| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul:
Sociedade ...e outros, vieram interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, de 16 de Janeiro de 2006, a fls. 637-660, pelo qual foi julgada apenas parcialmente procedente a acção administrativa especial de anulação do acto do INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola de 30 de Abril de 2004 e de condenação à prática do acto legalmente devido.
O INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola contra-alegou defendendo a manutenção do acórdão recorrido.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido parcial provimento ao recurso jurisdicional.
A Recorrente veio pronunciar-se sobre este parecer, atacando-o na parte em que defende conceder-se um prazo à Administração para praticar o acto que entende ser legalmente devido.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
Deram-se como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. Em 23 de Abril de 2003 os Autores receberam ofício onde era referido "Estamos a informar V. Exa. que o processo de candidatura aos prémios do sector bovinos de 2002 apresenta indícios de irregularidades, pelo que foi elaborada pelo nosso departamento jurídico a competente denúncia ao Ministério Público e, nessa medida, se encontra suspensos preventivamente os pagamentos de todos os prémios do sector”
(docs. n.°s 2 a 7 junto à p. i. e que aqui se dão como inteiramente reproduzidos).
2. Com data de 18 de Junho de 2003 os Autores solicitaram informação à entidade demandada sobre "quais os indícios de irregularidades, o n° ou n.°s dos processos respectivos, e qual ou quais as disposições aplicáveis para que tenha sido ordenada a referida suspensão"
(doc. n.º 8 junto à p. i. e que aqui se da como inteiramente reproduzido).
3. A entidade demandada respondeu referindo "... cumpre informar que a suspensão preventiva dos pagamentos dos prémios Sector Bovinos nas campanhas 2000/2001 e 2001/2002, aos produtores supra referenciados, resulta, nos termos do artigo 7° do Reg. (CE) n.° 1259/99 do Conselho, de 17 de Maio, da tentativa de obtenção indevida de fundos comunitários indiciada por:
• Desconformidades relativas ao tratamento oferecido às guias modelo 253 do SNIRB que, a confirmar-se, determinarão a não elegibilidade para os prémios dos animais nela existentes.
• Criação artificial das condições estipuladas para efeitos de elegibilidade do complemento extensificacão dos animais inscritos a prémio
(doc. n.° 9 junto a p. i. e que aqui se dá como inteiramente reproduzido).
4. Em 23 de Dezembro de 2003 os Autores requereram à entidade demandada que "ordene o pagamento dos prémios sectores bovinos relativos à campanha 2000/2001 e 2001/2002 atendendo à caducidade da medida de suspensão, em virtude de o tempo decorrido desde o início da suspensão provocar a caducidade dessa suspensão, nos termos do artigo 85° do CPA"
(doc. n.° 12 junto a p. i. e que aqui se dá como inteiramente reproduzido).
5. Em 23 de Abril de 2003, e no que se refere ao processo n.° 634/04.04 BELRA, o então interessado, representado na presente acção pelo cabeça de casal, Agostinho Abel Meireles Carreira, foi notificado através do ofício n.° 19399, de 23 de Abril de 2004, de que " cumpre informar V. Exa., no que respeita a suspensão provisória dos pagamentos no sector bovinos, da campanha de 2002 que, nos termos do artigo 84° e segs do CPA, a mesma foi prorrogada e se manterá até à conclusão do processo de inquérito em curso..."
(doc. n.° 1 anexo à p. i. e que aqui se dá como inteiramente reproduzido).
6. Em 30 de Abril de 2004 a entidade demandada responde através do ofício n.° 20764 de 30 de Abril de 2004, onde refere "...cumpre informar e esclarecer:
1. Apenas foram suspensos os prémios referentes à campanha 2002....
2. No que respeita a medida decretada de suspensão provisória dos pagamentos no sector bovinos, da campanha 2002, aos beneficiários identificados e ainda a José Brites carreira (Ninga 1243767) cumpre informar que, nos termos do artigo 84° e sgs. Do CPA, a mesma foi prorrogada e se manterá ate à conclusão do processo de inquérito em curso. Com efeito... "
(doc. n.° 1 junto a pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido).
* Enquadramento jurídico.
São estas as conclusões das alegações de recurso e que definem o respectivo objecto:
1. A administração tomou a medida provisória de suspender os procedimentos conducentes à atribuição dos subsídios bovinos aos Autores, ora recorrentes entre Abril e Maio de 2003.
2. Os particulares interessados, em Dezembro de 2003, requereram à Administração o pagamento daqueles subsídios por se ter verificado a caducidade das medidas de suspensão provisória.
3. A Administração respondeu, em Abril de 2004, prorrogando a suspensão provisória até à "conclusão do processo de inquérito".
4. Os particulares interessados, ora recorrentes pediram ao Tribunal a quo que considerasse a medida de suspensão caducada e condenasse a Administração a pagar os subsídios.
5. O Tribunal a quo entendeu que a Administração tinha fundamentado a decisão da medida provisória de suspensão.
6. Sucede que a Administração não apresentou nenhum facto em que se pudesse alicerçar as referidas medidas de suspensão pelo que a douta deliberação recorrida infringe o nº 1 do artigo 125º do Código do Procedimento Administrativo, dever de fundamentação também erigido como direito fundamental dos cidadãos no nº 3 do artigo 268º da Constituição da República.
7. O Douto Acórdão recorrido viola também o artigo 125 n° 1 do Código do Procedimento Administrativo, por entender que os actos em crise estão fundamentados de Direito, o que na realidade se não verifica.
8. O Tribunal a quo entendeu que a Administração não violou o Principio da boa-fé, todavia a Administração não actuou com lealdade pois não confrontou os ora recorrentes com os factos que em seu entender justificavam a suspensão do procedimento.
9. A douta sentença recorrida infringiu assim o artigo 6.° A do Código do Procedimento Administrativo que contempla o Principio da boa-fé, princípio consagrado no n.° 2 do artigo 266.° da nossa Lei Fundamental.
10. O douto acórdão recorrido entende que a Administração fixou um prazo para a duração das medidas provisórias.
11. Sucede que a Administração em vez de fixar um prazo (um determinado período de tempo) decidiu que a medida de suspensão durava até à conclusão do processo de inquérito.
12. Ora tal não constitui nenhum prazo, e a alínea d) do artigo 85º do Código do Procedimento Administrativo prevê que na ausência de prazo fixado pela Administração as medidas provisórias caducam se a decisão final não for proferida dentro dos seis meses seguintes.
13. Sendo que estes seis meses já se tinham esgotado há muito.
14. Por conseguinte, o acórdão recorrido violou igualmente o artigo 85º do Código de Procedimento Administrativo.
Decidindo:
1. A falta de fundamentação do acto.
Na sentença recorrida entendeu-se que o acto impugnado está devidamente fundamentado de facto e de direito.
De direito está, uma vez que se fez referência expressa, para suspender o pagamento dos subsídios em apreço, às normas constantes dos artigos 84º e 85º do Código de Procedimento Administrativo.
Mas está insuficientemente fundamentado de facto, com bem referem os Recorrentes e o Ministério Público.
Na verdade a Autoridade demandada refere nas suas comunicações aos Recorrentes a existência de “várias irregularidades” e indícios de “desconformidades” entre a realidade e as declarações apresentadas bem como a “criação artificial de condições” para receber os subsídios.
Mas não esclarece em concreto, nessas comunicações, quais foram as irregularidades apuradas, para além dessa referência abstracta.
Isto de forma a permitir aos Recorrentes perceber, forma clara e suficiente, os motivos que levaram à suspensão do procedimento tendente ao pagamento dos subsídios.
O que era possível ter sido feito pois a Autoridade demandada acabou por o fazer no presente processo, no artigo 32º da sua contestação, mas que, naturalmente, por ser posterior ao acto, não pode servir como fundamentação do mesmo.
Por outro lado o facto de ter sido interposta a presente impugnação, não significa que os Recorrentes tenham percebido o exacto sentido e alcance do acto impugnado.
Impugnaram-no nos termos, insuficientes, em que o acto lhes foi dado a conhecer e invocando, precisamente, a falta (insuficiência) de fundamentação.
Tanto bastava para anular o acto impugnado, face ao disposto no n.º 2 do artigo 84º do Código de Procedimento Administrativo, ao contrário do que, nesta parte, decidiu a sentença recorrida.
2. A vigência das medidas provisórias.
Também neste capítulo o Tribunal a quo errou, em nosso entender, tal como defendem os Recorrentes e o Ministério Público.
No caso concreto conforme decorre dos factos dados como provados sob os números 1, 5 e 6, o ora Recorrido determinou, primeiro, a suspensão provisória do pagamento dos subsídios aqui em apreço, sem fixar qualquer prazo para a duração dessa medida cautelar.
Depois, e perante requerimento dos ora Recorrentes, o Recorrido prorrogou a suspensão provisória até à conclusão do processo de inquérito em curso.
O Tribunal a quo entendeu que com isto a Administração fixou um prazo para a medida cautelar de suspensão.
Mas não é exacto.
Como define Ana Praia, no Dicionário Jurídico, 4ª edição, Almedina, 2005, página 897, citada pelos Recorrentes, prazo é o "lapso determinado de tempo, dentro do qual deve ser exercido um direito, cumprida uma obrigação, praticado determinado acto, ou produzido o efeito jurídico"
Sucede que no caso concreto a Administração não fixou um período de tempo, certo, para a duração da medida provisória.
O que fez foi fixar um termo final, incerto, para essas medidas, precisamente o termo ou fim do inquérito para o qual não foi fixado um prazo.
A distinção entre termo incerto e prazo consiste precisamente em que o termo incerto se refere a um facto certo mas cuja data de ocorrência é incerto enquanto o prazo se refere a um lapso de tempo certo e exacto, o que decorre entre o termo inicial e o termo final (ver a este propósito Flávio Augusto Monteiro de Barros, no sítio http://www.intelligentiajuridica.com.br/v3/artigo_visualizar.php?id=508 ).
Ora a lei é expressa e clara em exigir que as medidas provisórias, para além de ser fundamentadas, fixem o respectivo prazo de validade – art.º 84º, n.º2, do Código de Procedimento Administrativo.
O prazo pode ser fixado por via indirecta, remetendo para um outro prazo, designadamente para o prazo de inquérito.
Mas para que se cumpra a lei, o prazo para o qual se remete deve ser isso mesmo, um prazo, ou seja, a fixação de um lapso de tempo exacto, determinado.
Sob pena de se defraudar a lei e desvirtuar a natureza instrumental e acessória das medidas cautelares, criando a possibilidade de as mesmas se eternizarem.
No caso concreto não está previsto na lei qualquer lapso de tempo, peremptório, para a conclusão do inquérito.
Está previsto o prazo geral de 90 dias que não se demonstra nos autos ter sido prorrogado (o próprio procedimento de inquérito e não a medida provisória), por mais 90 dias, por vontade declarada da Administração, nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2, do art.º 58º do Código de Procedimento Administrativo.
Pelo que, tendo decorrido o prazo geral de 90 dias para a conclusão do procedimento, a medida provisória teria caducado no termo deste prazo, face ao disposto na alínea c), do art.º 85º do Código de Procedimento Administrativo.
Em todo o caso, ainda que não fosse aqui aplicável este preceito, indubitavelmente se impunha no caso concreto o disposto no art.º 85º, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo e o prazo máximo aí previsto: as medidas provisórias caducam se não for proferida a decisão final nos seis meses seguintes à instauração do procedimento.
Veja-se a este propósito os comentários, citados pelo Ministério Público, de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco Amorim, no Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, 1997, páginas 409 e 411-412.
E, assim sendo, efectivamente, a Autoridade ora Recorrida estava obrigada, na data em que foi deduzido o requerimento nesse sentido pelos ora Recorrentes, para além dos seis meses da vigência da medida provisória, a deferir o pedido de declaração de caducidade da suspensão dos pagamentos. Ao contrário do que decidiu o acto impugnado e a sentença ora recorrida.
3. A violação do princípio da boa-fé.
Defendem os Recorrentes que a Administração não os confrontou com lealdade e frontalidade, com os factos que considerava alegadamente anómalos face aos procedimentos devidos para a obtenção dos subsídios em causa, como lhe impunha o princípio da boa-fé previsto no artigo 6º- A do Código do Procedimento Administrativo.
Isto dando-lhes a possibilidade de colaborar com a Administração no esclarecimento dos factos e na descoberta da verdade tal como se encontra previsto no artigo 60º do Código do Procedimento Administrativo (Princípio da Colaboração dos Interessados).
Entendemos que nesta parte os Recorrentes carecem de razão.
Objectivamente, faltou ao acto, como vimos, fundamentação, ou seja, a explicitação dos factos concretos que determinaram a aplicação da medida provisória de suspensão do pagamento dos subsídios.
Mas já se mostra excessivo, face aos elementos trazidos para o processo, fazer uma censura, do ponto de vista subjectivo, ao comportamento da Autoridade demandada.
No contexto do caso concreto não é possível determinar que a Administração actuou de forma a tentar ocultar elementos que sabia dever comunicar aos interessados, apenas por falta de frontalidade, de boa-fé.
Pelo contrário, é de admitir, porque plausível, que tenha pretendido acautelar uma investigação que estava no início e que dizia respeito não apenas a um inquérito administrativo mas também a matéria que tinha sido participada criminalmente e, por isso, sujeita a segredo de justiça.
Improcede pois a verificação deste vício e aqui o Tribunal a quo decidiu bem.
4. A condenação no pagamento dos subsídios.
Ao contrário do que defendem os Recorrentes, o Ministério Público não defendeu no seu parecer que não é possível simultaneamente cumular a anulação do acto que indeferiu o pedido de levantamento da suspensão, por esta já ter caducado, com o pedido de condenação da Administração ao pagamento dos subsídios em apreço.
O que o Ministério Público defendeu – e bem – foi que o caso concreto o Tribunal não pode condenar no pedido de pagamento dos subsídios, por o pedido em si mesmo não ser, substantivamente, atendível e não pela questão, formal, de não ser permitida a cumulação de pedidos.
Desde logo porque a simples constatação da caducidade da medida provisória de suspensão dos subsídios não implica directa e automaticamente o reconhecimento do direito à percepção dos subsídios. No primeiro caso estamos no âmbito de apreciação da subsistência de uma medida cautelar, no segundo no âmbito de apreciação de um direito substantivo.
Por outro lado, no caso concreto, o pagamento dos subsídios em apreço, ou seja, o reconhecimento do direito a receber estes subsídios, está dependente de uma averiguação que compete à Administração fazer, a das alegadas irregularidades nos pedidos de atribuição de subsídios.
Estaríamos perante uma violação do princípio da separação de poderes, consagrado no art.º 111º da Constituição da República Portuguesa, se o tribunal entendesse fazer essa averiguação substituindo a Administração numa tarefa que em primeira linha cabe a esta fazer.
Determina por isso o n.º 2, do art.º 71º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a propósito dos poderes de pronúncia do tribunal, que:
“Quando a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido.”.
Como a averiguação das irregularidades cabe, em primeira linha, à Administração e não é possível identificar apenas uma solução possível para o desenlace dessa averiguação, não é permitido ao tribunal condenar à prática do acto pretensamente devido, o pagamento dos subsídios em apreço.
A este Tribunal cabe apenas apreciar os aspectos vinculados da actividade da Administração, em concreto, constatar que foi ultrapassado o prazo previsto por lei para conclusão do procedimento, o prazo de 90 dias previsto no art.º 58º, do Código de Procedimento Administrativo, prazo que de acordo com o entendimento maioritário, uma vez ultrapassado, não faz cessar o dever de decidir mas apenas releva para eventuais efeitos disciplinares e de responsabilidade civil dos órgãos ou agentes da Administração (ver Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco Amorim, obra citada, pág. 316).
E, face a este preceito bem como ao disposto nos art.º 9º, n.º1, e 57º, ambos do Código de Procedimento Administrativo, cabe impor o dever de decidir, em prazo razoável, impedindo que o procedimento em apreço se eternize.
Dado que a Administração deve, antes de tomar a decisão final, elaborar o projecto de decisão e ouvir os interessados sobre esse projecto, nos termos do disposto nos art.ºs 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo, mostra-se adequado fixar o prazo de 60 (sessenta dias) para o efeito.
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Pelo exposto, os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul acordam em conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, revogando parcialmente a sentença recorrida e, em consequência:
A) Anulam o acto impugnado por falta de fundamentação e por violação do disposto no art.º 85º, al. d) do Código de Procedimento Administrativo.
B) Condenam a Autoridade demandada a emitir decisão final no procedimento de atribuição dos subsídios em apreço no prazo máximo de 60 dias depois de cumprido o dever de audiência prévia.
Pagarão Recorrentes e Recorrido as custas do processo, na proporção, respectivamente de ¼ e ¾, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC (seis unidades de conta) para os Recorrentes e 18 UC (dezoito unidades de conta) para o Recorrido, com redução a metade.
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Lisboa, 3 de Julho de 2008
(Rogério Martins)
(Magda Geraldes)
(Gonçalves Pereira) |
