Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	281/21.6BECTB

Secção:	CA


Data do Acordão:	01/20/2022

Relator:	RUI PEREIRA

Sumário:






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TCA SUL

I. RELATÓRIO
1. “A..., Ldª”, com sede em Vila Velha de Ródão, requereu no TAF de Castelo Branco contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (doravante IFAP), a suspensão da eficácia do despacho do vogal do conselho directivo daquele Instituto, proferida em 17-8-2021 (notificada à requerente em 19-8-2021), que determinou que a requerente procedesse à reposição voluntária do montante de € 64.506,66.
2. O TAF de Castelo Branco, por decisão datada de 6-11-2021, deferiu a providência cautelar requerida e suspendeu a eficácia do despacho do vogal da entidade requerida, que determinou que a requerente procedesse à devolução do montante de € 64.506,66.
3. Inconformado com tal decisão, o IFAP interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“A. O recorrente não pode concordar com a sentença em causa pois quanto ao fumus boni iuris o tribunal a quo entendeu que dentre os vícios alegados pelo requerente, aparenta que possa vir a ter razão quanto à falta de fundamento do acto.
B. No entanto basta uma análise da decisão final para se perceber, em primeiro lugar que este documento remete para o ofício de audiência prévia, e para o relatório de controlo que, assim, fundamentando por remissão, expressamente prevista no artigo 153º, nº 1 do CPA e deve ser entendida no sentido de que estes documentos, integram o acto administrativo que absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação.
C. Ou seja, a fundamentação da decisão final, não é só clara e perceptível, como minuciosa quanto aos pagamentos controlos efectuados, e a conclusão, com toda a justificação e argumentação que comprovam a decisão final
D. Ora com a devida vénia, o tribunal a quo enganou-se ao concluir que o IFAP não fundamentou suficientemente quando conclui que não existe possibilidade da recuperação vegetativa da plantação.
E. Isto porque, quando o IFAP diz no ponto 6 da Decisão Final que “Atendendo a que o pedido de apoio tinha como data de termo o ano de 2018 por forma a encerrar a operação pelos valores executados” (negrito nosso ), está a remeter a uma informação constante do contrato assinado pelo beneficiário (artigo 4º do referido contrato constante do PA).
F. E assim o faz porque é neste período, desde a assinatura do contrato até o termo deste , que o beneficiário deve executar o projecto para o qual se candidatou.
G. Assim, quando o IFAP diz , em 2020, em sede de audiência prévia, ou mesmo em 2019 em sede de controlo, que a exploração se encontra em estado de abandono (aliás com fotografias a comprovar como conta da sentença) – e sem possibilidade de recuperação (ponto 9 da decisão final ), está a ser claro ao afirmar que , obviamente, como o beneficiário abandonou a operação até aquela data, qualquer recuperação seria tardia, fora do período contratado e portanto, nunca seria suficiente para que se conclua pelo cumprimento do projecto.
H. Para o agricultor, que pediu a ajuda, assinou o contrato em causa, em que deveria executar seu projecto naquele prazo, recebeu os pagamentos, e que, num controlo após o ultimo pagamento, o IFAP diz que “já não há possibilidade de recuperação”, está suficientemente claro que já não pode pretender beneficiar da ajuda, se executar o projecto fora do prazo.
I. Assim, ao contrário do entendimento do tribunal a quo, a decisão final do IFAP indica expressamente as obrigações legais e contratuais violadas pela requerente, sendo certo que a mesma não pode olvidar que apresentou projecto que foi aprovado e validado e que esteve na génese do contrato celebrado.
J. E mais, conforme consta do ponto 15 do probatório, em 2018 é que a beneficiária refere pela primeira vez que foram prestadas informações sobre os problemas que surgiram no projecto em causa.
K. Ora, esta infringiu a cláusula B4 do contrato, como referido em sede de contestação, pois a mesma tinha 10 dias para informar quaisquer alterações às situações que se circunscrevem ao contrato., como bem referido no ponto 13.5 da Decisão Final.
L. E só em 2019, após a inspecção ao local, é que a beneficiária resolveu explicar todos os problemas que ocorreram (cfr. pontos considerados provados nºs 16 a 19).
M. Ora tais factos são contraditórios com a conclusão do tribunal quando afirma que “Como decorre do probatório, ao longo do procedimento a requerente foi informando o requerido sobre os problemas que ocorreram na plantação” (cfr. pág. 51 da sentença – sublinhado nosso).
N. Pelo contrário, demonstra justamente que só a final e principalmente depois de ter recebido toda a ajuda e depois da inspecção, é que a beneficiária veio informar dos problemas.
O.E mais uma vez, todo este histórico consta da decisão final e do ofício de audiência prévia.
P. Não se compreende quando na sentença é afirmado que “Pelo que, uma fundamentação suficiente dependia de o requerido ter explicado os motivos pelos quais concluiu que a plantação não era susceptível de recuperação vegetativa,” (…) pois, a verdade é que, na Decisão Final consta, no ponto 13.1 que “ na visita efectuada, constatou-se que não existe evidência da existência nas duas áreas afectas à plantação, quaisquer plantas de amoreira, mas apenas mato e estevas, encontrando-se a terra abandonada e sem qualquer possibilidade de recuperação vegetativa, (…) Concluindo ponto 13.7 que
“Importa referir que o facto de ter comunicado à DRAP as diligências tomadas e a tomar com vista à recuperação das áreas plantadas não os desobriga do cumprimento das obrigações que decorrem do contrato firmado com este Instituto, mais concretamente, da obrigação de executar o projecto nos termos e condições aprovadas, bem como, da obrigação de cumprir com o plano empresarial aprovado”.
Q. Em outras palavras, o IFAP explica claramente que, a execução do projecto deve ser no período contratado para a execução, que foi efectuada uma inspecção no final do período de manutenção do contrato e verificou-se que o empreendimento estava abandonado.
R. Concluindo que tentar cumprir a ajuda, fora do prazo da estabelecido do contrato, não pode ser considerado um cumprimento contratual.
S. Pelo que se conclui pela fundamentação, até mesmo extensiva, da decisão final e a legalidade do acto em causa.
T. Quanto ao periculum in mora, não ficou provado que a autora não tem acesso à banca ou que não suportaria um pagamento da dívida em prestações.
U. Parece inverosímil assumir, sem nenhuma declaração bancária que comprove, que o recorrido não pudesse socorrer-se a empréstimo, para pagar a dívida ao IFAP, ou que não conseguisse efectuar o pagamento, a título exemplificativo, em 80 prestações de aproximadamente 800 euros mensais ao decorrer dos próximos anos.
V. O tribunal a quo limitou-se a acolher os argumentos invocados pela recorrida, que mais não são do que meros juízos ou conclusões, recorrendo a generalidades e a conceitos indeterminados.
W. Com efeito, nunca se concretizaram os específicos prejuízos que lhes advirão da prática do acto que se pretendem suspender.
X. E mais! Como consta do ponto 3 dos factos provados, a requerente faz de parte de um grupo de empresas associadas com participação da sociedade V..., Ldª, enquanto sócia.
Y. Ora, a requerente nada junta quanto aos rendimentos que obtém enquanto sócia da V..., que como referem, gere o espaço partilhado, entre as empresas do referido grupo.
Z. Não se compreende se a requerente é que pede os apoios e produz os bens agrícolas e qual é a empresa que vende e retém os lucros desta actividade, ou qual é o valor que a empresa requerente recebe, a título de distribuição de lucros e dividendos da V..., Ldª da qual é sócia.
AA. Pelo que deve ser visto de forma distinta, a analise do periculum in mora de uma empresa que não se encontra isolada, mas que detém parte de outra sociedade, da qual tem relações especiais, como a utilização das parcelas para a exploração agrícola (cfr. pontos 2 e 3 do probatório).
BB. Face ao exposto, salvo o devido respeito, ao contrário do que julgou o tribunal a quo, a requerente não fez pertinente prova, como legalmente lhe competia, para comprovar o alegado periculum in mora, razão pela qual o tribunal a quo ao decidir pela verificação do periculum in mora, incorreu em manifesto erro de avaliação da matéria fáctica e erro de julgamento, por violação do disposto na parte inicial do nº 1 do artigo 120º do CPTA, não tendo ficado sequer indiciariamente provado o periculum in mora.
CC. Quanto à ponderação de interesses, discordamos do entendimento vertido na sentença recorrida a propósito da ponderação entre o interesse privado e o interesse público, não tendo o tribunal recorrido procedido à ponderação objectiva dos interesses públicos e privados em presença, limitando-se a dar primazia aos interesses privados, sendo evidente que os prejuízos actuais, graves e de difícil reparação que alegadamente se produzirão para a recorrida no caso de denegação da providência de suspensão de eficácia não devem prevalecer sobre os prejuízos para o interesse público que poderão advir da sua concessão.
DD. Ora se, como diz o tribunal a quo, “a devolução do valor em causa acarretará um agravamento da situação deficitária da requerente que deixará de poder laborar, o que provocará a sua insolvência”, está a contradizer-se quando afirma que na ponderação dos interesses, não existe um risco da concessão da providência.
EE. Em outras palavras, se a requerente está realmente tão mal financeiramente quanto alega, com risco de ficar insolvente, nada impede que algum credor eventualmente peça a insolvência da mesma, impedindo o IFAP, IP de obter num processo de insolvência, qualquer crédito, na medida em que não possui penhoras, hipotecas ou outras garantias reais a seu favor.
FF. Resulta patente que a suspensão do prosseguimento da execução do acto suspendendo, nos termos requeridos, traduz grave prejuízo para o interesse público, designadamente, porque se a requerente não tem comprovadamente capacidade financeira e económica para pagar o valor em dívida/recuperação, tal provocará inevitavelmente um grave prejuízo económico para o IFAP e para o erário público, constituindo este facto uma lesão concreta do interesse público.
GG. Face ao exposto, deve ser alterada a sentença recorrida, concedendo-se provimento ao presente recurso, por provado, uma vez que não se verificam os pressupostos exigidos pelo artigo 120º do CPTA para que a requerida suspensão de eficácia deva ser concedida e, em consequência, ser proferido acórdão levantando a suspensão da decisão final proferida pelo IFAP, IP”.
4. A requerente da providência contra-alegou, tendo para o efeito formulado as seguintes conclusões:
“1ª – Deverá o recurso da recorrente ser rejeitado na parte que discorre sobre a matéria de facto provada e não provada, não se encontrando verificados os pressupostos definidos nas normas legais aplicáveis para o seu conhecimento pelo tribunal ad quem (vd. artigo 640º, “ex vi” artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos);
2ª – Não merecem censura os segmentos decisórios da douta decisão recorrida no que respeita à interpretação e aplicação das normas legais e processuais quanto ao requisito do fumus boni iuris, porquanto a recorrente, no cumprimento do respectivo dever de fundamentação dos actos administrativos, não podia deixar de dar a conhecer ao destinatário o respectivo percurso cognitivo e valorativo relativo àquele mesmo acto, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado;
3ª – Ao concluir que não existe possibilidade de recuperação vegetativa da plantação, o ora recorrente não preenche os requisitos exigidos para a fundamentação de um acto administrativo como o que ora está em causa, resultando claro dos presentes autos que um destinatário médio ou normal, colocado na posição do real destinatário do acto, não lograria compreender a motivação que subjaz ao raciocínio decisório no que respeita à invocada conclusão pelo incumprimento dos objectivos propostos por parte da requerente;
4ª – A adopção de fundamentos que pela sua obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto equivale à correspondente falta fundamentação, não tendo o ora recorrente logrado apresentar fundamentos que permitam concluir pela existência de uma fundamentação cabal da decisão final da vogal do Conselho Directivo do IFAP, IP, de 17-8-2021, que motivou a determinação da “obrigação de devolução da quantia indevidamente recebida, no valor de 64.506,66 €” por parte da recorrida;
5ª – Não merecem censura os segmentos decisórios da douta decisão recorrida no que respeita à interpretação e aplicação das normas legais e processuais quanto ao requisito do periculum in mora, porquanto resulta evidente dos presentes autos a existência de um risco efectivo de que, quando for proferida sentença na acção principal e caso esta seja procedente, a recorrida já tenha sido declarada insolvente, com a consequência natural do encerramento definitivo da sua actividade;
6ª – Resulta da matéria dada como provada, e não impugnada pelo ora recorrente, que, não obstante o activo da recorrida ser ligeiramente superior ao seu passivo, esse activo não é suficiente para proceder ao pagamento do montante exigido pelo recorrente, e, mesmo uma sua devolução em prestações teria como consequência que o activo da requerente passasse a ser inferior ao seu passivo, uma vez que esta perdeu, desde o ano de 2020, a sua capacidade produtiva;
7ª – Resultando, como tal, claro que, no que respeita ao preenchimento do requisito do periculum in mora, os factos invocados e dados como provados nos presentes autos inspiram o fundado receio de que, se a presente providência cautelar for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade;
8ª – Verifica-se, assim, que a decisão recorrida não padece de qualquer erro de julgamento relativamente aos fundamentos alegados pelo recorrente, pelo que improcedem as alegações e conclusões do recorrente Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, devendo ser mantida a decisão que deferiu “a providência cautelar requerida, suspendendo a eficácia da decisão da entidade requerida que determinou que a requerente procedesse à devolução do montante de € 64.506,66”;
9ª – Não merece censura a douta decisão no que respeita à interpretação e aplicação das normas legais e processuais quanto ao requisito da ponderação de interesses, porquanto do invocado pela ora recorrida resulta evidente que os prejuízos decorrentes para o recorrente e resultantes do deferimento da presente providência cautelar não são superiores aos prejuízos concretos que poderão verificar-se relativamente à recorrida caso seja indeferida a presente providência cautelar;
10ª – No que respeita aos presentes autos, não obstante estarem em causa montantes pagos pelo Estado, tal não significa que deverá ser implementada uma integral subserviência aos interesses económicos das entidades públicas, até porque, caso contrário, o estabelecido no artigo 120º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos teria esgotado a sua razão de ser;
11ª – O não decretamento da presente providencia cautelar resultará na verificação de consequências nefastas no que respeita à manutenção da ora recorrida no mercado, sendo muito provável a respectiva insolvência, enquanto que, no que respeita aos interesses do ora recorrente, é certo que o valor por esta prestado à ora recorrida sempre será ressarcido – na eventualidade de as atribuições serem declaradas indevidas – caso esta retome a sua actividade no mercado e não seja declarada insolvente.
12ª – Não sendo hipotética a possibilidade de a recorrida ficar insolvente caso seja indeferida a presente providência cautelar, pois, como acima explicitado, esse risco de ficar insolvente é efectivo e concreto, não se verificando, pelo contrário, tal receio caso a providência cautelar seja decretada de acordo com o requerido, a recorrida poderá proceder à devolução do valor recebido aquando do proferimento da decisão na acção principal;
13ª – Verifica-se, assim, que a decisão recorrida não padece de qualquer erro de julgamento relativamente aos fundamentos alegados pelo recorrente, pelo que improcedem as alegações e conclusões do recorrente Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, devendo ser mantida a decisão que deferiu “a providência cautelar requerida, suspendendo a eficácia da decisão da entidade requerida que determinou que a requerente procedesse à devolução do montante de € 64.506,66”.
5. O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.

II. OBJECTO DO RECURSO
6. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
7. E, tendo em conta as conclusões do recurso, as questões a apreciar consistem em determinar se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento, nomeadamente na apreciação que fez relativamente aos requisitos de que depende a concessão da tutela cautelar (“fumus boni iuris”, “periculum in mora” e ponderação de interesses) e, em consequência, se deve ser revogada a sentença recorrida e negada a tutela cautelar.

III. FUNDAMENTAÇÃO
A) DE FACTO
8. A sentença recorrida deu como assente a seguinte factualidade, que não foi objecto de impugnação:
i. A requerente “A..., Ldª”, é uma sociedade por quotas que tem por objecto a produção, transformação, compra e venda de produtos agrícolas, florestais, apícolas e seus sucedâneos; compra, venda e instalação de materiais e equipamentos agrícolas; indústria de construção civil; compra e venda de materiais de construção civil; investigação, consultoria, elaboração de projectos e prestação de serviços no domínio agrícola, energético, da distribuição comercial e da construção civil; exploração de actividades de turismo no espaço rural, parques de campismo e caravanismo; produção, transformação, compra e venda de artigos de artesanato, drogaria, perfumaria e higiene; arrendamento de imóveis – cfr. doc. junto com o requerimento cautelar, a fls. 58 e 59 do SITAF;
ii. Em 1-8-2012, por contrato de comodato, a sociedade “V..., Ldª” cedeu à requerente a utilização das parcelas para exploração agrícola integradas nos prédios rústicos, sitos na freguesia de P..., Município de Vila Velha de Ródão, inscritos na matriz sob os artigos ... e ...e descritos na Conservatória do Registo Predial de Vila Velha de Ródão sob o número ... da referida freguesia – cfr. doc. junto com o requerimento cautelar, de fls. 60 a 62 do SITAF;
iii. A requerente faz de parte de um grupo de empresas associadas com participação da sociedade “V..., Ldª”, enquanto sócia – cfr. doc. junto com o requerimento cautelar, de fls. 63 a 72 do SITAF;
iv. Em 16-7-2013, a requerente celebrou com o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, o Contrato de Financiamento nº ... /0 respeitante ao “pedido de apoio apresentado pelo beneficiário” no âmbito da “produção de amoras em modo de produção biológico” a concretizar nas parcelas referidas no ponto ii. – por acordo quanto às parcelas e cfr. o contrato de financiamento entre págs. 163 a 169 do p.a., entre fls. 357 a 408 do SITAF;
v. Do contrato de financiamento referido no ponto anterior consta o seguinte:
“(…)
1 – CLÁUSULAS ESPECÍFICAS
(ver doc. original)
(…)
2. CONDIÇÕES ESPECÍFICAS
A. OBRIGAÇÕES ESPECÍFICAS
Além das obrigações indicadas nas Condições Gerais do presente contrato, o Beneficiário, compromete-se a:
A.1 Executar a operação nos termos e nos prazos fixados e cumprir o plano empresarial;
A.2. Cumprir as normas legais aplicáveis em matérias de segurança e higiene no trabalho;
A.3 Ter um sistema de contabilidade organizada ou um sistema de contabilidade A.3. simplificada, de acordo com o legalmente exigido;
A.4 Manter a actividade e as condições legais necessárias ao exercício da mesma, durante o período de cinco anos a contar da data de celebração do contrato, ou até ao termo da operação, se tal termo ultrapassar os cinco anos;
A.5. Cumprir as normas comunitárias aplicáveis aos investimentos aprovados;
A.6. Adquirir, quando aplicável, aptidão e competência profissional adequada, bem como formação complementar de interesse relevante, no prazo fixado no regulamento específico;
(…)
A.8. Dar inicio e concluir a execução física da operação de investimento, no prazo máximo de 6 e 24 meses, respectivamente, contado a partir da data da assinatura do presente contrato, salvo prorrogação previamente aprovada por escrito pelo Gestor.
B. PAGAMENTOS DOS APOIOS E DOCUMENTOS COMPROVATIVOS
B.1. A apresentação dos pedidos de pagamento efectua-se através de formulário electrónico disponível no sítio da internet do IFAP (…) e está sujeita a confirmação por via electrónica (…);
B.2. Os pedidos de pagamento ao investimento reportam-se às despesas efectivamente realizadas e pagas, devendo os comprovativos das mesmas serem entregues na DRAP (…);
(…)
B.4. Podem ser solicitados elementos complementares, constituindo a falta de entrega dos mesmos ou a ausência de resposta fundamento para a não aprovação do pedido;
B.5. Apenas são aceites os pedidos de pegamento relativos a despesas pagas por transferência bancária, débito em conta ou por cheque, comprovadas pelo respectivo extracto bancário demonstrativo do pagamento;
(…)
B. OBRIGAÇÕES GERAIS
Sem prejuízo de outras, designadamente de natureza legal ou regulamentar, e sempre que aplicável, constituem obrigações do Beneficiário:
B.1. Aplicar integralmente o apoio para os fins para que foi concedido, cumprindo pontualmente os compromissos e as obrigações previstas neste contrato, no regulamento especifico e na demais legislação aplicável;
(…)
B.4. Comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias sobre a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação nos termos aprovados;
(…)
B.7. Solicitar, por escrito, à Autoridade de Gestão, prévia e fundamentadamente, com o devido suporte documental e por qualquer forma obter desta autorização expressa para todas as alterações aos investimentos ou à operação;
(…)
C. FISCALIZAÇÃO E INFORMAÇÃO
C.1. O IFAP, a Autoridade de Gestão, e as demais competentes entidades nacionais e comunitárias podem, a todo o tempo e pela forma que tiverem por conveniente, fiscalizar a execução do projecto, a efectiva aplicação dos apoios, a manutenção pelo Beneficiário dos requisitos da sua concessão, assim como o respeito dos compromissos assumidos;
C.2. Os procedimentos de controlo administrativo e no local respeitantes às medidas de apoio ao desenvolvimento rural são, em especial, os previstos no Regulamento (UE) 65/2011, de 27 de Janeiro.
C.3. O Beneficiário fica obrigado a prestar de imediato, às entidades acima referidas, todas as informações que forem julgadas necessárias ou oportunas, designadamente as que respeitem à execução material e financeira da operação.
(…)
E. RESOLUÇÃO E MODIFICAÇÃO DO CONTRATO
E.1. No caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou compromissos, ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da concessão do apoio, o IFAP pode resolver unilateralmente o contrato;
E.2. O IFAP pode proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante dos apoios, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução da operação.
E.3. Em caso de incumprimento, por facto não imputável ao beneficiário e ponderadas as circunstâncias concretamente verificadas na execução do projecto, o IFAP pode não exigir a reposição dos apoios.
F. CONSEQUÊNCIAS DA RESOLUÇÃO OU MODIFICAÇÃO
F.1. No caso de resolução do contrato pelo IFAP, o Beneficiário constitui-se na obrigação de reembolsar as importâncias já recebidas a título de apoio.
(…)” – cfr. o contrato de financiamento entre págs. 163 a 169 do p.a., entre fls. 357 a 408 do SITAF);
vi. A data fim do contrato foi prorrogada até 16-7-2015, tendo sido fixado o termo da operação em 31-12-2019 – cfr. informação que consta da “Análise de pedido de pagamento” na pág. 128 do p.a., e cfr. docs. nas págs. 145 e 159 do p.a., entre fls. 357 a 408 do SITAF;
vii. O IFAP procedeu ao pagamento do montante de € 28.197,07 à ora requerente a título de prémio à instalação de jovem agricultor – por acordo;
viii. A ora requerente apresentou perante o IFAP, IP, um pedido para alteração do objecto do Contrato de Financiamento nº ... /0, requerendo a alteração de cultura de amora para a cultura da amoreira – por acordo;
ix. Em 2-9-2015, o pedido de alteração do objecto do Contrato de Financiamento foi deferido pela Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro – por acordo;
x. Em 30-1-2015, o IFAP, IP, procedeu ao pagamento do primeiro pedido de pagamento no montante de € 8.645,70 – por acordo;
xi. Em 30-6-2015, o IFAP procedeu ao pagamento do montante de € 4.626,36 – por acordo;
xii. Em 6-1-2016, Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro realizou uma inspecção ao imóvel da requerente – por acordo;
xiii. Na decorrência da inspecção referida no ponto anterior, a Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro elaborou o relatório nº 21930, no qual consta que a operação se encontrava em situação regular, que, face ao investimento elegível e à despesa pública, a taxa de execução era de 85,81%, e que foi efectuada a verificação física dos investimentos, constando-se que se verificaram fisicamente os seguintes investimentos: plantação de amoreiras com rega gota-a-gota instalada, sistema de 34 painéis fotovoltaicos em série com sistema de controlo, distribuidor de adubo tubular – cfr. relatório nas págs. 151 e 152 do p.a., fls. 357 a 408 do SITAF;
xiv. Em 29-2-2016, o IFAP, IP realizou o pagamento do terceiro pedido de pagamento no montante de € 21.237,53 – por acordo;
xv. Em 26-3-2018, a requerente esteve representada pelo Senhor João Mineiro numa reunião realizada com a Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, em Castelo Branco, na qual foram prestadas informações sobre os problemas que surgiram no projecto em causa – por acordo e cfr. doc. junto ao requerimento cautelar, fls. 81 a 83 do SITAF;
xvi. Em 12-6-2019, realizou-se a acção de verificação física no imóvel da ora requerente pelos serviços da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro – cfr. informação que consta do ofício de notificação para audiência prévia – págs. 88 a 90 do p.a., fls. 235 a 354 do SITAF; e doc. na pág. 156 do p.a., entre fls. 357 e 408 do SITAF;
xvii. Na sequência da verificação referida no ponto anterior, foi elaborada, em 25-6-2019, a informação nº 82/2019/DIG, da qual consta o seguinte:
“(…)
Atendendo a que esta operação tinha como data de termo da operação o ano de 2018 e não tendo sido possível até à data efectuar a necessária avaliação do cumprimento do plano empresarial associada à instalação como jovem agricultora, notificou-se a promotora por carta (OF/5S/2019) de que seria realizada uma acção de verificação física no dia 12-6-2019. (Anexo 3)
Estando presente R... enquanto gerente da empresa A..., Ldª, deu-se início à visita para verificação da situação actual dos investimentos executados e que tinham sido objecto de comparticipação, referentes à plantação prevista nos polígonos P31NV nº 9185372051102 (0.78 ha) e P31NV nº 9185373051102 (0.81 ha) e colocação de painéis fotovoltaicos (polígono P3 INV nº 9185260051102 (0.05 ha) constatando-se não serem visíveis nos dois locais afectos à operação quaisquer plantas ou mesmo plantação, apenas vegetação espontânea abundante, a existência de tubos de rega à superfície e os painéis fotovoltaicos em contínuo, conforme documentado pelas fotografias cujo registo fotográfico se anexa (anexo 4).
Relativamente ao distribuidor de adubo igualmente comparticipado foi possível confirmar que se encontrava na exploração.
4) Proposta de decisão:
Atendendo ao exposto e dado que não existe actualmente evidência da plantação de plantas de amoreira prevista, mas apenas mato e estevas, estando a terra abandonada e sem qualquer possibilidade de recuperação vegetativa, consideramos que a operação 020000037698 da promotora A..., Ldª, está em situação irregular por incumprimento do respectivo plano empresarial, conforme previsto do nº 2 do artigo 15º do Regulamento de Aplicação da Acção nº 1.1.3 - "Instalação de Jovens Agricultores" aprovado pela Portaria nº 357-A/2008, de 9 de Maio, e posteriores rectificações (Portaria nº 496-A/2008, de 23 de Junho, pela Portaria nº 1229-A/2008, de 27 de Outubro, pela Portaria nº 666/2009, de 18 de Junho, e pela Portaria nº 1162/2009, de 2 de Outubro) bem como o disposto no nº 2 do artigo 22º da Portaria nº 184/2011, de 5 de Maio (…).” – cfr. Informação entre págs. 146 a 148 do p.a., entre fls. 357 e 408 do SITAF;
xviii. À informação referida no ponto anterior foram anexadas as fotos que se encontram na págs. 157 do p.a., entre fls. 357 e 408 do SITAF, e que se dão aqui por reproduzidas;
xix. Em 3-7-2019, a requerente informou, por e-mail, a Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, além do mais, do seguinte:
“(…) Na sequência da vossa visita ao V..., e revisão dos 4 projectos de amoras (A..., Mushberry, Biocultus e Verdes Bagas), julgamos ser relevante enviar alguns elementos adicionais que, tendo sido referidos nesse dia, importa talvez documentar para que não existam dúvidas sobre a sequência de acções levadas a cabo para recuperação das áreas plantadas.
A falha no sistema eléctrico no Verão de 2016 (Julho e Agosto, e até 15 de Setembro) deixou as explorações agrícolas sem energia, tendo-se recorrido ao aluguer de um gerador de elevada potência para garantir a continuação da rega – não sendo possível porém continuar a bombar água dos furos com bombas eléctricas. O então engenheiro agrónomo (F... ) que dava aconselhamento aos projectos agrícolas, e que foi entretanto demitido por esta e outras falhas, implementou um racionamento da rega que se revelou fatal para muitas das plantas jovens. Seguem em anexo os documentos referentes aos serviços de reparação dos inversores e sistema eléctrico, e do aluguer do gerador durante 45 dias, encargos suportados pelo V..., Ldª, entidade que gere os serviços partilhados no espaço.
O racionamento da rega não teria sido provavelmente tão gravoso se a seca extrema que atingiu o país em 2016 e 2017 não tivesse sido coincidente com os problemas no sistema eléctrico e numa fase crítica de crescimento das plantas.
Adicionalmente, a seca provocou um aumento da propensão dos veados para se aproximarem de zonas habitadas em busca da comida que escasseava no parque natural, o que incluiu por vezes as folhas das amoreiras plantadas – o que não se tinha verificado até à data, e que se veio a agravar após a época de incêndios de 2017. As protecções contra os veados que vieram foram entretanto montadas e colocadas nas zonas já recuperadas (fotos também em anexo).
De forma a fazer face aos problemas de falta de água, e a tornar as explorações agrícolas menos vulneráveis à seca, foi reorganizado integralmente o sistema de bombagem de água e de rega. Foram criadas zonas adicionais de retenção de água, canalizadas minas existentes, e implementou-se um novo sistema com os painéis solares e bombas que permitiu aumentar em 40% a capacidade de bombagem de água inicialmente prevista no projecto. Alguns destes pontos de recuperação de água tiveram oportunidade de ver durante a vossa visita.
Adicionalmente, estas alterações vieram trazer maior resiliência ao sistema, uma vez que se trata de fontes de água disponíveis mesmo no Verão, e independentes do sistema eléctrico central. Tal evitará que, de futuro, e num cenário de continuada degradação dos níveis de pluviosidade, não exista o mesmo impacto nas plantações.
Envia-se em anexo a comparação dos níveis da barragem com menos de 18 meses de diferença, entre Janeiro de 2018 e Junho de 2019. As diferenças são notórias e comprovam o sucesso da nossa intervenção – a barragem estava a um nível junto à segunda bóia, e encontra-se actualmente perto da quarta. Fica visível também a impossibilidade de proceder a uma replantação no final de 2017/início de 2018 – os níveis de água simplesmente não chegavam para regar toda a área no Verão de 2018, até às reservas estarem num nível mínimo de segurança.
Adicionalmente em 2017 foi efectuada uma poda de saneamento cujos resultados se avaliaram como pouco eficazes na Primavera de 2018, perdendo-se a esperança de ter mais plantas vivas além da zona que viram e o viveiro.
Como durante a visita referiu a evidência dessa poda, anexo algumas fotos das plantas mortas, com o respectivo corte da poda bem visível – mas presumo que tenha tirado também algumas fotos para arquivo.” – cfr. doc. junto ao requerimento cautelar entre fls. 91 a 104 do SITAF;
xx. Em 23-7-2020, foi emitido ofício destinado a notificar a requerente para se pronunciar em sede de audiência prévia, constando do ofício de notificação o seguinte:
(ver doc. original – cfr. págs. 88 a 90 do p.a., entre fls. 235 e 354 do SITAF);
xxi. Em Maio de 2021, a requerente apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia, na qual consta, além do mais, o seguinte:
(ver doc. original – cfr. entre págs. 7 e 28 do p.a., entre fls. 235 e 354 do SITAF);
xxii. À pronúncia referida no ponto anterior foi anexado um documento datado de 14-6-2019, referente à Avaliação do Cumprimento do Plano Empresarial do Jovem Agricultor, no qual a requerente transmitiu as seguintes informações:
“(…)
A empresa (…) não teve ainda as condições de atingir inteiramente os objectivos pretendidos pelas razões adiante descritas. As medidas tomadas para retomar a produção e garantir a resiliência das plantas ao nível da rega e de protecção contra animais estão em curso e serão finalizadas em breve.
No início do projecto, foi feita uma alteração de amoras de arbusto para amoras em árvore, do qual resultaria naturalmente um prazo mais alargado até que fosse alcançada a maturidade da plantação. Nesse contexto, 2017 dificilmente seria passível de ser considerado ano de cruzeiro e avaliação do projecto. No entanto, ocorreram problemas graves e que levaram à perda de grande parte da plantação, que está agora a ser recuperada.
A causa principal das perdas ocorridas nas amoreiras plantadas deveu-se a um curto-circuito no sistema eléctrico provocado por um dos fornecedores de material durante uma intervenção no sistema. Esse curto-circuito levou à quebra de grande parte da capacidade de bombagem de água enquanto – durante mais de um mês – se aguardou a reparação dos inversores que ficaram inoperacionais na sequência do ocorrido. Através do aluguer de um gerador de grande potência, foi possível manter a rega operacional, mas sem a bombagem funcional foi necessário racionar a água durante grande parte do Verão de acordo com a indicação técnica do responsável pelo acompanhamento do projecto à data.
O racionamento da rega não teria sido provavelmente tão gravoso se a seca severa que atingiu grande parte do país não tivesse sido coincidente com os problemas no sistema eléctrico e numa fase crítica de crescimento das plantas. Adicionalmente, a seca provocou um aumento da propensão dos veados para se aproximarem de zonas habitadas em busca da comida que escasseava no parque natural, o que incluiu por vezes as folhas das amoreiras plantadas. Tal verificou-se apesar de serem usados cães para percorrer a zona com frequência, de dia e de noite, de modo a tornar as plantações menos apelativas com o barulho e odor dos animais.
A empresa dispõe de um viveiro de reserva para proceder à replantação, criado por segurança no início do projecto, mas que permite apenas a recuperação parcial das árvores existentes, conforme a avaliação final dos estragos na Primavera de 2018 (em 2017 foi efectuada uma poda de saneamento que se esperou mais eficaz do que se veio a verificar).
De modo a recuperar todo o projecto foi, em primeiro lugar, reorganizado integralmente o sistema de bombagem de água e de rega. Foram criadas zonas adicionais de retenção de água, canalizadas minas existentes, e implementou-se um sistema de aproveitamento de painéis solares e bombas que permitiu aumentar em 40% a capacidade de bombagem de água inicialmente prevista no projecto, sem os custos de engenharia associados a outras alternativas. Adicionalmente, estas alterações vieram trazer maior resiliência ao sistema, uma vez que se trata de fontes de água disponíveis mesmo no Verão, e independentes do sistema eléctrico central. Tal evitará que, de futuro, e num cenário de continuada degradação dos níveis de pluviosidade, não exista o mesmo risco de perdas nas plantas jovens.
Posteriormente, procedeu-se à encomenda de novas plantas para recuperar todo o investimento existente.
Por último, cumpre informar que a empresa exerceu de forma regular actividade no âmbito comercial/agrícola, o que lhe permitiu obter rendimentos durante o ano de 2017, e assim obter os recursos necessários à replantação das amoreiras perdidas.” – cfr. doc. entre págs. 35 a 40 do p.a., entre fls. 235 a 354 do SITAF; e doc. junto com o requerimento cautelar, de fls. 84 a 91 do SITAF;
xxiii. Em 17-8/-021, foi emitido ofício destinado a notificar a ora requerente da decisão final do Vogal do Conselho Directivo do IFAP, IP, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
Finda a fase de instrução do procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
1. Através do ofício de audiência prévia, com a referência 005014/2020, de 23-7-2020, para o conteúdo do qual remetemos na íntegra, foi notificado, da intenção deste Instituto de determinar a devolução da totalidade do montante auferido, no valor de 64.506,66 €.
2. Tal intenção, encontrou fundamento, na sequência do controlo físico à exploração, realizado em 12-6-2019, pela Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro (DRAPC), do qual verificou-se em situação de incumprimento.
3. Na sequência da apresentação dos cinco pedidos de pagamento, foi-lhe pago o prémio à instalação de jovem agricultor no montante de 28.197,07 € e relativamente ao investimento, através dos pedidos de pagamento, submetidos entre 2015 e 2016, recebeu um apoio que totalizou o montante de 36.309,59 €.
4. Em 2015, e estando já processado o primeiro pedido de pagamento (30-1-2015), no valor de 8.645,70 €, referente a despesas de preparação do terreno e honorários de projecto, veio formalizar um pedido de alteração da cultura de amora para a cultura da amoreira, que foi deferido pela Direcção Regional em 2-9-2015. Em 30-6-2015, foi ainda processado um pedido de pagamento intercalar no valor de 4.626,36 €, relativo a despesas associadas à instalação dos painéis fotovoltaicos.
5. Com efeito, após a submissão do último pedido de pagamento, e em conformidade com os procedimentos estipulados, a Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, realizou uma verificação física no local, em 6-1-2016, na qual não esteve presente, tendo-se verificado a instalação de uma plantação de plantas de amoreira com tutores, a colocação de rega gota-a-gota, a colocação de painéis fotovoltaicos (34 unidades) e a aquisição do distribuidor de adubo pendular da marca V... . Neste sentido, foi elaborado o relatório número 21930, considerado em situação regular, com uma taxa de execução de 85,85%.
6. Atendendo a que o pedido de apoio tinha como data de termo o ano de 2018, por forma a encerrar a operação pelos valores executados, procedendo à avaliação do cumprimento do plano empresarial, em conformidade, quer com a legislação que regulamenta a acção, quer para verificação do cumprimento da condicionante à contratação, prevista na Cláusula 5ª do Contrato de Financiamento, foi notificada pela Direcção Regional, através do ofício nº 55/2019, da realização de uma acção de verificação física em 12-6-2019.
7. Na visita efectuada, à qual esteve presente, para verificação actual dos investimentos executados e que tinham sido objecto de comparticipação, designadamente, a plantação prevista nos polígonos P3INV número 9185372051102 (0,78ha) e P3INV número 9185373051102 (0,81ha), e a colocação de painéis fotovoltaicos prevista no polígono 9185260051102 (0,05ha), constatou-se não serem visíveis nos dois locais afectos à operação, quaisquer plantas ou mesmo plantação, mas apenas vegetação espontânea abundante, a existência de tubos de rega à superfície e painéis fotovoltaicos colocados em contínuo. Verificou-se a permanência na exploração do distribuidor de adubo. Estes factos são documentados através de registo fotográfico.
8. Nestes termos, considerando que não existe evidência da existência nas duas áreas afectas à plantação, quaisquer plantas de amoreira, mas apenas mato e estevas, encontrando-se a terra abandonada e sem qualquer possibilidade de recuperação vegetativa, considera-se o pedido de apoio em situação irregular por incumprimento dos objectivos do pedido de apoio, bem como, da impossibilidade da avaliação do cumprimento do plano empresarial, conforme previsto nº 2 do artigo 15º do Regulamento da Aplicação da Acção 1.1.3. – “Instalação de Jovens Agricultores” aprovado pela Portaria nº 357-A/2008, de 9 de Maio, e posteriores rectificações, bem como, o disposto no nº 2 do artigo 22º da Portaria nº 184/2011, de 5 de Maio.
9. Neste contexto, conclui-se pelo incumprimento dos objectivos propostos com a consequente inviabilidade do pedido de apoio, visto que a exploração se encontra em estado de abandono, e sem possibilidade de recuperação.
10. Em conformidade, procedeu-se à reanálise da operação, tendo em conta a inviabilidade da candidatura, considerando a obrigação de devolução das ajudas indevidamente auferidas no valor de 64.506,66 €, correspondente a 36.309,59 € de incentivo e 28.197,07 € de prémio à instalação.
11. Neste seguimento, em 3-8-2020 e 4-8-2020, através de email e ofício, veio solicitar a consulta do processo. Pedido esse, reiterado por email de 6-8-2020. Em 11-8-2020, formaliza e envia resposta ao ofício de audiência prévia identificado no ponto 1.
12. Nesse seguimento, e através de emails trocados com o IFAP, relativamente à data da consulta do processo físico no Instituto, veio em 20-11-2020, solicitar em alternativa face a situação de pandemia que se vive no país o envio do processo por via electrónica para efeitos de consulta. Assim, em 2-2-2021, toma conhecimento e procede à consulta do processo, apresentado nova pronúncia ao ofício de audiência prévia em 5-5-2021.
13. Assim, na análise das alegações aduzidas em sede de contestação, cumpre esclarecer o seguinte:
13.1. No que concerne à alegada falta de fundamentação, cumpre referir que a mesma não acolhe, nomeadamente, o mencionado no ponto 9.2 da V/ contestação, “(...) não foram indicados quaisquer fundamentos de facto relativamente à decisão de reposição do valor global da ajuda, limitando-se a fundamentação do presente projecto de decisão a meras conclusões, conjecturas e formulas conclusivas, pelo que não foram minimamente explicitadas as razões fácticas da referida decisão”.
Com efeito, o ofício de Audiência Prévia contém menção, de forma explícita, à irregularidade apurada, vide ponto 7 e 8: “Na visita efectuada, à qual esteve presente (...) constatou-se não serem visíveis nos dois locais afectos à operação, quaisquer plantas ou mesmo plantação, mas apenas vegetação espontânea abundante (...)”; “(...)Não existe evidência da existência nas duas áreas afectas à plantação, quaisquer plantas de amoreira, mas apenas mato e estevas, encontrando-se a terra abandonada e sem qualquer possibilidade de recuperação vegetativa (...)”.
Importa ainda salientar que a situação em causa, está documentada através de registos fotográficos ao qual teve acesso aquando do envio por parte deste Instituto do processo digitalizado a 2-2-2021, após pedido de consulta do mesmo.
13.2 Relativamente ao mencionado no ponto 9.3., importa referir que os “pedidos de pagamento” a que se refere, não se tratam dos pedidos de pagamento submetidos para a atribuição da ajuda, mas sim a reanálise da operação, motivo pelo qual a data é sempre a mesma – 26-2-2020. Esta situação é facilmente verificável no canto superior direito dos referidos documentos, onde consta a menção “Reanálise: Sim”.
Por este mesmo motivo, consta na referida reanálise o valor do investimento a zero, uma vez que o mesmo foi considerado na sua totalidade inelegível.
Importa ainda referir que da reanálise dos pedidos de pagamento não consta qualquer assinatura, na medida em que este procedimento se encontra desmaterializado, sendo que a submissão e decisão dos mesmos é efectuada no Sistema Informático.
13.3. Nos pontos 13. e adiantes, vem referir que a beneficiária não foi notificada pelo IFAP de qualquer deficiência na instrução e em sede do controlo administrativo dos pedidos de pagamento considerou uma taxa de execução de 85,85%.
Ora, na primeira verificação física em 2016, constatou-se in loco a execução material de equipamentos previstos em candidatura e da plantação prévia de plantas de amoreira, contudo, logo após essa data, não se verificou a manutenção da plantação na exploração, nomeadamente, até ao termo do contrato de financiamento outorgado que é obrigação específica decorrente das cláusulas A.1. “Executar a operação nos termos e prazos fixados e cumprir o plano empresarial” e A.4. Manter a actividade e as condições legais necessárias ao exercício da mesma durante o período de cinco anos a contar da data de celebração do contrato, ou até ao termo da operação, se tal termo ultrapassar os cinco anos”.
Por sua vez, relativamente ao alegado “controlo ex-post” efectuado pela DRAP Centro, cumpre esclarecer que na operação em apreço não foi efectuado qualquer controlo ex-post.
13.4. Em relação à “alegada invalidade da revogação”, apresentadas nos pontos 18. a 27., cumpre apenas esclarecer que não houve no processo, nem há qualquer menção no ofício de Audiência Prévia a qualquer revogação da decisão.
O pedido de reposição dos montantes auferidos decorre da verificação da existência de irregularidades no decorrer do vínculo contratual que determinam a devolução dos montantes auferidos, tal como mencionado no ponto 8. e 11. da Audiência Prévia.
13.5. No ponto 10.2. da alegação proferida e no ponto 28. e adiantes, com a apresentação de documentação anexa, vem enumerar diversos fundamentos e justificações, que a beneficiária apresentara por email de 3-7-2019, à Direcção Regional, isto é, após a detecção da irregularidade da verificação física ocorrida (Junho de 2019).
Enumera diversos fundamentos e justificações, desde o ano de 2016 a 2019, para o insucesso da viabilidade da plantação constatado na verificação física efectuada em Junho de 2019. Para esse efeito, alega o clima de seca nesses anos e os imprevistos ocorridos.
Refere que foram apresentadas e tomadas medidas de recuperação do projecto, pelo que foi reorganizado integralmente o sistema de bombagem de água e de rega, no entanto, não existiam condições de replantação devido à seca. Essas condições foram retomadas em 2020, estando a água a ultrapassar a quarta bóia.
Assim, releva-se que a verificação física realizada no local data de 2019, ou seja, 3 anos depois das situações que descreve, pelo que não se acolhe esta justificação, uma vez que tinha tido hipótese de regularizar o investimento atempadamente.
13.6. Face ao exposto, importa clarificar que de acordo com a cláusula B.4, das Obrigações Gerais do Contrato de Financiamento, é obrigação do beneficiário “Comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias sobre a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação nos termos aprovados”, o que não acontecera.
Assim, não só não comunicou em tempo os problemas com que se deparou e que colocaram em causa a execução do projecto aprovado, como informou que a execução da operação teve constrangimentos, após a verificação física de 2019.
13.7. Importa referir que o facto de ter comunicado à DRAP as diligências tomadas e a tomar com vista à recuperação das áreas plantadas não os desobriga do cumprimento das obrigações que decorrem do contrato firmado com este Instituto, mais concretamente, da obrigação de executar o projecto nos termos e condições aprovadas, bem como, da obrigação de cumprir com o plano empresarial aprovado.
13.8. Também realça-se que a Portaria nº 357-A/2008, de 9 de Maio, com as alterações introduzidas pela Portaria nº 184/2011, de 5 de Maio, que regulamenta a medida à “Instalação de Jovens Agricultores”, estabelece no ponto 2., do seu artigo 5º que: “Os candidatos devem apresentar um plano empresarial relativo a um período de cinco anos, com coerência técnica, económica e financeira para uma exploração que apresente viabilidade económica de acordo com os critérios constantes do anexo II (...)”.
Estabelece ainda a alínea a) do artigo 7º, que é obrigação do beneficiário “Executar a operação nos termos e prazos fixados no contrato de financiamento e cumprir o plano empresarial;”, igualmente reflectido na Cláusula A.1 das Condições Específicas do Contrato de Financiamento.
Por sua vez, é obrigação do beneficiário, conforme exarado na alínea f) do artigo 7º da Portaria nº 357-A/2008, de 9 de Maio, com as alterações introduzidas pela Portaria nº 184/2011, de 5 de Maio, e da cláusula A.4 do contrato de financiamento, de “ f) Manter a actividade e as condições legais necessárias ao exercício da mesma durante o período de cinco anos a contar da data de celebração do contrato, ou até ao termo da operação, se tal termo ultrapassar os cinco anos;”, o que não se verificou.
13.9. Por tudo o exposto, apesar de se ter comprovado e verificado in loco a execução material de equipamentos, o objectivo do projecto e para o qual fora aprovado – plantação de amoreira em modo de produção biológico – não foi cumprido, pelo que considera-se a inviabilidade do pedido de apoio. Também da impossibilidade de avaliação do cumprimento do plano empresarial, que é condição obrigatória para jovens agricultores, conduz ao incumprimento do regulamento de aplicação e do contrato outorgado.
14. Nestes termos, e uma vez que não foram apresentados argumentos de facto e de direito que permitam alterar a irregularidade apurada, determina-se a obrigação de devolução da quantia indevidamente recebida, no valor de 64.506,66 €.” – cfr. doc. págs. 1 a 6 do p.a., entre fls. 235 e 354 do SITAF, e doc. junto com o requerimento cautelar, fls. 52 a 57 do SITAF;
xxiv. Em 25-9-2021, o requerimento cautelar deu entrada no tribunal – cfr. fls. 1 a 4 do SITAF.
O TAF de Castelo Branco considerou ainda indiciariamente provados os seguintes factos:
xxv. O ano hidrológico de 2016/2017 caracterizou-se pela existência de uma situação de seca severa no território continental – cfr. Despacho do Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural nº 6399/2017, de 18-7-2017, junto ao requerimento cautelar, fls. 184 do SITAF;
xxvi. A requerente apresentou resultado líquido do período em 2019 de € -3.069,28, e em 2020 de € -3.984,84 – cfr. a demonstração de resultados, fls. 185 e 186 do SITAF; os balanços, fls. 187 e 188 do SITAF; e a Informação Empresarial Simplificada – IES – relativa aos anos de 2019 e 2020, que constam de fls. 415 a 534 do SITAF; e as declarações de IRC referentes aos anos de 2019 e 2020, fls. 535 a 551 do SITAF;
xxvii. A requerente apresentou em 2019 um passivo no montante de € 3.133,74 e um activo no montante de € 27.800,49; e em 2020 um passivo no montante de € 6.206,57 e um activo no montante de € 24.677,37 – cfr. os balanços juntos pela requerente; e a Informação Empresarial Simplificada – IES – relativa aos anos de 2019 e 2020, que constam de fls. 415 a 534 do SITAF.

B) DE DIREITO
9. Como acima se deixou dito, a sentença recorrida julgou procedente a providência cautelar requerida, suspendendo a eficácia do despacho do vogal do conselho directivo do IFAP, datado de 17-8-2021, que determinou que a requerente procedesse à reposição voluntária do montante de € 64.506,66, referente a um pedido de apoio que aquela formulou e beneficiou para a produção de amoras em modo biológico (posteriormente alterado para a cultura da amoreira – cfr. ponto viii. do probatório) mas que, no entender da entidade requerida e aqui recorrente, a requerente incumpriu.
10. A sentença recorrida começou por apreciar o requisito do “periculum in mora”, tendo para tanto considerado, de acordo com factualidade apurada (cfr. pontos xxvi. e xxvii. do probatório) que a requerente da providência – e aqui recorrida – apresentou resultados líquidos negativos nos anos de 2019 e 2020 (€ -3.069,28 e € -3.0984,84, respectivamente), e activos de € 27 800,49 e de € 24 677,37, relativamente aos aludidos anos, o que pese embora, por si só, não traduzisse uma dimensão real e global da sua actividade e da sua concreta situação económica e financeira, todavia, perante tais indicadores financeiros, era possível traçar um juízo sobre a intensidade do impacto e das repercussões negativas que a devolução da quantia de € 64.506,66, correspondente ao activo de mais de dois anos da recorrida, poderia representar para a manutenção da actividade da mesma.
11. Nas conclusões T. a BB. da sua alegação, o recorrente IFAP discorda do entendimento sufragado na sentença recorrida, pelas seguintes razões:
a) Não ficou provado que a autora não tem acesso à banca ou que não suportaria um pagamento da dívida em prestações, parecendo inverosímil assumir, sem nenhuma declaração bancária que o comprove, que a recorrida não pudesse socorrer-se de um empréstimo bancário para pagar a dívida reclamada pelo IFAP, ou que não conseguisse efectuar esse pagamento, a título exemplificativo, em 80 prestações de aproximadamente 800 euros mensais ao decorrer dos próximos anos, limitando-se a acolher os argumentos invocados pela recorrida, que mais não são do que meros juízos ou conclusões, recorrendo a generalidades e a conceitos indeterminados;
b) Como consta do ponto iii. dos factos provados, a requerente faz de parte de um grupo de empresas associadas com participação da sociedade “V..., Ldª”, enquanto sócia, mas nada juntou quanto aos rendimentos que obtém enquanto sócia da aludida sociedade que, como é referido, gere o espaço partilhado, entre as empresas do referido grupo, não se compreendendo se é a requerente que pede os apoios e produz os bens agrícolas e qual a empresa que os vende e retém os lucros dessa actividade, ou qual o valor que a empresa requerente recebe, a título de distribuição de lucros e dividendos da “V..., Ldª”, da qual é sócia, pelo que deveria ter sido visto de forma distinta a análise do “periculum in mora” de uma empresa que não se encontra isolada, mas que detém parte de outra sociedade, com a qual tem relações especiais, como a utilização das parcelas para a exploração agrícola (cfr. pontos ii. e iii. do probatório).
12. Com base nestes argumentos, conclui o recorrente que, ao contrário do que julgou o tribunal “a quo”, a requerente da providência não fez a pertinente prova, como legalmente lhe competia, para comprovar o alegado “periculum in mora”, razão pela qual o tribunal “a quo”, ao decidir pela verificação daquele requisito, incorreu em manifesto erro de avaliação da matéria fáctica e erro de julgamento, por violação do disposto na parte inicial do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Vejamos se assiste razão ao recorrente nas críticas que aponta à sentença recorrida quanto à apreciação do “periculum in mora”.
13. Para o efeito, seguiremos de muito perto a jurisprudência firmada no acórdão deste TCA Sul, de 4-8-2021, proferido no âmbito do processo nº 19/21.8BECTB (relator Pedro Figueiredo), que apreciou matéria em tudo idêntica à do presente recurso (pedido de devolução de apoios concedidos pelo IFAP para a produção de amoras em modo biológico, com fundamento na inexistência actual de evidência da plantação de plantas de amoreira previstas, mas apenas mato e estevas, estando a terra abandonada e sem qualquer possibilidade de recuperação vegetativa).
14. Relativamente à crítica da recorrente dirigida ao modo como a sentença recorrida naquele processo havia apreciado e concluído pela verificação do “periculum in mora”, escreveu-se no aresto citado o seguinte:
“(…)
Para a recorrente não se verifica o presente requisito, pois apenas são formulados meros juízos de valor e conjecturas conclusivas relativamente a prejuízos de verificação eventual.
Tal afirmação não encontra suporte nos elementos de facto indiciariamente apurados, e que a recorrente não disputou.
Com efeito, consta do ponto 34. do probatório, que a recorrida apresentou resultados líquidos negativos nos anos de 2018, 2019 e 2020 (€ -2.271,11, € -2.270,30 e € -322,50).
E conforme consta do ponto 35. do probatório, a recorrida apresentou em 2018 um passivo no montante de € 22.297,63 e um activo no montante de € 53.174,87, em 2019 um passivo no montante de € 22.297,63 e um activo no montante de € 48.249,12, e em 2020 um passivo no montante de € 13.697,63 e um activo no montante de € 35.170,33.
Foi precisamente nestas circunstâncias fácticas que se amparou a sentença, tratando-se à evidência de uma situação claramente deficitária, sendo acertado concluir que suportar um pagamento imediato da quantia de € 72.468,45 colocará em causa a continuidade da actividade da recorrida, tratando-se de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa assegurar no processo principal.
À luz da factualidade dada como assente, bem andou o Tribunal a quo ao considerar preenchido o requisito do periculum in mora”.
15. Entendemos que o juízo acabado de transcrever deve também ser mantido no presente recurso.
16. Com efeito, tal como decorre do disposto no artigo 120º, nºs 1 e 2 do CPTA, constituem condições de procedência das providências cautelares:
a) O “periculum in mora” – consubstanciado no receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (cfr. artigo 120º, nº 1, 1ª parte, do CPTA, na sua actual redacção);
b) O “fumus boni iuris” (ou aparência de bom direito) – consubstanciado na probabilidade da pretensão formulada ou a formular no processo principal vir a ser julgada procedente (cfr. artigo 120º, nº 1, 2ª parte, do CPTA, na sua actual redacção); e,
c) A ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (cfr. artigo 120º, nº 2, do CPTA, na sua actual redacção).
17. Como ensina Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, 2016, a págs. 449 e 450, “se não falharem os demais critérios de que depende a concessão da providência, ela deve ser, pois, concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. É este o único sentido a atribuir à expressão “facto consumado”. Nestas situações, em que a providência é necessária para evitar o risco da infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal, o critério não pode ser, portanto, o da susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas tem ser o da viabilidade do restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar (…)”.
18. Ainda segundo o citado autor, “do ponto de vista do «periculum in mora», a providência também deve ser, entretanto, concedida quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente. Ainda neste último caso, justifica-se a adopção da providência para evitar o risco do retardamento da tutela que deverá ser assegurada pela sentença a proferir no processo principal: pense-se no risco da interrupção do pagamento de vencimentos ou pensões, que podem ser a principal ou mesmo a única fonte de rendimento do interessado”.
19. Como decorre do exposto, as providências cautelares visam impedir que durante a pendência de qualquer acção principal a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia ou parte dela (cfr., neste sentido, o acórdão deste TCA Sul, de 22-9-2016, proferido no âmbito do processo nº 13.468/16).
20. Por outro lado, é seguro que impende sobre o requerente cautelar o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo àquele requisito do “periculum in mora”, como decorre dos artigos 342º do Cód. Civil, 365º, nº 1 do CPCivil e 114º, nº 3, alínea g), 118º e 120º, estes do CPTA (cfr., neste sentido, o acórdão deste TCA Sul, de 20-9-2018, proferido no âmbito do processo nº 866/17.5BELSB).
21. Mas tal não significa que esse ónus geral implique que o requerente da providência tenha de alegar e demonstrar também que possui meios que lhe permitam superar os danos que o retardamento da tutela requerida é susceptível de acarretar. Esse ónus competirá à entidade recorrida, pois é a ela que competirá a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado pelo requerente da providência (cfr. artigo 342º, nº 2 do Cód. Civil).
22. Daí que, face à alegada e demonstrada situação financeira da requerente – que apresentou resultados líquidos negativos nos anos de 2018, 2019 e 2020 e cujo activo é inferior ao valor a devolver –, bem andou a sentença recorrida ao considerar verificado o requisito do “periculum in mora”, improcedendo deste modo as conclusões T. a BB. da alegação do recorrente.

* * * * * *

23. Nas conclusões A. a S. vem também a recorrente colocar em causa o entendimento sufragado na sentença quanto à verificação do “fumus boni iuris”, sustentando que o IFAP “explica claramente que, a execução do projecto deve ser no período contratado para a execução, que foi efectuada uma inspecção no final do período de manutenção do contrato e verificou-se que o empreendimento estava abandonado, (…) concluindo que tentar cumprir a ajuda, fora do prazo estabelecido no contrato, não pode ser considerado um cumprimento contratual”.
24. Relativamente a estas críticas, seguiremos mais uma vez o entendimento sufragado no acórdão deste TCA Sul, de 4-8-2021, proferido no âmbito do processo nº 19/21.8BECTB. Aí se escreveu o seguinte:
“Nesta sede cautelar, para a verificação do requisito do “fumus boni iuris”, a aparência do bom direito, requer-se que haja uma séria possibilidade de procedência da pretensão principal, cabendo ao tribunal realizar esta apreciação através de uma summaria cognitio, apreciação perfunctória ou sumária, com base em juízos de verosimilhança, de mera previsibilidade ou razoabilidade, face aos factos e alegações que são trazidos pelo requerente para os autos.
Na sentença objecto do recurso, como se viu, foi expresso o entendimento de ser provável a verificação do vício de falta de fundamentação do acto impugnado, quanto à conclusão de não existir possibilidade de recuperação vegetativa da plantação, por se omitirem as razões concretas que o demonstrem.
É indisputável que cabe à administração o dever de fundamentar os actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos seus destinatários, devendo ser expostas as razões de facto e de direito que levaram à prática de determinado acto e a que lhe seja dado determinado conteúdo.
Dando conteúdo ao imperativo constitucional plasmado no artigo 268º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) (“[o]s actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”), o CPA prevê o seguinte:

“Artigo 151º
Menções obrigatórias

1 – Sem prejuízo de outras referências especialmente exigidas por lei, devem constar do acto:
a) A indicação da autoridade que o pratica e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista;
b) A identificação adequada do destinatário ou destinatários;
c) A enunciação dos factos ou actos que lhe deram origem, quando relevantes;
d) A fundamentação, quando exigível;
e) O conteúdo ou o sentido da decisão e o respectivo objecto;
f) A data em que é praticado;
g) A assinatura do autor do acto ou do presidente do órgão colegial que o emana.
2 – As menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do acto administrativo.

Artigo 152º
Dever de fundamentação

1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2 – Salvo disposição legal em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

Artigo 153º
Requisitos da fundamentação

1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respectivo acto.
2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 – Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados”.
O acto está devidamente fundamentado sempre que o seu destinatário fica esclarecido acerca das razões que o motivaram, isto é, sempre que o mesmo contenha, com suficiência e clareza, as razões de facto e de direito que o justificaram, por forma a que aquele, se o quiser, possa impugná-lo com o necessário e indispensável esclarecimento; a fundamentação é, assim, um requisito formal do acto que se destina a responder às necessidades de esclarecimento do seu destinatário e que, por isso mesmo, varia em função do seu tipo legal e das circunstâncias concretas de cada caso (cf., vg, o acórdão do STA, de 24/09/2009, proc. nº 428/09, disponível em www.dgsi.pt/).
Deve, assim, o conteúdo da fundamentação adequar-se ao tipo concreto do acto e às circunstâncias em que foi praticado, impondo-se que seja expressa, clara, suficiente e congruente.
Ou, vista no sentido inverso, a fundamentação do acto não pode ser obscura, contraditória ou insuficiente (cf., v.g., Vieira de Andrade, O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos, 1992, pág. 238).
Defende a recorrente que a impossibilidade de recuperação se consubstancia no abandono da operação até 07/10/2018, data do respectivo termo, pelo que a recorrida já não poderia pretender beneficiar da ajuda ao executar o projecto fora do prazo.
Contudo, conforme consta do ponto 11 do probatório, em 07/04/2016, foi alterada a data do fim de execução dos investimentos de 31/12/2014 para 02/11/2015.
Implicando a prorrogação automática daquela data de termo por igual período, conforme decorre da cláusula 4ª do contrato de financiamento, reproduzida no ponto 4 do probatório.
Nesta medida, queda inatacável a conclusão constante da decisão objecto de recurso, quanto à insuficiente fundamentação do acto relativamente à impossibilidade de recuperação vegetativa da plantação, por omissão de apresentação das razões concretas que demonstrassem essa impossibilidade.
Mais se nota que no recurso nada se contrapõe à conclusão da sentença quanto a verificar-se um défice de instrução procedimental.
Porque assim é, será de manter a decisão sob recurso, quanto à verificação do fumus boni iuris”.
25. Retornando ao caso dos autos, de acordo com a decisão administrativa, datada de 17-8-2021, foi a própria recorrida quem, em sua defesa, argumentou que retomara a sua actividade em 2020 (cfr. o ponto 13.5 daquela decisão).
26. Por conseguinte, impunha-se ao IFAP determinar se o incumprimento do contrato e o abandono temporário da exploração tinham sido causados pelas circunstâncias invocadas pela requerente, mas que não foram sequer consideradas pela recorrente, uma vez que a materialidade constante nos factos provados xii., xiii. e xiv. permitia concluir que em 6-1-2016 o contrato de financiamento se mostrava integralmente cumprido, com a comprovação dos investimentos efectuados (plantação de amoreiras com rega gota-a-gota instalada, sistema de 34 painéis foto-vóltaicos em série com sistema de controlo, distribuidor de adubo tubular) e com a exploração em actividade, facto que inclusivamente justificou a concessão do terceiro pedido de pagamento, no montante de € 21.237,53, em 29-2-2016.
27. Assim, cumprida a primeira fase e o grosso do contrato na data fixada para o seu termo (31-12-2014), com a implementação dos investimentos, é verosímil a conclusão de que só pelos motivos aduzidos pela recorrida (avaria eléctrica no sistema de bombagem de água e seca extrema em 2016/2017) a mesma não manteve a exploração activa até ao termo da operação estabelecido a 31-12-2019, devendo ainda realçar-se o facto de que em 2020 a recorrida havia recuperado toda a plantação, o que demonstra a manutenção, no local, do equipamento investido.
28. Deste modo, a medida imposta pelo IFAP (reembolso integral das ajudas concedidas) afigura-se manifestamente desajustada e desproporcionada, pois nem sequer foram equacionadas as alternativas menos severas consignadas no próprio contrato, para casos do seu incumprimento, constantes nos pontos, ou seja:
E.2.: “O IFAP pode proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante dos apoios, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução da operação”.
E.3.: “Em caso de incumprimento, por facto não imputável ao beneficiário e ponderadas as circunstâncias concretamente verificadas na execução do projecto, o IFAP pode não exigir a reposição dos apoios”.
29. Ora, pressupondo o “fumus boni iuris” um juízo positivo no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer, e cabendo ao requerente trazer ao processo os factos e argumentos que preencham esse juízo de probabilidade, concluímos que a requerente da providência demonstrou, como lhe competia, a probabilidade consistente do êxito da acção principal, tal como foi julgado pela sentença recorrida, improcedendo deste modo as conclusões A. a S. da alegação do recorrente.

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30. Sobre o confronto dos interesses públicos e privados em presença, que a recorrente defende que foram erradamente avaliados pela sentença recorrida, importa salientar que não “se trata (…) de ponderar o interesse público com o interesse privado … o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar …. O que está aqui em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar.” (neste sentido, cfr. Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, Lições, 7ª edição, a págs. 338/339).
31. No que concerne ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, previsto no artigo 120º, nº 2 do CPTA, a sentença recorrida fundamentou a sua decisão nos seguintes termos:
“[o] requerido alega que existe um risco de perda da quantia cuja devolução foi exigida, porém não alega factos concretos que demonstrem que existe efectivamente esse risco de com a concessão da presente providência cautelar ser produzida, de forma imediata, a perda desta quantia. Por outro lado, não é hipotética a possibilidade de a requerente ficar insolvente caso seja indeferida a presente providência cautelar, pois, como acima explicitado, esse risco de ficar insolvente é efectivo e concreto.
Pelo que há que concluir que os eventuais prejuízos decorrentes para o requerido e resultantes do deferimento da presente providência cautelar não são superiores aos prejuízos concretos que poderão verificar-se relativamente à requerente caso seja indeferida a presente providência cautelar”.
32. Para o recorrente, os danos que resultam da concessão da providência mostram-se superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, atendendo a que está em causa a atribuição de ajudas comunitárias.
33. Porém, no caso, há que fazer intervir o princípio da proporcionalidade, pressupondo a recusa da providência que os danos resultantes da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
34. Assim, ao invocado risco de perda da quantia cuja devolução foi exigida tem de ser contraposto o risco de cessação da actividade da recorrida. Ora, conforme se constata na sentença, não alega o recorrente factos concretos que demonstrem a existência efectiva do risco de perda da quantia com a concessão da presente providência cautelar, sendo que caso venha a ser dada razão ao recorrente no âmbito da acção principal, será sempre possível a reposição da legalidade administrativa, através da execução da sentença que ali seja proferida, ao passo que, conforme se viu na análise do “periculum in mora”, o impacto da devolução da quantia é real, perante a descrita situação financeira da recorrida.
35. Donde se afigura correcta a conclusão a que se chegou na sentença recorrida, quanto à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que nesta sede será igualmente de manter.

IV. DECISÃO
36. Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
37. Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 20 de Janeiro de 2022
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Dora Lucas Neto – 1ª adjunta)
(Pedro Figueiredo – 2º adjunto)