| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
· JOSÉ ………………………….., devidamente identificado nos autos, intentou em 2012 no T.A.C. de Almada
Ação administrativa especial contra
· INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P.
Pediu o seguinte:
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Por acórdão de 26-2-2015, o referido tribunal decidiu:
- Anula-se a deliberação n.°4512/2011, de 31/10/2011, do Conselho Diretivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. na parte em que revogou a deliberação n.°2903/2000, de 12/06/2000, e fez cessar o pagamento do complemento de remuneração nela previsto;
- Condena-se o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. a pagar ao autor as quantias que deixou de auferir a título de complemento de remuneração, no valor de €192.44 [cento e noventa e dois euros e quarenta e quatro cêntimos], desde o mês de novembro de 2011 até fevereiro de 2013, acrescidas de juros de mora, à taxa legal, desde a data em que se venceu o pagamento de cada um dos complementos e até efetivo e integral pagamento.
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Inconformadas, ambas as partes recorrem para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:
RECURSO DO RÉU
1. A Douta decisão do Tribunal a quo, no sentido de julgar procedente a ação administrativa especial interposta, e, com consonância, determinar a anulação da Deliberação do Recorrente, e o consequente pagamento ao Autor do valor do complemento que com aquela deliberação deixou de lhe ser pago, desde novembro de 2011, até fevereiro de 2013 (acrescidos dos juros de mora vencidos e vincendos) padece do vício de erro de julgamento.
2. Acresce que a matéria de facto dado por provada contem imprecisões e insuficiências que importa suprir, porque decisivas para o bom julgamento da causa.
3. Assim, e porque só dessa forma, a matéria de facto refletirá os factos invocados e provados nos autos, deverá a mesma ser alterada em conformidade, dando-se às alíneas e) e f) as seguintes redações:
" e) A partir de 1 de julho de 2000, o Autor passou a auferir o complemento de remuneração previsto na Deliberação do IFADAP nº 2903/2000''. no valor anual de 540.000$00,"
f) O complemento de remuneração referido em e) era pago em 14 mensalidades"
4. Atenta a matéria constante dos artigos 6° e 7° da Douta PI e artigo 3° da Contestação, deveria ter ficado a constar da matéria de facto provada que "o Autor transitou para o regime do contrato de trabalho em funções públicas, por força do artigo 88º da Lei 12-A/2008, de 27.02, e que tal transição se operou com efeitos a 1 de janeiro de 2009.", devendo a mesma ser assim aditada.
5. Mais deverá ser a matéria provada de forma a incluir naquela a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 19/2013, diploma que reviu e extinguiu as carreiras dos trabalhadores do Recorrente oriundos do IFADAP, e que procedeu à sua integração nas carreiras gerias e ao seu reposicionamento remuneratório.
6. O acórdão em crise cometeu um erro de julgamento ao considerar que o ato do Réu consubstanciado na Deliberação 2903/2000 é um ato constitutivo de direitos, e, por essa razão, considerar que o mesmo não poderia ter sido revogado pela Deliberação impugnada.
7. Da mesma forma padece o acórdão de erro no julgamento ao classificar o complemento em causa, como consubstanciando retribuição do Autor, e não um mero abono, sendo certo que é esta a sua verdadeira natureza.
8. Conforme resulta da Deliberação 2903/2000, o apoio em causa foi criado com o objetivo expresso de substituir os apoios que, até então, eram pagos em espécie, por um valor anual, atribuído aos trabalhadores que daqueles apoios já beneficiavam, e destinado ao pagamento das mesmas despesas.
9. Ao contrário do invocado pelo Tribunal a quo, o complemento, sendo uma substituição dos apoios que eram pagos em espécie, não se revelou como algo inovador, novo, que criou, ab initio, um direito na esfera jurídica dos seus destinatários,
10. Sendo certo que a natureza de um ou outro pagamento (o em espécie e o pecuniário) é a mesma: atribuir àqueles trabalhadores, os mesmos que já beneficiam dos apoios em espécie, apoios pagos por via de uma quantia pecuniária para o consumo de gasolina, chamadas telefónicas e cartão de crédito!
11. Embora à data da atribuição do complemento o quadro legal vigente não impedisse que os apoios em causa, no seio da administração pública, fossem atribuídos, desde 2003, com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 14/2003, que pagamento de certo tipo de despesas se encontra proibido a quem exerce funções públicas.
12. Em 1 de Janeiro de 2009, o Autor passou a ser um trabalhador em funções públicas, facto que levou a que lhe passasse a ser aplicável, além do estatuído nas Leis 12-A/2008 e 59/2008, o regime instituído no Decreto-lei nº14/2003.
13. A Deliberação do Réu, impugnada nos presentes autos, surge neste quadro legal e a mesma mais não representa do que a adequação da situação do Autor (e demais funcionários em idênticas circunstâncias) ao regime legal vigente, deixando-se de se abonar aqueles funcionários - agora trabalhadores em funções públicas - com apoios cujo pagamento, desde 2003, se encontra impossibilitado na administração pública,
14. O citado complemento é, além de proibido pelo Decreto-lei 14/2003, totalmente incompatível com o regime estalecido na Lei 12-A/2008, que estabelece normas imperativas relativas às remunerações dos trabalhadores em funções públicas.
15. Tal impossibilidade de pagamento decorre também do próprio Decreto-Lei nº 19/2013, diploma que determinou a cessação imediata de todos os abonos que se encontrassem ainda a ser pagos aqueles trabalhadores, tendo definido quais as componentes auferidas por aqueles trabalhadores que passariam a integrar a sua futura retribuição.
16. No quadro legal vigente, que resulta, não só do disposto no Decreto-Lei nº 14/2003, mas também da entrada em vigor da Lei 12-A/2008 e Lei 59/2008, encontra-se proibido a abonação dos trabalhadores com apoios de natureza análoga aos apoios pagos por via do complemento.
17. Ao determinar a condenação do Réu a efetuar o pagamento do referido complemento no período compreendido entre novembro de 2011 e fevereiro de 2013 (inclusive) além do erro de julgamento, cometeu vicio de violação de lei, já que o referido pagamento viola o estatuído no Decreto-Lei 14/2003 e bem assim na Lei 12-A/2008.
18. Ao partir do pressuposto de que a Deliberação nº 2903/2000 consubstancia um ato constitutivo de direitos, e chegando assim o Douto tribunal a quo à conclusão de que, mesmo se aplicando àquele o regime do Decreto-Lei nº 14/2003 (o que a douta decisão rejeita), sempre aquele estaria salvaguardado pelo disposto naquele normativo relativamente aos direitos legitimamente adquiridos, cometeu o Tribunal a que um erro de julgamento, já que
19. Como visto, aquela Deliberação não conferiu aos trabalhadores dela destinatários qualquer direito, antes consubstanciando a mesma a atribuição de um abono, uma regalia., pelo que a mesma sempre estaria fora do âmbito de aplicação da exclusão prevista no Decreto-lei nº 14/2003.
20. Da mesma forma, e partindo do mesmo pressuposto, entendeu o Tribunal a quo que o complemento integrava a retribuição do Autor, cometendo, novamente um erro de julgamento, por não ter analisado tal questão, não á luz das regras constantes do regime do contrato de trabalho, mas antes, como se impunha, à luz das normas constantes da LVCR e do RCTFP.
21. Transpondo a Jurisprudência emitida sobre a temática do principio da proteção da confiança, que se invocou nas motivações do presente recurso, ter-se-á que considerar que o mesmo não foi violado pelo ato impugnado,
22. Já que, não só há muito que o Estado havia emitido legislação no sentido de proibir expressamente, no seio da administração publica, o pagamento de apoios de natureza análoga á do complemento em discussão nos presentes autos, demostrando assim qual a posição da Administração sobre a matéria, posição essa que, obviamente, o Recorrente, enquanto órgão da administração indireta do Estado, não poderia deixar de acompanhar;
23. Como também porque se, mesmo perante o atual quadro normativo (de tendência da redução da despesa pública) aplicável, o Autor e demais trabalhadores em situações análogas criaram a expectativa de que o pagamento daquele complemento se manteria, tal expectativa não merecerá proteção jurídica, porquanto as medidas que vinham a ser adaptadas e a legislação em vigor sempre tornariam infundadas tais expectativas, não sendo aquelas fundadas em boas razões;
24. Acresce que, sabendo o Autor e demais trabalhadores do IFADAP que se encontrava em curso a revisão das suas carreiras, de forma a que aqueles passassem a ter exatamente o mesmo estatuto remuneratório dos demais trabalhadores em funções públicas, ao invés da expectativa da sua manutenção, deveriam e poderiam aqueles trabalhadores ter criado a convicção de que o pagamento do complemento que vinham a receber (diga se em oposição ao RCTFP ao qual os mesmos se encontravam sujeitos desde 2009) viesse a cessar, mais tarde ou mais cedo.
25. Sendo forçoso concluir-se que o ato impugnado não viola o princípio da proteção da confiança, já que se expectativas existiam quanto á manutenção do pagamento do complemento em causa, as mesmas não merecem proteção por serem infundadas e contrárias àquela que foi a atuação do Estado (no qual se inclui o Recorrente) em matéria de remunerações na Administração Pública.
26. Acresce que, no que respeita ao alegado vício de preterição de audiência prévia, julgado procedente na douta decisão, e fundamento também da anulação decretada, também a douta decisão formulou erro de julgamento.
27. Desde logo se questiona a aplicabilidade do disposto no artigo 100° do CPA, no âmbito da relação jurídica de emprego público, já que o regime do contrato de trabalho em funções públicas, tem regulamentação própria, de natureza especial.
28. E no âmbito daquela legislação estão devidamente acautelados os casos e respetivos momentos em que a audição prévia do trabalhador se impõe, sendo certo que em nenhuma das previsões legais o caso aqui em apreço encontra estatuição.
29. Acresce que o ato do ora recorrente visou repor a legalidade no que se refere ao pagamento de apoios remuneratórios, não tendo havido procedimento instrutório no âmbito do qual haja sido proferida a decisão.
30. Ora, inexistindo procedimento instrutório (facto que a douta decisão parece reconhecer), inexistia também obrigatoriedade de o Recorrente ter notificado o Autor nos termos e para os efeitos do artigo 100º do CPA.
31. Mas ainda que se admitisse ter ocorrido preterição de formalidade essencial, sempre teria que se lançar mão do princípio do aproveitamento do ato administrativo, porquanto, a decisão do IFAP de fazer cessar o pagamento dos apoios em causa, no atual quadro legislativo vigente, era a única, possível com vista à reposição da legalidade (e, diga-se, também a igualdade de tratamento dos diversos funcionários) quanto a estas matérias, sendo por isso, mais do que uma manifestação da sua vontade, uma sua obrigação legal, constituindo a mesma, adaptação da sua conduta, ao legalmente estatuído, não tendo qualquer argumento que o Autor pudesse apresentar ao abrigo do direito de audiência prévia, o mérito de alterar o sentido do ato praticado, pois que o mesmo, mais do que ato discricionário do Réu, é espelho da legalidade.
32. Concluindo-se, como se impõe, pela validade substancial do ato impugnado, e ainda que se considere que o Autor deveria ter sido previamente auscultado, sempre, no caso concreto, deveria ser lançada mão do princípio do aproveitamento do ato administrativo, considerando-se que aquela (eventual) preterição não teria natureza invalidante, seguindo aquela que tem vindo a ser, de forma reiterada, a solução jurisprudencial adaptada, e da qual aqui, por exemplo, se refere o douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de Abril de 2012, proferido nos autos com o nº 896/2011.
33. Fundamentos com base nos quais deverá a decisão do Tribunal a quo ser alterada considerando-se não ter havido preterição de formalidade, porquanto a mesma, no caso, não era devida, ou, julgando-se esta necessária, ser determinada a manutenção do ato, considerando-se sanada aquela, por não ter natureza invalidante, face á validade substancial do conteúdo do ato praticado.
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O recorrido contra-alegou, sem concluir.
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RECURSO DO AUTOR
1. O Acórdão, embora tenha anulado o ato impugnado e tenha condenado o recorrido a pagar ao recorrente os valores dos complementos em falta e respetivos juros, limitou o pagamento do complemento até ao mês de fevereiro de 2013, considerando que essa limitação decorria do disposto no Decreto-Lei n° 19/2013 de 06.02.
2. O presente recurso cinge-se a esse segmento do Acórdão recorrido que prejudica o recorrente, já que, com a sua aplicação, a partir de março de 2013 perderia o valor do complemento.
3. O referido D.L. n° 19/2013 foi publicado já na pendencia da ação judicial e constituiu, assim, uma questão nova que não foi alegada nem na p.i., nem na contestação, nem aliás referida na sentença singular da qual coube a reclamação que deu lugar ao Acórdão.
4. Ora, nos termos do artigo 95º do CPTA o tribunal deve conhecer das questões suscitadas pelas partes e caso detete causas de invalidade diferentes deve facultar às partes um prazo para alegações complementares, nos termos do n° 2 do referido artigo 95°. Ora, o tribunal "a quo'' conheceu uma questão que não tinha sido suscitada pelas partes nos articulados e fê-lo sem que lhes tivesse sido dada a faculdade de sobre a mesma se pronunciarem.
5. E, embora, não se trate de um "motivo invalidante do ato", trata-se de uma questão que incidiu no objeto da condenação, limitando esta e que, sem dúvida, se subsume à "ratio" do n° 2 do artigo 95º do CPTA, no que respeita à audição das partes antes de ser proferida decisão sobre matéria não alegada pelas mesmas.
6. Aliás, também o princípio do contraditório, a que alude o art. 3°, n° 3, do CPC impunha que as partes tivessem tido a possibilidade de se pronunciar sobre a questão, antes de o Acórdão ter sido proferido.
7. Verifica-se, assim, que neste segmento o Acórdão recorrido mal interpretou e aplicou as normas acima referidas.
8. E verifica-se, também, a nulidade (do segmento do Acórdão em recurso), nos termos do artigo 615º/1, d), parte final do CPC, na medida em que os juízes conheceram, assim, de questão que não podiam conhecer.
9. O D.L. 19/13 não exclui o pagamento do complemento em causa, pois considera-o nas verbas a levar em linha de conta, para efeito da integração na TRU (art. 4°, n° 2) nem, aliás, podia ser de outro modo pois da aplicação deste diploma não podia resultar uma diminuição da remuneração do trabalhador. Com efeito,
10. O complemento em causa, como o Acórdão bem decidiu, integra o conceito de retribuição e goza, por isso, da garantia da irredutibilidade (art 89º, alínea d) do RCTFP e art. 129º, n° 1, d) do Código do Trabalho).
11. Ora, o artigo 104º da Lei n° 12-A/2008, de 27.02 garante que, nos reposicionamentos remuneratórios a efetuar, por altura da transição para o regime de carreiras nele previsto, sejam considerados todos os adicionais e diferenciais, ou seja todas as componentes remuneratórias e não apenas aquelas que são referidas no art. 4º da Lei n° 19/2013.
12. Assim, o Acórdão recorrido mal interpretou e aplicou as assinaladas normas legais, das quais não pode resultar a diminuição da remuneração do ora recorrente.
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O recorrido contra-alegou, concluindo:
1. O presente recurso é inadmissível porquanto o Recorrente carece de legitimidade para a sua interposição, uma vez que não saiu vencido da demanda, já que o acórdão ora em crise julgou procedentes todos os pedidos formulados pelo Autor,
2. Nem a situação dos autos se pode enquadrar em alguma das exceções do artigo 141º do CPTA que permitem, que em ações impugnatórias, mesmo tendo sido anulado o ato impugnado, ainda assim, o Autor possa recorrer.
3. Pese embora o aqui recorrido tenha também interposto recurso daquela decisão, na medida em que a mesma anulou um ato que, na perspetiva do Recorrido, é válido, a verdade é que, na perspetiva de tal anulação, a decisão subsequente proferida - no sentido de limitar determinar o pagamento daquele complemento apenas até ao mês de fevereiro de 2013, seria a única admissível.
4. A aplicabilidade do Decreto-Lei nº 19/2013 foi invocada e discutida nos autos, devendo por isso a decisão proferida nos autos levar em linha de conta o regime legal daquele diploma resultante.
5. Até porque tal diploma, que regula de forma direta a relação laboral entre Autor e Réu, contém normas cuja aplicabilidade ao caso dos autos (ali integrável) não poderia deixar de ser considerado, sob pena de o tribunal proferir decisão contrária à lei.
6. Nos termos das disposições conjugadas do nº 2 do artigo 4° e artigo 7° do Decreto-Lei nº 19/2013, após a data da sua entrada em vigor, ficam proibidos os pagamentos de quaisquer abonos que viessem a ser pagos aos trabalhadores oriundos do IFADAP que não tenham sido integrados no conceito de remuneração mensal efetiva, sendo que os que ali se integram estão, de forma taxativa indicados, no diploma legal em causa.
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O Ministério Público foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
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Os recursos, seja para o TCA, seja para o STA, devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos. Têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (TAC, TCA ou STA), ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.
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QUESTÕES PRÉVIAS:
1- DA ILEGITIMIDADE RECURSÓRIA DO AUTOR
Para o réu recorrido, o autor teria obtido total ganho de causa, pelo que não poderia recorrer (artigo 141º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), além do que o Decreto-Lei nº 19/2013 foi discutido nos autos, devendo ser aplicado por força do princípio da legalidade.
Ora, não vemos onde tenha o Decreto-Lei nº 19/2013 sido discutido pelas partes. É questão nova, sem dúvida, a sua aplicação.
E, por isso, havendo uma limitação temporal no direito remuneratório em causa, deve entender-se que o autor tem interesse em recorrer, para discutir ex novo a inaplicabilidade ou não do Decreto-Lei nº 19/2013 e, em consequência, para tentar obter a continuidade do direito ao pagamento do citado complemento remuneratório.
Improcede, assim, esta questão prévia colocada pelo réu.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS PROVADOS SEGUNDO O TRIBUNAL RECORRIDO
Com interesse para a decisão a proferir, está provado no Tribunal Administrativo de Círculo o seguinte quadro factual:
« ( Texto no original)»
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Continuemos.
II.2. APRECIAÇÃO DOS RECURSOS
Aqui chegados, há melhores condições para se compreender os recursos e apreciarmos o seu mérito de modo sindicável, com base em argumentos jurídicos explícitos e racionais, que respeitem (i) a Constituição e o Direito, (ii) a complexidade do fenómeno jurídico e (iii) a verdade dos factos provados no processo.
Vejamos, pois, as questões a resolver.
DO RECURSO DO AUTOR
1ª – DA NULIDADE DECISÓRIA POR EXCESSO DE PRONÚNCIA, POR INVOCAÇÃO DO Decreto-Lei nº 17/2003
O acórdão recorrido entendeu o seguinte:
i- O ato impugnado (Deliberação nº 4512/2011) é ilegal, porque se tratou da revogação de um ato constitutivo de direitos (Deliberação nº 2903/2000); o Decreto-Lei nº 14/2003 (Disciplina a atribuição de benefícios e regalias suplementares ao sistema remuneratório dos titulares de órgãos de administração ou gestão e do restante pessoal dos serviços e fundos autónomos e das entidades públicas empresariais) irreleva, porque é posterior ao ato impugnado de 2011, não tendo sido seu fundamento; o complemento aqui em causa não cabe no artigo 3º/2 do Decreto-Lei nº 14/2003 (1);
ii- O complemento de retribuição aqui em causa, tendo origem na Deliberação de 2000, à luz do Decreto-Lei nº 414/93, integra a retribuição conforme os C.T. de 2003 e de 2009, pelo que está abrangido pela proibição de diminuição da retribuição (artigos 249º do CT/2003 e 258º do CT/2009); a transição resultante da Lei 12-A/2008 não alterou tal situação já constituída, de integração na retribuição (Ac. do Tribunal Constitucional nº 396/2011; Ac. STJ no Processo nº 1947/08.1TTLSB);
iii- O ato impugnado violou o principio da tutela da confiança;
iv- E violou o direito de audiência prévia;
v- Só desde a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 19/2013 (Procede à transição para as carreiras gerais dos trabalhadores do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., e das direções regionais de agricultura e pescas, abrangidos pelo Acordo Coletivo de Trabalho para o Sector Bancário, ou titulares de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, provenientes da ex-Agência de Controlo das Ajudas Comunitárias ao Sector do Azeite (ACACSA)) é que cessou o direito do autor ao cit. complemento. (2)
Ora, não temos dúvidas de que, independentemente do acerto, a aplicação ao caso presente do novo Decreto-Lei nº 19/2003, para restringir até fev./2013 o direito reconhecido ao autor, representa uma questão nova a resolver, com que o autor não contava em 2012, no início da ação.
Tal aplicabilidade não foi abordada no processo antes do acórdão do Tribunal Administrativo de Círculo ora recorrido.
Pelo que, ao abrigo dos artigos 3º/3, 660º/2 e 615º/1-d) do Código de Processo Civil e 95º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, se conclui ter havido excesso de pronúncia pelo Tribunal Administrativo de Círculo, com a consequente nulidade do decidido.
Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.
2ª – DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO, PELO FACTO DE O ARTIGO 4º/2 DO D.-L. Nº 19/2013 NÂO EXCLUIR O PAGAMENTO DESTE COMPLEMENTO REMUNERATÓRIO
A questão da aplicação do Decreto-Lei nº 19/2013 já se mostra agora discutida.
O princípio da legalidade impõe a sua aplicação ao momento presente.
Ora, parece-nos certo que os já transcritos artigos 4º/2 e 7º («Cessam na data de entrada em vigor do presente decreto-lei, os demais abonos não objeto de integração na remuneração nos termos do n.º 2 do artigo 4.º do presente diploma») de tal Decreto-Lei nº 19/2013, já transcritos, têm aqui aplicação plena e fazem com que o dito complemento do ora autor, chefe de serviço, seja eliminado com a entrada em vigor do Decreto-Lei cit.: resulta claro da letra da lei. Note-se que este complemento, criado administrativamente em 2000, não está “excecionado da total eliminação” pelo cit. nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 19/2013 (a retribuição base, as diuturnidades, o acréscimo de escalão, o diferencial de escalão e o subsídio de função).
O artigo 104º da Lei 12-A/2008 (3), na relação com o Decreto-Lei nº 19/2013, não permite, de todo, outro entendimento.
Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso do autor.
Mas a situação poderá ser ainda mais desfavorável para o autor, como veremos. Não podemos esquecer que, desde a Lei nº 64-A/2008 de 31-12, o ora autor passou a ser um trabalhador em funções públicas, conforme o artigo 6º/2-b) da Lei nº 3/2004, alterado por aquela lei.
Em consequência disso, haverá que aferir as consequências sobre este complemento daquilo que está previsto desde a Lei 12-A/2008 e a Lei 59/2008.
DO RECURSO DO RÉU
1ª – DO ERRO DE JULGAMENTO DA MATÉRIA DE FACTO QUANTO ÀS ALINEAS e) e f) DOS FACTOS, COM REFERÊNCIA AOS ARTIGOS 8º DA PET.IN. E 3º DA CONTESTAÇÃO
No Ponto e) da matéria de facto provada consta que:
"A partir do ano de 2003, o autor passou a auferir o complemento de remuneração a que se refere a deliberação referida em d), no valor mensal de € 192,44 [documentos de fls.25 a 50 dos autos].
Conforme artigo 8° da Petição inicial, ao qual o Réu deu o seu acordo no artigo 3° da contestação, ficou provado, sim, que o Autor, como trabalhador por tempo indeterminado, auferia o complemento em causa desde 1 de julho de 2000, data em que a Deliberação 2903/2000 iniciou a produção dos seus efeitos.
Além disso, como consta da Deliberação, o montante em causa, embora pago em 12 mensalidades, era atribuído anualmente.
Há, pois, que alterar tal factualidade das alíneas e) e f) nestes termos. O que se faz.
Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.
2ª – DO ERRO DE FACTO, POR OMISSÃO DE FACTOS DE FACTOS PROVADOS: artigos 5º e 7º da petição inicial e Decreto-Lei nº 19/2013
Entende o réu que:
- de acordo com a matéria constante dos artigos 6° e 7° da PI, a qual se encontra expressamente aceite pelo Réu no artigo 3° da Contestação, deveria ter ficado a constar da matéria de facto provada que "o Autor transitou para o regime do contrato de trabalho em funções públicas, por força do artigo 88° da Lei 12-A/2008, de 27.02, e que tal transição se operou com efeitos a 1 de janeiro de 2009”;
- deverá constar da matéria de facto provada - até porque tal facto é referido mais adiante na decisão - que em 1 de Março de 2013 entrou em vigor o Decreto-Lei nº 19/2013, de 6 de Fevereiro, diploma que reviu as carreiras gerais dos trabalhadores do Réu oriundos do IFADAP, procedendo á extinção daquelas e integrando aqueles trabalhadores nas carreiras gerais previstas para a administração pública, tendo efetuado o respetivo reposicionamento remuneratório dos mesmos de acordo com a tabela remuneratória única aprovada pela Portaria nº 1553-C/2008, de 31 de Dezembro.
Mas não tem razão, pela simples razão de que se tratam de matérias de direito (: escolha das normas aplicáveis ao caso concreto, à sua interpretação, à determinação do seu valor, à sua legalidade e constitucionalidade, à integração das lacunas da lei e à sua aplicação aos factos, bem como o apuramento dos efeitos derivados dessa aplicação) e não de matéria de facto (: tudo o que se reporta ao apuramento de ocorrências da vida real e de quaisquer mudanças ocorridas no mundo exterior, bem como à averiguação do estado, qualidade ou situação real das pessoas ou das coisas; além dos factos reais e dos factos externos, também se considera matéria de facto os factos internos , isto é, aqueles que respeitam à vida psíquica e sensorial do indivíduo, e os factos hipotéticos, ou seja, os que se referem a ocorrência virtuais).
Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.
3ª – DO ERRO DE DIREITO SOBRE A QUALIFICAÇÃO DO COMPLEMENTO CRIADO EM 2000 COMO SENDO CONSTITUTUVO DE DIREITOS, EM VEZ DE MERAMENTE SUBSTITUTIVO
Já vimos que o complemento remuneratório anual aqui em causa foi criado por deliberação de 2000, para substituir as anteriores ajudas ou abonos em espécie quanto aos consumos de gasolina, de telefone e de cartão de crédito pelo autor e outros trabalhadores do réu em situação similar.
O Tribunal Administrativo de Círculo entendeu que este complemento em dinheiro é um ato constitutivo de direitos, sujeito às limitações legais do Código do Procedimento Administrativo quanto a revogação.
O recorrente réu considera que não pode ser assim, porque se tratou apenas de substituir o já referido em espécie. E, portanto, que se lhe não aplicaria o regime restritivo do artigo 140º/1-b) do Código do Procedimento Administrativo/1991.
Um ato constitutivo de direitos é todo aquele que cria efeitos jurídicos favoráveis na esfera jurídica de outrem; o particular, antes do ato, encontra-se numa posição jurídica diferente daquela que detém após o ato, por causa deste (MÁRIO AROSO, T.G.D.A., 3ª ed., pág. 200); o ato atribui a outrem direitos subjetivos novos, que ampliam direitos existentes ou que extinguem restrições ao exercício de um direito já existente (D. FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2ª ed., pág. 481).
Assim, não temos dúvidas de que a Deliberação de 2000, ao fixar este novo complemento da retribuição, em substituição compensatória dos abonos em espécie anteriores (onde também se incluía dinheiro do cartão de crédito), atribuiu ao autor, com contrato de trabalho por tempo indeterminado, uma nova posição jurídica benéfica, não sendo tudo uma mera e simples substituição igualitária.
Portanto, o Tribunal Administrativo de Círculo decidiu bem aqui.
Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.
4ª – DO ERRO DE DIREITO DE IGNORAR QUE TAL COMPLEMENTO/REGALIA SE TORNOU PROIBIDO PELO DEC.-LEI Nº 14/2003 E PELAS LEIS Nº 12-A/2008 e Nº 59/2008, TENDO O ATO IMPUGNADO VISADO ADAPTAR A SITUAÇÃO AO REGIME LEGAL VIGENTE EM 2012
Ora, em primeiro lugar, lendo o texto da deliberação impugnada conclui-se que não é verdade que a mesma se fundou no Decreto-Lei nº 14/2003 ou nas Leis nº 12-A/2008 (regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas - LVCR) e nº 59/2008 (RCTFP).
As Leis nº 12-A/2008 e nº 59/2008 foram aplicáveis aos serviços da administração direta e indireta do Estado (artigo 3º/1 da L. 12-A/2008). Portanto, o IFADAP e depois o IFAP, sendo administração indireta, estão abrangidos.
Tais leis foram aplicáveis a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções (artigo 2º/1 da L. 12-A/2008).
Portanto, a LVCR/2008 (vd. artigo 88º/3) e o RCTFP/2008 passaram a aplicar-se em jan.-2009 ao ora autor, chefe de serviço, por via do artigo 6º/2-b) da Lei nº 3/2004, alt. pela Lei nº 64-A/2008 de 31-12.
Mas, vejamos ainda o Decreto-Lei nº 14/2003, referente aos serviços e fundos autónomos.
Como o IFADAP e o IFAP podem e devem ser qualificados como serviços e fundos autónomos (cfr. artigo 2º/3 da Lei 91/2001, hoje artigo 2º da L.E.O.E./2015), o Decreto-Lei nº 14/2003 é aqui aplicável. Foi isto o que, vagamente, entendeu o Tribunal Administrativo de Círculo.
Ora, é inquestionável que os artigos 3º/2, 4º e 6º de tal Decreto-Lei nº 14/2003 proibiram a atribuição daquilo que a Deliberação de 2000 atribuiu, daquilo que a Deliberação impugnada revogou, indo-se mais longe ainda: ficou revogado o existente (vd. artigo 6º). Quer dizer: com a entrada em vigor do cit. Decreto-Lei em 31-1-2003, o complemento criado pela Deliberação de 2000 tornou-se ilegal e proibido, tendo sido eliminado por força de lei.
Só que, como o complemento aqui em causa, tendo origem na Deliberação de 2000 à luz do Decreto-Lei nº 414/93, integrava a retribuição do autor (: contrapartida do trabalho subordinado) conforme a Lei do Contrato Individual de Trabalho de 1969 (cfr. artigo 82º) e os C.T. de 2003 e de 2009, estava abrangido, até à vigência da Lei nº 64-A/2008, pelo princípio geral da proibição de diminuição unilateral da retribuição laboral privada, constante dos artigos 21º/1-c) da LCT/1969 e 249º do CT/2003. Nem os Decreto-Lei cits., nem, muito menos, a Deliberação impugnada, poderiam violar tal princípio geral ordinário do Direito laboral privado, que aliás se mantém vigente.
Mas isto mudou, relembremo-nos, com o artigo 6º/2-b) cit. na redação da Lei nº 64-A/2008.
Assim, a partir de jan.-2009, o autor, chefe de serviço, ficou sujeito ao regime remuneratório dos trabalhadores em funções públicas.
E de tal regime (artigos 66º ss da LVCR/2008 e 206º do RCTFP/2008) resulta o seguinte: o trabalhador tem direito a remuneração base (artigos 68º ss), suplementos remuneratórios dependentes de lei ou de ACT (artigo 73º) e prémio de desempenho (nas condições exigentes dos artigos 74º ss); a nada mais.
Ora, este complemento criado em 2000 não se enquadra no ali previsto. Nem está hoje criado como ali é exigido. Deixou de ter sustento jurídico, desde a vigência da referida legislação de 2008. O autor não tem o direito em causa desde jan.-2009.
Esta conclusão não perde força pelo facto de os chefes de serviço do IFAP em 2008 não terem passado, transitado, para chefes de serviço do IFAP em 2009 nos termos previstos na nova legislação de 2008. Certo é que a remuneração só podia ser a fixada na lei (artigos 66º desde da LVCR/2008), onde não se inclui, de todo, este complemento anual, também não criado por ACT.
Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.
5ª – DO ERRO DE DIREITO RELATIVO À AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PARA A TUTELA DA CONFIANÇA (Ac. do Tribunal Constitucional nº 85/2010)
Esta questão foi abordada pelo Tribunal Administrativo de Círculo com referência ao ato impugnado, a Delib. de 2011, mas sem atender à Lei nº 64-A/2008 na parte em que alterou a Lei 3/2004.
Mas, como vimos, a questão é mais funda e anterior: o autor perdeu o direito ao complemento, em janeiro de 2009, quanto estavam em vigor as Leis nº 12-A/2008, 59/2008 e 64-A/2008, a ele aplicáveis como trabalhador de um instituto público.
Daí estar prejudicado o conhecimento desta questão, pois que não releva aqui o principio da proteção da confiança, atenta a vinculação legal.
6ª – DO ERRO DE DIREITO RELATIVO À AUDIÊNCIA PRÉVIA
Relativamente à audiência prévia, prevista nos artigos 100º ss do Código do Procedimento Administrativo/1991, considera-se que o recorrente tem razão, porque se entendia, no âmbito de tal Código do Procedimento Administrativo e de acordo com a letra da lei, que tinha de haver instrução para haver lugar à audiência prévia do interessado.
Ora, aqui não houve qualquer instrução, apenas a decisão de conter despesas salariais.
Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.
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III. DECISÃO
Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os Juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em:
- Conceder provimento parcial ao recurso do autor, declarando a nulidade do acórdão recorrido por excesso de pronúncia;
- Conceder provimento ao recurso do réu, alterando a matéria de facto como atrás referido e absolvendo o réu do pedido formulado na petição inicial.
Custas do recurso do autor a cargo de ambas as partes em partes iguais.
Custas do recurso do réu a cargo do autor.
Custas no Tribunal Administrativo de Círculo a cargo do autor.
Lisboa, 2-6-2016
(Paulo H. Pereira Gouveia - relator)
(Nuno Coutinho)
(Carlos Araújo)
(1) 2 - É proibida a atribuição aos titulares de órgãos de administração ou gestão e restante pessoal das entidades referidas no artigo anterior de quaisquer regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório, em dinheiro ou espécie, diretos ou indiretos, que acresçam às componentes remuneratórias referidas no número anterior, designadamente os seguintes: a) Cartões de crédito para pagamento de despesas pessoais; b) Subsídios para formação e educação; c) Seguros dos ramos «Vida» e «Não vida», excetuando os obrigatórios por lei; d) Opção de compra de viaturas; e) Pagamento de combustíveis; f) Empréstimos em dinheiro; g) Pagamento de despesas com telecomunicações que excedam os limites aprovados pelo Governo.
(2) Artigo 4.º - Reposicionamento remuneratório
1 - Na transição para as novas carreiras e categorias é aplicável o disposto no artigo 104.º da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, sendo os trabalhadores reposicionados na posição remuneratória a que corresponda nível remuneratório idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração mensal efetiva a que atualmente têm direito.
2 - Para efeitos de transição, a remuneração mensal efetiva compreende a retribuição base, as diuturnidades, o acréscimo de escalão, o diferencial de escalão e o subsídio de função efetivamente detidos pelos trabalhadores, sendo estes suplementos extintos com a sua integração na remuneração, nos termos do artigo 112.º da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro.
3 - Em caso de falta de identidade, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória automaticamente criada, de nível remuneratório não inferior ao da primeira posição da categoria para a qual transitam cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que atualmente tem direito.
Artigo 7.º - Extinção de abonos
Cessam na data de entrada em vigor do presente decreto-lei, os demais abonos não objeto de integração na remuneração nos termos do n.º 2 do artigo 4.º do presente diploma.
(3) Artigo 104.º - Reposicionamento remuneratório
1 - Na transição para as novas carreira e categoria, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória a que corresponda nível remuneratório cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que atualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º, nela incluindo adicionais e diferenciais de integração eventualmente devidos.
2 - Em caso de falta de identidade, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória, automaticamente criada, de nível remuneratório não inferior ao da primeira posição da categoria para a qual transitam cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que atualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º
3 - No caso previsto no número anterior, os trabalhadores, até ulteriora alteração do posicionamento remuneratório, da categoria ou da carreira, mantêm o direito à remuneração base que vêm, ou viriam, auferindo, a qual é objeto de alteração em idêntica proporção à que resulte da aplicação do n.º 4 do artigo 68.º
4 - Considera-se termo inicial do reposicionamento remuneratório referido nos números anteriores a data da entrada em vigor do RCTFP, independentemente do tempo de serviço que os trabalhadores tenham prestado no escalão e índice em que se encontravam colocados ou em posição a que corresponda a remuneração base que vêm, ou viriam, auferindo. |
