| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central administrativo Sul
Vem interposto recurso do despacho do TAC de Lisboa, de fls. 412 a 414 dos autos que convolou a acção administrativa especial em acção administrativa comum.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1 - As AA. aqui Recorrentes formularam diversos pedidos na acção sub judice, em concreto, peticionaram a declaração de anulação ou de nulidade de (dois) actos administrativos, a condenação do R. Recorrido a indemnizá-las por prejuízos sofridos a título de responsabilidade civil ou, subsidiariamente a título de enriquecimento sem causa;
2 - Como explicam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (in CPTA Anotado, volume l, pág. 269), "(...) quando a prestação pretendida só seja realizável, só possa ser obtida, nos termos da lei substantiva, mediante a prática de um verdadeiro acto administrativo, primeiro terá que interpelar a Administração para o efeito, e depois, em caso de insucesso (...), lançar mão da Acção Administrativa Especial (...).
3 - Ademais, sublinha-se ser, até, a acção administrativa especial a prevalecente nos casos de cumulação de pedidos, como se verifica nos presentes autos (cf. art. 5.° do CPTA).
4 - Ademais, conforme exposto, as Recorrentes não pretendem, somente, a declaração de nulidade ou anulação dos identificados actos administrativos praticados pelo Recorrido no âmbito da relação contratual sub judice.
5 - As Recorrentes pretendem, igualmente, o reconhecimento do seu direito a serem compensadas por prejuízos sofridos ou, subsidiariamente em razão do enriquecimento sem causa do Recorrido e do correspectivo empobrecimento daquelas,
6 - Assim, a especialidade da presente acção administrativa radica, justamente, no facto de não estar apenas em causa a pretensão da Recorrente destinada à declaração da invalidade de certo acto administrativo em sentido estrito,
7 - Estando também em causa a condenação do Recorrido a pagar determinada quantia às Recorrentes, a título de responsabilidade civil - ou subsidiariamente de enriquecimento sem causa - e a titulo de juros de mora (alíneas c), d) e e) do pedido constante da p.i.).
8 - E, atendendo aos pedidos formulados pelas Recorrentes, o legislador admite (ou, mesmo, impõe) claramente a possibilidade da sua cumulação, pelo que, a forma de processo a adoptar só poderia ser a acção administrativa especial.
9 - Assim, nos termos do disposto nas als. a), e), f) e g) do n.° 2 do art. 4.° do CPTA, "É, designadamente, possível cumular: (...) pedidos de "anulação ou declaração de nulidade de um acto administrativo" com "o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva", com a "condenação da Administração à reparação de danos", com "pedido relacionado com questões de (...) execução de contratos".
10 - Por outro lado, estabelece o n.° 1 do art. 5.° do CPTA que "Não obsta à cumulação de pedidos a circunstância de aos pedidos cumulados corresponderem diferentes formas de processo, adoptando-se, nesse caso, a forma da acção administrativa especial, com as adaptações que se revelem necessárias."(sublinhado nosso).
11 - Assim, concluindo-se pela possibilidade de cumulação dos pedidos formulados pelas Recorrentes terá igualmente de se concluir que a forma processual a adoptar sempre será a acção administrativa especial, nos termos das citadas disposições legais.
12 - Pelo que deve ser revogada a "convolação" determinada no Despacho Recorrido.
Em contra-alegações defende-se que o recurso deve ser julgado procedente, revogando-se a decisão recorrida e, determinando-se que os autos prossigam os seus termos sob a forma de acção administrativa especial.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Consideram-se relevantes os seguintes factos para a decisão do presente recurso:
1 – Em 27.08.1997 foi celebrado entre as AA. e o R., Município de Lisboa, contrato de empreitada de obras públicas, através de escritura pública – cfr. doc. 1, junto com a p.i, fls. 66 a 76 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
2 – No âmbito desse contrato as AA deduziram pretensões indemnizatórias, nos termos constantes dos docs. 25, 26 e 27 juntos com a p.i, a fls. 136/140, 141/a 143 e 144/145, cujos teores aqui se dão por reproduzidos.
3 – Na carta com a Ref. E697849P, datada de 30.01.2008, “Assunto: Reclamação de conta final
Empreitada nº 16/DS/1995 – Execução da Adaptação e Complemento da ETAR de ................”, refere-se, nomeadamente o seguinte:
“(…)
No que concerne aos juros de mora por falta de cumprimento atempado dos pagamentos da empreitada, reiteramos o que já vai dito em comunicações anteriores, nomeadamente no que concerne ao pedido do pagamento dos mesmos no valor de € 297.164,52.
Por tudo o que vai exposto, vimos pela presente realizar cautelarmente uma reserva de direitos, nos termos do artº 227º do DL nº 405/93.
(…)” – cfr. doc. 27, fls. 144 e 145.
4 – Em resposta o R., pelo ofício/fax, datado de 06.06.2009, informou as AA do seguinte:
“(…)
Em resposta à vossa Carta/Fax Refª nº E697849P, informamos que é intenção desta divisão submeter a decisão da entidade com competência para o efeito, a aprovação dos juros de mora mencionados em epígrafe pelo montante de 49.306,79€ (cálculos em anexo).
Face ao exposto, nos termos e para os efeitos do artº 100º do C.P.A., dispõem Vªs Exªs de 10 dias úteis, para, se assim entenderem, se pronunciarem sobre o presente projecto de decisão.
(…)” – cfr doc. 28 junto com a p.i, fls. 146 e 147 a 160.
5 – As AA pronunciaram-se nos termos do requerimento de fls. 161 a 167, doc. 29 junto com a p.i., cujo teor aqui se dá por reproduzido.
6 – Em 20.08.2008, o R. informou as AA do seguinte:
“(…)
Em resposta ao vosso ofício, informa-se que os argumentos apresentados por Vªs. Exªs não foram considerados suficientes para alterar o projecto de decisão a que se refere a nossa anterior comunicação, consubstanciada através do FAX nº 706/DEPSO/08, pelo que se mantém a intenção desta Divisão de propor a aprovação de juros de mora acima citados pelo montante de 40.306,79€.” – cfr. doc. 30 junto com a p.i., fls. 168 e 169 a 182.
O Direito
O despacho recorrido convolou a acção administrativa especial em acção administrativa comum.
As Recorrentes defendem que, concluindo-se pela possibilidade de cumulação dos pedidos formulados pelas Recorrentes, terá igualmente de se concluir que a forma processual a adoptar sempre será a acção administrativa especial, nos termos do disposto nos arts. 4º, nº 2, als. als. a), e), f) e g) e 5º, nº 1 do CPTA.
Vejamos.
A questão a decidir é a de saber se, no caso em apreço, a acção sob a forma especial interposta pelas Recorrentes é, ou não, o meio processual idóneo para sustentar o peticionado.
As AA. demandam o Município de Lisboa em acção administrativa especial.
Os pedidos formulados pelas AA na sua petição inicial são os seguintes:
“a) ser declarada a anulação ou a nulidade do projecto de decisão constante o ofício/fax, datado de 06/06/2009
b) ser declarada a nulidade da decisão constante do ofício/fax do R. datado de 20/08/2009;
c) ser condenado o R. a indemnizar a título de responsabilidade civil no montante de € 297.164,52;
d) em alternativa e sem conceder, deve ser condenado o R. a pagar às AA. a título de enriquecimento sem causa a mesma quantia;
e) bem como deve, em qualquer caso, o R. ser condenado a pagar juros de mora sobre tal quantia desde a interposição desta acção;
f) bem como em custas e no demais legal.”
O despacho recorrido, considerando que:
“Por meio da presente acção, são formulados pedidos relativos à execução de um contrato de empreitada de obra pública, pelo que acção adequada à pretensão processual in judicio é acção de contratos – artigo 37.º/2/h), do CPTA e no domínio de vigência do DL 405/93, de 10.12, cfr. Acs do STA, de 15.05.2002, P. 04106 e de 16.12.2003, P. 01574/02.”, convolou a acção administrativa especial intentada em acção administrativa comum, por entender existir erro na forma de processo.
Nos termos do disposto no nº 1 do art. 37º do CPTA, seguem a forma da acção administrativa comum "os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.”, exemplificando-se no seu nº 2 alguns processos que seguem aquela forma.
Por sua vez, a acção administrativa especial vem regulada no art. 46º e seguintes do CPTA, cujo nº 1 prevê que: “Seguem a forma da acção administrativa especial (...) os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.”
Assim, atento o disposto no art. 37º do CPTA, a acção administrativa comum é a forma processual adequada para a formulação, em Tribunal, de pedidos em que não esteja em causa a avaliação ou emissão de um acto administrativo.
E o seu âmbito de aplicação é de “(…) todos os casos (que pertençam à jurisdição administrativa e aos quais a lei, qualquer lei, não faça corresponder um processo especial, como sucede com as pretensões ou pedidos subsumíveis no âmbito da acção administrativa especial (…).
Assim, quando estejam em causa o exercício de poderes públicos de autoridade (ou o incumprimento do dever desse exercício), será a acção administrativa especial o meio processual de reacção adequado. Em todos os outros casos, muito diversificados e heterogéneos, mas que têm como denominador comum (mínimo) o facto de integrarem uma relação jurídica tendencialmente paritária, valerá a acção administrativa comum cujo âmbito se encontra, assim, por “exclusão de partes” (como o refere este art. 37.º/1 do CPTA).” - cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA, Anotado, Vol. I, pág. 260 e 261.
Ora, atentos os factos dados como provados, mostra-se estar em causa (entre outros factos), a existência de um acto administrativo de indeferimento, ainda que parcial, praticado pelo Recorrido, na sequência de vários pedidos formulados pelas Recorrentes, e no âmbito até da audiência de interessados do respectivo procedimento administrativo relativo à elaboração da conta final da empreitada.
Trata-se, pois, de um verdadeiro acto administrativo de indeferimento pelo Recorrido, ao qual as aqui Recorrentes imputam o vício de forma por falta ou insuficiência de fundamentação (cfr. arts. 96º a 110º da p.i.).
Assim sendo, procedem as AA. à impugnação do referido acto administrativo através de acção administrativa especial, por ser esta a forma que seguem "os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos" (cfr. nº 1 do art. 46º do CPTA).
Ora, atentando-se nos termos em que os pedidos das Recorrentes são formulados na sua petição inicial, conclui-se que os mesmos têm a sua causa de pedir não apenas no contrato de empreitada de obras públicas, mas também em acto administrativo de indeferimento de pretensões das Recorrentes, em prejuízos sofridos por estas e, subsidiariamente, em enriquecimento sem causa do Recorrido em detrimento das AA.
Assim, as Recorrentes não pretendem, somente, a declaração de nulidade ou anulação do identificado acto administrativo praticado pelo Recorrido no âmbito da relação contratual em causa nos autos, pretendendo, também, o reconhecimento do direito a serem indemnizadas e a correspondente condenação do Recorrido a fazê-lo.
Ou seja, estão em causa, para além do pedido de declaração de nulidade ou de anulação de acto administrativo, outros pedidos formulados pelas Recorrentes, e admitidos por lei ao contemplar a possibilidade da sua cumulação, sendo a forma processual a adoptar a acção administrativa especial.
Efectivamente, nos termos do disposto nas als. e), f) e g) do nº 2 do art. 4º do CPTA, “É, designadamente, possível cumular: (...) e) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo com o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva; f) O pedido de condenação da Administração à reparação de danos causados com qualquer dos pedidos mencionados nas alíneas anteriores; g) Qualquer pedido relacionado com questões de interpretação, validade ou execução de contratos com a impugnação de actos administrativos praticados no âmbito da relação contratual. (...)”.
Sendo certo que na al. a) do citado preceito legal, alude-se ao pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo, que são dois dos pedidos formulados pelas Recorrentes na sua petição inicial (cfr. pedidos das als. a) e b) supra mencionadas).
Estabelece, por sua vez, o nº 1 do art. 5º do CPTA que “Não obsta à cumulação de pedidos a circunstância de aos pedidos cumulados corresponderem diferentes formas de processo, adoptando-se, nesse caso, a forma da acção administrativa especial, com as adaptações que se revelem necessárias.”.
Assim, contemplando a lei a possibilidade de cumulação de pedidos (como acontece no caso presente) tem igualmente de se concluir que a forma de processo a adoptar será a forma da acção administrativa especial, nos termos das citadas disposições legais.
Procedem, consequentemente, as conclusões das Recorrentes, sendo de revogar o despacho recorrido.
Pelo exposto, acordam em:
a) - conceder provimento ao recurso, revogando o despacho recorrido, baixando os autos à 1ª instância para aí prosseguir os termos respeitantes à acção administrativa especial intentada;
b) – condenar o Recorrido nas custas.
Lisboa, 8 de Março de 2012
Teresa de Sousa
Benjamim Barbosa
Sofia David |
