| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
A G...., S.A., intentou, por apenso aos autos de Ação Administrativa, a presente execução contra o Ministério da Agricultura (MAFDR) e Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP)., na qual peticionou:
“a) A condenação do MAFDR a reconhecer à Exequente o estatuto de Organização de Produtores, praticando todos os atos que derivam de tal estatuto, designadamente, comunicando à Exequente e ao IFAP tal reconhecimento e, bem assim, ordenando ao IFAP que proceda à integração, na respetiva página eletrónica, do Exequente, enquanto organização de produtores reconhecida pela DRAP LVT;
b) A condenação do IFAP a pagar à Exequente o saldo do pedido de ajuda respeitante à execução do programa operacional de 2017 no valor de 196.062,95€, acrescidos dos respetivos juros de mora, à taxa legal de 4%, vencidos e vincendos desde 15 de outubro de 2018 até efetivo e integral pagamento;
c) A condenação do IFAP a pagar à Exequente o saldo do pedido de ajuda respeitante às medidas de apoio excecionais e temporárias aos produtores de frutas e hortícolas, de 2017 e 2018, no valor de 95.339,70€, acrescidos dos respetivos juros de mora, à taxa legal de 4%, vencidos e vincendos desde 15 de outubro de 2019 até efetivo e integral pagamento;
d) A condenação do IFAP a pagar à Exequente o saldo do pedido de ajuda respeitante à execução do programa operacional de 2018 no valor de 284.092,80€, acrescidos dos respetivos juros de mora, à taxa legal de 4%, vencidos e vincendos desde 15 de outubro de 2019 até efetivo e integral pagamento;
e) A condenação do IFAP a pagar à Exequente 70% do saldo do pedido de ajuda respeitante à execução do programa operacional de 2019 no valor de 154.976,05€, acrescidos dos respetivos juros de mora, à taxa legal de 4%, vencidos e vincendos desde a data da citação e até efetivo e integral pagamento.
Correspondentemente, decidiu Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa em 28 de janeiro de 2021, o seguinte:
“i. Absolvo o MAFDR do pedido formulado sob a al. a); e,
ii. Condeno o IFAP a apreciar e decidir, no prazo de 30 dias, os pedidos de pagamentos de ajudas que a Exequente lhe apresentou, respeitantes aos pedidos formulados sob as als b) a e), com as vinculações acima explicitadas.”
Não se conformando com a referida decisão, veio o IFAP Recorrer para esta Instância, em 15 de fevereiro de 2021, tendo concluído:
“A. Por sentença proferida em 28/1/2021, pelo Tribunal foi julgada procedente a ação para execução de sentença interposta pela ora recorrida, a sociedade G...., S.A. e em consequência absolvido o R. MAFDR do pedido formulado e, condenando “… o IFAP a apreciar e decidir, no prazo de 30 dias, os pedidos de pagamentos de ajudas que a Exequente lhe apresentou, respeitantes aos pedidos formulados sob as al.’s b) a e), com as vinculações acima explicitadas”.
B. Salvo melhor entendimento, o Tribunal não faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, desde logo, porque o ora recorrente deveria ter sido considerado parte ilegítima nos presentes autos, uma vez que no âmbito da ação declarativa não foi deduzido qualquer pedido contra si, nem o Tribunal no âmbito do referido processo, o condenou no que quer que seja.
C. Por outro lado, ainda que assim não se entenda, o que só por mero dever de patrocínio se admite, sempre se dirá que o Tribunal condena o recorrente em algo que não foi peticionado pela recorrida, designadamente, a apreciar e decidir, no prazo de 30 dias, os pedidos de pagamentos de ajudas, no entendimento que não existe uma causa legítima de inexecução pois “…tal como sobressai do direito aplicável, as ações de controlo não se afiguram, de forma geral, como uma condição indispensável ao pagamento dos valores peticionados…”
D. Ora, de acordo com o Artº 6º Portaria nº 295-A/2018 estabelece as regras nacionais complementares relativas aos fundos operacionais e à assistência financeira, previstos na Secção 3 do Capítulo II da Parte II do Reg.(UE) n.º 1308/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, no Reg. Delegado (UE) 2017/891, da Comissão, de 13 de março, e no Reg. de Execução (UE) 2017/892, da Comissão, de 13 de março e com o previsto no Artº 37º, que tem por epigrafe - “Controlos”, os programas operacionais e os pedidos de pagamento estão sujeitos a ações de controlo administrativo e in loco, a realizar pelo recorrente, nos termos previstos, designadamente, no Regulamento (UE) nº 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, e no Regulamento de Execução (UE) 2017/892, da Comissão, de 13 de março.
E. Pelo facto da recorrida se encontrar com o título de Organização de Produtores revogado, os pedidos de pagamentos apresentados não constaram do universo de seleção para controlo por parte do recorrente, pelo que os mesmos nunca chegaram a ser realizados.
F. Ora, não tendo sido realizadas as ações de controlo não pode o recorrente, nesta fase do procedimento administrativo, proceder ao pagamento dos montantes peticionados pela recorrida.
G. Até porque, conforme resulta do teor da sentença proferida no âmbito da providência cautelar que antecipou a decisão a proferir no âmbito da ação administrativa, o Tribunal, reconhece a existência de irregularidades na atribuição do reconhecimento da Exequente enquanto Organização de Produtores, somente determinando a revogação do ato impugnado no entendimento que “…o prazo aplicável para a prática do ato administrativo tendente à anulação do despacho da Diretora Regional, de 30 de março de 2016, seria o de um ano, a contar da data da respetiva emissão, por aplicação do disposto no artigo 168.º n.º 2 do CPA e não o de cinco anos, previsto no artigo 168 n.º 4 al. c) do CPA”.
H. Na referida sentença proferida no âmbito da providência cautelar que antecipou a decisão a proferir no âmbito da ação administrativa, entendeu o Tribunal (pág. 45 da sentença recorrida), que “… o que importa considerar é que os fundamentos de facto e de direito relativos ao controlo democrático da própria Autora e à sua articulação com o regime legal aplicável lhe foram dados a conhecer e que lhe foi dada a oportunidade de sobre os mesmos se pronunciar…”
I. A este respeito, desde já se diga, que se o controlo democrático não se encontrava em conformidade nos anos de 2016 e seguintes não existe forma de, a esta data, a Organização de Produtores retroceder no tempo e alterar retroativamente a sua constituição societária de forma a sanar as desconformidades ficando apta a receber os apoios comunitários no âmbito da ajuda em causa, sendo assim tal verificação em sede de controlo aplicável à data do próprio controlo e a eventuais programas operacionais futuros.
J. Por outro lado, o Tribunal omitiu pronúncia, não levando em consideração factos, que têm relevância para os presentes autos de execução, nomeadamente que, como consta de OF/80/2020/DOP/DRAPLVT remetido pela Direção Regional de Agricultura de Lisboa e Vale do Tejo (DRAPLVT) à recorrida, em 27/11/2020, em sede de controlo administrativo constatou-se que esta não cumpria as condições de reconhecimento, razão pela qual, foi a mesma notificada para efeitos de audiência prévia.
K. Face ao exposto, salvo melhor entendimento, a sentença proferida pelo Tribunal a quo não faz uma correta interpretação dos factos e da legislação aplicável ao caso, pelo que deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando a sentença recorrida, determinando-se a ilegitimidade do recorrente na presente ação executiva, ou em alternativa a absolvição de todos os pedidos formulados pela recorrida contra a recorrente.
Termos em que deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando a sentença recorrida, determinando-se a ilegitimidade do recorrente na presente ação executiva, ou em alternativa a absolvição de todos os pedidos formulados pela recorrida contra o recorrente.”
O A G.... veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 19 de março de 2021, concluindo:
“1) Alega o Recorrente, sem razão, que para ser parte legítima na presente ação executiva sempre deveria ter tido intervenção na antecedente ação declarativa como réu. Na verdade, um argumento contraria a lógica e natureza do processo executivo em contencioso administrativo e é repudiado pela esmagadora maioria da jurisprudência administrativa.
2) A legitimidade da Recorrente nestes autos deve pois ser aferida à luz do efeito jurídico visado pela Recorrida com a presente ação executiva e com o interesse direto que esta deve ter em ser parte na causa, atenta a sua competência legal para dar cumprimento aos deveres que legal e estatutariamente se lhe impõem, enquanto entidade a quem compete proceder aos pagamentos de ajudas apresentados pelas organizações de produtores.
3) Também o segundo argumento brandido pelo Recorrente – a existência de uma pretensa causa legítima de inexecução escorada nas operações de controlo aos pedidos de pagamentos de ajudas – deve improceder de facto e de direito.
4) Com efeito, não só o Recorrente não provou que haveria, in casu, uma impossibilidade absoluta de execução da sentença como, para além disso, também não provou qualquer prejuízo para o interesse público dessa mesma execução, em total desobediência aos requisitos apertados e exigentes do instituto da causa legítima de inexecução consagrados no artigo 163.º do CPTA.
5) O que os autos elegem aliás, é que o efeito da sentença recorrida, materializado na condenação do Recorrente em apreciar e decidir os pedidos de ajuda apresentados pela Recorrida, são perfeitamente possíveis e juridicamente viáveis, não se divisando por isso uma qualquer impossibilidade absoluta que, de resto, o Recorrente não logrou demonstrar.
6) Note-se mesmo, que estando em causa pagamentos de quantias, nem sequer seria legalmente possível invocar tal causa legítima de inexecução visto que tal situação contrariaria frontalmente o disposto no artigo 175.º do CPTA.
7) Mas, para além disso, muito bem andou a douta sentença ao concluir que o incumprimento deste controlo administrativo do Recorrente, a ele e só a ele imputável, não poderia nunca prejudicar o direito da Recorrida. Neste ponto, e como muito bem salienta o Tribunal a quo na sua fundamentação: «as Entidades Executadas não podem deixar de reconhecer a Exequente sendo portadora do título de organização de produtores, sob pena de violação do dever de executar o julgado anulatório; e, nada mais obstando, têm, por consequência, o dever de proceder a todos os atos necessários aos pagamentos peticionados, não os podendo recusar com fundamento direta ou indiretamente relacionado na circunstância de a Exequente não ter o título de organização de produtores.»
8) Ora, na sua alegação, o Recorrente nem sequer apresenta um único argumento que permita assacar uma impossibilidade de proceder aos controlos o que bem evidenciará a sua pura e simples impertinência e teimosia em reconhecer a legalidade que se lhe impõe: atribuir à Recorrida os direitos que resultam do seu estatuto de organização de produtores.
9) Assim, à data em que foi iniciada a presente execução, o IFAP estava investido na obrigação legal de proceder ao pagamento das quantias pecuniárias pedidas pela Recorrida e, não se revelando pagas tais quantias, necessariamente, deve concluir-se que a Recorrida terá direito ao seu pagamento, o qual pode e deve ser exigido coercivamente na presente instância executiva. O que por certo não poderá suceder é aquilo que pretende a Recorrente de forma caricata: fazer recair sobre a Recorrida o grave prejuízo em que esta vem incorrendo desde que lhe foi ilicitamente revogado o seu título de organização de produtores, sem lhe serem pagos os pedidos de ajuda que legitimamente lhe são devidos e de montante tão elevado!
10) Em terceiro lugar, também se crê que deverá improceder o argumento da omissão de pronúncia. Desde logo porque a matéria que o Recorrente invoca como omissa da sentença não corresponde a uma questão de que a sentença devesse conhecer explicitamente, vale dizer, uma pretensão que a Recorrente tenha trazido a juízo com viabilidade e dignidade para ter que ser decidida pelo Tribunal a quo sob pena de omissão de pronúncia.
11) Na verdade, a pretensa factualidade não consta da contestação do Recorrente e limitou-se a constar avulsamente de um requerimento sem a menor individualização dos efeitos jurídico-processuais que a mesma poderia ter na boa decisão da causa.
12) Mas, mesmo que o antedito não bastasse para afastar o pretendido pelo Recorrente, a verdade é que não se divisará qualquer omissão de pronúncia uma vez que a matéria em causa seria absolutamente irrelevante para o mérito dos presentes autos, razão pela qual o Tribunal a quo não tinha sequer que conhecer da mesma na sua apreciação de fundo.
13) Saliente-se pois, que a alegação do Recorrente – de cariz vago, conclusivo e, por certo, sem que dela se possa extrair qualquer efeito jurídico definitivo – não traduz na verdade qualquer factualidade em si mesma! Relembre-se neste conspecto que o Recorrente limitou-se a levar ao conhecimento destes autos uma mera incidência procedimental sobre eventuais irregularidades detetadas em sede de controlo mas tais irregularidades, isso será incontroverso, não têm caráter certo, fixo e determinado.
14) Por outro lado e não menos relevante, dessa matéria não resulta qualquer ato administrativo. O que há, apenas, é uma mera notificação em sede de audiência prévia mas essa notificação não assume qualquer efeito (relevante ou irrelevante, diga-se!) porquanto não existe com caráter estável e definitivo um qualquer ato administrativo que pudesse limitar, prejudicar ou obstar ao efeito jurídico pretendido pela Recorrida e que ficou com profundo acerto determinado pela sentença recorrida.
15) Ora, assumindo o status quo estabilizado pela sentença anulatória que antecedeu a presente ação executiva, é hoje manifesto que a ora Recorrida é titular do estatuto de organização de produtores, e, por assim ser, muito bem andou o Tribunal a quo ao decidir como decidiu: condenando o IFAP a apreciar e decidir os pedidos de ajuda que esta apresentou na sua qualidade e ao abrigo desse estatuto.
16) Como se vê e resulta à saciedade dos factos provados, inexistirá qualquer facto concreto que obste à boa decisão da causa ou à plena produção de efeitos da sentença, sendo também incontroverso que exista uma qualquer questão com relevância para os presentes autos, porquanto uma notificação em sede de audiência prévia a propósito de pretensas irregularidades não é (nem pode ser) um facto juridicamente relevante para o núcleo central desta contenda.
Termos em que deve o recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão recorrida, nos seus precisos e exatos termos.”
O Recurso Jurisdicional veio a ser admitido por Despacho 13 de abril de 2021.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 22 de abril de 2021, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente/IFAP, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, a “ilegitimidade do recorrente na instância executiva” a verificação de “da causa legítima de inexecução” e ainda “omissão de pronúncia”.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade provada:
“1. Em 28 de janeiro de 2020, este Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu a seguinte sentença no processo n.º 1007/19.0BELSB:
“(…)
Sentença
I. Relatório
G...., S.A., (doravante apenas designada por “Autora”), melhor identificada nos autos, veio, ao abrigo dos artigos 112.º e seguintes do CPTA, intentar a presente providência cautelar contra o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (“Entidade Demandada”), e, na qualidade de contrainteressado, contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (“IFAP”), pedindo a suspensão de eficácia do despacho de 6 de março de 2019, emitido pelo Diretor da Direção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo (“DRAP-LVT”), que determinou a anulação do despacho da então Diretora Regional, de 30 de março de 2016, com revogação do Título de Reconhecimento da mesma data, atribuído à Autora, com efeitos a 1 de janeiro de 2016.
Para o efeito, a Autora alegou, em suma, e para o que por ora releva considerar, que o ato suspendendo é nulo, nos termos do artigo 161.º n.º 2 al. l) do Código do Procedimento Administrativo (“CPA”), por preterição do procedimento legalmente exigido, ou seja, o procedimento previsto no artigo 21.º da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na redação da Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro, ou, caso assim não se entenda, é anulável, nos termos do artigo 163.º do CPA, por violação do disposto no artigo 21.º n.ºs 1, 2 e 4 dessa mesma Portaria.
Mais alegou que o ato suspendendo é, igualmente, anulável, por força do artigo 163.º do CPA, por violação do dever de fundamentação, ínsito nos artigos 152.º n.º 1 e 153.º n.º 2 do CPA, por violação do direito de audiência prévia, ínsito nos artigos 121.º n.º 1 e 122.º do CPA e, ainda, por violação do prazo para a anulação de atos constitutivos de direitos, previsto no artigo 168.º n.º 2 do CPA.
A final, a Autora pediu a prestação de declarações de parte, arrolou testemunhas e juntou 54 documentos.
Em sede cautelar, a Entidade Demandada e o IFAP deduziram oposição, defendendo-se por impugnação.
A Entidade Demandada juntou aos autos o processo administrativo instrutor (“PA”).
Previamente à propositura da hodierna ação, a Autora deu entrada da ação administrativa que constitui o processo principal de que depende a presente providência cautelar, que corre termos sob o processo n.º 1006/19.1BELSB, na qual peticionou a declaração de nulidade, ou, subsidiariamente, a anulação, do despacho de 6 de março de 2019, emitido pelo Diretor da DRAP-LVT.
Na petição inicial da referida ação administrativa, a Autora aduziu os mesmos fundamentos de facto e de direito que plasmou no requerimento inicial que apresentou para dar azo à presente ação cautelar, a respeito do fumus boni iuris.
No âmbito do processo principal, a Entidade Demandada defendeu-se por impugnação, mais sustentando o aproveitamento do ato, por aplicação do disposto no artigo 163.º n.º 5 al. c) do CPA; o IFAP defendeu-se por exceção – invocando a sua ilegitimidade passiva – e, no demais, por impugnação.
A Autora replicou, pugnando pela inaplicabilidade do artigo 163.º n.º 5 al. c) do CPA e pela legitimidade passiva do IFAP enquanto contrainteressado.
Por despacho, foi antecipado o juízo sobre a causa principal, nos termos previstos no artigo 121.º do CPTA.
Foi indeferida a produção da prova constituenda pretendida pelas partes.
Para além da questão (processual) relativa à (i)legitimidade passiva do IFAP, as questões a decidir na presente ação consistem em saber:
i. Se foi total ou parcialmente preterido o procedimento legalmente exigido (daí extraindo as devidas consequências invalidantes do ato);
ii. Se ocorre a falta de fundamentação do ato impugnado;
iii. Se se verifica a preterição do direito de audiência dos interessados;
iv. Se o ato impugnado é extemporâneo em face do regime de anulação administrativa decorrente do CPA; e,
v. Caso se conclua pela anulabilidade do ato impugnado, se é aplicável o disposto no artigo 163.º n.º 5 al. c) do CPA.
II. Saneamento
O Tribunal é competente em razão da nacionalidade, da matéria, da hierarquia e do território.
O processo é o próprio e não enferma de vícios que o invalidem na totalidade.
As partes têm personalidade e capacidade judiciárias.
A exceção dilatória atinente à ilegitimidade passiva do IFAP será apreciada após a fixação da matéria de facto.
Conforme indicado no requerimento inicial, o valor da causa será de fixar em EUR 30.000,01 – cfr. artigo 34.º n.ºs 1 e 2 do CPTA.
III. Fundamentação
III.i. De Facto
São dados como provados os seguintes factos com relevância para a presente decisão:
1. A G...., S.A., ora Autora, é uma sociedade anónima que tem como objeto principal a concentração, o acondicionamento e a comercialização no mercado interno e externo dos produtos frutícolas provenientes das explorações dos seus associados – cfr. docs. n.ºs 2 e 48 juntos com o RI, para os quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidos;
2. Em 13 de julho de 2005, o Diretor do Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas emitiu o seguinte Título de Reconhecimento à Autora:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
– cfr. doc. n.º 32 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
3. Em 14 de outubro de 2015, a Autora apresentou junto da Direção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo (“DRAP-LVT”), nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º n.º 1 da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, um novo pedido de reconhecimento – cfr. doc. n.º 3 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
4. Em 15 de dezembro de 2015, foi realizada Assembleia-Geral da Autora na qual, estando presentes ou devidamente representados acionistas titulares de ações representativas de 93,70% (noventa e três vírgula setenta por cento) do seu capital social, se deliberou, atendendo às alterações introduzidas pela Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, “(…) por unanimidade dos votos emitidos, aprovar a alteração dos Artigos Quinto, Sexto, Sétimo, Décimo, Décimo Quarto, Décimo Quinto, Décimo Sexto e Décimo Sétimo dos Estatutos da Sociedade” – cfr. doc. n.º 4 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
5. Em 25 de janeiro de 2016, foi emitido o ofício com a referência OF/29/2016/DIA/DRAPLVT, dirigido à Autora, emitido pelo Diretor de Serviços de Investimento da DRAP-LVT, sob o assunto “Programas Operacionais das Organizações de Produtores do Sector das Frutas e Produtos Hortícolas; PO – Alterações anos 2015 e 2016”, no qual se referiu, para o que por ora releva, que foi apresentado um pedido de confirmação do reconhecimento junto da DRAP-LVT por parte da Autora em 14 de outubro de 2015, condicionando a elegibilidade do Programa Operacional à decisão que viesse a ser tomada relativamente àquele reconhecimento – cfr. doc. n.º 5 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
6. Em 5 de fevereiro de 2016, foi emitido o ofício com a referência OF/34/2016/DIA/DRAPLVT, dirigido à Autora, emitido pelo Diretor de Serviços de Investimento da DRAP-LVT, sob o assunto “Programas Operacionais das Organizações de Produtores do Sector das Frutas e Produtos Hortícolas – PO – Alterações anos 2015 e 2016 – Retificação”, no qual se mencionou que, por ter sido detetada uma incorreção nas condições de aprovação das alterações propostas ao Programa Operacional de 2015 e 2016, comunicadas através do OF/29/2016/DIA/DRAPLVT, se procedeu a uma substituição da informação por via deste ofício reconhecimento – cfr. doc. n.º 6 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
7. Em 8 de fevereiro de 2016, foi recebido, pela Autora, o ofício, a ela dirigido, com a referência OF/43/2016/DADR/DRAPVLT, emitido pelo Diretor de Serviços da DRAP-LVT, sob o assunto “Controlo das condições da manutenção do reconhecimento”, no qual se concluiu do seguinte modo:
“Na sequência do controlo efetuado nos dias 9, 18 e 26 de junho e no dia 9 de julho de 2015, informa-se que o relatório final concluiu que essa entidade apresenta uma situação irregular, porquanto não respeita as condições de reconhecimento, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2013 e 31 de dezembro de 2013.
Nestes termos, notifica-se V. Exas que por despacho da Diretora Regional, datado de 1 de fevereiro de 2016, lhes foi aplicada a sanção de advertência, conforme o do disposto no n.º 1, do artigo 114.º do Regulamento de Execução n.º 543/2011, da Comissão, de 7 de junho, na atual redação, conjugado com o previsto no artigo 21.º da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho.
(…)”
– cfr. doc. n.º 7 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
8. Deste ofício decorria, igualmente, que a regularização das desconformidades identificadas seria analisada em fase de decisão no âmbito do processo de adaptação do reconhecimento, apresentado pela Autora, em 14 de outubro de 2015, ao abrigo do disposto no artigo 25.º da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho – cfr. doc. n.º 7 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
9. Em 13 de fevereiro de 2016 entrou em vigor a Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro – cfr. www.dre.pt;
10. Em 29 de março de 2016 os serviços da DRAP-LVT lavraram a informação n.º INF/76/2016/DADR/DRAPLVT, subordinada ao assunto “Portaria n.º 169/2015 – Confirmação de Reconhecimento OP 104 G...., SA”, a qual tem o seguinte teor:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
– cfr. doc. n.º 15 do PA, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
11. Em 30 de março de 2016, a Diretora Regional da DRAP-LVT, exarou despacho de autorização na informação que antecede – cfr. doc. n.º 15 do PA, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
12. Em 30 de março de 2016, a Diretora Regional da DRAP-LVT, emitiu o “Título de Reconhecimento – Organização de Produtores n.º 104”, do qual consta o seguinte:
“Verificada a conformidade com o disposto na Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, é atribuído o título de Organização de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas – Pera, Maçã, Ameixa, Nectarina, Marmelo e Dióspiro á G...., P. C. F., S.A., com sede em R. M., n.º ….., Sobral, 2530-303, Lourinhã.
Assim, e para os devidos efeitos, se emite o presente título de reconhecimento.
(…)”.
– cfr. doc. n.º 8 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
13. Em 6 de junho de 2016, foi emitido ofício com a referência OF/77/2016/DI/DRAPVLT, dirigido à Autora, emitido pelo Diretor de Serviços de Investimento da DRAP-LVT, com o assunto “Programas Operacionais das Organizações de Produtores do Setor das Frutas e Produtos Hortícolas – PO 2014 – Levantamento de Condicionante”, e com o seguinte teor:
“Conforme comunicado através do OF/118/2015/DADR/DRAPVLT, de 20.01.2015, o pagamento das despesas do PO de 2014 ficou condicionado a uma avaliação sobre a conformidade da manutenção das condições do reconhecimento da OP uma vez que em fase de decisão das alterações propostas ao PO de 2014 encontrava-se ainda a decorrer a análise ao processo de transformação da forma jurídica da entidade de Sociedade Comercial por Quotas para Sociedade Anónima, com inerente alteração de estatutos, processo que foi enquadrado num controlo à manutenção do reconhecimento ao ano de 2013.
Em consequência do controlo acima referido foi aplicada a sanção de advertência, a qual foi posteriormente levantada em 30-03-2016 e considerada a entidade em situação regular.
Por se encontrarem ultrapassados os motivos que levaram ao condicionamento do pagamento das despesas do PO de 2014 foi levantada a condicionante estabelecida, de acordo com decisão de 18-05-2016 da Diretora Regional.”
– cfr. doc. n.º 9 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
14. Em 8 de junho de 2016, por ofício com a referência OF/224/2016/DADR/DRAPLVT, dirigido à Autora, emitido pelo Diretor Regional Adjunto da DRAP-LVT, com o assunto “Título de Reconhecimento – OP n.º 104 – Frutas e Produtos Hortícolas”, foi referido o seguinte:
“Nos termos da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na sua redação atual, informa-se V. Exas, que por despacho da Sra. Diretora Regional, foi deferido o pedido de adaptação do reconhecimento dessa entidade.
Acresce referir que essa entidade, se encontra na situação prevista no n.º 4 do artigo 25.º da Portaria, uma vez que se verifica a existência de um membro produtor que não cumpre os requisitos relativos aos limites à participação do capital social, referidos na alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º da mesma Portaria.
Pelo que, a partir de 1 de janeiro de 2018, essa entidade terá que cumprir os requisitos previstos na Portaria.
Assim, pelo presente se envia o Título de Reconhecimento, como Organização de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, para os seguintes produtos: pera, maçã, ameixa, nectarina, marmelo e dióspiro.
Mais se informa que o presente Título produz efeitos a partir de 1 de janeiro de 2016.”.
– cfr. doc. n.º 10 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
15. Em 9 de fevereiro de 2017, por ofício com a referência OF/25/2017/DIA/DRAPVLT, dirigido à Autora, emitido pelo Diretor de Serviços de Investimento da DRAP-LVT, com o assunto “Programas Operacionais das Organizações de Produtores do Sector das Frutas e Produtos Hortícolas – Alteração para os anos 2016 e 2017”, foi referido que se tinham detetado incorreções nas condições de aprovação das alterações propostas ao Programa Operacional para os anos 2016 e 2017, sendo comunicadas as condições de aprovação retificadas em substituição do ofício OF/190/2016/DIA/DRAPVLT – cfr. doc. n.º 11 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
16. Em 15 de setembro de 2017, o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., ora IFAP, elaborou o Relatório n.º 39/DCO/UCIA/2017, relativo à “Ajuda Financeira aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtores Hortícolas”, no qual, entre outros aspetos, referia o seguinte:
“(…)
A G...., LDA., foi reconhecida pelo GPP em 13/07/2005, como OP na categoria de Frutas; ao abrigo da Portaria n.º 169/2015, foi confirmado o seu reconhecimento para Frutas e Produtos Hortícolas – Pera, maçã, ameixa, pêssego, nectarinas, marmelo e diospiro, através de despacho de 31/03/2016 da Diretora Regional, exarado na Inf./76/2016/DADR/DRAPVLT de 29/03/2016, possuindo um programa operacional aprovado para ser executado no período de 2014 e 2018. (…)”.
– cfr. doc. n.º 12 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
17. Em 12 de outubro de 2017, foi proferido ofício com a referência OF/125/2017/DAADR/DRAPVLT, dirigido à Autora, emitido pelo Diretor Regional Adjunto da DRAP-LVT, com o assunto “Portaria n.º 169/2015, 4 de junho, atual redação – Reconhecimento OP – Disposição transitórias, Art.º 25”, e com o seguinte teor:
“De acordo com o estabelecido na Portaria n.º 169/2015 de 4 de junho, na sua atual redação, nos termos do Art.º 25 da mesma portaria, as OP que mantiveram o reconhecimento ao abrigo das disposições transitórias, por ainda não reunirem os requisitos previstos no n.º 4 do mesmo artigo, devem a partir de 1 de janeiro de 2018, passar a cumprir os requisitos em causa de forma a manterem o seu reconhecimento de organizações de produtores.
Face ao exposto, cabe-nos informar da necessidade de cumprimentos dos requisitos do reconhecimento que em tempo foram comunicadas, por meio do nosso ofício OF/224/2016/DADR/DRAPLVT de 08.06.2016, conforme o disposto no n.º 5 do Art.º 25, da mesma portaria.
Ficam V. Exas notificadas para a necessidade de informar a DRPVLT, do ponto de situação dos requisitos do reconhecimento em causa.”
– cfr. doc. n.º 13 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
18. Em 12 de dezembro de 2017, foi proferido ofício com a referência OF/254/2017/DAADR/DRAPVLT, dirigido à Autora, emitido pelo Diretor Regional Adjunto da DRAP-LVT, com o assunto “Portaria n.º 169/2015, 4 de junho, atual redação – Reconhecimento OP – Disposições Transitórias, Art.º 25 – 2.ª notificação”, com o seguinte teor:
“No seguimento do nosso OF/125/2017/DAADR/DRAPVLT de 12-10-2017, remetido à V. OP, não acusamos até esta data, receção de resposta conforme solicitado, pelo que, reiteramos a necessidade de nos informarem do ponto de situação respetivo aos requisitos de reconhecimento ao abrigo das disposições transitórias, em tempo comunicadas por meio do nosso ofício OF/224/2016/DADR/DRAPLVT de 08-06-2016.”
– cfr. doc. n.º 14 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
19. Em 20 de dezembro de 2017, foi emitido o ofício com a referência OF/231/2017/DIA/DRAPLVT, dirigido à Autora, emitido pelo Diretor de Serviços de Investimento da DRAPLVT, com o assunto “Programas Operacionais das Organizações de Produtores do Sector das Frutas e Produtos Hortícolas – OP N.º 104 – G.... S.A – Alteração para os anos 2017 e 2018”, pelo qual se informou que as alterações ao Programa Operacional para 2017 e 2018 foram rececionadas na Direção Regional em 28 de setembro de 2017 e que, após análise, obtiveram despacho favorável da Diretora Regional da Agricultura em 5 de dezembro de 2017, de acordo com o disposto no artigo 11.º da Portaria n.º 1325/08, de 18 de setembro – cfr. doc. n.º 18 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
20. Em 21 de dezembro de 2017, através de email, no qual anexou uma carta, a Autora apresentou resposta ao ofício OF/254/2017/DAADR/DRAPVLT, de 12 de dezembro de 2017, comunicando à DRAP-LVT que já tinha regularizado a situação prevista nos termos do n.º 4 do artigo 25.º da Portaria n.º 169/2015, “(…) verificando-se assim o cumprimento dos requisitos relativos à participação no capital social por parte dos produtores não membros, referidos na alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º da mesma portaria.” – cfr. doc. n.º 15 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
21. Em anexo ao email mencionado no ponto que antecede, a Autora enviou, ainda, (i) o contrato de compra e venda celebrado, em 19 de dezembro de 2017, entre a S....., Lda., e E....., pelo qual a primeira vendia ações representativas do capital social da Autora ao segundo, e (ii) o balancete atualizado com a nova estrutura do capital social – cfr. docs. n.ºs 16 e 17 juntos com o RI, para os quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidos;
22. Nos termos da nova estrutura do capital social da Autora, o membro produtor S....., Lda., passou então a deter uma percentagem do capital social da Autora de 37%, correspondente a EUR 55.500,00 do capital social – cfr. doc. n.º 17 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
23. O peso da S....., Lda., no valor de produção comercializada (“VPC”) da Autora em 2016 e em 2017 foi o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
– cfr. doc. n.º 17 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
24. Em 19 de junho de 2018, foi emitido o ofício com a referência OF/216/2018/DAADR/DRAPLVT, dirigido à Autora, proferido pela Diretora Regional da DRAP-LVT, com o assunto “Portaria nº 169/2015, 4 de junho, atual redação – nº 1 do artº 21º – Condições de Reconhecimento da OP”, o qual tem o seguinte teor:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
– cfr. doc. n.º 19 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
25. Em resposta a este ofício, em 25 de julho de 2018, a Autora remeteu carta registada à DRAP-LVT na qual sustenta ter apresentado prova documental da regularização da situação identificada – cfr. doc. n.º 20 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
26. Através do contrato de compra e venda ações celebrado entre a N....., S.A., e a S....., Lda., celebrado em 9 de julho de 2018, esta adquiriu àquela um total de 1050 ações da Autora – cfr. doc. n.º 24 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
27. Com esta transação o peso da N....., S.A., membro não produtor, no capital social da Autora ficou em 48,25% – cfr. docs. n.ºs 21 e 22 juntos com o RI, para os quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidos;
28. Juntamente com a resposta, a Autora apresentou, então, a sua nova estrutura acionista e balancete, nos termos da qual os membros não produtores detinham um total de 48,91% do capital social – cfr. docs. n.ºs 21 e 22 juntos com o RI, para os quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidos;
29. Em 20 de agosto de 2018, a DRAP-LVT, por via de correio eletrónico, solicitou, após análise da resposta apresentada pela Autora ao ofício OF/216/2018/DAADR/DRAPLVT, de 19 de junho de 2018, elementos adicionais, que deveriam ser apresentados no prazo de 10 dias úteis – cfr. doc. n.º 23 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
30. A Autora respondeu, em 31 de agosto de 2018, apresentando novos elementos – cfr. doc. n.º 24 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
31. Em 14 de setembro de 2018, foi emitido ofício com a referência OF/750/2018/DPGRH/DRAPLVT, dirigido à Autora, pela Diretora Regional da DRAP-LVT, com o assunto “Reconhecimento de Ops – G.... S.A. – Retirada de Título de Reconhecimento”, com o seguinte teor:
“Nos termos da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na sua atual redação (doravante designada Portaria), e por meu despacho, a vossa Organização de Produtores (doravante designada OP) N.º 104 G...., SA foi reconhecida no setor de Frutas e Produtos Hortícolas, para os produtos Pera, Maçã, Ameixa, Nectarina, Marmelo, Diospiro, ao abrigo das disposições transitórias, por ainda não reunir os requisitos previstos no n.º 4, do artigo 25.º da Portaria.
Desta decisão, foram notificados através do ofício número OF/224/2016/DADR/DRAPLVT, de 08-06-2016.
Ao abrigo daquelas disposições transitórias ficou identificado um membro produtor com mais de 20% do capital social ou direitos de voto, a S....., Lda., (41,67%) cuja contribuição para o VPC foi de 27%, tendo a vossa OP sido avaliada no período contabilístico encerrado à data da apresentação do pedido de reconhecimento, conforme previsto no n.º 1 do artigo 10.º da Portaria. A partir de 01.01.2018 teriam de passar a cumprir os requisitos em causa de forma a manter o seu reconhecimento.
No seguimento de uma auditoria da DG-AGRI da Comissão Europeia, relativa às Organizações de Produtores e aos Programas Operacionais no Sector das Frutas e Produtos Hortícolas, indicaram especificamente a seguinte incorreção da aplicação do requisito em causa, previsto no período transitório de adaptação ao reconhecimento, estabelecido na Portaria:
- No relatório de controlo efetuado em 2016, a administração portuguesa identificou um membro produtor da OP, S....., Lda., que não cumpria o requisito relativo aos limites de participação no capital social e ou direitos de voto, detendo o mesmo 41,67%, já não cumprindo o anterior diploma (Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro) e o atual, tendo assim sido mantido indevidamente o reconhecimento a esta OP.
Face ao exposto, considera-se em consonância com o entendimento da DG-AGRI, que a vossa OP à data do pedido de reconhecimento em 14-10-2015 e de acordo com as condições de reconhecimento verificadas não poderia ter beneficiado da derrogação prevista no artigo 25.º, por não cumprir o requisito relativo ao limite de participação estabelecido na alínea a), do n.º 2 do artigo 4.º, todos da Portaria, uma vez que o VPC do membro produtor não contribuía na mesma proporção da sua participação no capital social ou direitos de voto.
O meu despacho, onde atribuí o Título de Reconhecimento à vossa OP, ato administrativo nos termos e para os efeitos do artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo (doravante designado CPA), foi, conforme atrás demonstrado, praticado com ofensa de uma norma jurídica aplicável ao caso concreto. Ora, existindo esta violação, e porque não se encontra prevista a nulidade (conforme previsto no artigo 161.º do CPA), esse ato administrativo é anulável ao abrigo do n.º 1 do artigo 163.º do CPA.
Porque o meu despacho é um ato constitutivo de direitos, seria aplicável a regra geral plasmada no n.º 2 do artigo 168.º do CPA. Mas, no mesmo artigo, no seu número 4, o CP consagra exceções aquela regra geral, alargando o prazo para anulação do ato, atentas as características dos mesmos. Ora, dadas as características do meu despacho, e porque se trata de um ato constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário, que pode «(…) ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano (…)», o mesmo cabe dentro da previsão da alínea c) daquela n.º 4, do artigo 169.º do CPA. Pelo que, o meu despacho pode ser objeto de anulação no prazo de cinco anos, a contar da data da sua emissão. Decorre, ainda, daquela norma consagrada na alínea c) do n.º 4 do artigo 169.º do CPA, e passamos a citar, «(…) com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas.”.
Assim, e atenta a retroatividade dos efeitos da anulação, conforme prevê o n.º 3 do artigo 171.º do CPA, comunico que o meu despacho de 30/06/2016 será objeto de anulação, com efeitos a 01/01/2016, e subsequente perda do Título de Reconhecimento da OP.
Ademais, e nos termos e para os efeitos do art.º 121.º do Código do Procedimento Administrativo, considerem-se notificados para, no prazo de 10 dias, dizerem o que se lhes oferecer.”.
– cfr. doc. n.º 25 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
32. Nesta sequência, em 28 de setembro de 2018, a ora Autora apresentou a sua pronúncia, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 121.º n.º 1 do CPA, requerendo:
a. Em 1.º lugar, que fosse notificada do teor dos elementos em falta, tais como (i) a cópia da auditoria da DG-AGRI da Comissão Europeia, relativa às Organizações de Produtores e aos Programas Operacionais no Sector das Frutas; (ii) a cópia e identificação do relatório de controlo efetuado em 2016 e (iii) a cópia do despacho onde foi atribuído o Título de Reconhecimento à Autora, assim como da respetiva fundamentação, sendo-lhe concedido novo prazo de pronúncia, no prazo de 10 dias úteis, em sede de (nova) Audiência Prévia, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 121.º do CPA; e
b. Em 2.º lugar, que não se procedesse à prática do projeto de ato.
– cfr. doc. n.º 26 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
33. Em 2 de novembro de 2018, foi emitido ofício com a referência OF/844/2018/DPGRH/DRAPLVT, pela Diretora Regional da DRAP-LVT, com o assunto “G.... – Resposta audiência dos interessados”, pelo qual se facultou a cópia e identificação do relatório de controlo efetuado em 2016 e a cópia do despacho onde foi atribuído o Título de Reconhecimento à Autora, assim como a respetiva fundamentação, não sendo fornecida cópia da auditoria da DG-AGRI da Comissão Europeia, relativa às Organizações de Produtores e aos Programas Operacionais no Sector das Frutas, referindo-se, para o efeito, o seguinte:
a. Que, nos termos do artigo 6.º n.º 4 da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, a DRAP-LVT poderia recusar o acesso ao relatório preliminar da auditoria realizada pela DG-AGRI da Comissão Europeia, “(…) até ao decurso do prazo para instauração de procedimento disciplinar.”;
b. Que este acesso era ainda vedado nos termos do artigo 103.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013;
c. E que, por sua vez, também o artigo 8.º do Regulamento (EURATOM, CE) n.º 2185/96 do Conselho, de 11 de novembro de 1996, assim apontava.
– cfr. doc. n.º 27 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
34. A cópia do respetivo ofício e anexos foram enviados à Autora, por via do ofício com a referência OF/381/2018/DAADR/DRAPLVT emitido pela Diretora Regional da DRAP-LVT, com o assunto “G.... – Resposta audiência de interessados” – cfr. doc. n.º 28 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
35. Em resposta, em 19 de novembro de 2018, a ora Autora apresentou a 2.ª pronúncia em sede de audiência prévia, pedindo a final, o seguinte:
a. Em 1.º lugar, que fosse notificada da cópia da auditoria da DG-AGRI da Comissão Europeia, relativa às Organizações de Produtores e aos Programas Operacionais no Sector das Frutas, ainda em falta, sendo-lhe concedido novo prazo de pronúncia, de 10 dias úteis, em sede de (nova) audiência prévia, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 121.º do CPA;
b. Em 2.º lugar, que fosse de imediato informado o IFAP que não fora tomada qualquer decisão final no âmbito do respetivo procedimento, significando que não fora praticado qualquer ato de anulação do respetivo conhecimento da Autora; e,
c. Em 3.º lugar, que não se procedesse à prática do projeto de ato.
– cfr. doc. n.º 29 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
36. Em 18 de janeiro de 2019, foi emitido ofício com a referência OF/1/2019/GDR/DRAPLVT, dirigido à Autora, pelo Diretor Regional da DRAP-LVT, com o assunto “G...., SA – audiência prévia”, com o seguinte teor:
“A G...., SA, é detentora de um Título de Reconhecimento datado de 30.03.2016, que lhe foi atribuído por despacho da mesma data, da então Diretora Regional, na sequência do pedido de reconhecimento efetuado por essa Organização de Produtores (OP), em 14.10.2015, para efeitos de adaptação aos novos requisitos estabelecidos na Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, alterada pela Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro, os quais deviam estar cumpridos até 01-01-2018, conforme lhes foi comunicado por OF/224/2016/DADR/DRAPVLT, de 08.06.2016.
Analisado o respetivo processo administrativo, foi a OP notificada da intenção da anulação do reconhecimento, para efeitos de audiência prévia, através dos ofícios OF/750/2018/DPGRH/DRAPLVT, de 14.09.2018, e OF/844/2018/DPGRH/DRAPLVT, de 02.11.2018.
Com referência à pronúncia da G...., SA, datada de 19.11.2018, e, em complemento das referidas notificações, solicita-se a essa organização de produtores se digne considerar a presente notificação como complementar das anteriores, por forma a que não subsistam dúvidas sobre os motivos que fundamentam a revogação anulatória do reconhecimento em causa, de acordo com o previsto nos artigos 152.º e 153.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Importa esclarecer que o despacho da então Diretora Regional, na sequência do qual foi atribuído o Título de Reconhecimento que agora se tem intenção de anular, foi emitido em 30.03.2016 e não 30.06.2016, como por mero lapso foi indicado.
Com efeito, verifica-se que a menção à autoria ou ao entendimento da DG-AGRI, que se encontra expressa nos ofícios acima mencionados, é desnecessária, porquanto todo o fundamento que sustenta a intenção de anulação se encontra evidenciado no processo administrativo da G...., SA, em particular no processo de adaptação dessa OP à legislação que passou a vigorar em 05.06.2015, após publicação da Portaria n.º 169/2015, de 5 de junho.
Acresce referir que o documento preliminar a que se alude, elaborado pela DG-AGRI/Comissão Europeia constitui apenas um documento preparatório que é peça integrante de um processo não concluído e cujo acesso, nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, se encontra vedado nesta fase.
A análise dos documentos agora em anexo, em particular o Relatório de Controlo n.º DRAPVLT/REC/Nº 32/2016 e a Informação 76/2016/DADR/DRAPVLT, de 29.03.2016, bastará para se poder concluir que a S....., Lda., membro produtor da organização de produtores, já se encontrava em situação de incumprimento no período contabilístico encerrado à data da apresentação do pedido de reconhecimento (n.º 1 do artigo 10.º da nova portaria).
A S....., Lda., detinha 41,67% de capital social e no referido período contabilístico, contribui para o VPC apenas com 27% violando o estabelecido na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro. Encontrando-se, assim, em situação irregular, beneficiou indevidamente das medidas transitórias previstas no artigo 25.º da nova portaria.
De todo o modo, caso fosse considerado para efeitos de VPC o ano de 2015, verifica-se que a sua contribuição, assente em dados fornecidos pelo Relatório de Atividades da própria OP, seria ainda menor, apenas de 23,2%, aumentando a desproporção entre as duas realidades.
Nestas circunstâncias, tendo em conta que a organização de produtores não reunia as condições para beneficiar das disposições transitórias previstas no referido artigo 25.º e, consequentemente, também, não reunir condições para manter o reconhecimento, por incumprimento da alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º da Portaria n.º 169/2015, notifica-se essa organização de produtores de que é intenção destes serviços, anular o despacho da então Diretora Regional de 30.03.2016, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 163.º, n.º 2 do artigo 165.º e alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º, todos do CPA, com as consequências legais daí advenientes.
Assim, em cumprimento dos artigos 121.º e 122.º do CPA, notifica-se essa organização de produtores, para se pronunciar no prazo de 10 dias, querendo, sobre o presente projeto de decisão.”
– cfr. doc. n.º 30 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
37. Em resposta, em 5 de fevereiro de 2019, a ora Autora apresentou a 3.ª pronúncia em sede de audiência prévia, pedindo, a final, o seguinte:
a. Em 1.º lugar, que fosse notificada do teor da cópia da auditoria da DG-AGRI da Comissão Europeia, relativa às Organizações de Produtores e aos Programas Operacionais no Sector das Frutas em falta, sendo-lhe concedido novo prazo de pronúncia, de 10 dias úteis, em sede de (nova) Audiência Prévia, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 121.º do CPA;
b. Em 2.º lugar, que lhe fosse explicitado, sob pena de vício de fundamentação, qual era o fundamento (ou quais eram os fundamentos) do projeto de ato; e
c. Em 3.º lugar, que não se procedesse à prática do projeto de ato.
– cfr. doc. n.º 31 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
38. Em 20 de fevereiro de 2019, os serviços da DRAP-LVT lavraram a informação n.º INF/2/2019/GDR/DRAPLVT, com o assunto “G...., SA – Organização de Produtores - enquadramento das audiências prévias e respetiva pronuncia”, no qual foi referido o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
– cfr. doc. n.º 37 do PA, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
39. Em 22 de fevereiro de 2019, o Diretor Regional da DRAP-LVT apôs despacho de concordância na informação que antecede, mais determinando que fosse emitida decisão final – cfr. doc. n.º 37 do PA, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
40. Por despacho de 6 de março de 2019, proferido pelo Diretor Regional da DRAP-LVT, com o assunto “G...., S.A. – Decisão final de anulação”, exarado no ofício com a referência OF/4/2019/GDR/DRAPVLT, foi determinado o seguinte:
“No âmbito da audiência prévia de que foi notificada essa organização de produtores, foi comunicada a intenção de estes serviços procederem à anulação do despacho da então Diretora Regional, de 30.03.2016, nos termos do qual a G...., S.A. beneficiava da aplicação do regime transitório instituído pela Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, alterada e republicada pela Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro.
Contudo, de acordo com a referida notificação, veio a verificar-se, posteriormente, que essa organização de produtores tinha sido indevidamente reconhecida, pelo facto de um dos seus membros produtores, a S....., Lda., não cumprir os requisitos legais exigidos na vigência do regime legal anterior.
Nesta circunstância, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 25.º da citada portaria, por já se encontrar em situação irregular à data da sua entrada em vigor, não reunia as condições para beneficiar do processo de adaptação ao novo regime jurídico.
Assim, após devida ponderação da pronúncia apresentada em sede de resposta à audiência prévia, concluiu-se que os argumentos aduzidos por essa organização de produtores não foram relevantes ao ponto de afetar o sentido da decisão que foi previamente notificada.
Em face do que antecede, de acordo do disposto no n.º 1 do artigo 163.º, n.º 2 do artigo 165.º e alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, notifica-se essa organização de produtores de que se anula o despacho de 30.03.2016, da ex-Diretora Regional, com revogação do Título de Reconhecimento da mesma data, com efeitos a 01.01.2016, nos termos do n.º 3 do artigo 171.º, todos do Código do Procedimento Administrativo e do citado artigo 25.º, da Portaria n.º 169/2015.”
– cfr. doc. n.º 1 junto com o RI, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
Conforme individualmente especificado supra, os factos provados foram dados como assentes com base no exame dos documentos constantes dos próprios autos, incluindo o processo administrativo instrutor.
Inexistem factos não provados e nada mais foi provado com interesse para a decisão cautelar em apreço.
III.ii. De Direito
Da (i)legitimidade passiva do IFAP:
Na ação principal, o IFAP veio sustentar que a Autora apenas a ele se referiu nos artigos 15.º e 32.º da petição inicial, não formulando qualquer pedido contra o próprio IFAP; sustenta ainda que, de acordo com o disposto no artigo 57.º do CPTA, não se vislumbra, e a Autora não o esclarece, de que forma o provimento da presente ação administrativa pode diretamente prejudicar o IFAP, ou em que medida este tem legítimo interesse na manutenção do ato impugnado nos presentes autos; por conseguinte, o IFAP sustenta que deve ser considerado parte ilegítima.
A Autora, por outro lado, entende que o IFAP é parte legítima, quer em função da relação material em causa, quer em função dos documentos contidos no processo administrativo, na medida em que é o IFAP que deve proceder aos pagamentos dos montantes em sede de programas operacionais às empresas titulares de reconhecimento atribuído pela DRAP-LVT, bem como que existem diversos documentos constantes do processo instrutor que permitem identificar o interesse do IFAP.
Cumpre decidir.
Como é sobejamente conhecido, os atos administrativos revelam-se, amiúde, suscetíveis de afetar múltiplos interesses, pertencentes a diversas entidades e personalidades.
Neste sentido, o CPTA veio consagrar a figura processual dos contrainteressados – cfr., desde logo, o disposto no artigo 10.º n.º 1 in fine, do qual resulta que as ações judiciais carecem de ser propostas não apenas contra a outra parte na relação material controvertida mas também, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
E, concretizando, o artigo 57.º do CPTA estabelece que [p]ara além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.
Descendo ao caso dos autos, é patente que:
a. O IFAP dispõe de diversas atribuições no âmbito do reconhecimento de organizações de produtores (cfr., a título exemplificativo, os artigos 15.º n.ºs 1 e 5, 19.º, 20.º, 22.º e 23.º n.º 1 al. c) e n.º 2 da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na redação que lhe foi conferida pela Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro);
b. É o IFAP que procede aos pagamentos a realizar em sede dos programas operacionais às empresas titulares do reconhecimento enquanto organização de produtores, como aquele que está em causa nos presentes autos;
c. O IFAP pode, pelo menos, ser identificado em função de diversos documentos contidos no processo administrativo (cfr., por exemplo, fls. 822 a 834, 913 a 928 do SITAF);
d. O IFAP desenvolveu uma ação de controlo à Autora, no âmbito da ajuda financeira aos fundos operacionais das organizações de produtores (cfr. ponto 16 da matéria de facto provada);
e. O IFAP deduziu contestação no processo principal, e oposição na ação cautelar, sustentando, para o que por ora releva, respetivamente, a manutenção e não suspensão do ato impugnado/suspendendo no ordenamento jurídico;
Pelo que, em obediência ao princípio da promoção do acesso à justiça, ínsito no artigo 8.º do CPTA, considera-se defensável o entendimento de que o IFAP tem interesse na manutenção do ato impugnado no ordenamento jurídico: não sendo invalidado o ato impugnado, o IFAP não terá de proceder ao pagamento dos montantes previstos nos programas operacionais futuros, podendo ainda vir a reclamar da Autora quantias indevidamente pagas no âmbito de programas operacionais já decorridos.
Tal interesse é, de resto, ilustrado pelo próprio IFAP quando sustenta que “por força do princípio da legalidade este Instituto só pode pagar as ajudas pretendidas pela requerente a quem detenha o título de Organização de Produtores” – cfr. artigo 10.º da oposição.
Pelo que, sem a necessidade de mais amplas considerações, julga-se que o IFAP é parte legítima nos presente autos.
As partes possuem legitimidade e encontram-se devidamente representadas em juízo.
Não se verificam quaisquer nulidades, exceções ou questões prévias de que cumpra conhecer oficiosamente e que obstem ao conhecimento do mérito da ação.
De meritis:
i. Da preterição do procedimento previsto no artigo 21.º da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho:
A Autora começa por alegar que lhe deveria ter sido aplicado o procedimento previsto no artigo 21.º da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na redação da Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro (doravante, simplificada por “Portaria”), o qual vem densificar o disposto no artigo 154.º n.º 4 al. c) do Regulamento (UE) n.º 1308/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, estabelecendo um procedimento administrativo prévio para que se possa retirar (revogar ou anular) o reconhecimento.
Concretamente, a Autora sustenta que não só não lhe foi declarada a suspensão do reconhecimento (em violação do artigo 21.º n.º 2 da Portaria), como também não lhe foi concedido qualquer prazo para regularização do alegado incumprimento sob pena de revogação (em violação do artigo 21.º n.º 4 da Portaria).
Assim, no entendimento da Autora, o ato impugnado é nulo, nos termos previstos no artigo 161.º n.º 2 al. l) do CPA, na medida em que foi praticado com preterição total do procedimento legalmente exigido.
Subsidiariamente, a Autora defende ainda que o ato impugnado é anulável, na medida em que, pelo menos, foram violadas as disposições legais contidas no artigo 21.º n.ºs 1, 2 e 4 da Portaria.
Defendendo-se, a Entidade Demandada alega que a decisão em causa nos autos não enferma do vício em causa e é até imposta pelo disposto no artigo 154.º n.º 3 do Regulamento (UE) n.º 1308/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro.
Por seu turno, o IFAP sustenta que a Autora se encontrava em situação de incumprimento no período contabilístico encerrado à data da apresentação do pedido de reconhecimento, situação que até se agravou no período seguinte, por violação do disposto no artigo 3.º n.º 1 al. c) da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro, e que, portanto, beneficiou indevidamente das medidas transitórias previstas no artigo 25.º da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho.
Vejamos.
O artigo 21.º da Portaria (recorde-se, a Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na versão que lhe foi conferida pela Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro), tem a subsequente redação:Artigo 21.º
Suspensão e revogação 1 - Em caso de incumprimento das condições de reconhecimento, bem como de incumprimento das obrigações previstas na presente portaria, a DRAP ou o serviço competente nas RA, no prazo máximo de dois meses após conhecimento do incumprimento, notifica a organização ou agrupamento de produtores para proceder à regularização das desconformidades identificadas, indicando as medidas corretivas e o respetivo prazo de aplicação, que não pode ultrapassar quatro meses.
2 - Findo o prazo concedido no n.º 1 sem que tenham sido corrigidas as desconformidades identificadas, a DRAP ou o serviço competente nas RA, notifica a organização ou agrupamento de produtores da suspensão do reconhecimento, sendo concedido um prazo máximo de 12 meses, a contar da data da notificação prevista no número anterior, para a regularização do incumprimento.
3 - A suspensão prevista no n.º 2 determina a impossibilidade de receber fundos públicos relacionados com o reconhecimento como organização ou agrupamento de produtores.
4 - Findo o prazo concedido no n.º 2 sem que a situação de incumprimento se encontre sanada, o reconhecimento é revogado pela DRAP ou o serviço competente nas RA, com efeitos à data em que as condições de reconhecimento deixaram de estar preenchidas ou, caso esta não seja apurada, à data em que o incumprimento foi conhecido.
5 - A falta de envio da comunicação prevista no n.º 1 do artigo 22.º, no prazo estabelecido, determina a suspensão do reconhecimento pela DRAP ou o serviço competente nas RA, com efeitos a 1 de janeiro do ano seguinte ao ano a que se refere, só podendo ser solicitado o seu levantamento após entrega da referida comunicação.
Refira-se que as condições de reconhecimento e que as obrigações, mencionadas no artigo 21.º n.º 1 da Portaria, se encontram previstas, respetivamente, nos artigos 3.º a 9.º e no artigo 14.º deste mesmo diploma.
Em epílogo, a Autora sustenta que, previamente à prática do ato impugnado, o procedimento previsto no artigo 21.º da Portaria, acima transcrito, não lhe foi aplicado.
E é verdade.
Tal como resulta da matéria de facto fixada (cfr. os pontos 31 a 40 dos factos provados, para os quais, por economia de texto, se remete), não foi aplicado à Autora o procedimento contido no artigo 21.º da Portaria, nomeadamente, nunca foi suspenso o seu reconhecimento enquanto organização de produtores previamente à revogação do respetivo título.
Mas, salvo melhor entendimento, também não tinha de ser.
Com efeito, tal como decorre do ato impugnado, por seu intermédio foi anulado administrativamente o despacho da Diretora Regional da DRAP-LVT, de 30 de março de 2016, assim como foi revogado o título de reconhecimento enquanto organização de produtores que havia sido atribuído à Autora, com efeitos a 1 de janeiro de 2016.
A anulação acima mencionada foi expressamente efetuada, com efeitos retroativos, nos termos dos artigos 163.º n.º 1, 165.º n.º 2, 168.º n.º 4 al. c) e 171.º n.º 3 do CPA.
A Autora entende que a circunstância de lhe ter sido atribuído o titulo de reconhecimento obstava à aplicação do disposto no CPA e impunha a aplicação do regime anulatório previsto no artigo 21.º da Portaria – veja-se que a Autora sustenta que “daqui não se retira uma distinção entre um incumprimento originário ou um incumprimento sucessivo: releva, portanto, apenas a existência de um verdadeiro e próprio incumprimento para efeitos do n.º 1 do artigo 21.º.”; “Nem se alegue, por fim, que estamos perante um regime de “revogação” e não de “anulação” – o que não se concede e apenas por mera cautela de patrocínio se equaciona.”; “A decisão de retirada do reconhecimento tem, então, como fundamento a (i)legalidade, não havendo, aqui, quaisquer razões de mérito, oportunidade ou conveniência a ter em consideração.” (artigos 68.º, 86.º e 90.º do requerimento inicial).
Contudo, salvo melhor entendimento, julga-se que os regimes da anulação administrativa (prevista no CPA) e da suspensão e revogação do reconhecimento (ínsito no artigo 21.º da Portaria), têm âmbitos e finalidades distintas – pese embora, em qualquer dos casos, possam culminar na retirada do título de reconhecimento.
Ao passo que o primeiro (anulação administrativa) se destina a eliminar os efeitos jurídicos de um ato administrativo ilegal (ab initio), o segundo (suspensão e revogação do reconhecimento) visa corrigir uma situação jurídica (que se presume) legalmente atribuída, mas cujas condições ou obrigações venham a ser incumpridas (tendencialmente, a posteriori) pelo beneficiário do ato.
Neste sentido, o regime legal estabelecido na Portaria parte do pressuposto de que, ao ser atribuído o título de reconhecimento, as condições legalmente previstas estavam, anteriormente, verificadas.
É por isso que o artigo 21.º n.º 1 da Portaria:
(i) Se refere ao incumprimento das condições de reconhecimento e das obrigações previstas na Portaria;
(ii) Determina que a Administração disponha do prazo máximo de dois meses após o conhecimento do incumprimento para notificar o incumpridor para proceder à regularização das desconformidades;
(iii) Impõe, previamente à revogação do título de reconhecimento, a suspensão do reconhecimento, com vista à regularização do incumprimento;
(iv) Implica, caso o incumprimento não seja regularizado dentro dos prazos previstos, que seja revogado o reconhecimento, com efeitos à data em que as condições de reconhecimento deixaram de estar preenchidas ou, caso esta data não seja apurada, à data em que o incumprimento foi conhecido – o que, evidentemente, se assume que aconteça em momento posterior à emissão do próprio (título de) reconhecimento.
Porém, o regime previsto no artigo 21.º da Portaria não obsta a que, sendo apurada a ilegalidade do próprio ato administrativo que defere o pedido de reconhecimento, e desde que verificadas todas as demais condições previstas na lei para esse efeito, venha a ser aplicado o regime da anulação administrativa prevista no CPA.
Nesta hipótese, poderá ser declarado nulo ou anulado o ato administrativo que defere o pedido de reconhecimento; isso terá por consequência, evidentemente, a perda do título de reconhecimento que tenha sido emitido.
Assim, se a Administração erra na própria concessão do reconhecimento deverá lançar mão do regime da anulação administrativa; se o particular incumpre, ou passa a incumprir, as condições/obrigações legalmente impostas, mas o ato de deferimento do pedido de reconhecimento é válido (ou, sendo anulável, já não puder ser anulado), a Administração deverá lançar mão do regime previsto no artigo 21.º da Portaria.
Posto isto, e descendo ao caso concreto, verifica-se que a irregularidade detetada à Autora datava de momento anterior ao despacho da Diretora Regional da DRAP-LVT, de 30 de março de 2016, que deferiu o pedido de reconhecimento e atribuiu o correspondente Título de Reconhecimento de organização de produtores à Autora, com efeitos a 1 de janeiro de 2016.
Com efeito, a irregularidade em apreço consiste na (alegada) infração, pela Autora, ao disposto no artigo 3.º n.º 1 al. c) da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro, o qual estabelecia o seguinte: Os estatutos das organizações de produtores devem incluir, para além das exigências mencionadas no artigo 125.º-A do Regulamento (CE) n.º 1234/2007, disposições que: (…) c) Garantam que nenhum dos membros produtores detenha mais de um terço do capital social ou igual percentagem de direitos de voto, sendo que a mesma poderá aumentar até ao máximo de 49 %, desde que tal aumento seja proporcional à contribuição do membro em causa para o valor da produção comercializada pela organização de produtores – denote-se que este Tribunal não ignora que o reconhecimento atribuído à Autora ao abrigo do regime anterior emanava da Portaria n.º 210/2005, de 24 de fevereiro (cfr. ponto 2 da matéria de facto provada) e não da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro; como tal, a Autora tinha, isso sim, de respeitar os valores aplicáveis à data da atribuição daquele reconhecimento (cfr. o artigo 25.º n.º 4 da Portaria); tais valores estavam previstos no artigo 2.º n.º 1 al. b) subal. iii) da Portaria n.º 210/2005, de 24 de fevereiro; contudo, mesmo nesse caso, sempre se chegaria à conclusão de que a Autora incumpria os rácios legalmente previstos para o reconhecimento (ou para a sua manutenção).
Concretamente, foi apontado à Autora que “A S....., Lda., detinha 41,67% de capital social e no referido período contabilístico, contribui para o VPC apenas com 27% violando o estabelecido na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro. Encontrando-se, assim, em situação irregular, beneficiou indevidamente das medidas transitórias previstas no artigo 25.º da nova portaria. // De todo o modo, caso fosse considerado para efeitos de VPC o ano de 2015, verifica-se que a sua contribuição, assente em dados fornecidos pelo Relatório de Atividades da própria OP, seria ainda menor, apenas de 23,2%, aumentando a desproporção entre as duas realidades” – cfr. ponto 36 da matéria de facto fixada.
A Autora não refuta que tal irregularidade se verificasse.
Pelo que, o regime transitório previsto no artigo 25.º n.º 4 da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na redação da Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro, não era aplicável à Autora, uma vez que, para o efeito, tinha que observar os valores aplicáveis à data da atribuição daquele reconhecimento.
Concluindo-se, então, que o despacho da Diretora Regional da DRAP-LVT, de 30 de março de 2016, padece de ilegalidade.
Sendo o próprio despacho de 30 de março de 2016 ilegal, e independentemente da questão relativa ao prazo de que a Administração dispunha para o efeito (sobre o qual nos debruçaremos adiante), é de concluir que a Administração podia anular tal ato administrativo, socorrendo-se do regime da anulação administrativa previsto no CPA.
Tal sendo, não será de declarar nulo, nem de anular, o ato impugnado por preterição total do procedimento ou por violação do disposto nos artigos 21.º n.ºs 1, 2 e 4 da Portaria.
ii. Da falta de fundamentação:
Num segundo momento, a Autora invoca que o ato impugnado não esclarece, de modo claro, qual ou quais são os seus fundamentos, assim como não explicita se tais fundamentos correspondem àqueles que foram vertidos nos ofícios de notificação para efeitos de audiência prévia (ou noutros), e, em caso afirmativo, em qual ou quais dos ofícios, violando, assim, o dever de fundamentação consagrado nos artigos 152.º n.º 1 al. a) e 153.º n.º 2 do CPA.
Defendendo-se, a Entidade Demandada sustenta que o ato impugnado enuncia explicitamente e com rigor, como exigem os artigos 152.º n.º 1 al. a) e 153.º do CPA, as razões e motivos, de facto e de direito, que conduziram à decisão, de tal ordem que a Autora, quer no procedimento, quer no requerimento inicial, vai muito além da alegação do vício de falta de fundamentação.
Vejamos.
O artigo 268.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (“CRP”) consagra que os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.
Na sua esteira, o artigo 153.º n.º 1 do CPA estabelece que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
Acresce que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato – cfr. o artigo 153.º n.º 2 do CPA.
Nas expressivas palavras vertidas no Ac. do TCA Norte, de 22-06-2011, proferido no processo n.º 00462/2000-Coimbra, disponível em www.dgsi.pt, “a fundamentação do ato administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão; é contextual quando se integra no próprio ato e dela é contemporânea; é clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi o referido iter cognoscitivo-valorativo da decisão; é congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária de tais razões.” (Sublinhado nosso)
Além disso, como vem sendo entendido, o dever de fundamentação é relativo, no sentido de que o grau mínimo de fundamentação que é exigível varia em função do tipo concreto de cada ato administrativo, das circunstâncias que o rodeiam e do seu destinatário.
Neste sentido, pode asseverar-se que o principal objetivo da fundamentação do ato administrativo é que os seus destinatários o compreendam, permitindo-lhes aceitá-lo ou, com ele não concordando, defender-se – cfr. o Ac. do STA, de 02-12-2010, proferido no processo n.º 0554/10, disponível em www.dgsi.pt, que sumaria que “Segundo a jurisprudência uniforme deste STA, e atendendo à funcionalidade do instituto da fundamentação dos atos administrativos, ou seja, ao fim instrumental que o mesmo prossegue, um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação”.
Isto é, a finalidade da fundamentação dos atos administrativos é dar a conhecer ao seu destinatário o trilho lógico percorrido que subjaz à decisão, através da enunciação das razões de facto e de direito que a nortearam, permitindo que esse destinatário compreenda o ato, o aceite ou dele se defenda.
Revertendo ao caso sob apreciação, é notório que o ato impugnado está devidamente fundamentado e que o contexto que o rodeia permitiu à Autora compreendê-lo na íntegra.
Senão vejamos.
No dia 14 de setembro de 2018, foi enviado à Autora um primeiro projeto de decisão (cfr. ponto 31 da matéria de facto fixada), do qual se podem retirar as seguintes passagens relevantes:
“Nos termos da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na sua atual redação (doravante designada Portaria), e por meu despacho, a vossa Organização de Produtores (doravante designada OP) N.º 104 G...., SA foi reconhecida no setor de Frutas e Produtos Hortícolas, para os produtos Pera, Maçã, Ameixa, Nectarina, Marmelo, Diospiro, ao abrigo das disposições transitórias, por ainda não reunir os requisitos previstos no n.º 4, do artigo 25.º da Portaria. // (…) //
Ao abrigo daquelas disposições transitórias ficou identificado um membro produtor com mais de 20% do capital social ou direitos de voto, a S....., Lda., (41,67%) cuja contribuição para o VPC foi de 27%, tendo a vossa OP sido avaliada no período contabilístico encerrado à data da apresentação do pedido de reconhecimento, conforme previsto no n.º 1 do artigo 10.º da Portaria. A partir de 01.01.2018 teriam de passar a cumprir os requisitos em causa de forma a manter o seu reconhecimento.
No seguimento de uma auditoria da DG-AGRI da Comissão Europeia, relativa às Organizações de Produtores e aos Programas Operacionais no Sector das Frutas e Produtos Hortícolas, indicaram especificamente a seguinte incorreção da aplicação do requisito em causa, previsto no período transitório de adaptação ao reconhecimento, estabelecido na Portaria:
- No relatório de controlo efetuado em 2016, a administração portuguesa identificou um membro produtor da OP, S....., Lda., que não cumpria o requisito relativo aos limites de participação no capital social e ou direitos de voto, detendo o mesmo 41,67%, já não cumprindo o anterior diploma (Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro) e o atual, tendo assim sido mantido indevidamente o reconhecimento a esta OP.
Face ao exposto, considera-se em consonância com o entendimento da DG-AGRI, que a vossa OP à data do pedido de reconhecimento em 14-10-2015 e de acordo com as condições de reconhecimento verificadas não poderia ter beneficiado da derrogação prevista no artigo 25.º, por não cumprir o requisito relativo ao limite de participação estabelecido na alínea a), do n.º 2 do artigo 4.º, todos da Portaria, uma vez que o VPC do membro produtor não contribuía na mesma proporção da sua participação no capital social ou direitos de voto. (…)”.
Neste projeto de decisão foi ainda referido que a DRAP-LVT se propunha a anular o despacho que reconheceu a Autora como organização de produtores, facultando-se prazo para a Autora se pronunciar caso assim o desejasse.
Depois de ter sido exercida audiência prévia pela Autora, bem como facultados alguns documentos (cfr. pontos 32 a 35 da matéria de facto provada), no dia 18 de janeiro de 2019, foi emitido novo ofício dirigido à Autora (cfr. ponto 36 da matéria de facto fixada), para efeitos de nova audiência prévia, do qual deflui o seguinte:
“(…) Com referência à pronúncia da G...., SA, datada de 19.11.2018, e, em complemento das referidas notificações, solicita-se a essa organização de produtores se digne considerar a presente notificação como complementar das anteriores, por forma a que não subsistam dúvidas sobre os motivos que fundamentam a revogação anulatória do reconhecimento em causa, de acordo com o previsto nos artigos 152.º e 153.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA). (…) // (…)
A S....., Lda., detinha 41,67% de capital social e no referido período contabilístico, contribui para o VPC apenas com 27% violando o estabelecido na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro. Encontrando-se, assim, em situação irregular, beneficiou indevidamente das medidas transitórias previstas no artigo 25.º da nova portaria.
De todo o modo, caso fosse considerado para efeitos de VPC o ano de 2015, verifica-se que a sua contribuição, assente em dados fornecidos pelo Relatório de Atividades da própria OP, seria ainda menor, apenas de 23,2%, aumentando a desproporção entre as duas realidades.
Nestas circunstâncias, tendo em conta que a organização de produtores não reunia as condições para beneficiar das disposições transitórias previstas no referido artigo 25.º e, consequentemente, também, não reunir condições para manter o reconhecimento, por incumprimento da alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º da Portaria n.º 169/2015, notifica-se essa organização de produtores de que é intenção destes serviços, anular o despacho da então Diretora Regional de 30.03.2016, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 163.º, n.º 2 do artigo 165.º e alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º, todos do CPA, com as consequências legais daí advenientes. // (…)”.
Nesta sequência, foi novamente concedido prazo para a Autora se pronunciar, querendo, sobre o projeto de decisão acima mencionado, o que veio efetivamente a fazer – cfr. ponto 37 da matéria de facto fixada.
Posteriormente, após informação dos serviços (cfr. ponto 38 da matéria de facto fixada), por despacho de 6 de março de 2019, proferido pelo Diretor Regional da DRAP-LVT, foi tomado o ato impugnado (cfr. ponto 40 da matéria de facto fixada), o qual tem o seguinte teor:
“No âmbito da audiência prévia de que foi notificada essa organização de produtores, foi comunicada a intenção de estes serviços procederem à anulação do despacho da então Diretora Regional, de 30.03.2016, nos termos do qual a G...., S.A. beneficiava da aplicação do regime transitório instituído pela Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, alterada e republicada pela Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro.
Contudo, de acordo com a referida notificação, veio a verificar-se, posteriormente, que essa organização de produtores tinha sido indevidamente reconhecida, pelo facto de um dos seus membros produtores, a S....., Lda., não cumprir os requisitos legais exigidos na vigência do regime legal anterior.
Nesta circunstância, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 25.º da citada portaria, por já se encontrar em situação irregular à data da sua entrada em vigor, não reunia as condições para beneficiar do processo de adaptação ao novo regime jurídico.
Assim, após devida ponderação da pronúncia apresentada em sede de resposta à audiência prévia, concluiu-se que os argumentos aduzidos por essa organização de produtores não foram relevantes ao ponto de afetar o sentido da decisão que foi previamente notificada.
Em face do que antecede, de acordo do disposto no n.º 1 do artigo 163.º, n.º 2 do artigo 165.º e alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, notifica-se essa organização de produtores de que se anula o despacho de 30.03.2016, da ex-Diretora Regional, com revogação do Título de Reconhecimento da mesma data, com efeitos a 01.01.2016, nos termos do n.º 3 do artigo 171.º, todos do Código do Procedimento Administrativo e do citado artigo 25.º, da Portaria n.º 169/2015.”
Ora, sendo certo que o ato impugnado se limita a referir que “essa organização de produtores tinha sido indevidamente reconhecida, pelo facto de um dos seus membros produtores, a S....., Lda., não cumprir os requisitos legais exigidos na vigência do regime legal anterior”, é claro, e indubitável, decorrendo da sequência das notificações acima mencionada, que a Administração se referiu à inobservância do disposto no artigo 3.º n.º 1 al. c) da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro, bem como que era essa irregularidade que deveria ter impedido a Autora de beneficiar do regime transitório plasmado no artigo 25.º n.º 4 da Portaria, o que não aconteceu.
Ademais, há que ter em consideração que os diversos projetos de decisão enviados à Autora não são contraditórios, mas complementares, e que assumem uma sequência, lógica e cronológica, pelo que é irrelevante que o ato impugnado não especifique um concreto ofício de notificação para efeitos de audiência prévia.
Pelo exposto, sem a necessidade de mais amplas considerações, julga-se que o ato impugnado não será de anular por violação do dever de fundamentação.
iii. Da preterição de audiência dos interessados:
Em terceiro lugar, a Autora pugna pela anulação do ato impugnado por violação do direito de audiência dos interessados.
Na sua perceção, para além de não ter sido explicitado no ato impugnado se os fundamentos em que este se baseia correspondem àqueles que se encontram vertidos nos ofícios de notificação para audiência prévia, a Autora não foi notificada de todos os elementos relevantes para que pudesse exercer cabalmente o seu direito (fundamental) de audiência prévia, nos termos previstos nos artigos 121.º n.º 1 e 122.º n.º 2 do CPA.
Diferentemente, a Entidade Demandada entende que não se pode extrair de uma eventual – mas, no caso, inexistente – violação do direito à informação qualquer consequência para a validade da decisão tomada no termo do procedimento.
Vejamos.
Como é sabido, a participação dos interessados constitui um princípio basilar da atividade da Administração Pública.
Nos termos dos artigos 267.º n.º 5 da CRP e 12.º do CPA, o procedimento administrativo deve assegurar a participação dos interessados na formação das decisões que lhes digam respeito.
Tal desiderato é concretizado através da figura da audiência dos interessados, prevista nos artigos 121.º e seguintes do CPA. Esta audiência consubstancia uma manifestação dos princípios do contraditório e da participação; o seu cumprimento constitui uma formalidade essencial cuja violação gera, em princípio, a ilegalidade do próprio ato final.
Assim, nos termos do artigo 121.º do CPA, antes de ser tomada a decisão final, os interessados têm direito a ser ouvidos no procedimento administrativo, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável da mesma.
Para o efeito, como sustenta a Autora, a notificação deve incluir todos os elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de direito – cfr. artigo 122.º n.º 2 do CPA.
Em suma, a audiência dos interessados é a formalidade prevista na lei para os interessados intervirem no procedimento através de uma participação dialógica, suscetível de influenciar a decisão final que vier a ser tomada pela Administração.
Enquanto formalidade que é, a audiência dos interessados constitui um meio para atingir uma finalidade. Como referido no Ac. do Pleno do STA, de 02-06-2004, proferido no processo n.º 01591/03, disponível em www.dgsi.pt, “A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da diretiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final, permitindo-lhes chamar a atenção para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento.”
Descendo ao caso dos autos, verifica-se que a Autora foi notificada, por diversas vezes até, para se pronunciar em sede de audiência dos interessados, em estrita observância do disposto no artigo 121.º n.º 1 do CPA – cfr. pontos 31, 33 e 36 da matéria de facto fixada.
É ostensivo que foram facultados à Autora todos os elementos necessários para que esta pudesse conhecer, apreender e rebater todos os aspetos pertinentes relativamente à decisão impugnada, mostrando-se totalmente irrelevante que não lhe tenha sido facultada cópia da auditoria realizada pela DG-AGRI da Comissão Europeia.
Efetivamente, o que importa considerar é que os fundamentos de facto e de direito relativos ao controlo democrático da própria Autora e à sua articulação com o regime legal aplicável lhe foram dados a conhecer e que lhe foi dada a oportunidade de sobre os mesmos se pronunciar.
Assim, não será de anular o ato impugnado por preterição da audiência dos interessados.
iv. Do prazo aplicável quanto à decisão de anulação administrativa:
Finalmente, a Autora defende que a Entidade Demandada andou mal ao aplicar ao caso o disposto no artigo 168.º n.º 4 al. c) do CPA uma vez que o ato anulado, tratando-se de um ato constitutivo de direitos, não corresponde a um ato de conteúdo pecuniário, mas antes ao reconhecimento de um estatuto, razão pela qual era aplicável o disposto no artigo 168.º n.º 2 do CPA.
Portanto, no entendimento da Autora, o ato impugnado não deve ser, ele próprio, confundido com o ato administrativo pelo qual a entidade administrativa em questão determina que serão concedidas determinadas ajudas – leia-se, quantias pecuniárias – para a realização da sua atividade; o ato anulado não é, como é bom de ver, um ato pelo qual se pretende conceder qualquer atribuição de ajudas ou auxílios financeiros (subvenções), não devendo, portanto, ser considerado um ato constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário,
Sobre este aspeto, a Entidade Demandada e o IFAP nada disseram.
Apreciemos.
No caso dos autos, está demonstrado que o despacho da Diretora Regional, de 30 de março de 2016, bem como o consequente título de reconhecimento atribuído à Autora, resultou de erro sobre os pressupostos por parte dos serviços da Entidade Demandada.
Através do ato ora impugnado, a Entidade Demandada pretendeu corrigir o erro que cometeu, anulando o despacho da Diretora Regional, de 30 de março de 2016, e revogando o título de reconhecimento de organização de produtores atribuído à Autora.
Para o efeito, a Entidade Demandada invocou ser aplicável o prazo de anulação previsto no artigo 168.º n.º 4 al. c) do CPA.
Mas, salvo melhor entendimento, tal prazo não logra aplicação no caso concreto.
Senão vejamos.
O artigo 168.º n.º 2 do CPA verte que, [s]alvo nos casos previstos nos números seguintes, os atos constitutivos de direitos só podem ser objeto de anulação administrativa dentro do prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão.
O artigo 168.º n.º 4 al. c) do CPA, derrogando expressamente esta regra do n.º 2, consagra que, [s]alvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente, os atos constitutivos de direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias: c) Quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas.
No procedimento administrativo, a DRAP-LVT propugnou o entendimento segundo o qual o ato anulado (o despacho da Diretora Regional, de 30 de março de 2016) consubstanciava um ato constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário.
Contudo, salvo melhor entendimento, o despacho da Diretora Regional, de 30 de março de 2016 – assim como o título de reconhecimento da Autora enquanto organização de produtores – não configura um ato constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário.
Com efeito, mediante a emanação do despacho da Diretora Regional, de 30 de março de 2016, e do reconhecimento atribuído à Autora, esta não fica investida em qualquer direito de conteúdo pecuniário.
Mesmo diante de tal ato, a Autora sempre carecia de uma decisão posterior, proferida pelo próprio IFAP, que lhe viesse a atribuir, reunidos todos os pressupostos, e para um certo período de tempo, o direito a perceber uma determinada quantia.
Tal acaba por ser reconhecido pela própria Entidade Demandada, quando, em sede de oposição, refere que “O ato suspendendo não é suscetível de causar à Requerente os prejuízos que esta invoca com vista a demonstrar o requisito do periculum in mora: os prejuízos identificados são meramente virtuais e hipotéticos, pois só se verificariam se e quando viesse a ser decidida, pelo Instituto de Financiamento de Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP. IP). // A devolução das verbas pagas à Requerente depende, nos termos da lei, de uma decisão da competência daquele Instituto, como organismo pagador, e não opera com a simples emissão do ato suspendendo. // A Requerente não demonstrou, que o ato lhe causava prejuízos de difícil reparação – e prejuízos que sejam a consequência direta e necessária do ato suspendendo, e não de outro ato. O pedido de suspensão deverá ser considerado improcedente relativamente a um efeito jurídico não produzido pelo ato suspendendo, a conclusão a tirar é que o tipo de periculum in mora invocado é totalmente indiferente à situação jurídica definida pelo ato em causa.” – cfr. artigos 15.º a 18.º da oposição.
Como tal, o prazo aplicável para a prática do ato administrativo tendente à anulação do despacho da Diretora Regional, de 30 de março de 2016, seria o de um ano, a contar da data da respetiva emissão, por aplicação do disposto no artigo 168.º n.º 2 do CPA e não o de cinco anos, previsto no artigo 168 n.º 4 al. c) do CPA.
Pelo exposto, será de anular o ato impugnado, nos termos e com os efeitos previstos no artigo 163.º do CPA, por violação do disposto no artigo 168.º n.º 2 do CPA.
v. Da (in)aplicabilidade do disposto no artigo 163.º n.º 5 al. c) do CPA:
Atento o que resulta do acima exposto, é ostensivo que não logra aplicação o disposto no artigo 163.º n.º 5 al. c) do CPA – preceito legal segundo o qual [n]ão se produz o efeito anulatório quando: c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.
É que o artigo 163.º n.º 5 al. c) do CPA, constituindo uma manifestação do princípio do aproveitamento do ato administrativo, pressupõe que, em termos de prazos, o ato ainda pudesse ser praticado, o que, no caso, como se viu, não sucede.
Por isso, salvo melhor entendimento, e sob pena de violação dos princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança, o regime do aproveitamento do ato administrativo, ínsito no artigo 163.º n.º 5 do CPA, não pode sobrepor-se aos prazos para a anulação administrativa, sob pena de tais prazos se tornarem letra morta.
Como tal, será de anular o ato impugnado.
A responsabilidade pelo pagamento das custas processuais cabe à Entidade Demandada, nos termos do disposto no artigo 527.º n.º 1 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
IV. Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos, julgo a presente ação procedente e anulo o despacho de 6 de março de 2019, emitido pelo Diretor da Direção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo.
Fixo o valor da causa em EUR 30.000,01.
Custas pela Entidade Demandada.
Lisboa, 28 de janeiro de 2020.
O Juiz de Direito
(…)”
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
– cfr. sentença proferida no processo n.º 1007/19.0BELSB, para a qual se remete e que se dá por integralmente reproduzida;
2. Por despacho da Diretora Regional da Agricultura, a DRAP-LVT aprovou os programas operacionais e ajudas financeiras apresentados pela Exequente para os anos de 2017 e 2018 – cfr. docs. n.ºs 18, 40 e 44 juntos com a petição da providência cautelar, para os quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidos;
3. Em execução dos programas operacionais aprovados, em 14 de fevereiro de 2018, a Exequente submeteu ao IFAP um pedido de ajuda financeira aos fundos operacionais das organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas, nos termos e ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1234/2007 do Conselho e Regulamento n.º 543/2011 da Comissão, com um saldo de ajuda no valor de EUR 196.062,95, reportado ao ano de 2017 – cfr. doc. n.º 2 junto com o requerimento executivo, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
4. Em 4 de junho de 2018, a Exequente submeteu ao IFAP um pedido de ajuda às retiradas para distribuição gratuita formulado ao abrigo das medidas de apoio excecionais e temporárias aos produtores de frutas e hortícolas previsto no Regulamento Delegado (EU) n.º 2017/1165 (6.ª Vaga), com um saldo de ajuda no valor de EUR 95.339,70, reportado aos anos de 2017 e 2018 – cfr. doc. n.º 3 junto com o requerimento executivo, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
5. Em execução dos programas operacionais aprovados, em 14 de fevereiro de 2019 a Exequente submeteu ao IFAP um pedido de ajuda financeira aos fundos operacionais das organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas, nos termos e ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1234/2007 do Conselho e Regulamento n.º 543/2011 da Comissão, com um saldo de ajuda no valor de EUR 284.092,80, reportado ao ano de 2018 – cfr. doc. n.º 4 junto com o requerimento executivo, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
6. Em 18 de janeiro de 2019, através de despacho favorável do Sr. Diretor Regional da DRAP-LVT, foi aprovado o 3.º programa operacional 2019-2023, apresentado pela Exequente, em 28 de setembro de 2018, o qual totaliza uma assistência financeira correspondente a uma ajuda global no valor de EUR 1.466.272,92, discriminado do modo seguinte:
a. Assistência financeira UE (4,6%) para o PO 2019: 311.672,92€;
b. Assistência financeira UE (4,6%) para o PO 2020: 257.600€;
c. Assistência financeira UE (4,6%) para o PO 2021: 287.500€;
d. Assistência financeira UE (4,6%) para o PO 2022: 299.000€;
e. Assistência financeira UE (4,6%) para o PO 2023: 310.500€;
– cfr. docs. n.º 47 junto com a petição da providência cautelar, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
7. Em execução do programa operacional mencionado no ponto que antecede, em 14 de fevereiro de 2020, a Exequente apresentou o pedido de ajuda financeira respeitante ao ano de 2019 no valor de EUR 221.394,36 – cfr. doc. n.º 5 junto com o requerimento executivo, para o qual se remete e que se dá por integralmente reproduzido;
8. O IFAP não procedeu aos pagamentos que lhe foram requeridos pela Exequente, acima referidos – facto confessado pelo IFAP (cfr. artigos 12.º a 17.º da contestação do IFAP);
9. O IFAP não procedeu a operações de controlo relativamente aos pedidos acima referidos, porquanto a Exequente tinha o seu título de reconhecimento enquanto organização de produtores revogado – facto confessado pelo IFAP (cfr. artigo 16.º da contestação do IFAP);
10. A Exequente não está integrada na lista de entidades que são reconhecidas como organizações de produtores, constante da página eletrónica do IFAP – facto admitido por acordo das partes.
É dado como não provado o seguinte facto com relevância para o conhecimento da presente ação executiva:
A. Os investimentos e despesas operacionais subjacentes aos pedidos da Exequente foram por esta executados, bem como foram pagos os respetivos fornecedores.
Conforme individualmente especificado, os factos provados foram dados como assentes com base no exame dos documentos constantes da presente ação executiva e do processo cautelar no qual foi proferida a decisão declarativa, assim como resultam da sua admissão por acordo das partes e do expresso reconhecimento pelo IFAP de que não procedeu a qualquer pagamento.
O facto não provado resulta de o mesmo ter sido alegado de forma manifestamente genérica (cfr. artigo 49.º do requerimento executivo) e de, mesmo que assim não fosse, o mesmo não poder ser dado por admitido por acordo das partes, atento o que resulta dos artigos 19.º, 20.º e 22.º da contestação do IFAP.”
IV – Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida, o seguinte:
“(…) Dos pedidos de condenação do IFAP a pagar à Exequente os saldos dos pedidos de ajuda respeitantes à execução dos programas operacionais de 2017, 2018 e 2019, assim como às medidas de apoio excecionais e temporárias aos produtores de frutas e hortícolas de 2017 e 2018:
Num plano distinto do anterior, a Exequente alega que a circunstância de não ser reconhecida como organização de produtores se acha estreitamente correlacionada com os incumprimentos do IFAP, ao não proceder ao pagamento dos pedidos de ajuda financeira apresentados pela Exequente no âmbito dos programas operacionais que esta tem vindo a executar enquanto organização de produtores
Neste conspecto, muito resumidamente, a Exequente entende estarem reunidas as condições para o IFAP ser condenado a pagar-lhe os saldos dos pedidos de ajuda respeitantes à execução dos programas operacionais de 2017 (EUR 196.062,95), 2018 (de EUR 284.092,80) e 2019 (70% do saldo, ou seja, EUR 154.976,05), assim como às medidas de apoio excecionais e temporárias aos produtores de frutas e hortícolas de 2017 e 2018 (EUR 95.339,70), acrescidos dos respetivos juros de mora, à taxa legal de 4%, vencidos e vincendos.
Defende o IFAP que a Exequente parte do pressuposto, que é errado, de que, por si só, a detenção do título de reconhecimento lhe confere automaticamente direitos à obtenção dos apoios peticionados na presente execução; que, de acordo com o previsto no artigo 37.º da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro, os programas operacionais e os pedidos de pagamento estão sujeitos a ações de controlo administrativo e in loco; e que sucedeu que, como a Exequente se encontrava com o título de organização de produtores revogado, os pedidos de pagamentos apresentados não constaram do universo de seleção para controlo por parte do IFAP, razão pela qual os mesmos nunca chegaram a ser realizados, o que obsta aos pagamentos.
Mais defende o IFAP que os montantes indicados nos presentes autos pela Exequente (excetuando os juros), correspondem ao solicitado nos pedidos de ajuda; porém, os montantes a pagar pelo IFAP serão aqueles que irão resultar do apuramento da elegibilidade da despesa em resultado do controlo a realizar; e a não realização das ações de controlo obrigatórias, previstas no artigo 37.º da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro, configuram, nos termos do artigo 163.º do CPTA, uma causa legítima de inexecução da sentença, só agora invocável pois só no âmbito do presente processo de execução de sentença é que foi peticionada a condenação do IFAP nesse pagamento.
Em sede de réplica, a Exequente sustentou que os pagamentos aqui reclamados pela Exequente foram efetivamente autorizados no âmbito da aprovação dos programas operacionais e consequentes ajudas financeiras; que os pedidos de pagamento, foram instruídos com a necessária documentação que integra os pedidos de ajuda e que demonstra a realização das correspondentes despesas, como se alegou e demonstrou na petição, o que o IFAP não contestou; o IFAP é que não procedeu à respetiva liquidação, não podendo vir agora alegar, em prejuízo do direito da Exequente, que a impossibilidade de realizar ações de controlo prévio obsta ao pagamento dos pedidos de ajuda.
No entendimento da Exequente, não resulta do artigo 37.º da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro, que o pagamento dos pedidos de ajuda dependa do controlo prévio in loco como alega o Executado; além disso, a atividade de controlo constitui uma obrigação do IFAP e não da Exequente, não podendo por isso o incumprimento de procedimentos internos que se impõem ao IFAP servir de pretexto para impedir o direito da Exequente a poder receber os pedidos de ajuda.
Finalmente, para a Exequente, estando em causa o pagamento de uma quantia pecuniária, pelo que não é invocável a existência de causa legítima de inexecução, nos termos do artigo 173.º n.º 3 do CPTA. Vejamos.
A lógica que preside ao regime de execução de sentenças de anulação constante do CPTA tem por referencial a reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado e o cumprimento (tardio) dos deveres que não tenham sido cumpridos com fundamento nesse ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que a Administração deveria ter atuado – cfr. artigo 173.º n.º 1 do CPTA.
(…)
Ora, considerando o alegado pelo IFAP no artigo 16.º da contestação, no sentido de que foi “[p]elo facto da Exequente G.... se encontrar com o título de Organização de Produtores revogado, [que] os pedidos de pagamentos apresentados não constaram do universo de seleção para controlo por parte do IFAP, I.P., pelo que os mesmos nunca chegaram a ser realizados”, afigura-se imperioso considerar que estamos perante a necessidade de dar cumprimento a deveres que, não fosse o ato anulado, teriam sido cumpridos.
(…)
Feito este excurso introdutório, retomemos a análise, sopesando o direito aplicável que emana, desde logo, da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro, que é invocada pelo IFAP na sua contestação.
Tal como verte o seu artigo 1.º, tal Portaria estabelece as regras nacionais complementares relativas aos fundos operacionais, aos programas operacionais e à assistência financeira, previstos na Secção 3 do Capítulo II da Parte II do Regulamento (UE) n.º 1308/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, no Regulamento Delegado (UE) 2017/891, da Comissão, de 13 de março, e no Regulamento de Execução (UE) 2017/892, da Comissão, de 13 de março, nas redações atuais, em aplicação da estratégia nacional de sustentabilidade para os programas operacionais no setor das frutas e produtos hortícolas (EN).
E, para o que por ora releva, ela aplica-se às organizações de produtores reconhecidas para o setor das frutas e produtos hortícolas nos termos da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, alterada e republicada pela Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro – cfr. artigo 2.º n.º 1.
Assim, como melhor elucida o artigo 4.º da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro, as organizações de produtores podem constituir fundos operacionais, utilizados exclusivamente para financiar os programas operacionais aprovados (n.º 2), e que são financiados pelas contribuições financeiras dos membros ou da própria organização de produtores, bem como pela assistência financeira da União Europeia (n.º 1).
Esta assistência financeira da União Europeia, constitui parte integrante do fundo operacional e é concedida nos termos previstos, designadamente, no artigo 34.º do Regulamento (UE) n.º 1308/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, e no artigo 23.º do Regulamento Delegado (UE) 2017/891, da Comissão, de 13 de março – cfr. artigo 5.º n.º 1 al. a) e n.º 2 da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro.
(…)
Os pedidos de pagamento, como aqueles com os quais nos deparamos nos presentes autos, estão previstos no artigo 33.º da Portaria, que postula o seguinte:
Pedidos de pagamento
1 - As organizações de produtores devem apresentar os pedidos de pagamento ao IFAP, I. P., até 15 de fevereiro do ano seguinte ao da respetiva execução no âmbito do programa operacional.
2 - A apresentação dos pedidos de pagamento efetua-se através de formulário próprio disponível no sítio da Internet do IFAP, I. P., em www.ifap.pt, valendo como data da apresentação a da entrega presencial, ou do registo postal ou, quando aplicável, da submissão eletrónica.
3 - Os pedidos de pagamento reportam-se às despesas efetivamente realizadas e pagas, salvo o disposto no n.º 4 e n.º 5, devendo ser instruídos com os respetivos documentos comprovativos, designadamente faturas e extratos bancários, bem como com o relatório anual de execução previsto na alínea k) do n.º 1 do artigo 25.º do presente diploma, ou outros documentos previstos no anexo II da presente portaria e da qual faz parte integrante.
4 - Os pedidos de pagamento relativos ao penúltimo ano do programa operacional devem ainda ser instruídos com o relatório de avaliação previsto na alínea l) do n.º 1 do artigo 25.º do presente diploma.
5 - Os pedidos de pagamento relativos a despesas programadas, mas não executadas, podem ser apresentados, desde que se comprove o seguinte:
a) As ações em causa não puderam ser efetuadas até 31 de dezembro do respetivo ano de execução do programa operacional por motivos que não dependem da organização de produtores em causa;
b) Essas ações sejam executadas até 30 de abril do ano seguinte àquele para o qual a ajuda é pedida;
c) Seja mantida no fundo operacional uma contribuição equivalente da organização de produtores.
6 - Caso sejam adotadas tabelas de custos unitários, os pedidos de pagamento reportam-se às ações efetivamente realizadas, devendo ser instruídos com o relatório anual de execução previsto no artigo 21.º do Regulamento de Execução (UE) 2017/892, da Comissão, de 13 de março, ou outros documentos previstos no anexo II da presente portaria e da qual faz parte integrante.
7 - Em casos excecionais devidamente justificados, o IFAP, I. P., pode aceitar pedidos de pagamento apresentados após a data prevista no n.º 1, se os controlos necessários tiverem sido efetuados e não tiver ainda decorrido a data limite de pagamento prevista no n.º 1 do artigo 36.º
8 - Os pedidos de pagamento são sujeitos a controlos administrativos e in loco, nos termos previstos, designadamente, no Regulamento de Execução (UE) 2017/892, da Comissão, de 13 de março.
9 - Podem ser solicitados aos beneficiários elementos complementares, constituindo a falta de entrega dos mesmos ou a ausência de resposta fundamento para a não aprovação do pedido.
Os controlos mencionados no artigo 33.º n.º 8 acima citado, estão igualmente consagrados no artigo 37.º da Portaria, aí se acrescentando que deve ser criado um plano de controlo, bem como devem ser implementados mecanismos de verificação periódica de determinadas condições.
Com particular relevância para o caso sob apreciação, compulsam-se, ainda, os artigos 26.º e 27.º do Regulamento de Execução (UE) 2017/892, da Comissão, de 13 de março, que estabelece regras de execução do Regulamento (UE) n.º 1308/2013 no respeitante aos setores das frutas e produtos hortícolas e das frutas e produtos hortícolas transformados.
Assim, verte o artigo 26.º do Regulamento de Execução (UE) 2017/892, que os procedimentos relativos aos controlos administrativos devem assegurar o registo das operações de controlo realizadas, dos resultados das verificações e das medidas adotadas em relação às discrepâncias (n.º 1) e que, previamente a concederem as ajudas, os Estados-Membros devem realizar controlos administrativos de todos os pedidos (n.º 2), nomeadamente através dos elementos previstos no n.º 3 deste mesmo preceito legal.
Para além disso, o artigo 27.º do Regulamento de Execução (UE) 2017/892, estabelece que os Estados-Membros devem realizar controlos in loco nas instalações das organizações de produtores (…), a fim de garantir o cumprimento das condições de reconhecimento, de concessão da ajuda, ou do respetivo saldo, no ano em causa, como referido no artigo 9.º, n.º 1, complementando estes controlos os controlos administrativos (n.º 1), sendo que tais controlos in loco devem incidir numa amostra representativa de, pelo menos, 30% do montante total da ajuda pedida por ano e que as organizações de produtores devem ser objeto de visitas pelo menos uma vez de três em três anos (n.º 2).
Pelo que, os sujeitos das operações de controlo in loco devem ser estabelecidas com base numa análise de riscos que tenha em consideração determinados critérios legais, indicados no n.º 3 do artigo 27.º do Regulamento de Execução (UE) 2017/892.
Aqui chegados, importa recordar que o IFAP alega que, por si só, a detenção do título de reconhecimento não confere à Exequente o direito automático à obtenção dos apoios peticionados, tal como resulta do artigo 6.º da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro.
No entanto, o IFAP não alega que faltasse à Exequente preencher algum dos pressupostos plasmados no artigo 6.º da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro.
Na verdade, o que o IFAP acaba por defender é que não efetuou os pagamentos porque não conseguiu efetuar as ações de controlo previstas no artigo 37.º da Portaria n.º 295-A/2018, de 2 de novembro; e que tal sucedeu porque a Exequente se encontrava com o seu reconhecimento revogado, razão pela qual “os pedidos de pagamentos apresentados não constaram do universo de seleção para controlo por parte do IFAP, I.P.,” e “nunca chegaram a ser realizados” pelo que não pode proceder aos pagamentos.
Como nos parece manifesto, o IFAP não pode eximir-se de proceder aos pagamentos requeridos pela Exequente com fundamento na circunstância de esta ter visto o seu título de organização de produtores revogado, justamente porque o ato revogatório foi anulado pela sentença exequenda.
(…)
Assim, mais concretamente, o IFAP não pode rejeitar os pedidos de pagamento amparando-se no facto de a Exequente não ter o título de organização de produtores, bem como não o pode fazer com fundamento na não realização de operações de controlo porque a Exequente não tinha o mencionado título.
(…)
Importa sublinhar que, não obstante a possível existência de irregularidades, a revogação do título de organização de produtores da Exequente foi objeto de anulação judicial, com todas as consequências daí resultantes.
E que, nos termos do disposto no artigo 158.º n.º 1 do CPTA, as decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas.
Finalmente, cumpre ter em conta que o IFAP também alega que “Uma vez que no âmbito do processo declarativo pela Exequente não foi pedida a condenação do IFAP, I.P. no pagamento de quaisquer montantes, por mero dever de patrocínio sempre se dirá que a não realização das ações de controlo obrigatórias, previstas no Artº 37º da Portaria nº 295-A/2018, configuram, nos termos do Artº 163º do CPTA uma causa legítima de inexecução da sentença, só agora invocável pelo contrainteressado pois só no âmbito do presente processo de execução de sentença é que foi peticionada a condenação do contrainteressado”.
Mas, uma vez mais, salvo melhor entendimento, não assiste razão ao IFAP.
Com efeito, tal como sobressai do direito aplicável, as ações de controlo não se afiguram, de forma geral, como uma condição indispensável ao pagamento dos valores peticionados pelas organizações de controlo.
Assim, há operações de controlo administrativas, que podem (e, salvo melhor entendimento, ainda devem) ser realizadas; e há operações de controlo in loco, que têm por referência critérios de risco de incumprimento, mas que a lei não impõe que sejam realizadas relativamente a todos os pedidos de pagamentos efetuados.
Seja como for, é ostensivo que o IFAP não cuidou minimamente de alegar ou de explicitar a razão pela qual está atualmente impedido de proceder aos mencionados controlos.
Como se disse, o dever de executar a sentença de anulação inclui a necessidade de dar cumprimento aos deveres que a Administração não tenha cumprido com fundamento no ato anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
Em conclusão, portanto, o IFAP não pode recusar os pagamentos fundando-se exclusivamente em circunstância que advém do ato que foi anulado pela sentença exequenda, como se esta nunca tivesse sido proferida, sob pena de não lhe dar a devida execução, sem causa legítima.
Atentos os factos concretamente alegados, o Tribunal não está em posição de aferir todos os aspetos de que depende a pretensão da Exequente, não podendo condenar o IFAP, de imediato, aos pagamentos das quantias concretas que foram peticionadas.
Por isso, será de condenar o IFAP a apreciar e decidir os pedidos de ajudas efetuados pela Exequente, partindo do pressuposto, firmado na sentença exequenda, de que esta é uma organização de produtores devidamente reconhecida.
Sendo que, na apreciação dos pedidos, o IFAP deve efetuar todas as operações de controlo que ainda se afigurem possíveis, bem como deve aferir todos os demais pressupostos de que dependa o pagamento, nomeadamente, com vista à determinação correta dos montantes (o seu quantum) a atribuir à Exequente.
E, nada obstando, o IFAP deverá proceder a todos pagamentos que se afigurem devidos, acrescidos dos respetivos juros de mora. (…).“
Vejamos:
DA OMISSÃO DE PRONÚNCIA
Alega ainda recursivamente o IFAP que se terá verificado uma omissão de pronúncia, uma vez que o Tribunal a quo não terá considerado alguma factualidade que entende ser relevante.
Efetivamente, suscita a Recorrente que terá constatado “que a ora recorrida não cumpria as condições de reconhecimento, razão pela qual foi a mesma notificada para efeitos de audiência prévia.”
Refira-se, desde logo, que a omissão de pronúncia constitui uma nulidade processual, a qual, nos termos do Artº 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, ocorrerá quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões com relevância para a decisão de mérito.
Neste sentido, veja-se o decido pelo STA no Ac. de 19.10.2015, prolatado no processo n.º 0603/15: “Como se sabe, a omissão de pronúncia só ocorre quando o julgador deixe de se pronunciar sobre questões que deveria apreciar, seja porque essas questões lhe foram colocadas pelas partes seja porque eram do seu conhecimento oficioso.
(…)
A noção de questão, para este efeito, não se confunde com a de fundamentos ou razões jurídicas apresentadas pelas partes, sendo reservada às pretensões que estas formularam no processo, e que requerem a decisão do tribunal, bem como aos pressupostos de ordem geral, ou específicos de determinado ato, quando debatidos entre elas [Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143; e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816; AC STJ de 12.05.2005, Rº05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; e AC STA de 10.03.2005, Rº046862].
A questão desagua numa pretensão a que o juiz tem de dar resposta, enquanto os fundamentos, ou razões, cimentam o caminho que a tal resposta conduz. A questão tem a ver com a tese adotada, e os fundamentos são as razões pelas quais ela se adota.
Só a omissão de pronúncia sobre uma «questão» é sancionada com a nulidade, pois a argumentação jurídica utilizada para a decidir, quer seja da iniciativa das partes quer seja do tribunal, apenas pode gerar erro de julgamento de direito.
E, de modo idêntico, apenas a pronúncia sobre «questão» nova é sancionada com a nulidade, o que significa que o não são as simples razões jurídicas novas aduzidas em abono da tese legitimamente tratada.”
Como referia lapidarmente ALBERTO DOS REIS [CPC Anotado, Vol. V, p. 143.], “Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que eles se apoiam para sustentar a sua pretensão”.
Mais referia que “São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzido pela parte.”
Aqui chegados, importa desde logo sublinhar que o argumento da Recorrente improcederá, uma vez que é inequívoco que a matéria de facto alegadamente omissa da sentença, nem constava da sua contestação, em face do que não pôde sequer ser ponderada e apreciada em 1ª Instância.
Em qualquer caso, sempre se dirá que a suposta omissão, mesmo que se não verificasse, não lograria determinar a inversão do sentido decisório, sendo que a decisão proferida aponta singelamente no sentido do IFAP “apreciar e decidir, no prazo de 30 dias, os pedidos de pagamentos de ajuda que a Exequente lhe apresentou.”
A este propósito, e ainda tendo presente a alegação recursiva de acordo com a qual o tribunal a quo terá decidido algo que não foi peticionado, se é certo que vinha requerida decisão de pagamento, entende-se que a condenação na apreciação desse pedidos de pagamento, encontra-se devidamente fundamentado e insere-se no peticionado, sendo assim legitimo, não merecendo qualquer reparo.
DA LEGITIMIDADE DO RECORRENTE NA INSTÂNCIA EXECUTIVA
Invoca ainda o Recorrente a ilegitimidade do Exequente atenta a circunstância de não ter sido parte na precedente ação administrativa, ainda que fosse contrainteressado.
Em qualquer caso, nos termos das normas que regulam o processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, estabelecidas no CPTA, podem nele ser demandadas as entidades requeridas, bem como os contrainteressados a quem a satisfação da pretensão possa prejudicar (Artº 177.º, n.º 1 do CPTA).
Por outro lado, são entidades requeridas, nos termos do Artº 10.º, n.ºs 1 e 2 conjugado com o artigo 174.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, as pessoas coletivas ou os ministérios sobre as quais recai o dever de praticar os atos previstos no artigo 173.º necessários à reconstituição da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, sendo que o dever de executar tanto pode recair sobre o órgão que praticou o ato objeto de anulação, como a qualquer a outra entidade coletiva (n.º 2).
Efetivamente e como resulta do sumariado no Acórdão do STA de 23.10.2007, proferido no Processo n.º 01270A/05:
«I - Em matéria de execução de julgados a Administração deve praticar todos os atos jurídicos e operações materiais que forem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição atual hipotética.
II - Para aferir da legitimidade passiva em processo de execução de julgado, é irrelevante que o ato anulado não seja da autoria de órgão do Ministério da Educação e, consequentemente, que não tenha figurado como entidade recorrida no recurso contencioso.
O que releva é a sua competência para praticar os atos e operações necessários à eliminação da ordem jurídica dos efeitos que o ato ilegal tenha produzido, e de reconstituir, na medida do possível, a situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado (artº 174º, nº 2 do CPTA).»
Idêntica solução resulta do discorrido no Acórdão deste TCAS de 7.11.2018, proferido no Processo n.º 31/05.4BELLE-A, no qual se afirmou:
«A legitimidade passiva desta pessoa coletiva de direito público advém da alegação do Exequente, do modo como ele configura a prática dos atos de execução devidos para dar execução à sentença exequenda, afigurando-se a sua legitimidade porque em face da configuração dada ao litígio, detém a qualidade de parte na relação material controvertida, tendo interesse direto em deduzir oposição e defender-se do que contra ela se mostra peticionado.».
Assim, não merece acolhimento o entendimento do Recorrente, de acordo com o qual, a legitimidade na ação executiva sempre dependeria da prévia intervenção na correspondente ação declarativa como réu.
Requerendo a Exequente, aqui Recorrida, que sejam praticados os “atos necessários à eliminação da ordem jurídica dos efeitos que o ato ilegal tenha produzido”, nomeadamente os pagamentos que entende serem-lhe devidos por parte do IFAP, é patente a sua legitimidade, tanto mais que os pagamentos constituem atos necessários à reconstituição do efeito anulatório da sentença cuja execução vem requerida.
Assim, tendo a decisão anulatória eliminado o ato que inviabilizou os controvertidos pagamentos por parte do IFAP, está bem de ver ser esta entidade parte legitima na presente Execução.
Como se discorreu em 1ª Instância, “é manifesto que o pressuposto processual da legitimidade passiva recai, no que a esta parte da execução respeita, sobre o IFAP: a Exequente pediu que o IFAP fosse condenado a pagar-lhe determinadas quantias no âmbito do dever de executar a sentença anulatória que foi proferida; o IFAP tem um interesse direto em contradizer a demanda, a qual acarretará, para si, prejuízos em caso de procedência; o IFAP é a pessoa coletiva de direito público que detém a atribuição legal de pagar as quantias pretendidas – cfr. artigo 30.º n.ºs 1 e 2 do CPC, aplicáveis por via do artigo 1.º do CPTA; cfr., igualmente, os artigos 10.º n.ºs 1 e 2 e 177.º n.º 1 do CPTA.”
DA CAUSA LEGÍTIMA DE INEXECUÇÃO
Mais vem o recursivamente suscitado pelo IFAP que os pagamentos reclamados não são automáticos, antes dependendo de operações prévias de controlo nos termos do artigo 37.º da Portaria n.º 295-A/2018, o que constituiria causa legítima de inexecução da sentença.
Atento o Artº 163.º do CPTA, tem sido entendido que: “as «causas legítimas de inexecução» constituem situações excecionais, as quais tornam lícita, para todos os efeitos, a «inexecução das sentenças dos tribunais administrativos», obrigando, porém, ao pagamento de uma «indemnização compensatória» ao titular do direito à execução; A «impossibilidade absoluta» na execução da sentença não se reconduz à mera dificuldade ou onerosidade na execução, sendo necessário que à mesma se oponha, em absoluto, impedimento irremovível, de natureza física ou legal.” (Ac. do TCAN de 26.9.2013, Procº n.º 00057-A/2002)
Na situação em apreciação não ficou provada uma impossibilidade absoluta de execução da sentença, ao que acresce que não resulta que da mesma resulte qualquer prejuízo para o interesse público.
É incontornável o expresso no nº 3 do Artº 175º do CPTA quando refere que «… quando a execução da sentença consista no pagamento de uma quantia pecuniária, não é invocável a existência de causa legítima de inexecução e o pagamento deve ser realizado, no máximo, no prazo procedimental de 30 dias.»
No mesmo sentido apontam em anotação ao referido Artº 175.º do CPTA MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA [Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4.ª Edição, Coimbra: 2017, p. 1294], quando referem que «…assume-se que o pagamento de quantias em dinheiro nunca é impossível, nem é passível de causar graves prejuízos para o interesse público; e que, em todo o caso, seria um contrassenso admitir a existência de causas legítimas de inexecução em relação a obrigação de pagar quantias em dinheiro porque o reconhecimento da existência de tais causas traz consigo a constituição da Administração num dever de indemnizar, que se concretiza, precisamente, na obrigação e pagar o equivalente pecuniário do direito à execução.»
Por outro lado, nesta fase, e por não depender da Exequente, mal se compreende que venha o IFAP suscitar a impossibilidade de pagamento das quantias em questão, em virtude da impossibilidade de realizar agora ações de controlo prévio.
Como se afirmou na Sentença Recorrida e que aqui se ratifica, «(…) o IFAP não pode eximir-se de proceder aos pagamentos requeridos pela Exequente com fundamento na circunstância de esta ter visto o seu título de organização de produtores revogado, justamente porque o ato revogatório foi anulado pela sentença exequenda.
Ou seja, sem prejuízo do eventual poder de ser praticado novo ato administrativo (poder que não foi exercido no caso concreto, como até atesta o documento de fls. 206 do SITAF), as Entidades Executadas não podem deixar de reconhecer a Exequente sendo portadora do título de organização de produtores, sob pena de violação do dever de executar o julgado anulatório; e, nada mais obstando, têm, por consequência, o dever de proceder a todos os atos necessários aos pagamentos peticionados, não os podendo recusar com fundamento direta ou indiretamente relacionado na circunstância de a Exequente não ter o título de organização de produtores.
Assim, mais concretamente, o IFAP não pode rejeitar os pedidos de pagamento amparando-se no facto de a Exequente não ter o título de organização de produtores, bem como não o pode fazer com fundamento na não realização de operações de controlo porque a Exequente não tinha o mencionado título.»
Em face do que precede, improcede a invocada causa legítima de inexecução.
Assim, em função de tudo quanto se expendeu, não merece censura o entendimento adotado em 1ª Instância no sentido do IFAP dever apreciar os pedidos de ajuda que a Recorrida apresentara enquanto organização de produtores.
V - Decisão:
Acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pelo Recorrente
Lisboa, 15 de dezembro de 2022
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
