-se que o regime prescrito pela LFL, relativo à participação variável de 5% no IRS, cria na esfera do RECORRIDO uma efectiva obrigação legal de despesa, consubstanciada nas transferências financeiras anualmente devidas aos municípios nacionais de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 25.º da LFL.
7. Nestes termos, o RECORRIDO estava obrigado a inscrever, em cada período orçamental , o respectivo montante devido aos municípios como despesas de transferência – apurado nos termos da alínea c) do artigo 19.º da LFL -, nos respectivos MAPAS DDE BASE da Lei do Orçamento do Estado, i.e., nos Mapas II e III (cf. Artigo 33.º da Lei de Enquadramento Orçamental).
8. Porém, contrariando o procedimento contabilístico – orçamental prescrito pela CRP e pela Lei de Enquadramento Orçamental – o procedimento este, aliás, adoptado para os anos de 2007 e de 2008 – o legislador orçamental optou por não inscrever nos MAPAS DE BASE das despesas (mapas II e III) da Lei do Orçamento do Estado para 2009 (Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro) qualquer transferência financeira referente à mencionada participação variável de 5% no IRS.
9. A única inscrição orçamental relativa a essa participação variável de 5% no IRS foi vertida num MAPA DERIVADO, especificamente no MAPA XIX (“Transferências para os municípios”).
10. O procedimento de contabilização orçamental da participação variável de 5% no IRS adoptado pelo legislador orçamental no ano de 2009, foi, mutatis mutandis, mantido na elaboração da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril (Lei do Orçamento do Estado para 2010) e da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011).
11. Neste contexto, e no que respeita aos municípios da Região Autónoma dos Açores (em cujo universo se inclui o ora RECORRENTE), os serviços do RECORRIDO apenas efectuaram as referidas transferências correspondentes aos meses de Janeiro e de Fevereiro de 2009, tendo, a partir desse momento, deixado de proceder a qualquer transferência relativa à participação variável de 5% no IRS (neste momento qualificada, conforme observado, como receita de IRS própria dos municípios).
12. Posto isto, a questão que se impunha resolver era a de saber se, não obstante o direito do RECORRENTE à participação variável de 5% no IRS, o RECORRIDO se encontrava efectivamente habilitado, nos anos de 2009 e de 2010, e se se encontra presentemente habilitado – durante o ano de 2011 -, a proceder à transferência de tais valores para o RECORRENTE.
13. Todavia, convocando o disposto no n.º 3 do artigo 33,º da Lei de Enquadramento Orçamental, que define os Mapas Derivados coo sendo “os que apresentam todas ou parte das receitas e das despesas inscritas nos mapas de base, de acordo com outras classificações ou formas complementares de especificação”, verifica-se que a inscrição de uma determinada despesa num Mapa Derivado não supre a ausência do requisito de cuja verificação depende a execução do orçamento das despesas: o da “inscrição orçamental”, previsto na alínea b) do n.º 6 do artigo 42.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
14. Significa o anterior, consequentemente, que a não inscrição, nos Mapas de Base das Leis do Orçamento do Estado para 2009, 2010 e 2011, das despesas de transferência impostas pelo regime da participação variável de 5% no IRS, inviabiliza a realização, por parte do Governo, dos correspondentes actos de transferência financeira para os municípios nacionais, entre os quais o RECORRENTE.
15. O que significa, no caso concreto , que, tendo as despesas relativas às transferências financeiras para o RECORRENTE nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da LFL, sido inscritas na – e, consequentemente, autorizadas pela – respectiva Lei do Orçamento do Estado, o Governo se encontraria, inclusivamente por falta de cabimentação orçamental, impossibilitado de proceder à sua realização, sob pena de manifesta ilegalidade.
16. Por este motivo, concluiu o RECORRENTE pela inidoneidade de uma eventual interposição de uma acção para condenação à pratica de acto devido, sob a forma de acção administrativa especial ( ao abrigo do n.º 2 do artigo 46.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), já que, perante a demonstrada ausência de inscrição orçamental das correspondentes despesas de transferência, a prática do acto concretamente devido – i.e., o de realização das respectivas transferências financeiras – não era exigível nem, tão-pouco, legalmente possível.
17. De igual modo, por força da exclusão, do âmbito da jurisdição administrativa, da possibilidade de impugnação de actos praticados no exercício da função politica e legislativa (cf. Alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), não seria possível ao ora RECORRENTE, com motivo na não inscrição das indicadas despesas de transferência, sindicar a – consequente – desconformidade das respectivas Leis do Orçamento do Estado, tendente à sua anulação.
18. Em suma, é através da presente acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito que a RECORRENTE pode ver reparados os prejuízos causados pela elaboração das Leis do Orçamento do Estado para 2009, 2010 e para 2011.
19. Assim, ao julgar procedente a alegada excepção dilatória de incompetência em razão da matéria, com a consequente absolvição do RECORRIDO da instância, o Tribunal a quo violou o disposto no artigo 664.º do Código de Processo Civil, e bem, assim, o disposto nos artigos 4.º, n.º 1, alínea g), e 5.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
20. Não se negando que a lei processual civil portuguesa consagrou a teoria da substanciação – não estando o Tribunal, nessa medida, vinculado à qualificação jurídica dos factos apresentada pelo autor do acto postulativo – a verdade é que a causa de pedir desempenha, no decurso do processo judicial, funções diversas, sendo diferente o seu papel para averiguar a ineptidão da petição inicial, para aferir a competência jurisdicional, para definir os limites do caso julgado, e, entre outros aspectos, para averiguar se o Tribunal pode (re)qualificar livremente os factos dados como provados (sendo que, neste ultimo caso, só o poderá fazer, logicamente, quando o respctivo contexto factual se encontrar definido).
21. Conforme tem sido entendido, quer pela jurisprudência, quer pela doutrina, a competência jurisdicional fixa-se no momento da propositura da causa, tendo unicamente por referência a factualidade emergente da petição inicial (i.e., o que foi alegado como causa pretendi) e o pedido formulado pelo autor, ou seja, a apreciação da competência do Tribunal a quo encontra-se circunscrita pelos termos em que o RECORRENTE propôs a acção.
22. Ora, considerando os termos fixados na petição inicial verifica-se que a indemnização peticionada no âmbito da presente acção funda-se em factos que, a serem dados como provados, preenchem os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função politico-legislativa.
23. Acresce, por outro lado, que nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea g), e 5.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais , “A jurisdição administrativa conhece (…) das acções destinadas à reparação dos danos resultantes do exercício da função legislativa (…) que, nos termos da lei [i.e., do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas ], seja passível de engendrar a responsabilidade extracontratual do Estado “ (cf. MÀRIO ESTEVES DE OLIVEIRA /RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, vol. I, Almedina, 2004, p. 59-60).
24. Significa o que antecede, portanto, que o Tribunal a quo – ao ter dado por verificada a excepção de incompetência em razão da matéria – extravasou os poderes que resultam do artigo 664.º do Código de Processo Civil.
25. De resto, o Tribunal a quo não procedeu sequer a uma (re)qualificação jurídica dos factos invocados pelo RECORRENTE. Em rigor, o Tribunal a quo limitou-se a emitir um juízo valorativo sobre a (pretensa) conduta processual do RECORRENTE – como, aliás, se infere claramente da expressão “Em vão, se poderá abalançar o autor a combater a invisibilidade, propondo-se pintá-la de verde” – para inferir, erradamente, uma – suposta – pretensão sem qualquer aderência à causa de pedir configurada pelo RECORRENTE: a declaração de inconstitucionalidade das Leis do Orçamento do Estado para os anos de 2009, 2010 e 2011.
26. Com efeito, como resulta inexorável e inelutavelmente da petição inicial, a pretensão que o RECORRENTE pretende ver acautelada através da presente acção administrativa comum pressupõe que a manutenção dos pertinentes actos legislativos – ainda que ilícitos – na ordem jurídica, não se vislumbrando, neste domínio, a subsistência de qualquer pretensão impugnatória.
27. Nestes termos, o RECORRENTE pretende apenas suscitar, através da presente acção administrativa comum, a apreciaçãoo da desconformidade das Lei do Orçamento do Estado para 2009, para 2010 e para 2011 com a Constituição e com a Lei de Enquadramento Orçamental, enquanto facto ilícito gerador da responsabilidade civil extracontratual do RECORRIDO.
28. Neste sentido, o Tribunal a quo também errou ao assentar a sua decisão no pressuposto de que a apreciação directa da constitucionalidade de actos praticados no exercício da função legislativa se encontra cometida, em termos exclusivos, ao Tribunal Constitucional, pois que a (dês)conformidade constitucional de normas legislativas é expressamente sindicável no âmbito da apreciação da responsabilidade civil extracontratual (como se infere do n.º 2 do artigo 15.º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas).
29. Por ultimo, faz-se notar que a acção ou omissão de providências legislativas – relevante para efeitos de aferição da responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função politico-legislativa prevista no artigo 15.º do Regime de Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas – deve ser aferida, prima facie, por referência à existência ou inexistência de um “acto legislativo”.
30. Neste sentido, “Enquanto que no ilícito por acção, o desvalor da conduta se cinge à emissão de uma disposição legal que contraria uma norma constitucional, na omissão legislativa a ilicitude é desencadeada pelo facto de se não ter emitido a legislação necessária para dar operatividade prática a uma norma desse tipo. É o caso de se não ter elaborado um diploma legislativo sobre matéria cuja regulamentação a Constituição remete para a lei ordinária” (cf. CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades Publicas Anotado, Coimbra Editora, 2008, p. 281).
31. Significa o anterior, que a prática de um acto legislativo desconforme com a Constituição – ainda que essa desconformidade advenha da não inscriçaõ de uma obrigação legal, como se verifica ser o caso da “paricipação variável de 5% no IRS” -, traduz-se, ipso facto, na prática de um acto legislativo gerador de responsabilidade civil extracontratual do Estado, não sendo esta situação, portanto, subsumível no conceito de omissão ilícita (a qual, a existir, teria que se consubstanciar na – putativa – inexistência de Leis do orçamento do Estado para 2009, para 2010 e para 2011), na medida em que as providências legislativas foram, nestes casos, efectivamente adoptadas.
32. Por conseguinte, na situação sub judice, sempre se terá de concluir que o pertinente acto legislativo foi efectivamente adoptado – a Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril e Lei n.º 55-A, de 31 de Dezembro -, ainda que o tenham sido em desconformidade com a Constituição e com a Lei de Enquadramento Orçamental, qualificando-se, deste modo, como actos legislativos geradores de responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função politico-legislativa, nos termos do n.º 1 do artigo 15.º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas.”
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O R. Estado Português contra –alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do saneador-sentença proferido pelo TAF de Ponta Delgada que, na presente acção administrativa comum, sob a forma ordinária, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades publicas intentada contra o Estado Português, julgou procedente a excepção dilatória de incompetência em razão da matéria e consequentemente absolveu o R. da instância.
Na sua petição o ora Recorrente fundou a sua pretensão de condenação do ora Recorrido no pagamento de uma indemnização
€815474,36, acrescida de juros de mora vencidos sobre aquele montante , desde a citação até integral pagamento, e com os seguintes fundamentos:
a) A Lei de Finanças Locais (doravante designada LFL), aprovada pela Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, atribuiu ex novo aos Municípios “ uma participação variável de 5% no IRS, determinada nos termos do artigo 20º, dos sujeitos passivos com domicilio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada sobre a respectiva colecta liquida das deduções previstas no nº 1 do artigo 78º do Código do IRS” – al. c) do nº 1 do artigo 19º da citada Lei;
b) A mencionada participação variável de 5% no IRS inscreve-se no âmbito da relação financeira que se estabelece entre o Estado e os Municípios, não tendo produzido, por esse motivo, qualquer alteração ao nível da titularidade das correspondentes receitas de IRS;
c) Nos termos da LFL o Recorrido ficou, pois, obrigado a:
i) inscrever no respectivo Orçamento de Estado, como despesas de transferência, os montantes correspondentes às percentagens de IRS pretendidas pelos Municípios ( até ao limite de 5%);
ii) executar as respectivas transferências financeiras para os Municípios ao abrigo do regime de duodécimos;
iii) registar no Orçamento de Estado as receitas de IRS gerado e cobrado no Território Continental reduzidas das estimativas das receitas cessantes relativas às deduções à colecta dos sujeitos passivos com domicilio fiscal nesse território resultantes da diferença entre as percentagens de IRS pretendidas pelos Municípios do Continente quando inferiores, e a respectiva
percentagem máxima – 5% - no IRS previsto na al. c) do nº 1 do artigo 19º da LFL.
d) Durante os períodos orçamentais de 2007 e de 2008 foram adoptados procedimentos de contabilização orçamental consentâneos com a adopção do critério quantitativo consubstanciado na participação variável de 5% no IRS, tendo o Estado registado nos Mapas de Base do Orçamento de Estado as respectivas despesas de transferência e, a essa luz, a Administração Central do Estado executado – em conformidade com o principio dos duodécimos – as respectivas transferências financeiras do Orçamento do Estado para os Municípios (entre os quais o Recorrente);
e) Porém, na Lei do Orçamento do Estado para 2009, 2010 e 2011 o ora Recorrido não inscreveu nos respectivos Mapas de Base ( Mapas II e III), qualquer despesa relativa às transferências financeiras para o Recorrente respeitantes à percentagem no IRS a que o mesmo tinha direito nos termos da LFL;
f) a não inscrição das referidas despesas de transferência – devidas ao Recorrente a titulo de transferências financeiras impostas pelo referido regime participativo – implicou a desconformidade destas com a Constituição da Republica Portuguesa e com a Lei de Enquadramento Orçamental e, consequentemente,
g) o preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função politico-legislativa, fixados no artigo 15º nº 1 do Regime de Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e demais Entidades Publica, a saber: i) a existência de um facto ilícito imputável ao legislador; ii) a culpa do legislador na sua actuação ( ou um juízo de censura imputável à sua conduta); iii) a criação de um dano indemnizável; e, por ultimo, iv) a verificação de um nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano causado.
O despacho saneador-sentença recorrido julgou procedente a excepção dilatória de incompetência em razão da matéria suscitada e consequentemente absolveu da instância o R. Estado Português com os seguintes fundamentos que passamos a transcrever, na parte que interessa:
“ Tal responsabilidade [ prevista no citado nº 1 do artigo 15º da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado] é reportada a danos decorrentes do exercício da função legislativa. (…) omissão tida por inconstitucional e ilícita, na medida em que desrespeita o disposto no artigo 105º nº 1 al. a), nº 2 e nº 3 da Constituição da Republica Portuguesa. Caberia, assim, o apelo ao disposto no artigo 4º nº 1 al. g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o qual atribui à jurisdição administrativa competência para julgar litígios em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito publico, incluindo a resultante do exercício da função legislativa.
Mas, se atentarmos bem, no caso em apreciação, o Autor não peticiona o ressarcimento de danos de um alegado acto ilícito praticado pelo legislador, antes atacando directamente a própria omissão da previsão na Lei do Orçamento do acto que vem pedir – a transferência da parcela do IRS a que se julga com direito. Ou seja, vem pedir em termos de responsabilidade aquiliana indemnização que mais não é do que o próprio montante da transferência que a Lei do Orçamento não previu. Como se tal
não equivalesse à directa impugnação da referida Lei por ter omitido a previsão da dita transferência.
(…)
Não podemos deixar de considerar que não é pelo facto do Autor entender os factos em que apoia o seu pedido de pagamento das transferências não efectuadas como geradores de responsabilidade civil extracontratual que a tal ficamos vinculados em termos de conformação da acção. Daí que o próprio legislador daquele Código tenha acabado explicitamente por consignar no artigo 664º que “ o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação ads regras de direito”.
(…)
Deveremos, pelo exposto, concluir com o Réu quando, com toda a propriedade, afiram que tanto o acto de elaboração do O.E. como os respectivos actos de execução ( pois são esses que consubstanciam o cerne da presente acção) traduzem actos politico – legislativos, cuja impugnação ou apreciação está excluída do âmbito da jurisdição administrativa. Louvando-nos outrossim no Acórdão do STA de 7.12.2010 ( Fernanda Martins Xavier e Nunes), que entendeu que uma disposição que decidiu a retenção da transferência para os Municípios dos montantes previstos na Lei do Orçamento do Estado para 2010 ( Lei nº 3-B/2010, de 28-04), constante do artigo 78º nº 2 do DL nº 72-A/2010, de 18-06, é insusceptível de ser objecto da medida cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo, por ser um acto praticado no exercício da função legislativa, cuja impugnação está excluída do âmbito da jurisdição administrativa, por força do preceituado no artigo 4º nº 2 al. a) do ETAF. O que, por maioria de razão, sucederá com omissão legislativa da própria Lei de Orçamento do Estado (…)”.
A questão a dilucidar prende-se unicamente em saber se a jurisdição administrativa é competente para julgar o litigio apresentado pelo aqui Recorrente.
Como vimos, o Recorrente fundou a sua pretensão na previsão do artigo 15º nº 1 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Publicas, o qual dispõe que “ o Estado e as Regiões Autónomas são civilmente responsáveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por actos que, no exercício da função politico-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a Constituição (…) ou acto legislativo de valor reforçado”.
Importa por isso, desde logo, aferir qual o conceito de causa de pedir eficaz no instituto da competência.
A propósito consideram a jurisprudência e a doutrina que a competência jurisdicional fixa-se no momento da propositura da acção de acordo com a regra da perpetuatio fori “ (artigo 5º nº 1 do ETAF e artigo 22º do LOFTJ), sendo de relevar tanto a factualidade emergente da petição inicial como o pedido formulado pelo Autor para decidir a matéria da excepção – em concreto da (in)competência em razão da matéria (cfr. entre outros os Acórdãos do STJ de 13 de Maio de 2004 e de 14 de Novembro de 2006, disponíveis em www.dgsi.pt.
Noutros termos, “ a competência do tribunal (…) é ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os seus fundamentos) , não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” – cfr. MANUEL DE ANDRADE, in NOÇÕES ELEMENTARES DO PROCESSO CIVIL, 1976, pag. 91 . Neste sentido ainda JOSÉ LEBRE DE FREITAS afirma que “ para a determinação da competência são relevantes os elementos identificadores da causa (pedido fundado na
causa de pedir e partes) tal como o Autor as configura “ – cfr. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADOP, VOL. I, 2ª Ed. pag. 136.
Do que ficou exposto resulta, em concreto, que a pretensão do ora Recorrente no âmbito da presente acção funda-se em factos que, a serem dados como provados, preenchem os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função legislativa previstos no artigo 15º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas (a saber, o facto ilícito imputado ao legislador; a culpa do legislador na sua actuação ; o dano indemnizável; e, finalmente, o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano causado).
Por outro lado ainda, nos termos do artigo 4º nº 1 al. g) do ETAF “ a jurisdição administrativa conhece das acções destinadas à reparação dos danos resultantes do exercício da função legislativa (…) que, nos termos da lei [isto é o Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas ] , seja passível de engendrar a responsabilidade extracontratual do Estado (…)” , ou seja, “os litígios sobre a responsabilidade do Estado (…) por acções (ou omissões) com a Constituição, o Direito Internacional, o Direito Comunitário ou acto legislativo de valor reforçado pertencem sempre à jurisdição administrativa” – cfr. MÁRIO e RODRIGUES ESTEVES DE OLIVEIRA in CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS ANOTADO, Vol I, 2004, pag. 59 e 60.
Como bem evidencia CARLOS ALBERTO CADILHA in REGIME DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PUBLICAS ANOTADO, 2008, pag. 243 e seg. “ é opção legislativa circunscrever a responsabilidade civil prevista no artigo 15º à responsabilidade da função politico-legislativa, contrariamente a que constava da proposta de Lei nº 56/X, em que se fazia alusão à Responsabilidade no exercício das funções politico e legislativa – em consonância com a alteração introduzida pela Lei nº
107-D/2003, de 31 de Dezembro, na redacção do artigo 4º nº 1 al. g) do ETAF, que, ao definir a competência contenciosa dos Tribunais Administrativos em matéria de responsabilidade civil do Estado, passou a referir-se à responsabilidade resultante do exercício da função legislativa, e não já da função politica e legislativa, como constava da redacção originária do preceito -, parece ter pretendido excluir a existência de um dever indemnizatório relativamente a danos eventualmente decorrentes de actos estritamente políticos praticados pelos órgãos do Estado no âmbito das suas competências constitucionais, como sejam aqueles que se encontram elencados nos artigos 133.º a 136.º, 161.º, alíneas d) a o) , 197.º e 232~º, n.º 1 e 2 (por referencia às alíneas f), l), n) e q) do n.º 1 do artigo 227.º), já acima referenciadas”.
No caso, como vimos, o Recorrente pretende suscitar a apreciação da desconformidade da Lei de Orçamento do Estado para 2009, 2010 e para 2011 com a Constituição e com a Lei de Enquadramento Orçamental , enquanto facto ilícito gerador da responsabilidade civil extracontratual do ora Recorrido, Estado Português.
Neste sentido o Tribunal a quo errou ao assentar a sua decisão no pressuposto de que a apreciação directa da constitucionalidade de actos praticados no exercício da função legislativa encontra-se cometida, em termos exclusivos, ao Tribunal Constitucional.
Com efeito, o nº 2 do artigo 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas estabelece a propósito o seguinte: “ A decisão do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurídica (…) para efeitos do numero anterior equivale, para os devidos efeitos legais, a decisão de recusa de aplicação de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com convenção internacional haja sido suscitada durante o processo, consoante o caso.”
Deste modo, infere-se que “ a instauração da acção de indemnização não depende de um prévio juízo de inconstitucionalidade ou de ilegalidade por parte do Tribunal Constitucional; É o tribunal competente para conhecer da acção que irá verificar a existência do requisito de ilicitude para efeito de considerar ou não procedente a acção.” – cfr. CARLOS ALBERTO CADILHA, ob. cit., pag. 275.
E a competência jurisdicional atribuída ao Tribunal Constitucional justifica-se na justa medida em que “ a decisão que venha a ser adoptada pelo juiz do processo quanto à existência ou não existência de ilícito legislativo, é susceptível de recurso de constitucionalidade ou de recurso de legalidade, consoante os casos, permitindo-se que o tribunal competente para proferir a decisão definitiva em questões jurídico-constitucionais se pronuncie, confirmando ou revogando o juízo que tenha sido formulado na ordem jurisdicional administrativa.” - – cfr. CARLOS ALBERTO CADILHA, ob. cit., pag. 275.
Por ultimo, importa salientar que o objecto da presente acção não se limita à apreciação – como parece ter considerado o Mmo Juiz a quo – de uma omissão de providências legislativas praticada pelo legislador no exercício da função legislativa. Neste domínio faz-se notar que a acção ou omissão de providências legislativas – relevante para efeitos de aferição da responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função legislativa prevista no citado artigo 15º - deve ser avaliada por referência à existência ou inexistência de um “ acto legislativo”. Neste sentido, esclareça-se que, “ enquanto que no ilicito por acção, o desvalor da conduta se cinge à emissão de uma disposição legal que contraria uma norma constitucional, na omissão legislativa a ilicitude é desencadeada pelo facto de se não ter emitido a legislação necessária para dar operatividade prática a uma norma desse tipo. É o caso de se não ter operado um diploma legislativo sobre matéria cuja regulamentação a Constituição remete para a lei ordinária “ - – cfr. CARLOS ALBERTO CADILHA, ob. cit., pag. 281.
Ainda o nº 3 do artigo 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas é inequívoco quanto ao sentido e alcance da referida omissão de providências legislativas na medida em que pressupõe o reconhecimento do dever de legislar – isto é, da obrigação constitucional de legislar em determinada matéria – acompanhado da consequente inexistência de providência legislativa correspondente.
Finalmente, o nº 5 do mesmo preceito legal estabelece a necessidade de pronúncia prévia do Tribunal Constitucional quanto à existência da obrigação constitucional de aprovar determinada providência legislativa e, bem assim, quanto à confirmação da inexistência do devido acto legislativo.
Na verdade, “ é o Tribunal Constitucional que decide, nestes termos, quanto ao carácter ilicito da omissão, visto que a própria declaração de inconstitucionalidade por omissão, quando seja proferida, implica o reconhecimento de que o legislador incumpriu o dever de legislar e incorreu, por isso, numa omissão ilícita” - – cfr. CARLOS ALBERTO CADILHA, ob. cit., pag. 295.
Do que ficou exposto , concluímos, em suma, que a concretização dos actos legislativos – Lei nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro, Lei nº 3-B/2010, de 28 de Abril e Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro – desconformes com a Constituição e uma Lei de Enquadramento Orçamental, reflectidos na não inscrição de uma participação variável de 5% no IRS a favor das autarquias locais, traduz-se na prática de actos legislativos geradores de responsabilidade civil extracontratual do Estado, não sendo tais situações subsumíveis no conceito de omissão ilícita, na medida em que as providências legislativas foram, nestes casos, efectivamente adoptadas, sendo, por conseguinte, de qualificar como
actos legislativos geradores de responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função legislativa, nos termos do nº 1 do artigo 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas.
Em conformidade, procedem na integra as conclusões da alegação do Recorrente sendo de conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida com a consequente imposição da baixa dos autos ao TAF de Ponta Delgada afim de o mesmo se pronunciar sobre o mérito da causa se outra questão não obstar.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida, nos termos e para os efeitos sobreditos.
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Sem custas em ambas as instâncias.
Lisboa, 6 de Dezembro de 2012 |
