| Decisão Texto Integral: | Recorrente: João ..........................
Recorrido: Ministério da Defesa Nacional
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Sintra, que julgou verificada a excepção de inidoneidade do meio processual utilizado, por falta de título executivo.
Em recurso o Recorrente formular as seguintes conclusões:
« (...)».
O Recorrido nas contra alegações não formulou conclusões.
O DMMP emitiu o parecer de fls. 84 e 85, no sentido da procedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Na 1ºinstância foram dados por provados os seguintes factos, que não vêm impugnados:
A) O exequente é Coronel do Exército Português.
B) Pertence ao Quadro Permanente das Forças Armadas.
C) Em 1.1.1991 o Autor contava com 9 ou mais anos na reserva fora da efectividade de serviço .
D) Com a entrada em vigor do DL nº 34-A/1990, de 24.1, que aprovou o 1ºEstatuto dos Militares das Forças Armadas, em 1.9.1991, o Autor passou automaticamente à situação de reforma.
E) Em 30.4.2010 o Chefe da Repartição de Abonos da Direcção de Serviços de Pessoal/ Comando do Pessoal do Exército Português/ Ministério da Defesa Nacional emitiu certidão com o teor seguinte: Para os devidos efeitos, certifico que o Exmo Sr. COR NIM ............ JOÃO ..................., com o NIF ............, no período de 1.9.2000 a 28.7.2008, foi abonado a título de complemento de pensão, conforme estipulado no art 9º do DL nº 236/99, de 25.6, da importância de 10.308,75 euros. No entanto, decorrente da aplicação da Lei nº 25/2000, de 23.8, e até à entrada em vigor da Lei nº 34/2008, de 23.7, deveria ser abonado de mais 37.957,91 euros.
E por ser verdade, mandei passar a presente certidão que vai por mim assinada e autenticada com selo branco ver doc junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
F) A acção entrou em juízo no dia 7.2.2011 – ver petição inicial.
O Direito
Alega o Recorrente, nas conclusões do recurso, que a decisão recorrida errou porque a certidão em que se funda a presente execução reveste a natureza de título executivo, pois foi passada pela Repartição de Abonos, que era a entidade competente para a emitir e constitui um acto administrativo, no qual se reconhece uma obrigação de pagamento. Mais diz o Recorrente, que a indicada certidão é título executivo nos termos do artigo 46º, n.º 1, alíneas b) e c), do CPC, pois é um documento particular assinado pelo devedor. Alega ainda o Recorrente, que o teor da certidão vai ao encontro do entendimento que sobre a matéria foi sufragado pelo TCAS no Acórdão de 23.09.2010, que numa situação similar à do ora Exequente, considerou ser-lhe devido aquele montante, face à fórmula de cálculo do complemento de pensão introduzida pela Lei n.º 25/2000,de 23.08.
O Recorrente apresenta a presente acção executiva, para pagamento de quantia certa, contra o Ministério de Defesa Nacional (MDN), alegando que a certidão referida em e) dos factos assentes é um acto administrativo inimpugnável e título executivo bastante, conforme prescrição dos artigos 46º e 802º do CPC.
Ora, nos tribunais administrativos o processo executivo, quando contra entidades públicas, como é o caso, rege-se pelos artigos 157º a 179º do CPTA e não pelos invocados artigos 46º e 802º do CPC.
Portanto, o enquadramento que o Exequente faz na PI e neste recurso, no CPC, apenas pode ser apreciado no âmbito da aplicação supletiva daquele código, indicada no artigo 1º do CPTA.
Por conseguinte, iremos apreciar as alegações do Recorrente, em primeira linha, atendendo à legislação aplicável, ou seja, ao determinado no CPTA.
Conforme artigo 157º, n.º 3, do CPTA «quando haja acto administrativo inimpugnável de que resulte um direito para um particular e a que a Administração não dê a devida execução, ou exista outro titulo executivo passível de ser accionado contra ela, pode o interessado lançar mão das vias previstas» no Título VII do CPTA para obter a correspondente execução judicial.
Através daquele artigo admite-se a força executiva, nomeadamente, de actos administrativos impositivos, que determinem à Administração a prestação de certas obrigações ou a satisfação de certos encargos. Deverão ser actos já inimpugnáveis, por se terem estabilizado na ordem jurídica, por ter decorrido o prazo para a sua impugnação (cf. Mario Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, Coimbra, 783 a 787; Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, pág. 554.)
A certidão indicada em e) não configura um acto administrativo impositivo, mas é antes um acto informativo.
«Acto administrativo é um acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração, ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta» – artigo 120º do CPA (cf a definição em Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol II, Almedina, Coimbra, 2002, págs. 210 a 228).
Não se trata, tal certidão, de um acto administrativo, em primeiro lugar, porque ali não se encerra uma declaração unilateral, perfeita, na qual a Administração se apresenta com vestes de autoridade, mas antes, trata-se de um acto em que a Administração atesta uma realidade, a pedido do requerente, sem pretender proferir uma declaração unilateral e perfeita, no uso dos seus poderes autoritários.
Em segundo lugar, tal como decorre dos próprios termos da certidão, não se trata de um acto decisório, ou seja, não inclui o teor do documento uma estatuição sobre uma certa situação jurídico-administrativa, em termos decisivos. Antes, é uma mera informação.
Em terceiro lugar, o teor constante da certidão não é reconduzível a actos impositivos, através dos quais a Administração impõe, no caso, a si própria, uma conduta positiva, que exija, de imediato e por si mesma, que se produzam determinados efeitos jurídicos na ordem jurídica.
Ou seja, o acto corporizado na indicada certidão, não é um acto administrativo, pois falta-lhes as características de unilateralidade decisória.
O teor da certidão também não visa produzir efeitos jurídicos relativamente a uma situação individual e concreta, nomeadamente quanto à definição do direito à percepção por banda do requerente da certidão, dos indicados montantes, a título de complemento da pensão de reforma.
Neste sentido, vejam-se as competências da Repartição de Abonos, órgão que atestou o constante da certidão indicada em e), a quem apenas compete processar e verificar os elementos necessários ao abono de remunerações, assegurar a execução das normas relativas ao regime remuneratório dos militares e funcionários civis do Exercito, ou prestar informações, mas não determinar e definir, decidindo nesta matérias, dos valores a abonar aos militares a título de complemento da pensão de reforma (cf. artigos 13º, ns.º2, alíneas i) e j) e 3, alínea d) do Decreto-Regulamentar n.º 74/2007, de 02.07).
A indicada certidão é um mero acto instrumental, uma pronúncia da Administração que não envolve uma decisão de autoridade.
Nas palavras de Freitas do Amaral, certificados ou certidões são «actos pelos quais a Administração declara ao público quais são os factos ou as situações de quem tem conhecimento oficial por se encontrarem documentados nos seus registos ou nos seus arquivos próprios» cf. entre outros, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol II, Almedina, Coimbra, 2002, pág. 270; cf. ainda Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2005, págs. 549 a 567; vide ainda os Acs. do STA n.º 44067,de 18.04.2002, e n.º 44067, de 08.06.1999 e n.º 25649, de 13.04.1989, in http:||www.dgsi.pt).
Assim, tal certidão vincula a Administração na estrita medida em que a mesma atesta uma situação, uma declaração de conhecimento, nada mais. Consequentemente, não correspondendo o teor da certidão, na parte em que refere que «decorrente da aplicação da Lei nº 25/2000, de 23.8, e até à entrada em vigor da Lei nº 34/2008, de 23.7, deveria ser abonado de mais 37.957,91 euro.», a um facto, ou a uma situação que correspondesse à existência de uma prévia decisão, tomada pelo órgão com competências para decidir sobre a questão, portanto, a um facto suportado por um prévio acto administrativo, que esteja identificado pelo seu teor, autor e data da prolação, e de que o Chefe da Repartição de Abonos tivesse conhecimento oficial, por tal facto se encontrar documentado nos registos ou arquivos próprios desse serviço, aquela parte da certidão, tal como pugna o Recorrido, há de ser entendida como um acto opinativo.
E sendo um acto opinativo, não tem, igualmente, conteúdo decisório, pois não visa produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta, submetida à apreciação.
Em suma, não pode a indicada certidão ser tida como um acto administrativo, que funda um título executivo, ao abrigo do artigo 157º, n.º 3, do CPTA.
Pergunta-se, então, e pode tal acto certificativo fundar «outro título executivo», conforme a segunda parte da previsão do artigo 157º, n.º 3, do CPTA, nomeadamente nos termos da invocadas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 46º do CPC, sendo aqui tais preceitos aplicáveis.
Pensamos que não.
Como refere Lebre de Freitas, «os documentos enunciados nas alíneas b) e c) são títulos executivos negociais» (in Código de processo Civil, vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pág. 91).
Visam as indicadas alíneas do artigo 46º do CPC, as declarações do devedor, que reconheçam a existência uma obrigação já anteriormente constituída.
Ora, por um lado, no caso em apreço, não existe qualquer obrigação de pagamento, que haja sido declarada previamente por acto administrativo. A única declaração que existe é constante da própria certidão, que como acima se disse, não pode ser entendida como um acto administrativo.
Por outro lado, a Administração, em matéria de pagamentos de remunerações e pensões, não goza de livre disponibilidade, mas está sujeita a um estrito princípio da legalidade. Não pode a Administração, sem suporte na lei, dispor dos dinheiros públicos para, por sua livre vontade, proceder a quaisquer pagamentos remuneratórios ou de pensões. Ou seja, nesta matéria, a Administração não pode ser entendida como um simples «devedor» e apenas à luz da legislação cível. Em matéria de remunerações e pagamento de pensões de militares, a Administração não actua de forma paritária, mas sempre em vestes de autoridade. Não goza a mesma de qualquer disponibilidade privada, ou de poder conformador, no que a esta matéria se refere. Aqui, a Administração vincula-se por actos administrativos, não por simples declarações negociais.
Ou seja, a presente certidão, se entendida como uma declaração de dívida do devedor (passe o pleonasmo) “Administração”, ou MDN, teria de ser considerada uma mera declaração negocial. Mas, como acima referimos, em matéria de definição e pagamento de remunerações e pensões a militares, não pode a Administração declarar livremente a sua vontade, tal como um devedor privado. Antes, a Administração tem de obedecer à lei e ao que ali está (previamente) definido. A Administração só pode manifestar a vontade nestas matérias através da emissão de actos administrativos, que obedeçam aos pressupostos e formalidades legalmente exigidos (cf. artigos 120º e 122º a 126º do CPC). Logo, a presente certidão, mesmo se entendida como uma simples declaração negocial, na qual o devedor público constitui ou reconhece uma dívida, sempre careceria da forma legalmente exigida – a de acto administrativo – e como tal seria nula para o direito civil (cf. artigos 217º e 219º do CC). Consequentemente, também por esta via não pode a indicada certidão fundar título executivo, conforme artigo 46º, n.º1, alíneas b) e c), do CPC.
Para que as certidões da Administração constituam um título executivo, gozem dessa característica, é necessário que haja lei que lhes atribua tal força, v.g, tal como ocorre relativamente às certidões de dívida emitidas pela Administração.
Portanto, a apresentação da presente acção de execução é um meio inidóneo para a presente pretensão, já que não assenta, não tem como título executivo, um acto administrativo impositivo ou noutro título executivo passível de ser accionado.
Dispositivo
Pelo exposto, acordam em:
- em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida
- custas pelo Recorrente.
Lisboa, 24 de Abril de 2013 (Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa) |
