| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Lisboa que julgou procedente a excepção de ilegitimidade activa dos Autores, aqui Recorrentes, absolvendo os Réus da instância.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
A) O recurso à acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo devido supõe a verificação de pressupostos genéricos e específicos, os quais não se circunscrevem à questão da legitimidade.
B) O artº 67º do CPTA estabelece alguns dos pressupostos processuais específicos aplicáveis aos presentes autos, a saber; (i) ter o A apresentado requerimento a entidade administrativa no âmbito das suas competências; (ii) que a constitua no dever de decidir (iii) e não tenha tal decisão sido proferida no prazo legal.
C) Qualquer destes três pressupostos está preenchido no caso em apreço, ao contrário do que considerou a sentença recorrida que entendeu que a Entidade demandada não se achava constituída no dever de decidir.
D) Tal entendimento baseou-se na suposta circunstância de não terem os ora Recorrentes invocado a violação de qualquer direito ou interesse a salvaguardar nem os terem enquadrado na previsão do artº 1º do DL 69/2003, de 10 Abril
E) Porém, ao assim julgar, o Tribunal recorrido decidiu mal, por três razões.
F) Em primeiro lugar porque os ora Recorrentes enunciaram e enquadraram especificamente a sua posição jurídica no contexto da questão que pretendiam ver decidida pela Entidade demandada ao invocarem serem proprietários e, nessa qualidade, terem arrendado à Contra interessada os armazéns onde ela instalou um estabelecimento que carece de licenciamento.
G) O interesse do proprietário na legalidade ou ilegalidade da actividade exercida pelo seu inquilino é óbvio, particularmente quando está em causa
uma actividade industrial e potencialmente geradora de perigos diversos para o imóvel arrendado e para os imóveis contíguos.
H) Em segundo lugar porque, tal como prescreve o artigo 9-/1 do CPA, que a sentença desaplicou, o dever de decidir por parte da Administração é bastante mais vasto, abrangendo todas as circunstâncias de reacção contra actos violadores da Lei e, consequentemente, do interesse geral. O caso em apreço constitui, aliás, uma daquelas circunstâncias em que a violação de um direito particular coincide com a violação da Lei e do interesse geral.
I) Em terceiro lugar porque limitou a avaliação dos direitos ou interesses invocáveis pelos ora Recorrentes ao quadro que o legislador elegeu como objecto do DL 69/2003, no seu art. 1.º. Tal limitação é inaceitável porque, num Estado de Direito, os direitos ou interesses dos particulares são todos aqueles que o ordenamento jurídico, na sua plenitude, lhes permita usufruir, e não apenas aqueles que, de forma fraccionada e constitutiva se estabeleçam em determinados segmentos regulamentares. Qualquer interpretação noutro sentido, e particularmente todas aquelas que pretendam extrair de uma norma que define o objecto de urna certa regulamentação fronteiras para o exercício de direitos reconhecidos noutros pontos do ordenamento jurídico, constitui uma leitura desconforme à Constituição.
J) A sentença recorrida interpretou e aplicou mal os preceitos dos artigos 67º e 68º do CPTA, confundido os pressupostos do primeiro com os de segundo e considerando-os a todos de forma amalgamada sob a égide da legitimidade activa.
K) Ora como refere o artº 68º do CPTA, a legitimidade activa específica deste meio processual afere-se pela circunstância de o autor ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido dirigido à emissão do acto em causa, o que, no caso em apreço, se verifica plenamente, na medida em que os ora Recorrentes apresentaram um requerimento a um órgão administrativo no contexto da esfera das respectivas competências, a que este tinha o dever de responder não o tendo feito.
L) A má interpretação e aplicação daqueles preceitos pela sentença recorrida estendeu-se ainda à circunstância de a decisão recorrida os ter contextualizado no estrito âmbito do objecto do diploma que regula o exercício da actividade industrial, afunilando ilegalmente a aferição da legitimidade activa dos ora Recorrentes e de tal forma que deixou de fora a possibilidade de exercerem o seu direito de acção com base nos seus direitos de proprietários e locadores do imóvel em que se encontra instalado o estabelecimento fabril da Contra interessada bem como os seus interesses à defesa da legalidade e do bem geral
M) A sentença recorrida errou ainda na interpretação e aplicação do artº 68° do CPTA ao considerar que os efeitos de um eventual encerramento da fábrica da Contra interessada só indirectamente afectariam os ora Recorrentes.
N) Bem pelo contrário, a manutenção da laboração do estabelecimento traduz a prática de um acto ilícito pela Contra interessada com diversas implicações directas sobre os ora Recorrentes, designadamente porque: (i) viola o contrato de arrendamento vigente entre as partes, (ii) infringe as regras gerais sobre o licenciamento industrial, viabilizando práticas perigosas e passíveis de lesar e desgastar de forma desproporcionada o objecto do direito de propriedade dos ora Recorrentes; (iii) desrespeita as regras urbanísticas gerais relativamente às quais só os ora Recorrentes são destinatários directos, uma vez que quaisquer eventuais sanções pelo desrespeito do fim da utilização do imóvel apenas sobre eles recairão; (iv) prejudica as relações de vizinhança com os proprietários de prédios contíguos; e (v) é causa de perdas de rendimento relativamente às partes do prédio dos Recorrentes não arrendadas à Contra interessada, urna vez que a existência de uma indústria não licenciada com a natureza daquela que por ela vem sendo desenvolvida, afasta potenciais interessados no arrendamento daquelas outras partes do imóvel.
O) Os ora Recorrentes são, portanto, partes legítimas da acção, achando-se também preenchidos os demais pressupostos processuais específicos previstos no art 67° do CPTA.
P) A sentença recorrida ao decidir em sentido diverso, interpretou e aplicou mal os artigos 67º e 68º do CPTA e 1º do DL 69/2003, de 10 de Abril e violou a previsão do art° 9°/1 do CPA.
Em contra-alegações a Entidade Recorrida formula as seguintes conclusões:
I - Os AA. apresentaram um requerimento em 2/12/2003 à Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo do Ministério da Economia e da Inovação que não foi atendido nos termos requeridos.
II - O acto requerido - encerramento da unidade industrial ………. …………., Lda, não era devido, para os efeitos previstos nos artº 67º e 68º do CPTA.
III - Nem os AA tem um direito ou interesse protegido na emanação do acto requerido, que nunca afectaria a sua esfera jurídica.
IV - Não se verificam pois, os pressupostos exigidos pelo artº 67º nem os AA. tem legitimidade nos termos do artº 68º do CPTA.
A Contra-Interessada conclui o seguinte:
A) Aos recorrentes não assiste qualquer interesse ou direito legalmente protegido, pois o direito e interesse que alegam consubstanciam um manifesto abuso de direito.
B) A legitimidade activa para pedir a condenação à prática de um acto administrativo assiste apenas a quem seja titular de um direito ou interesse legalmente protegido, ou seja directo pessoal e legitimo.
C) A sentença recorrida não violou qualquer norma aplicando correctamente o direito aos factos.
O EMMP emitiu parecer a fls. 283 e 284, no sentido de ser de conceder provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos com relevância para a decisão da excepção de ilegitimidade activa suscitada:
A. J……………. e M……………………. são proprietários de armazéns, identificados pelas letras A, B, C, D, e E, sitos em ……… (cfr. docs. 1, 2 e 3 de fls. 24 a 39 dos autos em suporte de papel, que se dão por reproduzidos);
B. Em 30.8.1971 J……………….. e M………….., cederam, por contrato verbal, o gozo dos armazéns identificados pelas letras B, C e D, à sociedade Guilherme ……….., Lda (por acordo e doc. 5 de fls. 41 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido);
C. Em 15,10,1986, a sociedade Guilherme …………, Lda., requereu ao Director dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico de Lisboa, autorização para laboração da fábrica destinada ao fabrico de lixívias, detergentes, ceras, champôs e outros produtos de higiene e limpeza (cfr. doc. 6 de fls. 42 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido);
D. Em 23.1.1987, a sociedade Guilherme …………….., Lda., requereu ao Director dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico de Lisboa, a realização de vistoria nos termos do artigo 12° do regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 46924 de 28.3.1966 (cfr. doc. 7 de fls. 43 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido);
E. Pelo ofício n° 9033, de 4.7.1987, a sociedade Guilherme …………….., Lda., foi informada que, na sequência da vistoria efectuada em 23.3.1987, o peritos que a efectuaram foram do parecer que a instalação merece aprovação, por obedecer às disposições regulamentares aplicáveis, podendo a laboração ser autorizada a título experimental, por um prazo de 60 dias, se forem cumpridas determinadas condições (cfr. doc. 9 de fls. 47 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido);
F. Pelo ofício n° 643, de 11.1.1988, a sociedade Guilherme …………., Lda., foi informada que, na sequência da vistoria efectuada em 11.9.1987, o peritos que a efectuaram foram do parecer que as condições de laboração determinadas pelo ofício nº 9033 encontram-se satisfatoriamente cumpridas, devendo apresentar o parecer favorável, quanto ao local, da Câmara Municipal de Loures e da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e os projectos de instalação, nos termos da legislação em vigor, sem o que a autorização não poderá ser concedida (cfr. doc. 11 de fls. 50 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido);
G. Pelo ofício n° 17691, de 3.7.2001, da Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo foi comunicado á sociedade Guilherme ………………, Lda,, que, relativamente ao pedido apresentado em 28.12.1995, para legalização da instalação do estabelecimento industrial em causa, após apreciação do projecto e a vistoria realizada em 22.5.2001, o mesmo mereceu parecer favorável condicionado a determinadas restrições (cfr. doe. 19 de fls. 63 a 69 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido);
H. Pelo ofício n° 5718, de 6.3.2002, da Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo foi comunicado à sociedade Guilherme …………., Lda., que, em resultado da vistoria realizada em 7.12.2001, a instalação não merece aprovação, e que a laboração pode ser autorizada a título provisório, pelo prazo de 60 dias, para cumprimento de determinadas condições (cfr.doc. 21 de fls. 75 a 81 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido);
I. Por requerimento enviado por correio registado de 28.12.2003, J………. e M…………….. requereram ao Director Regional o encerramento imediato das instalações fabris de Guilherme ……………, Lda., nos seguintes termos:
Ministério da Economia
Direcção Regional de Lisboa e Vaie do Tejo
Estrada da ………., Z……….
Apartado 7……. A………..
2…….-….. ……..
Exmo. Senhor Director Regional
J…………., residente na Av…….., …, em ……. e M…………….., residente na Av. Rei ……………….., Casas …………., Apartamento …-…, em ……., vêm requerer a V. Exa. como se segue:
1° Os Requerentes são proprietários de três armazéns sitos no Campo do Rio, em ……… que se acham arrendados a guIlherme A. …………………, lda, com sede na Rua…………, ….., … dtº em ……….
2° Esta empresa tem em laboração naqueles armazéns um estabelecimento industrial de fabrico de produtos de limpeza, polimento e protecção,
3° Ao que os Requerentes puderam apurar, o licenciamento para a laboração daquele estabelecimento industrial terá sido solicitado ao abrigo do regime transitório previsto no artº 24° do Decreto Lei n° 109/91 de 15 de Março e regulamentado no art° 24° do Decreto Regulamentar n° 25/93, de 17 de Agosto.
4° Apesar do procedimento previsto nestes diplomas ter natureza abreviada e necessariamente célere, só em Maio de 2001 foi realizada vistoria que apontou para a necessidade do industriai vir a cumprir determinadas condições no prazo de 180 dias, as quais deveriam ser objecto de nova vistoria findo tal prazo
5° Em vistoria realizada em Fevereiro de 2002 (e/ou em Dezembro de 2001 ?) os serviços concluíram que a instalação não merecia aprovação, tendo não obstante concedido novo prazo de 60 dias para regularização da situação, período durante o qual a laboração foi autorizada a título provisório.
6° De acordo com o preceituado no referido artigo 24° do Dec. Reg. 25/93, o grupo de trabalho reunido para a apreciação dos processos de licenciamento apresentados ao abrigo deste regime transitório dispunha de um prazo de seis meses para emitir parecer sobre a legalização da instalação do estabelecimento industrial, o qual poderia assumir uma das seguintes três formas;
a) favorável;
b) desfavorável mas condicionado à verificação de certas condições;
c) desfavorável
7° Tratando-se de situação enquadrável na alínea b), como é o caso presente, a comissão deveria emitir a licença após verificação do cumprimento das condições impostas.
8a Acontece que o prazo de seis meses acima previsto já se acha há muito ultrapassado,
9° e que as condições impostas na sequência da vistoria reatada em Maio de 2001 não só não se mostraram cumpridas na vistoria de Fevereiro de 2002 de/ou de Dezembro de 2001 ?), como até se terá verificado alguma deterioração da situação já que o relatório concluí pelo não merecimento de aprovação.
10° Neste contexto a concessão de uma autorização provisória é totalmente ilegal por violar o normativo citado.
11º De facto, a razão de ser do regime transitório previsto no artigo 24° do Dec. 25/93 é a simplificação e a celeridade na apreciação de processos que, tendo sido apresentados à luz do regime anterior, ainda não tinham merecido despacho. Doutra forma não se justificaria o regime de excepção, fazendo-se prevalecer o regime geral da nova lei.
12° Decorre dos n°s 5 e 6 do artº 24° do citado diploma que verificado o não cumprimento das condições antes estabelecidas, o pedido de licenciamento deve ser indeferido; e que, existindo parecer desfavorável, como foi o resultado da vistoria de Fevereiro de 2002 (e/ou de Dezembro de 2001 ?), o licenciamento não pode ser concedido,
13° Nesta medida deverá o licenciamento solicitado pela Guilherme………. Lda ser indeferido
I4º até porque não se justifica que, volvidos oito anos sobre o pedido de aprovação, a instalação não esteja licenciada por falta do cumprimento de condições que foram impostas ao industrial.
15° A situação é, assim, abusiva e ilegal, e revela desleixo e desinteresse pelo cumprimento das normas por parte do industrial; como tal, não pode manter-se nem ser tolerada por esses serviços.
Termos em que se requer a V. Exa. que determine o imediato encerramento das instalações fabris de Guilherme…………………, Lda., nos termos e com os efeitos previstos na lei.
Os Requerentes:
(J…………) (M………………………………) (por acordo e doc. 22 de fls. 82 a 85 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido);
J. O requerimento que antecede foi recebido em 2.12.2003 (idem);
K. A Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo não respondeu ao requerimento referido em l. (por acordo);
L. Pelo ofício n° 3868, de 12.2.2004, da Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo foi comunicado à sociedade Guilherme ……………, Lda., que, em resultado da vistoria realizada em 27,1.2004, [é concedida] a autorização da exploração, devendo dar cumprimento, no prazo de 120 dias, a determinadas condições (cfr doc. 4 de fls. 108 a 110 dos autos em suporte de papel, que se dá por reproduzido).
O Direito
A sentença recorrida julgou procedente a excepção de ilegitimidade activa dos Autores, aqui Recorrentes, para intentarem a presente acção administrativa especial, na qual pedem a condenação da Entidade Recorrida na prática do acto administrativo de encerramento das instalações fabris da sociedade Contra-interessada.
Os Recorrentes defendem que a sentença recorrida ao decidir naquele sentido, interpretou e aplicou mal os artigos 67º e 68º do CPTA e 1º do DL. 69/2003, de 10 de Abril e violou a previsão do art. 9º, nº 1 do CPA.
Vejamos.
Os Recorrentes interpõem a presente acção administrativa especial de condenação à prática do acto administrativo devido, pedindo que a Entidade Demandada seja condenada à prática do acto administrativo de encerramento das instalações fabris da sociedade Contra-interessada.
Na acção alegaram os aqui Recorrentes que tal requerimento configura uma reclamação efectuada de acordo com o disposto no art. 6º do DL. nº 69/2003, de 10/4 e no art. 23º do Decreto Regulamentar nº 8/2003, de 11/4, ficando o Demandado constituído no dever de proferir decisão ou de remeter a reclamação para parecer das entidades responsáveis para salvaguarda dos direitos e interesses em causa, seguindo os demais tramites até à decisão final daquela Entidade (nºs 2 e 3 do art. 23º do Dec. Regulamentar 8/2003).
E que, por aqueles diplomas serem omissos quanto à legitimidade para apresentar pedido de reclamação deverá considerar-se a regra geral sobre legitimidade constante do art. 106º, nº 1 do CPA.
Conforme resulta do probatório os aqui Recorrentes apresentaram em 28.12.2003 um requerimento à Entidade Recorrida, pedindo o encerramento imediato das instalações fabris de Guilherme ………………., Lda. A entidade demandada não respondeu ao requerimento (als. I e K do probatório).
O art. 67º, nº 1, al. a) do CPTA estabelece alguns dos pressupostos processuais específicos aplicáveis aos presentes autos: 1- ter o autor apresentado requerimento a entidade administrativa no âmbito das suas competências; 2- que a constitua no dever de decidir; e que 3- não tenha tal decisão sido proferida no prazo legal.
Por sua vez o art. 68º, nº 1, al a) do CPTA, estabelece que tem legitimidade para pedir a condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido, “quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto”.
A sentença recorrida considerou preenchidos os 1º e 3º requisitos estabelecidos no art. 67º supra mencionado, mas entendeu que a entidade administrativa não tinha o dever de decidir por os aqui Recorrentes não terem invocado a violação de qualquer direito ou interesse que pretendessem salvaguardar, não os enquadrando nos que os diplomas reguladores da actividade industrial (o DL. 69/2003 e o Dec. Reg. 8/2003) visam salvaguardar.
Entendemos não ser assim.
Desde logo no requerimento indicado em I. do probatório, os Recorrentes invocam a sua qualidade de proprietários do imóvel que arrendaram à aqui contra-interessada onde esta instalou um estabelecimento que carece de licenciamento e não o tem.
Ora, tal como alegam os recorrentes, o interesse do proprietário na legalidade ou ilegalidade da actividade exercida pelo seu inquilino é manifesta, principalmente estando em causa, como é o caso, uma actividade industrial potencialmente geradora de perigos diversos para o imóvel arrendado ou para outros imóveis contíguos.
Assim, sempre a entidade administrativa estava constituída no dever de decidir, quer por a situação ser enquadrável no objecto definido pelo art. 1º do DL nº 69/2003 (apesar de no requerimento não se fazer expressa menção a esse diploma); quer porque tal dever sempre se verificaria face ao que dispõe o art. 9º, nº 1, al b) do CPA que estabelece que, “os órgãos administrativos têm (…) o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados pelos particulares, e nomeadamente (…) sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral”.
Ora, o requerimento foi dirigido à entidade competente (o que não é questionado) e constitui uma petição ou reclamação em defesa da Lei e do interesse geral, pelo que aquela estava constituída no dever de decidir, pressuposto que a sentença recorrida confundiu com a questão da legitimidade activa.
E, quanto à legitimidade activa específica deste meio processual tem de ser aferida pela circunstância de o autor ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão do acto.
Como referem Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pág. 414, “O direito ou interesse legalmente protegido que pode legitimar o recurso à acção há-de, naturalmente, relacionar-se com a pretensão que o autor dirigiu à Administração. Pode, assim, dizer-se que o requerimento dirigido à Administração constitui uma condição de legitimidade.
Há, todavia, uma necessária correlação entre estes dois requisitos processuais, dado que a posição jurídica substantiva que confere a legitimidade activa deve ser aquela que o interessado invocou perante a Administração e sobre a qual recaiu uma omissão ou um acto negativo.”
No presente caso, como já se disse, os Recorrentes invocaram um direito ou interesse legítimo enquanto proprietários, pelo que dispõem de legitimidade processual para a presente acção. E, porque, previamente, deduziram a sua pretensão perante a Administração, verifica-se também o pressuposto processual previsto no art. 67º do CPTA.
Termos em que, é de concluir pela procedência do presente recurso, enfermando a sentença recorrida do erro de julgamento que os recorrentes lhe imputam, não podendo manter-se.
Não pode, no entanto, conhecer-se do mérito da causa, como requereram os Recorrentes, por o processo não se encontrar em fase processual que o permita, devendo prosseguir, eventualmente, nos termos da al. c) do nº 1 do art. 87º do CPTA (cfr. despacho de fls. 172 e reqto de fls. 177), ou, desde já, com a notificação para alegações escritas, a cuja apresentação as partes não renunciaram, após o que se seguirá a decisão final (arts. 91º, nº 4 e 95º do CPTA).
Pelo exposto, acordam em:
a) - conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, baixando o processo à 1ª instância para aí prosseguir os ulteriores termos;
b) - condenar os Recorridos nas custas, fixando a taxa de justiça em 4 UC, já com redução a metade (arts. 73º-D, nº 3 e 73º-E, nº 1, al. b) CCJ).
Lisboa, 11 de Março de 2010
Teresa de Sousa
Cristina dos Santos
Benjamim Barbosa |
