| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do TCA
1. Relatório
Ana Isabel ..., Inspectora de nível 2 da carreira de Investigação e Fiscalização do quadro de pessoal dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras veio interpor recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Interna, de 11.12.2002, que, com fundamento no Parecer 720 LM/2002, da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, negou provimento ao recurso hierarquico interposto do despacho nº 21/2002 do Director Geral dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, de 30 de Agosto de 2002.
A entidade recorrida respondeu, defendendo a improcedência do recurso.
Em alegações finais, a recorrente formulou as conclusões seguintes:
1ª: - A recorrente foi promovida à categoria de Inspector de nível 3 da carreira de Investigação e Fiscalização do quadro de pessoal dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, por despacho da Subdirectora do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, de 7 de Agosto de 1997;
2ª.) À data da promoção, detinha como colocação originária a localidade de Lisboa;
3ª) Por despacho do Director do S.E.F. nº 24/97, de 25 de Agosto, foi determinada a sua colocação no Posto de Estrangeiros e Fronteiras do Aeroporto de Lisboa;
4ª) Em 17 de Agosto de 1998, passou a desempenhar funções no Sector de Identificação, Análise e Documental (SIAD), em cumprimento do despacho do Director do SEF nº 70/98, de 11 de Agosto;
5ª) Em cumprimento do despacho nº 9/2002 do Director Geral do SEF, de 30 de Abril de 2002, endereçado a todos os Inspectores, a ora recorrente indicou como preferência nº 1 de colocação, qualquer Unidade Orgânica sediada em Lisboa, manifestando, assim, expressamente, o desejo de manter a colocação originária detida na altura;
6ª) Não obstante, pelo despacho nº 21/2002 do Director Geral do S.E.F., de 30 de Agosto, foi determinada a sua colocação em Faro, tendo tal despacho sido confirmado pelo despacho ora recorrido, proferido na sequência de recurso hierarquico oportunamente interposto;
7ª) A decisão recorrida enferma, porém, do vício de violação de lei, por desrespeito pelas disposições do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do S.E.F., aprovado pelo Despacho nº 478/97, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, de 2.03.97, publicado no D.R. nº 113, de 16.5.97, nomeadamente das normas contidas nos arts. 2º al. c) e d) e 21º
8ª) Efectivamente, o citado artº 2º al. d), é claro ao definir como colocação originária a colocação do funcionário em vaga numa determinada localidade para efeitos de nela adquirir vinculação de carácter permanente, deixando, assim, bem explícito que a colocação originária se prende com a categoria por este detida, o que equivale a dizer que da promoção não decorre, necessariamente, a perda de colocação originária detida pelo funcionário promovido;
9ª) Por sua vez, o citado art. 21º também é claro ao definir, como princípio geral, que a promoção do funcionário não implica a sua mudança de localidade ou departamento;
10ª) A entidade recorrida sustenta a verificação do regime de excepção previsto na parte final do citado art. 21º, mas o certo é que o despacho recorrido não contém qualquer elemento de facto ou de direito que pudesse justificar a aplicação de tal regime;
11ª) Tendo a recorrente sido promovida à actual categoria em 1997 e colocada, inicialmente, no Posto de Fronteira do Aeroporto de Lisboa, por despacho do Director do S.E.F. nº 24/97, de 25 de Agosto, e, posteriormente, no Sector de Identificação, Análise e Documental (SIAD), por despacho do Director do S.E.F. nº 70/98, de 11 de Agosto, só poderia ser alterada a sua colocação, nos termos previstos no art. 142º nº 2 do C.P.A., pelo que o despacho recorrido, determinando a revogação de acto constitutivo de direitos fora do citado condicionalismo, violou, igualmente, a mencionada disposição.
A entidade recorrida contra-alegou, defendendo a sua anterior posição.
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
Emerge dos autos e do instrutor a seguinte factualidade relevante:
a) A recorrente Ana Isabel ... é Inspectora de nível 2 da carreira de Investigação e Fiscalização do quadro de pessoal dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras;
b) Tendo sido promovida a esta categoria por despacho da Subdirectora do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, de 7 de Agosto de 1997, publicado no D.R, II, nº 213, 15.09.97, data em que tomou posse nesta categoria;
c) Por despacho do Director do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras nº 24/97, de 25 de Agosto, foi determinada a sua colocação no Posto de Fronteira do Aeroporto de Lisboa "a partir do próximo dia 26 de Agosto (de 1997) até a publicação da nova Lei Orgânica do SEF ou o dia 1 de Janeiro de 1998 no caso de, até essa data, não ocorrer tal publicação; -
d) Em 17 de Agosto de 1998, passou a desempenhar funções no Sector de Identificação, Análise e Documental, em cumprimento do despacho do Director do SEF nº 70/98, de 11 de Agosto
e) Em 30 de Abril de 2002, foi publicado o Despacho nº 9/2002, do Director Geral do SEF, procedendo à abertura de vagas e fixação da respectiva dotação por localidade;
f) Em cumprimento de tal despacho, a ora recorrente indicou, como preferência nº 1, Unidades Orgânicas sediadas em Lisboa;
g) Em 17 de Junho de 2002, foi publicado o despacho nº 10/2002 do Director Geral do SEF, na sequência do qual a recorrente seria colocada em Faro;
h) Tal colocação ocorreu posteriormente, após audição dos interessados, mediante o despacho nº 21/2002, do qual a recorrente interpôs recurso hierarquico;
i) Sendo negado provimento a tal recurso, a recorrente, em 21.2.03, interpôs o presente recurso contencioso.
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3. Direito Aplicável
A recorrente assaca ao acto recorrido, no essencial, os seguintes vícios
Vício de violação de lei, por errada interpretação do art. 2º, al. d), do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização, bem como da primeira parte do seu art. 21º;
Violação do disposto no art. 140 nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que o despacho recorrido determinou a revogação de acto constitutivo de direitos;
Vício de forma por falta de fundamentação, com ofensa do disposto no art. 124 nº 1 do Código do Procedimento Administrativo.
Vejamos a primeira questão.
A recorrente alega que à data da sua promoção à categoria de inspectora detinha colocação originária na localidade de Lisboa, e que a promoção assinalada não poderia implicar a perda da colocação naquela localidade.
Em seu entender, e já que o dito Regulamento de Colocações não abre qualquer distinção, permitindo ao funcionário a aquisição duma vinculação de carácter permanente, o conceito de colocação originária prende-se, directamente, com a qualidade de funcionário do SEF, e não com a categoria por este detida, o que implica que a promoção do funcionário não tenha, por si, qualquer repercussão sobre a colocação do funcionário promovido (sublinhado nosso).
A recorrente pretende retirar esta conclusão da conjugação das als. c) e d) do artº 2º do Regulamento, contrapondo colocação inicial (colocação para início de funções no SEF), por natureza precária (artº 7º) a colocação originária (tendencialmente de natureza permanente, bem como da circunstância de o art. 21º do Regulamento estabelecer que, salvo a excepção prevista na parte final, a promoção do funcionário não implica a sua mudança de localidade ou departamento.
Salvo o devido respeito, não podemos concordar com tal entendimento, que subverteria os princípios gerais das regras de acesso e promoção na função pública, que em princípio são susceptíveis de determinar mudança obrigatória de localidade, a que o funcionário se submete para evoluir na carreira.
Em nosso entender é correcto o Parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna (fls. 11 e ss. dos autos), segundo o qual o conceito de colocação originária a que se refere a alínea d) do art. 2º e o art. 8º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (aprovado pelo Despacho nº 478/97, II Série, de 25.03.97 do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna e publicado no D.R. nº 113, de 16.7.97), se reporta a cada uma das categorias da carreira de investigação e Fiscalização.
Pela sua clareza, transcrevemos o teor essencial de tal parecer:
"O legislador referiu que considerava colocação originária a colocação de funcionário em vaga numa determinada localidade para efeitos de nela adquirir vinculação de carácter permanente (cfr. a alínea d) do art. 2º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras).
Ora, como expressamente resulta da letra da lei, a colocação originária pressupõe o preenchimento de uma vaga numa determinada localidade, e as vagas são necessariamente fixadas para cada uma das categorias da carreira de inspecção e fiscalização.
O sentido da terminologia vinculação de carácter permanente ali referida só pode ser correctamente entendido através de uma leitura articulada com o art. 8º do Regulamento, que a concretiza do seguinte modo:
a) Garante a possibilidade de um funcionário detentor de uma colocação originária poder candidatar-se a colocação originária noutra localidade;
b) Prevê a possibilidade de um funcionário detentor de categoria originária poder ser designado para o cumprimento de comissões de serviço;
c) Estipula qual o procedimento a adoptar para o preenchimento de vaga resultante da mudança de colocação originária.
A recorrente parece confundir duas realidades bem distintas: uma coisa é a ocupação de um lugar no quadro de pessoal da carreira de inspecção e fiscalização do SEF; e outra coisa é o preenchimento de uma vaga numa determinada localidade.
Sempre que um determinado funcionário da carreira de inspecção e fiscalização é promovido mantém o seu lugar na carreira, mas vai necessariamente ocupar uma vaga diversa daquela que lhe estava atribuida na categoria anterior, ou seja, a vaga não se arrasta ao longo da progressão na carreira
O concurso do qual veio a resultar a promoção da recorrente expressamente previa que a colocação dos candidatos aprovados seria feita nos termos do Regulamento (cfr. o ponto 5.1 do Aviso) com toda a clareza a recorrente foi promovida a nova categoria sem nomeação para a ocupação de uma vaga numa determinada localidade em concreto.
De igual modo, devemos entender que o despacho recorrido não violou o art. 21º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, que dispõe: "A promoção do funcionário não implica a sua mudança de localidade ou departamento, se dela não resultar alteração significativa na distribuição de pessoal respectivo.
Contrariamente ao que alega a recorrente, no caso vertente, ocorreram os pressupostos de facto de aplicação da última parte daquela norma.
Ou seja, após a realização de um concurso interno de acesso limitado foram promovidos 25 funcionários da carreira de inspecção e fiscalização à categoria de inspector de 2ª classe, o que só por si justifica uma alteração significativa na distribuição de pessoal com aquela categoria".
É de concluir, portanto, que no caso concreto se verificou a situação excepcional prevista na parte final do art. 21º do Regulamento de Colocações, pelo que improcede o vício de violação de lei invocado pela recorrente.
Vejamos, agora, a pretensa violação do disposto no art. 140º nº 2 do Código do Procedimento Administrativo.
A recorrente alega que, tendo sido promovida à actual categoria em 1997 e colocada, inicialmente, no Posto de Fronteira do Aeroporto de Lisboa, por despacho do Director do SEF nº 24/97, de 25 de Agosto e, posteriormente, no Sector de Identificação e Análise Documental (SIAD), por despacho do Director do SEF nº 70/98, de 11 de Agosto, só poderia ser alterada a sua colocação, nos termos previstos no art. 140º nº 2 do C.P.A., pelo que o despacho recorrido, determinando a revogação de acto constitutivo de direitos fora do citado condicionalismo, violou, igualmente, a mencionada disposição.
Não é, porém, assim.
Em primeiro lugar, era do conhecimento da recorrente que, caso fosse promovida à nova categoria de inspector, não seria não seria nomeada para a ocupação de uma vaga numa determinada localidade em concreto (cfr. o ponto 5.1 do Aviso de abertura do concurso do qual veio a resultar a promoção).
Em segundo lugar, e em decorrência do exposto, o desempenho de funções pela recorrente no Posto de Fronteira do Aeroporto de Lisboa e no Sector de Identificação e Análise Documental foi meramente temporário, não podendo converter-se em colocação definitiva, uma vez que, de acordo com o nº 1 do art. 3º do Regulamento de Colocações do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros, as colocações são efectuadas na sequência do anúncio de vagas.
Ou seja, à recorrente só foi atribuida colocação originária na categoria de inspector mediante o Despacho nº 10/2002, de 17 de Junho de 2002, o que, de acordo com a sequência normal do concurso, não ofende quaisquer actos constitutivos de direitos.
Improcede, assim, de igual modo, a alegada violação do nº 2 do art. 140º do Código do Procedimento Administração.
Finalmente, e quanto ao alegado vício de forma por falta de fundamentação, é óbvio que o mesmo se não verifica, visto que o despacho 10/2002 remete, expressamente, para a motivação exarada no aludido Parecer nº 720LM/2002, da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, elaborado de forma clara e perceptível para qualquer destinatário médio.
Improcedem, assim, na íntegra, as conclusões das alegações da recorrente.
4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 250 Euros e em 120 Euros.
Lisboa, 11.12.03
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
as.) João Beato Oliveira de Sousa
as.) Maria Cristina Gallego dos Santos |
