| Decisão Texto Integral: | * Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
S............., intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa), ao abrigo do disposto no artigo 112.º, n.os 1 e 2, alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o presente processo cautelar contra a Ordem dos Advogados, no qual requereu a suspensão da eficácia do despacho do Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa, de 27.01.2020, e a intimação da Entidade Requerida na abstenção da prática de actos de execução da sanção disciplinar de expulsão ou de qualquer outro acto que a impeça do livre exercício das funções de advogada.
Por decisão de 18.05.2020, o TAC de Lisboa, em sede de incidente nos termos do art. 128º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), declarou a ineficácia do despacho proferido pela Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa, de 20 de Abril de 2020.
Por sentença do mesmo Tribunal, proferida em 20 de Maio de 2020, foi julgado procedente o presente processo cautelar e, em consequência:
(i) -decretada a suspensão da eficácia do despacho proferido pelo Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa, em 27.01.2020; e
(ii) - intimada a Entidade Requerida a abster-se da prática de quaisquer actos de execução da pena disciplinar aplicada à Requerente, incluindo quaisquer actos que a impeçam do exercício da profissão de advogada.
Inconformada a Entidade Requerida, ora Recorrente interpôs recurso de ambas as decisões, formulando nas suas Alegações as seguintes conclusões que se reproduzem, na íntegra:
“I – Ao contrário do entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, a Resolução Fundamentada apresentada pela ora Recorrente encontra-se fundamentada, de facto e de direito.
II – Com efeito, e do teor da Resolução Fundamentada em apreço, conclui-se que os motivos invocados pela ora recorrente por forma a justificar que a proibição da execução do acto suspendendo causavam graves e manifestos prejuízos para o interesse público, se afiguram sérios e concretos, tendo sido estritamente cumprido o princípio do dever de fundamentação.
III – Por outro lado, importa ter presente que estamos perante um acto discricionário, sindicável pelo Tribunal apenas quando em causa estivesse, quanto à aludida fundamentação, uma violação ostensiva e patente do princípio da legalidade, o que não é, manifestamente, o caso dos presentes autos.
IV – Mal andou, assim, o Tribunal a quo ao julgar procedente o incidente deduzido pela ora Recorrida, motivo pelo qual deve o presente recurso jurisidicional ser considerando procedente, declarando-se, em consequência, a eficácia do acto em apreço.
V – Outrossim, não pode a ora Recorrente conformar-se com a decisão proferida em 21 de Maio de 2020, através da qual se julgou procedente a providência cautelar requerida nos presentes autos.
VI - Com efeito, mal andou o Tribunal recorrido, ao julgar a presente acção judicial procedente, ao considerar não preenchidos os requisitos ínsitos no disposto no artigo 120º do CPTA, a saber: i) Probabilidade de procedência da acção principal a intentar – fumus bonus iuris; ii) fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação – periculum in mora.
VII – Isto porque é ao Requerente da providência cautelar que cabe, naturalmente, demonstrar o preenchimento de tais requisitos.
VIII – Não o tendo logrado fazer – como se provou, sobejamente, nos presentes autos – e tendo a Entidade Recorrida, na sua Oposição, mencionado, justamente, tal circunstância, não pode o douto Tribunal dar como provados por acordo determinados factos que levaram à decisão ora proferida.
IX –De igual modo, não se pode, em sede de providência cautelar, concluir, desde logo, pela probabilidade de procedência da acção administrativa, atenta a matéria de direito em apreço e a jurisprudência versada.
X – E ainda que se considerasse preenchido algum dos requisitos - facto que apenas se cogita sem, no entanto, conceder - sempre se diga que a manutenção do exercício de funções por parte da Requerente afecta, de forma grave e manifesta, os interesses públicos que a Ordem dos Advogados visa atingir, nomeadamente, o da confiança e estabilidade jurídica, quer perante os cidadãos e as instituições.
XI - Ao não ter procedido à ponderação de interesses nos termos supra expostos, incorreu o douto Tribunal a quo em erro de julgamento, por violação do disposto no nº2 do artigo 120º do CPTA.
XII – Não se encontrando preenchidos os requisitos dos quais depende a concessão de providência, mal andou a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo, pelo que deve a mesma ser revogada e, em consequência, substituída por outra que considere não preenchidos os requisitos da providência cautelar em apreço, devendo, porquanto, o presente recurso jurisdicional ser considerado procedente, com as devidas consequências.”
Termina pedindo a procedência do recurso com a revogação das decisões recorridas.
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As contra-alegações da Recorrente/ Requerida foram desentranhadas, conforme despacho da relatora de 16.10.2020. * Neste Tribunal Central Administrativo Sul, o DMMP, notificado nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou.
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Com dispensa dos vistos legais, atento o carácter urgente dos autos, mas fornecida cópia do projecto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
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I.2 DA DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DOS RECURSOS/DAS QUESTÕES A DECIDIR
Na fase de recurso o que importa é apreciar se a sentença proferida deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144º nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e 639º nº 1 e 635º do Código de Processo Civil (CPC) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, às que integram o objecto do recurso tal como o mesmo foi delimitado pelo recorrente nas suas alegações, mais concretamente nas suas respetivas conclusões (sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso) e simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido submetidas ao Tribunal a quo (vide, neste sentido António Santos Abrantes Geraldes, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, Almedina, 5ª edição, págs. 119 e 156).
No presente processo vêm interpostos dois recursos independentes por parte da Recorrente / Entidade Requerida:
i) - um dirigido à decisão proferida, em 18.05.2020, em que foi julgado procedente o incidente do art. 128º do CPTA e declarada a ineficácia do despacho da Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados, de 21.04.2020;
ii) – outro dirigido à sentença proferida pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo, em 21-05-2020, pela qual foi julgado procedente o processo cautelar e determinadas as providências requeridas pela Requerente.
Nada obstando à sua apreciação, mostrando-se ambos tempestivamente deduzidos, impõe-se a este Tribunal Central Administrativo Sul que deles se conheça e decida.
Em face dos termos em que foram formuladas as respectivas conclusões de recurso, as questões essenciais a decidir são as seguintes, a conhecer segundo a precedência lógica:
A) quanto ao recurso dirigido à decisão proferida, em 18.05.2020, em que foi julgado procedente o incidente do art. 128º do CPTA e declarada a ineficácia do despacho da Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados, de 21.04.2020, aferir do erro de julgamento quanto à (não) fundamentação da Resolução Fundamentada apresentada pela Recorrente;
B) quanto ao recurso dirigido à sentença que julgou procedente o processo cautelar, as questões essenciais residem em conhecer do erro de julgamento sobre a matéria de facto e de direito, por incorrecta interpretação e aplicação do artigo 120º do CPTA, no que tange à aferição dos pressupostos aí previstos no tocante ao periculum in mora e fumus boni iuris, assim como da ponderação de interesses nos termos do nº 2 do mesmo preceito legal.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1 DE FACTO
A. No despacho de 18.05.2020, relativo ao incidente foi considerada a seguinte matéria de facto:
“A) – No dia 13.07.2017, em audiência pública realizada no processo disciplinar n.º 579/2011-L/D, o Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados “decidiu (…) punir a Senhora Advogada arguida na SANÇÃO DE EXPULSÃO, prevista na alínea f) do n.º 1 do art. 13º do EOA” e “remeter os autos ao Conselho Superior para eventual ratificação, nos termos do art. 140º, n.º 2 do EOA”. – Cfr. fls. 11-14 dos autos e fls. 284-291 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
B) – Por acórdão de 21.11.2019, a sanção disciplinar referida na alínea anterior foi ratificada pelo Plenário do Conselho Superior da Ordem dos Advogados. – Cfr. fls. 323-328 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
C) – Em 03.01.2020, a Requerente recebeu o ofício do Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados n.º 010278, datado de 20.12.2019, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“Processo Nº 579/2011-L/D - 3ª Secção
Exma. Senhora Dra.S………..,
Pelo presente, fica V. Exa. notificada do Acórdão proferido pelo Conselho de Deontologia de Lisboa, reunido em sessão plenária no dia 13-07-2017, devidamente ratificado por Acórdão do Conselho Superior de 21/11/2019 e, bem assim, do Relatório final exarado pela Exma. Senhora Relatora/no processo supra identificado, em que sob participação de Carlos Emídio Barroqueiro Raimundo é V. Exa. participada.
Em anexo, encontrará V. Exa. cópia dos mencionados Relatório Final e Acórdãos.
O prazo para interposição de recurso, querendo, é de 15 (quinze) dias, devendo o mesmo ser motivado, sob pena da sua não admissão, nos termos do nº 2 do artigo 165º do Estatuto da Ordem dos Advogados.”
– Cfr. fls. 7 dos autos e fls. 334 e 334v do PA;
D) – Em 17.01.2020, a Requerente apresentou, nos serviços da Entidade Requerida, o requerimento dirigido ao Presidente do Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“N.º Processo: 579/11-L/D – 3 Secção
(…)
S............. (…) vem mui respeitosamente dizer e requerer o que se segue:
1º A Advogada arguida foi notificada do acórdão final a folhas (…),
2º Do mesmo pretende interpor recurso para o Conselho Superior,
3º A Advogada arguida está em defesa própria,
4º Encontrando-se de momento com afectação psicológica grave, impossibilitada de apresentar o referido recurso no prazo,
Requerendo assim o justo impedimento
5º Requerendo prorrogação de prazo por período não inferior a 15 dias, conforme atesta o Atestado médico junto como Doc. 1 bem como a prescrição do tratamento médico.”
– Cfr. fls. 19-20 e fls. 347-347v do PA;
E) – Em 27.01.2020, o Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados proferiu, no processo disciplinar n.º 579/2011-L/D, o seguinte despacho:
“Notificada a arguida do douto Acórdão condenatório em 03.01.2020, apresentou o requerimento constante a folhas 194 a 195 datado de 17.01.2020, solicitando prorrogação de prazo para apresentação de interposição de recurso de pelo menos 15 dias, invocando para tal efeito que se encontra doente com afeção psicológica grave e como tal impossibilitada para a apresentação de recurso dentro do prazo, juntando ainda atestado médico e prescrições médica.
Importa ter presente, para a análise da questão sub judice, que não existem custas ou taxas no âmbito do processo disciplinar, artigo 183.º do Estatuto da Ordem dos Advogados. De facto, o legislador entendeu que o processo disciplinar não se deve encontrar sujeito ao pagamento de quaisquer taxas ou custas para que a sua tramitação ocorra, não fazendo, por conseguinte, parte da sua natureza um regime habilitante ou inibitório da acção disciplinar por referência à efectivação de determinado pagamento. Ora, esta vontade expressa do legislador em não exigir o pagamento de quaisquer montantes no âmbito do processo disciplinar assumirá necessariamente consequências in casu.
Significa isto que, o justo impedimento não se aplica ao processo disciplinar, pois no mesmo não existe a possibilidade ou cominação de pagamento de multa na pratica de actos fora do prazo, conforme prevê o artigo 139.º n.º 5 do C.P.C.
Mais, ainda que tal assim não fosse, também o fundamento invocado pela arguida não consubstancia motivo para a não interposição de recurso dentro do prazo legal por não chegar sequer a integrar o conceito de justo impedimento, conforme vem definido no artigo 140.º do Código de Processo Civil.
A jurisprudência tem defendido que só em caso de doença grave e súbita ou internamento que impossibilite em absoluto a prática atempada do acto pode ser considerada justo impedimento.
Assim, não tendo sido apresentada interposição de recurso, a decisão transitou em julgado em 21.01.2020.”
– Cfr. fls. 5-6 dos autos e fls. 353-354 do PA;
F) – Em 18.02.2020, o requerimento inicial do presente processo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, foi submetido na plataforma do sistema informático de suporte à atividade dos tribunais administrativos e fiscais. – Cfr. fls. 1-3 e 22-45 dos autos;
G) – Em 21.02.2020, a Entidade Requerida recebeu o ofício de citação, acompanhado do duplicado do requerimento inicial do presente processo, com advertência do disposto no artigo 128.º do CPTA. – Cfr. confissão (quanto à data da citação) a fls. 754 e fls. 66-67 e 85 dos autos;
H) – Em 05.03.2020, a Entidade Requerida apresentou, nos presentes autos, o instrumento intitulado “RESOLUÇÃO FUNDAMENTADA”, assinado pelo Bastonário da Ordem dos Advogados, com data de 03.03.2020, e de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“I - Da providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo
1. Em 21 de fevereiro de 2020, a Ordem dos Advogados foi citada, na qualidade de Requerida, para deduzir Oposição à providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo, intentada pela Exma. Senhora Dr.ª S............., na qualidade de Requerente, cujos autos correm termos junto do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, sob o n.º de processo 378/20.0BELSB.
2. Em suma, vem a Requerente peticionar pela suspensão da eficácia do ato administrativo de indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso motivado por justo impedimento.
3. Ora, de acordo com o previsto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, considerando-se indevida a execução quando falte tal resolução.
4. Deste modo, deverá a Ordem dos Advogados, impedir que se proceda ou continue a proceder à execução do ato ou, até 9 de março de 2020, mediante resolução fundamentada, reconhecer que o diferimento da execução será gravemente prejudicial para o interesse público.
II - Do ato de suspensão da eficácia do ato administrativo que indeferiu o pedido de prorrogação do prazo para recurso
5. Em 3 de janeiro de 2020, foi proferido Acórdão em Audiência Pública do Conselho de Deontologia, ratificado pelo Conselho Superior da Ordem dos Advogados, que veio aplicar à Requerente, a mais gravosa das sanções previstas, a de EXPULSÃO.
6. Em 17 de janeiro de 2020, a Requerente, apresentou um requerimento a solicitar a prorrogação do prazo para interposição de recurso contra a decisão de expulsão.
7. O qual veio a ser respondido pelo Sr. Presidente do Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados em 27 de janeiro de 2020 e notificado em 30 de janeiro de 2020, cfr. Documento n.º 1 que se junta e dá por integralmente reproduzido.
8. De acordo com o indicado Despacho do Sr. Presidente do Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados, os motivos invocados para o justo impedimento não têm aplicação no caso concreto, porquanto não decorrem de nenhuma doença grave e súbita ou internamento, tendo, desta feita, a decisão de 3 de janeiro de 2020 transitado em julgado, no dia 21 de janeiro de 2020.
9. No dia seguinte à cessação dos motivos de justo impedimento, isto é em 14 de fevereiro de 2020, foi apresentado recurso contra a decisão de expulsão.
10. Contudo, no dia 19 de fevereiro de 2020 foi proferido um despacho a reiterar os fundamentos de facto e de direito constantes da comunicação de 27 de janeiro de 2020, tendo igualmente sido informada que a decisão disciplinar havia já transitado em julgado.
11. Ato esse (de 27 de janeiro de 2020) que a Requerente pretende ver suspenso ao abrigo da providência cautelar intentada perante o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
12. Conforme resulta dos elementos de factos, a decisão já se encontra estabilizada na Ordem Jurídica, na medida em que transitou no passado dia 21 de janeiro de 2020.
13. Ao não ter sido apresentado recurso contra essa decisão dentro do prazo estabelecido para o efeito, a Requerente conformou-se com a sua produção de efeitos, concretamente, admitiu - ainda que não concordando - que ao não ter impugnado graciosamente a decisão de expulsão a mesma seria eficaz e aplicável.
III - Dos graves prejuízos para o interesse público do diferimento da execução do ato cuja suspensão de eficácia foi requerida
14. Em face do supra exposto, o diferimento da eficácia do ato administrativo indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso com fundamento no justo impedimento apresenta-se como gravemente prejudicial para o interesse público, considerando os prejuízos resultantes da não aplicação da sanção disciplinar mais gravosa e a manutenção da capacidade de advogar da Requerente, após o transito em julgado da decisão disciplinar.
15. A suspensão de eficácia deste ato, implicará, por um lado o perpetuar de uma situação de incerteza jurídica, claramente prejudicial aos interesses dos colegas advogados, dos tribunais e principalmente dos cidadãos e clientes.
16. E por outro, equivaleria a premiar infrator.
17. Não será menos importante voltarmos a referir que a sanção de expulsão constitui a forma mais grave e definitiva de atuação contra a conduta de um advogado.
18. De acordo com os artigos 115.º e 130.º do Estatuto da Ordem dos Advogados (EOA), mormente o n.º 6 do artigo 130.º EOA, "a sanção de expulsão consiste no afastamento total do exercício da advocacia, sem prejuízo de reabilitação e é aplicável a infrações disciplinares muito graves, que ponham em causa a integridade física, a vida, ou lesem de forma muito grave a honra ou o património alheio ou valores equivalentes."
19. Esta configuração demonstra inequivocamente que a sua aplicação tem de reunir um conjunto de factos de tal modo gravosos que não reste outra decisão que não seja o afastamento total da profissão.
20. Não sendo admissível que à Requerente seja admitido continuar a advogar, contra a aplicação da decisão de expulsão que foi proferida após o decurso de um procedimento disciplinar complexo e a coberto do princípio do contraditório.
Em conclusão,
21. Nos termos do disposto pela Lei n.º 145/2015, de 9 de setembro, que aprovou os Estatutos da Ordem dos Advogados, a Ordem dos Advogados "é uma pessoa coletiva de direito público que, no exercício dos seus poderes públicos, desempenha as suas funções, incluindo a função regulamentar, de independente dos órgãos do Estado, sendo livre e autónoma na sua atividade.", cfr. n.º 2 do artigo 1.º do EOA.
22. No âmbito das suas atribuições, a alínea g) do artigo 3.º do EOA determina que compete à Ordem dos Advogados "exercer, em exclusivo, poder disciplinar sobre os advogados e advogados estagiários;"
23. Por seu lado, o n.º 1 do artigo 114.º do EOA determina que "os advogados e os advogados estagiários estão sujeitos ao poder disciplinar exclusivo dos órgãos da Ordem dos Advogados, nos termos previstos no presente Estatuto e nos respetivos regulamentos."
24. Conforme já se teve oportunidade de referir à Requerente foi aplicada a mais gravosa das sanções disciplinares, o que de acordo com os artigos 115.º e 130.º do EOA, mormente o n.º 6 do artigo 130.º EOA, determina a que "a sanção de expulsão consiste no afastamento total do exercício da advocacia, sem prejuízo de reabilitação e é aplicável a infrações disciplinares muito graves, que ponham em causa a integridade física, a vida, ou lesem de forma muito grave a honra ou o património alheio ou valores equivalentes."
25. Esta configuração demonstra inequivocamente que a sua aplicação tem de reunir um conjunto de factos de tal modo gravosos que não reste outra decisão que não seja o afastamento total da profissão.
26. Atento todo o supra exposto e aos graves prejuízos para o interesse público acima descritos, não pode deixar de se entender que a suspensão do indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso motivado por justo impedimento, sempre causaria uma situação de incerteza jurídica.
Nestes termos, ao abrigo do disposto no número 1, do artigo 128.º, in fine, do CPTA, o Bastonário da Ordem dos Advogados, reconhece que:
A suspensão de eficácia do ato administrativo que o indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso motivado por justo impedimento, seria gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que é essencial o prosseguimento da sua execução.”
– Cfr. fls. 752-761 dos autos;
I) – Em 21.04.2020, a Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados proferiu, no processo n.º 579/2011-L/D, o seguinte despacho:
“Foi a Senhora Dra. S............., arguida nos presentes autos, devidamente notificada do douto Acórdão, - com a respectiva ratificação do Conselho Superior (21.11.2019) -, que lhe aplicou a sanção de Expulsão, a 03.01.2020, o qual transitou em julgado em 21.01.2020.
Requerida Providência Cautelar, com citação da Ordem dos Advogados a 21.02.2020, suspendeu-se o acto administrativo com efeitos imediatos.
Apresentada Resolução Fundamentada aos 05.03.2020, prossegue, no entanto, a execução do acto.
Assim, nos termos do art. 174º do EOA., determino a expulsão da Sra. Dra. S............., devendo tal medida começar a produzir efeitos a 21.01.2020, suspensa entre 21.02.2020 a 05.03.2020, em que prosseguirão os respectivos efeitos da expulsão.
Devendo a Secretaria:
a) Registar a sanção de Expulsão aplicada;
b) Publicitar a sanção aplicada através do respectivo Edital, nos termos do art. 142º EOA;
c) Efectuar a publicação da Decisão na 2ª Série do Diário da República, em cumprimento do disposto no artigo 202º do EOA;
d) Dar conhecimento do presente despacho à arguida e ao Exmo. Bastonário.
Após, deverão os autos ser remetidos ao arquivo.”
– Cfr. fls. 803 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
B. Na sentença recorrida de 21.05.2020 foi fixada a seguinte factualidade que se reproduz:
A) – A Requerente exerce a profissão de advogada, inscrita na Ordem dos Advogados, com a cédula profissional n.º 18232L. – Cfr. fls. 19, 38 e 223 do PA;
B) – Em 06.06.2011, o Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados proferiu despacho, determinando a instauração de processo disciplinar contra a Requerente, o qual foi autuado sob o n.º 579/2011-L/D. – Cfr. fls. 19 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
C) – No dia 13.07.2017, foi realizada audiência pública no processo disciplinar n.º 579/2011-L/D, na qual o Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados “decidiu (…) punir a Senhora Advogada arguida na SANÇÃO DE EXPULSÃO, prevista na alínea f) do n.º 1 do art. 13º do EOA” e “remeter os autos ao Conselho Superior para eventual ratificação, nos termos do art. 140º, n.º 2 do EOA”. – Cfr. fls. 11-14 dos autos e fls. 284-291 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
D) – Por acórdão de 21.11.2019, o Conselho Superior da Ordem dos Advogados, reunido em Plenário, deliberou ratificar a pena disciplinar referida na alínea anterior. – Cfr. fls. 323-328 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
E) – Em 03.01.2020, a Requerente recebeu o ofício do Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados n.º 010278, datado de 20.12.2019, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“Processo Nº 579/2011-L/D - 3ª Secção
Exma. Senhora Dra. S.............,
Pelo presente, fica V. Exa. notificada do Acórdão proferido pelo Conselho de Deontologia de Lisboa, reunido em sessão plenária no dia 13-07-2017, devidamente ratificado por Acórdão do Conselho Superior de 21/11/2019 e, bem assim, do Relatório final exarado pela Exma. Senhora Relatora/no processo supra identificado, em que sob participação de Carlos Emídio Barroqueiro Raimundo é V. Exa. participada.
Em anexo, encontrará V. Exa. cópia dos mencionados Relatório Final e Acórdãos.
O prazo para interposição de recurso, querendo, é de 15 (quinze) dias, devendo o mesmo ser motivado, sob pena da sua não admissão, nos termos do nº 2 do artigo 165º do Estatuto da Ordem dos Advogados.”
– Cfr. fls. 7 dos autos e fls. 334 e 334v do PA;
F) – Em 17.01.2020, a Requerente apresentou, nos serviços da Entidade Requerida, o requerimento dirigido ao Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“N.º Processo: 579/11-L/D – 3 Secção
(…)
S............. (…) vem mui respeitosamente dizer e requerer o que se segue:
1º A Advogada arguida foi notificada do acórdão final a folhas (…),
2º Do mesmo pretende interpor recurso para o Conselho Superior,
3º A Advogada arguida está em defesa própria,
4º Encontrando-se de momento com afectação psicológica grave, impossibilitada de apresentar o referido recurso no prazo,
Requerendo assim o justo impedimento
5º Requerendo prorrogação de prazo por período não inferior a 15 dias, conforme atesta o Atestado médico junto como Doc. 1 bem como a prescrição do tratamento médico.”
– Cfr. fls. 19-20 e fls. 347-347v do PA;
G) – Com o requerimento referido na alínea anterior, foi junto o instrumento intitulado “Declaração de Doença”, subscrito com data de 17.01.2020, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“Para os devidos efeitos, C............. licenciado/a em Medicina pela Faculdade de Medicina da Universidade de Lisboa. portador/a da Cédula Profissional nº ……… da Ordem dos Médicos, declara por sua honra que S............., portador(a) do B.I./Cartão Cidadão nº………, se encontra doente, com afeção psicológica grave, pelo que não pode cumprir com as suas obrigações profissionais por um período previsível de 15 dias
Por ser verdade, passo a presente declaração, que dato e assino.”
– Cfr. fls. 21 dos autos e fls. 348 do PA;
H) – Com o requerimento referido em F), foi junto o instrumento, emitido em 17.01.2020, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
(imagem)
Cfr. fls. 349 do PA;
I) – Com o requerimento referido em F), foi junto o instrumento, emitido em 17.01.2020, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
(imagem)
– Cfr. fls. 350 do PA;
J) – Em 27.01.2020, o Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados proferiu, no processo disciplinar n.º 579/2011-L/D, o seguinte despacho:
“Notificada a arguida do douto Acórdão condenatório em 03.01.2020, apresentou o requerimento constante a folhas 194 a 195 datado de 17.01.2020, solicitando prorrogação de prazo para apresentação de interposição de recurso de pelo menos 15 dias, invocando para tal efeito que se encontra doente com afeção psicológica grave e como tal impossibilitada para a apresentação de recurso dentro do prazo, juntando ainda atestado médico e prescrições médica.
Importa ter presente, para a análise da questão sub judice, que não existem custas ou taxas no âmbito do processo disciplinar, artigo 183.º do Estatuto da Ordem dos Advogados. De facto, o legislador entendeu que o processo disciplinar não se deve encontrar sujeito ao pagamento de quaisquer taxas ou custas para que a sua tramitação ocorra, não fazendo, por conseguinte, parte da sua natureza um regime habilitante ou inibitório da acção disciplinar por referência à efectivação de determinado pagamento. Ora, esta vontade expressa do legislador em não exigir o pagamento de quaisquer montantes no âmbito do processo disciplinar assumirá necessariamente consequências in casu.
Significa isto que, o justo impedimento não se aplica ao processo disciplinar, pois no mesmo não existe a possibilidade ou cominação de pagamento de multa na pratica de actos fora do prazo, conforme prevê o artigo 139.º n.º 5 do C.P.C.
Mais, ainda que tal assim não fosse, também o fundamento invocado pela arguida não consubstancia motivo para a não interposição de recurso dentro do prazo legal por não chegar sequer a integrar o conceito de justo impedimento, conforme vem definido no artigo 140.º do Código de Processo Civil.
A jurisprudência tem defendido que só em caso de doença grave e súbita ou internamento que impossibilite em absoluto a prática atempada do acto pode ser considerada justo impedimento.
Assim, não tendo sido apresentada interposição de recurso, a decisão transitou em julgado em 21.01.2020.”
– Cfr. fls. 5-6 dos autos e fls. 353-354 do PA;
K) – Em 14.02.2020, a Requerente apresentou, nos serviços da Entidade Requerida, o requerimento de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“ORDEM DOS ADVOGADOS
CONSELHO DE DEONTOLOGIA DE LISBOA
PROCESSO Nº 579/2011-L-D
Exmo. Senhor Relator
S............., Advogada arguida nos autos à margem, referenciados e aí melhor identificada, não se conformando com o Acórdão que, no processo em epígrafe, a condenou na sanção de expulsão, vem, nos termos dos arts.162º, nº l e 163.º, nº 1, ambos do Estatuto da Ordem dos Advogados, interpor
RECURSO
dessa decisão, a apresentar no Conselho Superior da Ordem dos Advogados, a subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito suspensivo - de acordo com o plasmado no 164.º, nº 2 do E.O.A..
EXMOS. SENHORES CONSELHEIROS DO CONSELHO SUPERIOR DA ORDEM DOS ADVOGADOS
1- QUESTÃO PRÉVIA
Por despacho do Presidente do Conselho de Deontologia, datado de 01-06-2011, foi instaurado processo disciplinar contra a Advogada arguida, ora Recorrente.
Do Relatório Final, elaborado pela Relatora Alexandra Bordalo Gonçalves a 15-05- 2017, resulta serem dados como provados todos os factos constantes da Acusação e, em consequência, sugere-se a sanção de expulsão da Advogada arguida.
Por sua vez, em Acórdão datado de 13-07-2017, o Conselho de Deontologia considerou como provada toda a matéria constante no Relatório Final, punindo a ora Recorrente na sanção de expulsão, prevista no art. 131º, nº 1, alínea f) e n.º 6 do E.O.A.
Considerando a pena aplicada, e o disposto no art.140º, nº 2 do E.O.A., determinou o Conselho de Deontologia de Lisboa a subida dos autos ao Conselho Superior para eventual ratificação da pena aplicada, o que acabou efetivamente por acontecer a 21-11- 2019.
A 20-12-2019 foi notificado do teor do Acórdão proferido pelo Conselho de Deontologia de Lisboa, ratificado por Acórdão do Conselho Superior, sendo-lhe concedido o prazo de 15 dias para, querendo, interpor recurso, dando-se cumprimento ao disposto no artigo 165.º, n.º 2 do E.O.A.
Acontece que, atento o seu estado de saúde, impeditivo de continuação da sua atividade profissional, e não perdendo de vista ser advogada em causa própria, apresentou requerimento a 17-01-2020, pedindo a prorrogação do prazo para apresentação do seu recurso por motivo de justo impedimento.
Procedeu igualmente à junção do atestado médico comprovativo da doença sofrida, num quadro clínico de afeção psicológica grave, de onde consta expressamente o impedimento de cumprir com as suas obrigações profissionais por um período previsível de 15 dias.
Não obstante, por despacho datado de 27-01-2020, viu o seu requerimento indeferido, decretando-se ainda o trânsito em julgado da decisão por não ter sido interposto recurso.
Visto que não é permitido o recurso hierárquico do despacho em crise, não pode a Advogada arguida se não recorrer ao poder jurisdicional para defender os seus direitos.
Com efeito, dará entrada de uma providência cautelar para suspensão da eficácia do ato administrativo, nos termos e para os efeitos dos artigos 112º, nº 2, alínea a) e 128º do Código de Procedimento Administrativo, à qual se seguirá a proposição de uma ação administrativa para impugnação do ato, prevista no artigo 37º, nº 1, alínea a) do mesmo diploma.
Assim, o presente recurso dá entrada no dia de hoje por se comprovar a cessação do justo impedimento, como se comprova pelos documentos que ora se juntam sob os números 1 e 2, e cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido.
II- DO RECURSO PROPRIAMENTE DITO
II.1 - DA IMPUNGNAÇÃO DE FACTO
(…)
30. Destarte, seja por o Acórdão recorrido aplicar sanção cujos requisitos não se encontram devidamente preenchidos, seja por violar o princípio da proporcionalidade, não podem V. Exas se não revogar a decisão em crise e substituí-la por uma outra que aplique, no limite, uma sanção de suspensão, nos termos do art. 130º, nº l, alínea e) do E.O.A.
Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogado o Acórdão recorrido e substituído por outro que aplique, no limite, uma sanção de suspensão.”
– Cfr. fls. 363-379 do PA;
L) – Com o requerimento indicado na alínea anterior, a Requerente juntou cópia do instrumento referido em G) e o instrumento intitulado “Declaração de Doença”, subscrito com data de 03.02.2020, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“Para os devidos efeitos, D............. licenciado/a em Medicina portador/a da Cédula Profissional n.º ……. da Ordem dos Médicos, declara por sua honra que S............., portador(a) do B.I /Cartão Cidadão nº……., mantém quadro de doença com afecção psicológica grave, pelo que não pode cumprir com as suas obrigações profissionais por um período previsível de 10 dias
Por ser verdade, passo a presente declaração, que dato e assino.”
– Cfr. fls. 46 dos autos e fls. 380 do PA;
M) – Em 19.02.2020, a Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados proferiu despacho, no processo disciplinar n.º 579/2011-L/D, relativo ao requerimento referido em I), com o seguinte teor:
“Relativamente ao requerimento apresentado a folhas 363 a 381, denominado Recurso para o conselho Superior da Ordem dos Advogados, reitera-se o já decidido através do despacho proferido a fls. 353 a 354.”
– Cfr. fls. 383 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
N) – A Requerente tem uma filha menor de idade. – Admitido por acordo;
O) – A Requerente não possui outras fontes de rendimento, além do exercício da profissão de advogada. – Admitido por acordo.
P) – A Requerente não constituiu mandatário no processo disciplinar n.º 579/2011-L/D e subscreveu os requerimentos que apresentou, em seu nome. – Cfr. o PA;
Q) – Em 05.03.2020, a Entidade Requerida apresentou, nos presentes autos, o instrumento intitulado “RESOLUÇÃO FUNDAMENTADA”, assinado pelo Bastonário da Ordem dos Advogados, com data de 03.03.2020, e de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:
“I - Da providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo
1. Em 21 de fevereiro de 2020, a Ordem dos Advogados foi citada, na qualidade de Requerida, para deduzir Oposição à providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo, intentada pela Exma. Senhora Dr.ª S............., na qualidade de Requerente, cujos autos correm termos junto do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, sob o n.º de processo 378/20.0BELSB.
2. Em suma, vem a Requerente peticionar pela suspensão da eficácia do ato administrativo de indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso motivado por justo impedimento.
3. Ora, de acordo com o previsto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, considerando-se indevida a execução quando falte tal resolução.
4. Deste modo, deverá a Ordem dos Advogados, impedir que se proceda ou continue a proceder à execução do ato ou, até 9 de março de 2020, mediante resolução fundamentada, reconhecer que o diferimento da execução será gravemente prejudicial para o interesse público.
II - Do ato de suspensão da eficácia do ato administrativo que indeferiu o pedido de prorrogação do prazo para recurso
5. Em 3 de janeiro de 2020, foi proferido Acórdão em Audiência Pública do Conselho de Deontologia, ratificado pelo Conselho Superior da Ordem dos Advogados, que veio aplicar à Requerente, a mais gravosa das sanções previstas, a de EXPULSÃO.
6. Em 17 de janeiro de 2020, a Requerente, apresentou um requerimento a solicitar a prorrogação do prazo para interposição de recurso contra a decisão de expulsão.
7. O qual veio a ser respondido pelo Sr. Presidente do Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados em 27 de janeiro de 2020 e notificado em 30 de janeiro de 2020, cfr. Documento n.º 1 que se junta e dá por integralmente reproduzido.
8. De acordo com o indicado Despacho do Sr. Presidente do Conselho de Deontologia da Ordem dos Advogados, os motivos invocados para o justo impedimento não têm aplicação no caso concreto, porquanto não decorrem de nenhuma doença grave e súbita ou internamento, tendo, desta feita, a decisão de 3 de janeiro de 2020 transitado em julgado, no dia 21 de janeiro de 2020.
9. No dia seguinte à cessação dos motivos de justo impedimento, isto é em 14 de fevereiro de 2020, foi apresentado recurso contra a decisão de expulsão.
10. Contudo, no dia 19 de fevereiro de 2020 foi proferido um despacho a reiterar os fundamentos de facto e de direito constantes da comunicação de 27 de janeiro de 2020, tendo igualmente sido informada que a decisão disciplinar havia já transitado em julgado.
11. Ato esse (de 27 de janeiro de 2020) que a Requerente pretende ver suspenso ao abrigo da providência cautelar intentada perante o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
12. Conforme resulta dos elementos de factos, a decisão já se encontra estabilizada na Ordem Jurídica, na medida em que transitou no passado dia 21 de janeiro de 2020.
13. Ao não ter sido apresentado recurso contra essa decisão dentro do prazo estabelecido para o efeito, a Requerente conformou-se com a sua produção de efeitos, concretamente, admitiu - ainda que não concordando - que ao não ter impugnado graciosamente a decisão de expulsão a mesma seria eficaz e aplicável.
III - Dos graves prejuízos para o interesse público do diferimento da execução do ato cuja suspensão de eficácia foi requerida
14. Em face do supra exposto, o diferimento da eficácia do ato administrativo indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso comfundamento no justo impedimento apresenta-se como gravemente prejudicial para o interesse público, considerando os prejuízos resultantes da não aplicação da sanção disciplinar mais gravosa e a manutenção da capacidade de advogar da Requerente, após o transito em julgado da decisão disciplinar.
15. A suspensão de eficácia deste ato, implicará, por um lado o perpetuar de uma situação de incerteza jurídica, claramente prejudicial aos interesses dos colegas advogados, dos tribunais e principalmente dos cidadãos e clientes.
16. E por outro, equivaleria a premiar infrator.
17. Não será menos importante voltarmos a referir que a sanção de expulsão constitui a forma mais grave e definitiva de atuação contra a conduta de um advogado.
18. De acordo com os artigos 115.º e 130.º do Estatuto da Ordem dos Advogados (EOA), mormente o n.º 6 do artigo 130.º EOA, "a sanção de expulsão consiste no afastamento total do exercício da advocacia, sem prejuízo de reabilitação e é aplicável a infrações disciplinares muito graves, que ponham em causa a integridade física, a vida, ou lesem de forma muito grave a honra ou o património alheio ou valores equivalentes."
19. Esta configuração demonstra inequivocamente que a sua aplicação tem de reunir um conjunto de factos de tal modo gravosos que não reste outra decisão que não seja o afastamento total da profissão.
20. Não sendo admissível que à Requerente seja admitido continuar a advogar, contra a aplicação da decisão de expulsão que foi proferida após o decurso de um procedimento disciplinar complexo e a coberto do princípio do contraditório.
Em conclusão,
21. Nos termos do disposto pela Lei n.º 145/2015, de 9 de setembro, que aprovou os Estatutos da Ordem dos Advogados, a Ordem dos Advogados "é uma pessoa coletiva de direito público que, no exercício dos seus poderes públicos, desempenha as suas funções, incluindo a função regulamentar, de independente dos órgãos do Estado, sendo livre e autónoma na sua atividade.", cfr. n.º 2 do artigo 1.º do EOA.
22. No âmbito das suas atribuições, a alínea g) do artigo 3.º do EOA determina que compete à Ordem dos Advogados "exercer, em exclusivo, poder disciplinar sobre os advogados e advogados estagiários;"
23. Por seu lado, o n.º 1 do artigo 114.º do EOA determina que "os advogados e os advogados estagiários estão sujeitos ao poder disciplinar exclusivo dos órgãos da Ordem dos Advogados, nos termos previstos no presente Estatuto e nos respetivos regulamentos."
24. Conforme já se teve oportunidade de referir à Requerente foi aplicada a mais gravosa das sanções disciplinares, o que de acordo com os artigos 115.º e 130.º do EOA, mormente o n.º 6 do artigo 130.º EOA, determina a que "a sanção de expulsão consiste no afastamento total do exercício da advocacia, sem prejuízo de reabilitação e é aplicável a infrações disciplinares muito graves, que ponham em causa a integridade física, a vida, ou lesem de forma muito grave a honra ou o património alheio ou valores equivalentes."
25. Esta configuração demonstra inequivocamente que a sua aplicação tem de reunir um conjunto de factos de tal modo gravosos que não reste outra decisão que não seja o afastamento total da profissão.
26. Atento todo o supra exposto e aos graves prejuízos para o interesse público acima descritos, não pode deixar de se entender que a suspensão do indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso motivado por justo impedimento, sempre causaria uma situação de incerteza jurídica.
Nestes termos, ao abrigo do disposto no número 1, do artigo 128.º, in fine, do CPTA, o Bastonário da Ordem dos Advogados, reconhece que:
A suspensão de eficácia do ato administrativo que o indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso motivado por justo impedimento, seria gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que é essencial o prosseguimento da sua execução.”
– Cfr. fls. 752-761 dos autos. ** Não existem factos não provados, com interesse para a decisão.”
* II.2 APRECIAÇÃO DO OBJECTO DOS RECURSOS
Ø Do recurso interposto pela Recorrente /Entidade Requerida dirigido à decisão de deferimento do pedido de declaração de ineficácia de actos administrativos, nos termos do artigo 128º do CPTA
A Recorrida / Requerente veio deduzir, nos termos do artigo 128º, nº 4, do CPTA (revisto pela Lei 118/2019, de 17 de Setembro), o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.
O Tribunal a quo decidiu o incidente por despacho, de 18.05.2020, e julgando-o procedente declarou a ineficácia do despacho da Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa, da Ordem dos Advogados, de 21.04.2020 – alínea I) de II.1 do presente acórdão.
Nessa decisão, levou ao probatório a matéria de facto vertida em II. 1. A supra.
E após proceder, ao enquadramento jurídico do artigo 128º do CPTA, disse o seguinte:
“(..) Ora, o ato que constitui o objeto dos presentes autos consiste no despacho do Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa, de 27.01.2020, que considerou não aplicável, ao caso da Requerente, o instituto do justo impedimento previsto no 140.º doCPC, decretando, em consequência, o trânsito em julgado da decisão disciplinar, com fundamento na não interposição atempada de recurso hierárquico.
Provou-se que, após a citação, a Entidade Requerida, no dia 03.03.2020, emitiu Resolução, reconhecendo que a suspensão do “indeferimento do pedido de prorrogação do prazo para apresentação de recurso motivado por justo impedimento, seria gravemente prejudicial para o interesse público”, sendo “essencial o prosseguimento da sua execução” [cfr. os factos assentes F), G) e H)].
Conforme resulta do teor deste instrumento, a Entidade Requerida fundamentou a verificação de uma situação de grave prejuízo para o interesse público, alegando essencialmente que “a decisão já se encontra estabilizada na Ordem Jurídica, na medida em que transitou no passado dia 21 de janeiro de 2020”, implicando o diferimento da execução do ato em litígio a produção de “prejuízos resultantes da não aplicação da sanção disciplinar mais gravosa e a manutenção da capacidade de advogar da Requerente, após o transito em julgado da decisão disciplinar”, com “o perpetuar de uma situação de incerteza jurídica, claramente prejudicial aos interesses dos colegas advogados, dos tribunais e principalmente dos cidadãos e clientes”.
Provou-se de facto que, por deliberação do Conselho de Deontologia de Lisboa da Ordem dos Advogados, de 13.07.2017, ratificada por acórdão do Plenário do Conselho Superior da Ordem dos Advogados, de 21.11.2019, foi aplicada à Requerente a pena disciplinar de expulsão [cfr. os factos assentes em A) e B)], sanção que consiste, nos termos legais, “no afastamento total do exercício da advocacia, sem prejuízo de reabilitação”, sendo “aplicável a infrações disciplinares muito graves, que ponham em causa a integridade física, a vida, ou lesem de forma muito grave a honra ou o património alheio ou valores equivalentes”.
Contudo, os prejuízos que a Entidade Requerida considerou na resolução fundamentada correspondem aos prejuízos já ponderados, pelo legislador, quando consagrou, no artigo 164.º, n.º 2, do atual Estatuto da Ordem dos Advogados – e, de igual modo, no artigo 159.º, n.º 2, do anterior Estatuto, aprovado pela Lei n.º 15/2005, de 26 de janeiro – o efeito suspensivo do recurso hierárquico interposto das decisões finais proferidas em processo disciplinar, onde se inclui a aplicação da pena disciplinar de expulsão, sendo precisamente este efeito que a Requerente pretende acautelar com as providências requeridas nos presentes autos.
Ora, não permitindo os motivos invocados pela Entidade Requerida demonstrar que o diferimento da execução do ato suspendendo, até à decisão final dos presentes autos, implica a produção de prejuízos para o interesse público cuja gravidade excede a dos prejuízos normais já ponderados pelo legislador quando instituiu, como regra, o efeito suspensivo do recurso hierárquico da decisão disciplinar, são de julgar improcedentes as razões em que se fundamenta a Resolução emitida pelo Bastonário da Ordem dos Advogados, com data de 05.03.2020.
Consequentemente, o despacho da Presidente do Conselho de Deontologia de Lisboa, de 21.04.2020, ao determinar a prática de atos de registo e de publicidade, em execução da pena disciplinar aplicada – que só podem ser efetivados após o trânsito em julgado da decisão –, constitui um ato de execução indevida, por implicar a constituição de uma situação de facto incompatível com a proibição e com o dever impostos pelas normas do artigo 128.º, n.os 1 e 2, do CPTA, sendo, por isso, de declarar a respetiva ineficácia.”
Contra o assim decidido vem a Recorrente insurgir-se justificando que a “Resolução Fundamentada que apresentou junto dos presentes autos contém argumentos suficientemente sólidos que fundamentem a existência de prejuízos para o interesse público, prejuízos esses que, pela sua manifesta gravidade, vão muito além daqueles que per si, já decorrem do efeito suspensivo atribuído, por lei ao recurso”. Por outro lado, defende, “estamos perante um acto discricionário, compreendido dentro da ampla actuação livre da Administração Pública”.
Apreciando;
Dispõe o artigo 128.º do CPTA o seguinte, sob a epígrafe proibição de executar o acto administrativo:
“(…) 1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do acto não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
2 - Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a entidade citada impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do acto.
3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.
4 - O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.
5 - O incidente é processado nos autos do processo de suspensão da eficácia.
6 - Requerida a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, o juiz ou relator ouve a entidade administrativa e os contrainteressados no prazo de cinco dias, tomando de imediato a decisão”. (d/n).
Resulta, assim, do citado artigo 128.º, n.º 1, do CPTA, a proibição da Administração executar um acto administrativo uma vez interposta contra ela uma providência cautelar de suspensão de eficácia do mesmo.
Pretende-se com tal proibição assegurar que, uma vez interposta uma providência cautelar com aquele alcance, a autoridade administrativa, a partir do momento em que seja citada para a acção, que comporta um pedido de suspensão de eficácia de acto adinistrativo, fique impedida de iniciar ou prosseguir a execução desse acto, estando obrigada a impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados levem a cabo tal execução, a menos que, mediante resolução fundamentada, afirme que a execução se revela imperiosa, dado o seu diferimento ser “gravemente prejudicial para o interesse público” (cf. n.ºs 1 e 2 do citado preceito legal).
A resolução fundamentada visa obviar aos efeitos paralisantes decorrentes da citação da Administração em acção cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo, constituindo, portanto, uma forma de reacção contra a inacção administrativa que a notificação do pedido de suspensão de eficácia gera no respectivo procedimento administrativo.
Para a legalidade e eficácia da emissão de uma resolução fundamentada exige-se que a mesma seja proferida ou emitida por órgão administrativo competente e que na mesma sejam enunciadas as razões ou motivos integradores do preenchimento, em concreto, do pressuposto/requisito de grave prejuízo para o interesse público, em consequência do diferimento da execução do acto administrativo, a ponto de não poder sustar-se tal execução até à prolação da decisão judicial cautelar.
Prosseguindo, quanto ao segundo requisito ou pressuposto a que nos referimos supra (enunciação das razões ou motivos integradores do preenchimento, em concreto, do grave prejuízo para o interesse público em consequência do diferimento da execução do acto administrativo), cabe salientar que na explicitação motivadora não devem aceitar-se como válidas referências de tal modo genéricas e conclusivas que não habilitem os interessados e, bem assim, o próprio Tribunal, a entenderem e a aperceberem-se das razões que terão motivado a emissão da resolução fundamentada em questão.
É este o sentido decisório do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08.06.2017, proferido no âmbito do Proc. n.º 050/17 (disponível em www.dgsi.pt assim como os demais invocados no presente acórdão), do qual mais se extrai o seguinte com relevo para o caso aqui em apreciação:
“(…) a emissão por parte da Administração de uma resolução fundamentada faz impender sobre a mesma especiais deveres/ónus de avaliação/ponderação da concreta situação e de fundamentação/motivação daquela sua decisão, das premissas e razões concretas que justificam a prossecução da execução do acto suspendendo, por a sua sustação gerar grave prejuízo para o interesse público prosseguido com a respectiva emissão, tanto mais que só assim se permite e se possibilita a sua adequada impugnação pelo requerente cautelar e o seu controle jurisdicional.
XXXIV. O Tribunal, no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da resolução fundamentada, não tem de tomar em consideração o periculum in mora, o fumus boni iuris, nem sequer tem de proceder a uma ponderação dos interesses em confronto, visto dever, apenas, verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução [que é a regra geral] seria gravemente prejudicial [e não apenas maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial] para o interesse público.
XXXV. Toda a suspensão da eficácia de ato administrativo prejudica, por definição, o interesse público que através da emissão do acto se visa prosseguir já que a paralisação provisória dos efeitos do mesmo afecta, inevitavelmente e ao menos «ratione temporis», os resultados e fins por ele promovidos.
XXXVI. Importa, por outro lado, ter presente que a resolução fundamentada não é objeto de impugnação autónoma desligada da existência de actos concretos de execução” – realce nosso.
Revertendo para o caso sub iudice mostra-se acertada, adianta-se, a decisão recorrida.
Com efeito, no tocante a um dos fundamentos da resolução fundamentada de que a “suspensão de eficácia do acto, implicará, por um lado o perpetuar de uma situação de incerteza jurídica, claramente prejudicial aos interesses dos colegas advogados, dos tribunais e principalmente dos cidadãos e clientes” é claramente conclusivo sem qualquer densificação de facto, sendo que quer a Resolução Fundamentada, quer o processo cautelar de que é incidente, não se se destinam a “resolver definitivamente”, do ponto de vista da viabilidade do Direito da Recorrida, da (i)legalidade da infracção disciplinar aplicada e suspendenda.
Tanto mais que foi proferido pelo Tribunal a quo, em 20.02.2020, despacho onde foi julgada a nulidade parcial do requerimento cautelar inicial exactamente quanto ao pedido anulatório formulado pela Requerida, em sede de tutela cautelar, porque próprio da acção principal.
No que concerne ao outro argumento da Recorrente de que “a sanção de expulsão se trata da forma mais grave e definitiva de actuação de um advogado . (…), concluindo, face ao disposto no 115º e artigo 130º do EOA”, que “(…) Esta configuração demonstra inequivocamente que a sua aplicação tem de reunir um conjunto de factos de tal modo gravosos que não reste outra decisão que não seja o afastamento total da profissão. Não sendo admissível que à Requerente seja admitido continuar a advogar, contra a aplicação da decisão de expulsão que foi proferida após o decurso de um procedimento disciplinar complexo a e a coberto do princípio do contraditório.”
Tal argumentário vale para todos os processos em que seja aplicada a sobredita sanção de expulsão, pois nem se questiona que ao longo do procedimento disciplinar, que a precedeu, não tenham sido concedidas, por parte da Recorrente à arguida, as garantias de defesa, designadamente o exercício do contraditório.
O aludido argumentário da Recorrente e que consta dos fundamentos da Resolução fundamentada conduziria a uma denegação do direito de acesso aos tribunais consagrado no artigo 20º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP), no âmbito da tutela jurisdicional efectiva, que abrange naturalmente a obtenção de tutela cautelar, em conformidade com o consagrado no art. 268º, nº 4, da CRP, concretizada nos artigo 6º, nº 1, em termos gerais, e, em relação aos actos administrativos, expressamente prevista no artigo 112º, nº 2, alínea a) ambos do CPTA, com a regra geral da suspensão ope legis da produção de efeitos dos actos administrativos suspendendo, nos termos do art. 128º do CPTA. Salvo a apresentação de resolução fundamentada donde constem as razões pelas quais a aludida suspensão colide de forma grave com o interesse público.
Na decisão recorrida não se mencionou que o protelamento da execução do acto suspendendo não determina prejuízos para a Requerida, ora Recorrente.
O que se disse foi que os motivos invocados pela Recorrente não demonstravam que o diferimento da execução do acto suspendendo, até à decisão final do processo cautelar, implicasse prejuízos para o interesse público prosseguido pela Recorrente para além dos que decorrem dos efeitos suspensivos do recurso hierárquico ou, dizemos nós do art. 128º, nº 1 do CPTA.
Ou seja, que a suspensão (preventiva) da sanção disciplinar aplicada à Recorrida seria de tal modo gravosa para o interesse público que teria de ser de imediato executada.
Da Resolução fundamentada supra transcrita não ressaltam quaisquer circunstâncias concretas, inerentes à Recorrida ou ao seu desempenho, para além de generalidades, como sejam os próprios pressupostos da norma disciplinar, mormente o art. 130º, nº 6, do EOA, ou que aplicação do art. 128º, nº 1 do CPTA, seria “premiar o infrator”.
Pois não podemos olvidar que, como se alude no Ac. deste TCA Sul, de 17.09.2015, no rec. 12148/15;
“[Q]ue a possibilidade de executar um acto administrativo não obstante a propositura duma providência cautelar constitui um mecanismo excepcional, pontual, apenas admissível e legítimo para aquelas situações em que se verifique grave prejuízo para o interesse público com a imediata suspensão da execução do acto e que reclamam urgência naquele prosseguimento, tanto mais que, por vezes, é o próprio interesse público que pode conduzir à suspensão de molde a evitar a consolidação de situações irreversíveis, a lesão de liberdades públicas ou direitos fundamentais do requerente e/ou de contra-interessados.
Por outro lado, com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar visa-se assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar, de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados.”
O dever de fundamentação que a Administração cumpre observar na prolação da “resolução fundamentada” traduz-se na enunciação das razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo competente à emissão daquela decisão e que são integradores do preenchimento em concreto do pressuposto/requisito do diferimento da execução ser gravemente prejudicial para o interesse público a ponto de não poder sustar-se tal execução até à prolação da decisão judicial cautelar.
No cumprimento desse especial ónus de explicitação motivadora não devem aceitar-se como válidas referências de tal modo genéricas, vagas e conclusivas que não habilitem os interessados e, por último, o próprio tribunal a entenderem e a aperceberem-se das efetivas razões que terão motivado a emissão da “resolução fundamentada” em questão”.
E na verdade a Requerida, ora Recorrente, limitou-se quer na Resolução Fundamentada, quer na resposta ao incidente, quer agora em sede de recurso jurisdicional, a referir-se a prejuízos gerais e abstractos do regime legal disciplinar sem qualquer materialidade ou relação em concreto com a Recorrida /Requerente.
O que não basta para suportar a resolução fundamentada nem, consequentemente, o desacerto da decisão recorrida, pois sem se saber – como continua por saber por falta de invocação de factos concretos – qual o impacto para a Recorrente ou para os interesses que ela prossegue com o diferimento da execução da sanção disciplinar, não se pode concluir pela existência de um grave prejuízo para o interesse público como resultado provável da suspensão da execução do acto resultante, por lei, da interposição do procedimento cautelar e até à decisão definitiva deste.
Tal como na ponderação de prejuízos do art. 120º, nº 2 do CPTA, a orientação jurisprudencial veio sendo substituída, ainda no âmbito da LPTA, por uma outra orientação que considerava a necessidade de valoração das causas em que as penas foram concretamente aplicadas, inspirada no princípio contrário de que nem todas as causas que motivam a aplicação de penas disciplinares envolvem um juízo de grave lesão do interesse público se não forem executadas imediatamente [cfr., entre outros, os Acs. do STA de 05.05.1999 - Proc. n.º 044837, de 09.07.2003 - Proc. n.º 01154/03, de 26.11.2003 - Proc. n.º 01745/03; já no quadro do atual contencioso, vide, também, os Acs. do STA de 30.8.2006 - Proc. n.º 0783/06, de 01.02.2007 - Proc. n.º 027/07, de 25.06.2009 - Proc. n.º 0550/09].
Não se trata, pois, de restringir ou coartar o exercício de poderes discricionários por parte da Recorrente, mas que somente estejam vertidos na mesma Resolução as razões de grave prejuízo para o interesse público que fundamentem o afastamento da suspensão automática decorrente do art. 128º, nº 1 do CPTA, decorrente da citação da Requerida.
Donde, só quando as circunstâncias do caso concreto revelarem, de todo em todo, a existência de lesão do interesse público que justifique a qualificação de grave e se considere que essa qualificação deve prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao requerente cautelar é que se impõe a execução imediata do acto, indeferindo-se, por esse facto, o pedido de suspensão. Revelação que tem de se aferir em face do teor da Resolução Fundamentada. O que não ocorreu.
Termos em que se impõe, mantendo os termos da decisão recorrida, concluir pelo seu total acerto.
Em conclusão, o presente recurso claudica in totum.
Ø Do recurso interposto pela Recorrente / Requerida da sentença de 21 de Maio de 2020 que julgou o processo cautelar procedente
I. Do erro de julgamento da matéria de facto
Veio a Recorrente impugnar a matéria de facto dada como provada, concretamente o ponto O) da matéria de facto descrita em II. 1. B, ou seja de que a Requerida / Requerente “não possui outras fontes de rendimento além do exercício da profissão de advogada”, justificado o Tribunal a quo a prova de tal facto “admitido por acordo”.
Acontece que tal facto, como decorre da Oposição da Requerente, foi impugnado (art. 37º da oposição), onde se refere expressamente que: “Não apresentando [a Requerente entenda-se] quaisquer elementos que permitam concluir que o exercício da advocacia é a única fonte de rendimento de que dispõe.”
Ainda que não tivesse sido especificamente impugnado, no art. 27º da Oposição, a Recorrente refere que “ficam expressamente impugnados os artigos 1º a 48º do articulado inicial”, onde a Recorrida / Requerente alude à sua filha menor e à situação de fragilidade financeira do pai da menor (vide artigos 11º e 12º do r.i., quanto ao pedido de decretamento provisório).
Donde, tendo o facto alegado no art. 77º do R.i, “ com a prolação do Despacho, a situação profissional da Requerente alterou-se drasticamente passando a uma situação em que estava legitimada ao exercício das funções de Advogada, auferindo, nesse sentido, um rendimento, para uma em que se vê desempregada e, porque proibida, de exercer a sua profissão prestes a perder a sua fonte de rendimento”, sido expressamente impugnado.
Então, atento o disposto no art. 118º, nº 2 , do CPTA, não poderia o Tribunal considerar provada por acordo tal factualidade
Ou seja, julgamos que efectivamente o Tribunal a quo errou ao julgar o facto provado por acordo mas julgamos tal facto não provado porque, controvertido, sobre o mesmo não foi produzida qualquer prova.
Donde, procede o erro de julgamento da matéria de facto.
ii) Do erro de julgamento de direito (quanto ao juízo positivo do periculum in mora)
Afastado um dos pressupostos de facto que conduziu ao deferimento do processo cautelar, de que a actividade como advogada era a única fonte de rendimento, vejamos se, ainda assim, os autos contêm os elementos de modo a ser proferida decisão final.
Ora, relendo o requerimento inicial, sempre seria de considerar não verificado o requisito do periculum in mora nos termos e para os efeitos do art. 120º, nº 1 do CPTA.
Concretizando;
Ao longo do requerimento inicial a Recorrida /Requerente alega quanto aos prejuízos que advirão com a execução da sanção disciplinar, em termos de rendimento, o seguinte:
“deixando de auferir o seu rendimento, com o qual provém ao seu sustento mas também do seu agregado familiar, na figura da sua filha menor e do pai de sua filha que se encontra actualmente numa situação de grande fragilidade” (art. 11º); “ a requerente ver-se-á de um dia para o outro, numa situação de desemprego, sem conseguir pagar a renda de sua casa e as despesas e acima de tudo prover ao sustento da sua filha” (art. 12º) - quanto ao pedido de decretamento provisório-, o que volta a aludir no art. 77º quanto ao periculum in mora.
Da sua alegação percebe-se que o seu agregado familiar é composto pela Recorrida/ Requerente, filha menor e pai da filha. Factos que foram impugnados pela Recorrente, como se aludiu.
Da matéria de facto supratranscrita nem consta qual o agregado familiar da Recorrida / Requerente.
Mas sim que tem uma filha menor, sendo que não foi feita qualquer prova, quer da identidade ou idade de sua filha.
Quanto à situação do pai da sua filha a alegação é meramente conclusiva de grande fragilidade financeira.
Do requerimento cautelar não é possível extrair qualquer factualidade no que concerne às despesas ou gastos do agregado familiar – que ao contrário do que consta da sentença recorrida – além da filha menor, será composto também pelo pai da mesma (menor).
Tal como da petição inicial numa acção administrativa o requerente de uma providência cautelar deve expor as razões de facto e de direito que fundamenta a sua pretensão, derivando do disposto no art. 114.º, n.º 3, al. g) do CPTA que no “… requerimento, deve o requerente: ... Especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência …”.
O que resulta do ónus que impende sobre o requerente da providência de que depende a concessão da providência requerida (art. 342.º do Código Civil), não podendo o tribunal substituir-se ao mesmo.
Donde, o requerente cautelar terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência já que, da conjugação dos arts. 112.º, n.º 2, al. a), 114.º, n.º 3, als. f) e g), 118.º e 120.º todos do CPTA, não se mostra consagrada uma presunção iuris tantum da existência dos aludidos requisitos como simples decorrência da execução dum acto, ainda que de demissão ou de expulsão, pelo que o requerente não está desonerado de alegar e fazer a prova para demonstração dos factos integradores dos requisitos em questão, articulando, para o efeito, de modo especificado e concreto tais factos, já que não é idónea uma alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou com utilização de expressões vagas e genéricas.
Como alude a Recorrente:
“ A inibição de determinada actividade profissional pode ou não causar prejuízo, consoante se verifiquem e se provem, ou não, determinadas condicionantes, designadamente,
i) ser o único rendimento do agregado familiar,
ii) o próprio rendimento do agregado familiar,
iii) o número de clientes e o rendimento que a Requerente retira da actividade da qual irá ser inibida de exercer, a impossibilidade de exercer outra profissão ou actividade.
iv) Não foram indicadas quais as despesas do agregado familiar, designadamente da renda de casa, água, luz, etc, qual o rendimento familiar, etc. Nada que indicie que o não auferir o rendimento de advogada perderá a sua única fonte de rendimento.
v) Não foi junta qualquer prova documental ou indicadas testemunhas.
Na verdade, é incontornável que a requerente da providência, ora Recorrida, não invocou factos concretos que, se provados, permitissem concluir pela sua insuficiência económica de modo a sustentar os prejuízos que genérica e conclusivamente alega (cfr., neste sentido, o Ac. de 30.03.2017 deste TCAS, proc. n.º 1239/16.2BESNT, relatado pelo 2º adjunto), e correlativamente não ofereceu qualquer prova sumária de tais requisitos, nem indicou prova testemunhal.
Desconhecendo-se qual o impacto do rendimento pelo exercício da advocacia, por parte da Recorrida, no seu agregado familiar, carece de justificação o recurso à jurisprudência dos tribunais superiores, como do Colendo Supremo Tribunal Administrativo, a qual vem considerando que, por regra, a privação do vencimento de um funcionário, agente ou trabalhador do Estado, em consequência da imediata execução do acto punitivo que o afaste de funções, é causadora de prejuízos irreparáveis ou, pelo menos, de difícil reparação ao visado, mercê de tal privação envolver uma diminuição drástica do respetivo nível de vida ou dos seus dependentes, quando existam, pondo em risco a satisfação das necessidades normais correspondentes àquilo que era o seu padrão de vida [vide, entre outros, os Acs. de 30.04.2015 - Proc. n.º 0404/15, de 04.05.2017 - Proc. n.º 0163/17, e de 30.11.2017 - Proc. n.º 01197/17]. O que só será de apreciar quando são alegados e juntos elementos donde possa ser feito o juízo comparativo do nível de vida antes e previsível com a execução da pena disciplinar.
Pelo que não se verifica o requisito do periculum in mora exigido pelo n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
Uma vez que a concessão de uma providência cautelar exige a verificação dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, de forma cumulativa, conforme expressamente resulta do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, a não verificação de um dos requisitos impede automaticamente que essa providência seja concedida.
Tornando-se, por conseguinte, inútil, porque infrutífera, a apreciação do erro de julgamento apontado à sentença recorrida no que tange ao juízo relativo ao fumus boni iuris, uma vez que depende da verificação do requisito de periculum in mora face ao disposto no artigo 120º, nº 1 do CPTA, assim como do erro de julgamento quanto ao juízo de ponderação nos termos do nº 2 do mesmo preceito legal.
Pelo que procede o presente recurso no ataque à sentença, que se revoga, e, em conformidade, há que julgar improcedentes os pedidos cautelares por não verificação do requisito de periculum in mora previsto no nº 1 do art. 120º do CPTA.
* III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em:
i) Negar provimento ao recurso interposto do despacho de deferimento do incidente de declaração de ineficácia, nos termos do art. 128º do CPTA;
ii) Conceder provimento ao recurso interposto, revogar a sentença recorrida e recusar o decretamento das providências cautelares requeridas.
Custas a cargo da Recorrente no recurso quanto ao incidente e a cargo da Recorrida no processo cautelar e no respectivo recurso (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Lisboa, 10 de Dezembro de 2020
(Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, a Relatora consigna e atesta que os Juízes Desembargadores Catarina Vasconcelos e Paulo Pereira Gouveia, que integram a presente formação de julgamento, têm voto de conformidade com o presente acórdão). Ana Cristina Lameira, relatora
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