| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
O MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (devidamente identificado nos autos), requerido no Processo Cautelar que contra si foi instaurado em 12/08/2016 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra por Vítor ………………………., agente principal da Polícia de Segurança Pública (PSP) (devidamente identificado nos autos) previamente à instauração da respetiva ação principal, inconformado com a sentença de 18/10/2016 daquele Tribunal pela qual, foi julgado procedente o pedido cautelar, tendo decretado a suspensão da eficácia do despacho da Ministra da Administração Interna, datado de 03/06/2016, que confirmando a decisão do Diretor Nacional da PSP, com data de 10/02/2016, aplicou ao Requerente a sanção disciplinar de 66 dias de suspensão, dela interpõe o presente recurso, pugnando pela sua revogação, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
« (Texto no original)»
O recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da sentença recorrida.
Remetidos os autos a este Tribunal, em recurso, neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu Parecer no sentido do presente recurso não dever merecer provimento. Sendo que dele notificadas as partes o recorrente apresentou-se a responder renovando a argumentação já aduzida no recurso.
Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/ das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face das conclusões formuladas pelo recorrente nas suas alegações de recurso, a questão essencial a decidir é a de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à solução jurídica da causa, no que tange ao juízo feito quanto aos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora previstos nos artigo 120º nº1 do CPTA e ainda no que respeita à ponderação dos interesses a que alude o nº 2 do mesmo artigo, em termos que a providência cautelar de suspensão de eficácia não deveria ter sido decretada.
Sendo certo que muito embora o recorrente invoque que a sentença recorrida enferma de erro de facto e de direito na verdade não assaca em concreto qualquer erro ao julgamento da matéria de facto feito pelo Tribunal a quo na sentença recorrida, não observando concomitantemente os respetivos requisitos formais atualmente previstos no artigo 640º do CPC novo, não indicando os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados ou a decisão que, no seu entender, deveria ter sido proferida nem ainda os meios probatórios produzidos que impunham decisão diversa quanto à factualidade.
Pelo que o que importa aferir no presente recurso é se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento (de direito), quanto à respetiva solução jurídica no que tange aos critérios de concessão da providência cautelar previstos no artigo 120º do CPTA.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Nos termos do nº 6 do artigo 663º do CPC novo, aqui aplicável ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, remete-se para a factualidade dada como provada e na sentença recorrida, a qual não foi impugnada no presente recurso nem deve ser objeto de qualquer alteração.
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B – De direito
1. Da decisão recorrida
1.1 Pela sentença recorrida, de 18/10/2016 o Tribunal a quo julgou procedente o pedido cautelar, tendo decretado a providência cautelar de suspensão da eficácia do despacho da Ministra da Administração Interna, datado de 03/06/2016, que confirmando a decisão do Diretor Nacional da PSP com data de 10/02/2016, aplicou ao requerente, agente principal da Polícia de Segurança Pública, a sanção disciplinar de 66 dias de suspensão.
Decisão que tendo por base a matéria de facto que ali foi considerada provada, que não vem impugnada no presente recurso, assentou na consideração de que no caso se encontravam preenchidos os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora previstos no nº 1 do artigo 120º do CPTA e de que a ponderação dos interesses a que alude o nº 2 não justificava a recusa da decretação da providência.
* 2. Do imputado erro de julgamento quanto ao requisito do fumus boni iuris
2.1 Em face da data em que foi instaurado o presente processo cautelar são de aplicar, por feito do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 15º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, os critérios decisórios ínsitos no artigo 120º do CPTA na sua nova redação, dada pelo DL n.º 214-G/2015, que é a seguinte: “Artigo 120º
Critérios de decisão 1 — Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 — Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Com esta nova redação dada ao artigo 120º do CPTA com a sua revisão, operada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, foi revogada a anterior alínea a) do nº 1 deste artigo 120º (a atinente à manifesta procedência da ação principal) e concomitantemente eliminado o distinto critério decisório quanto ao fumus boni iuris que se encontrava consignado nas anteriores alíneas b) e c), a aplicar consoante se estive perante medidas cautelares de natureza conservatória ou medidas cautelares antecipatória, distinção essa que perde agora relevância.
A tal respeito se refere aliás o preâmbulo do DL n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, dizendo que “o novo regime previsto no artigo 120º consagra um único critério de decisão de providências cautelares, quer estas tenham natureza antecipatória ou conservatória, as quais poderão ser adotadas quando se demonstre a existência de um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende acautelar no processo principal, e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
Alterações de que a Mmª Juíza do Tribunal a quo se mostrou ciente.
2.2 A respeito do requisito do fumus boni iuris foi o seguinte discurso fundamentador vertido na sentença recorrida, que se passa a transcrever no que releva para a utilidade do presente recurso (vide págs. 27-39 da sentença recorrida):
«O Requerente invocou, em síntese, a prescrição do procedimento disciplinar e do direito de instaurar o processo disciplinar.
Alegou, para esse efeito, que os factos que deram origem ao processo disciplinar instaurado ao Requerente ocorreram no dia 26.12.2008, e o processo disciplinar, pelos mesmos factos, teve início em 04.11.2014 por força do despacho do Director Nacional da PSP, de 29.10.2014, ou seja, cerca de cinco anos e dez meses sobre a data em que os factos aconteceram.
Pelo que, há muito que havia decorrido o prazo de três anos imposto pelo n.º 1 do art.º 55.º do RDPSP já mencionado.
Por outro lado, defendeu o Requerente que a alínea f) do n.º 11 do despacho suspendendo refere que não é aplicável o n.º 6 do artigo 6.º do Estatuto Disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas quanto ao prazo prescricional, por este estatuto referir expressamente, no artigo 3.º, n.º 3, ser só aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas que não possuam estatuto disciplinar especial, e por isso não é aplicável ao Requerente.
No entanto, concluiu o Requerente, que é o próprio RDPSP que no seu artigo 66.º manda aplicar o estatuto dos funcionários públicos como direito subsidiário.
Alegou ainda o Requerente que os factos ocorreram em 26.12.2008, foram do conhecimento dos superiores hierárquicos competentes para instaurar ou mandar instaurar processo disciplinar, no próprio dia ou nos dias imediatamente subsequentes.
Pelo que, dispunham do prazo de três meses a partir do referido dia 26.12.2008 para instaurar procedimento disciplinar, no entanto, só vieram a fazê-lo no dia 04.11.2014, por Despacho do Sr. Director Nacional de 29.10.2014 o que, consequentemente é activada a prescrição da responsabilidade, sendo violado o disposto no n.º 3 do art.º 55.º do RDPSP.
Por seu lado, defendeu a Entidade Requerida que os factos praticados pelo Requerente e que ficaram provados nos processos de averiguações, de inquérito e disciplinar, integram, em abstracto, os elementos constitutivos dos crimes de gravações ilícitas, p. e p. pelo art.° 199.°, n.ºs 1 e 2, al. a), de favorecimento pessoal praticado por funcionário, p. e p. pelo art.° 367.°, n.º 1 e 368.°, de denegação de justiça, p. e p. pelo art.° 369.° e de abuso de poder, p. e p. pelo art.º 382.°, todos do Código Penal, pelo que, nos termos do art.° 55.°, n.º 2, do RDPSP, o prazo de prescrição do procedimento disciplinar é de 10 (dez) anos, contados da data em que os factos ocorreram (art.º 118.°, n.º 1, al. b) do Código Penal).
Defendeu ainda a Entidade Requerida que também não foi excedido o prazo de três meses previsto no n.º 3, do art.º 55.º do RDPSP, para instauração do procedimento disciplinar, por efeito da suspensão da contagem do prazo de prescrição, nos termos do n.º 5 do mesmo artigo.
Dispõe o artigo 55.º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP), aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro3, o seguinte:
“1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.
2 - Exceptuam-se as infracções disciplinares que constituam ilícito penal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.
3 - A responsabilidade prescreve também se, conhecida a falta pela entidade com competência disciplinar, não for instaurado procedimento no prazo de três meses.
4 - A prescrição considera-se interrompida pela prática de acto instrutório com incidência na marcha do processo e pela notificação da acusação ao arguido.
5 - Suspende o decurso do prazo prescricional a instauração de processo de sindicância ou de mero processo de averiguações, bem como a instauração de processo de inquérito ou disciplinar em que, embora não dirigidos contra funcionário ou agente, venham a apurar-se infracções por que seja responsável.”
Ora, resulta do artigo 55.º do RDPSP, acima transcrito, que a lei contempla dois prazos distintos de prescrição do procedimento disciplinar, a saber:
i) Um prazo mais longo, a contar da prática da infracção, de três anos ou superior, caso a infracção disciplinar seja também considerada infracção penal e o prazo de prescrição do procedimento criminal seja superior a três anos;
ii) Um prazo mais curto, de três meses, a contar do conhecimento da falta pela entidade com competência disciplinar.
Para lá do acima exposto, importa ainda salientar que o prazo prescricional, uma vez iniciado, pode interromper-se ou suspender-se, nos termos do disposto no artigo 55.º, n.ºs 4 e 5, do RDPSP.
Interrompe-se quando, antes de haver decorrido na totalidade, e procedimento de natureza disciplinar estiver a correr termos, se praticar nesse processo acto instrutório que tenha incidência na sua marcha e, ainda, com a notificação da acusação ao arguido, desprezando-se, nesses casos, o prazo anteriormente decorrido.
Suspende-se quando, antes de decorrido o prazo prescricional, se a Administração vier a instaurar o processo de sindicância, de averiguações, de inquérito ou processo disciplinar, ainda que “embora não dirigidos contra funcionário ou agente, venham a apurar-se infracções por que seja responsável”.
Importa ter presente o artigo 18.º do RDPSP, incluído no título II, referente à “Competência Disciplinar”, de acordo com o qual:
“1 - A competência disciplinar para julgamento de infracções, imposição de penas ou concessão de recompensas pertence às entidades hierarquicamente competentes, de harmonia com os quadros anexos ao presente Regulamento.
2 - A competência dos superiores hierárquicos abrange sempre a dos respectivos subordinados, no quadro da cadeia hierárquica, que culmina no Ministro da Administração Interna.
3 - Relativamente aos funcionários e agentes referidos na parte final do n.º 1 do artigo 1.º, a competência disciplinar é exercida pelo comandante-geral ou, sob proposta deste, pelo Ministro da Administração Interna, nos termos dos quadros anexos ao presente Regulamento, mediante parecer prévio obrigatório do dirigente máximo do organismo em que aqueles se encontrem a prestar serviço.
Estabelece o artigo 70.º do referido Regulamento, com a epígrafe ¯Competência para a instauração do processo” o seguinte:
“1 - O processo inicia-se com o recebimento de auto de notícia, queixa, participação, requerimento ou despacho.
2 - São competentes para instaurar ou mandar instaurar processo disciplinar contra os respectivos subordinados os superiores hierárquicos que exercem funções de comando, direcção ou chefia.
3 - Sempre que aos factos notificados corresponda pena disciplinar cuja aplicação exceda a competência da entidade que deles tomar conhecimento, a instauração do processo deve ser imediatamente comunicada ao superior hierárquico do escalão imediato.”
Por fim, dispõe o artigo 66.º do RDPSP, relativo ao “Direito subsidiário” que “O processo disciplinar rege-se pelas normas constantes do presente Regulamento e, na sua falta ou omissão, pelas regras aplicáveis do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central e da legislação de processo penal.”
Tendo presente este enquadramento legal importa agora apreciar a situação sub iudice.
No que concerne à violação do disposto no n.º 1 do artigo 55.º do RDPSP, com o fundamento que quando, em 29.10.2014, foi instaurado processo disciplinar, por força do despacho do Director Nacional da PSP, já havia decorrido mais de três anos sobre a prática das infracções alegadamente praticadas, em 26.12.2014, não é provável que com este fundamento proceda a acção principal.
Com efeito, como acima se disse, o prazo de prescrição do procedimento disciplinar mais longo, i.e. a contar da prática da infracção, é de três anos (artigo 55.º, n.º 1, do RDPSP).
Mas pode ser superior, no caso do ilícito disciplinar constituir também um ilícito penal, desde que, naturalmente, seja superior ao prazo previsto no citado n.º 1 do artigo 55.º do RDPSP, i.e. seja superior a três anos.
E para que tal prazo mais alargado (do ilícito penal) seja aplicável à infracção disciplinar, importa, apenas, indagar da pena máxima abstractamente cominada na lei penal para o tipo legal de crime em cuja previsão os factos disciplinarmente relevantes sejam, igualmente, em abstracto, susceptíveis de subsunção.
A este propósito, veja-se o Acórdão do STA, de 15.05.2009, proferido no processo n.º 857/08, que, no seu sumário, explicita o seguinte: ¯(…) III - Se o facto qualificado de infracção disciplinar for também considerado infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a 3 anos, aplicar-se-ão ao procedimento disciplinar os prazos estabelecidos na lei penal (…).‖
In casu, a razão que determinou a punição do Requerente foi ter-se entendido que o mesmo, relativamente aos factos ocorridos em 26.12.2008 – assalto com armas de fogo ao Supermercado Minipreço – ¯assistiu, do interior de uma viatura policial descaracterizada, ao assalto a um supermercado e não interveio nem pediu reforços para intervir, vindo os assaltantes a encetar a fuga, após o assalto. Também não comunicou prontamente aos seus superiores hierárquicos a notícia que obteve de um informador, relativamente à preparação do assalto, e planeou a vigilância e filmagem do mesmo, sem conhecimento ou autorização superior‖ (cfr. alínea GG) dos FA)).
Ora, tal conduta é susceptível de configurar, em abstrato, a prática por agente da Polícia de Segurança Pública, dos crimes de gravações ilícitas, p.p. pelo artigo 199.°, n.º 1 e 2, al. a), favorecimento pessoal praticado por funcionário, p.p., pelo artigo 367.°, n.º 1 e 368.°, denegação de justiça, p.p. pelo artigo 369.°, e abuso de poder, p.p. pelo artigo 382.° todos do Código do Penal.
Daí que o Ministério Público, tendo tomado conhecimento de imagens do assalto extraídas de um vídeo que circulava livremente na internet, tenha reaberto o inquérito crime inicialmente instaurado (tendo em vista o apuramento da responsabilidade criminal quanto ao crime de roubo com arma de fogo no dia 26.12.2008), e, em consequência, encetado a realização de novas diligências, agora também tendentes a apurar a responsabilidade criminal do agente, ora Requerente (cfr. alínea W) dos FA)).
Atenta a moldura penal prevista para cada um dos referidos crimes, constata-se que, desde logo, quanto ao crime de favorecimento pessoal praticado por funcionário, previsto e punido pelo artigo 368.° do Código Penal, trata-se de um crime punível com pena de prisão até cinco anos.
Pelo que, o prazo prescricional a aplicar às infracções disciplinares em causa seria de dez anos a contar da prática do facto, conforme dispõe o artigo 118.º n.º 1 alínea b) do Código Penal.
Decorrendo da factualidade indiciariamente provada que os factos que estão na base do processo disciplinar e deram origem à imputação de responsabilidade disciplinar ao Requerente foram cometidos em 26.12.2008, tendo sido o respectivo processo disciplinar instaurado, por despacho do Director Nacional da PSP, de 29.12.2014, e o despacho punitivo, acto ora suspendendo, proferido pela Senhora Ministra da Administração Interna, em 03.06.2016, é de concluir, numa apreciação sumária, própria da providência cautelar, que não é provável que com este fundamento proceda a acção principal.
Já no que concerne à invocada violação do n.º 3 do artigo 55.º do RDPSP, com o fundamento de que os superiores hierárquicos do Requerente tiveram conhecimento dos factos passíveis de gerar responsabilidade disciplinar no próprio dia das filmagens – i.e. em 26.12.2008, ou nos dias imediatamente subsequentes, e não desencadearam qualquer procedimento disciplinar, afigura-se-nos que, com este fundamento, é provável a procedência da acção principal.
Com efeito, constitui jurisprudência firmada aquela que entende que como conhecimento relevante para efeitos de prescrição, não é suficiente o mero conhecimento de uma certa materialidade dos factos, sendo necessário que a entidade com competência disciplinar tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar.
O que significa que o prazo de prescrição só começa a correr a partir do momento em que essa entidade com competência disciplinar teve conhecimento efectivo da falta - por a mesma se mostrar efectiva e perfeitamente caracterizada quanto ao modo, tempo e lugar da sua prática e quanto à identidade do seu autor, quer pela evidência dos factos - e não a partir de a ter como verificada.
Neste enquadramento, em relação à situação trazida a juízo, da análise sumária e perfunctória dos depoimentos da Chefe da PSP, Anabela …………………….. (cfr. alíneas O) e DD) dos FA)), do Subcomissário da PSP, Luís ………………. (cfr. alíneas R) e CC) dos FA)) e da Subintendente da PSP, Anabela …………….. (cfr. alíneas S) e BB) dos FA)), conjugados com os depoimentos prestados pelo ora Requerente (cfr. alínea W) dos FA)) e pelo Agente Pedro Gonçalo Nobre da Cruz (cfr. alínea P) dos FA)), é desde logo possível estabelecer que, na sua materialidade, os factos constitutivos da infracção em que assentou a punição do Requerente chegaram ao conhecimento dos superiores hierárquicos, logo em 26.12.2008, no caso da Chefe da PSP Anabela Mendes Rodrigues de Campos Lima Gonçalves, e, pelo menos, em 02.01.2009, no caso do Subcomissário da PSP, Luís Manuel Mendes Santos (Comandante da E.I.C. de Sintra) e, nos dias seguintes, ainda que em data não concretamente determinada, no caso da Subintendente da PSP, Comandante de Divisão, Anabela Esteves Alferes.
Relembre-se que a razão que determinou a punição do Requerente foi ter-se entendido que o mesmo assistiu, do interior de uma viatura policial descaracterizada, ao assalto a um supermercado e não interveio nem pediu reforços para intervir, vindo os assaltantes a encetar a fuga, após o assalto. Também não comunicou prontamente aos seus superiores hierárquicos a notícia que obteve de um informador, relativamente à preparação do assalto, e planeou a vigilância e filmagem do mesmo, sem conhecimento ou autorização superior‖ (cfr. alínea GG) dos FA)).
E, embora da análise dos referidos depoimentos decorra a existência de declarações contraditórias (desde logo quanto às circunstâncias em que os referidos superiores hierárquicos tiveram conhecimento da filmagem do assalto à mão armada e, bem assim, quanto aos procedimentos administrativos que se seguiram quanto ao reporte havido dos factos ocorridos), a verdade é que, nas mencionadas datas, tiveram os mesmos conhecimento da situação ocorrida no dia 26.12.2008, de forma perfeitamente caracterizada quanto ao modo, tempo e lugar da sua prática, quer quanto à identidade dos seus autores, quer pela evidência dos factos ocorridos.
Afigurando-se, aliás, nesta vertente, destituído de relevância o processo de averiguações (ano 2013) e, bem assim, o processo de inquérito que decorreu (já no ano de 2014) para apurar os autores da filmagem, pois, na verdade, já há muito (i.e. desde 26.12.2008) a identidade dos mesmos era do conhecimento dos referidos superiores hierárquicos.
O depoimento da Chefe da PSP, Anabela ……………., é, aliás, elucidativo disso mesmo, pois nele referiu, entre o mais, que “no dia 26.DEZ.2008, o Agente Principal NM/……….-Vitor ……, perguntou-lhe se havia algum veículo policial descaracterizado e disponível para ir falar com o informador”; tendo a mesma informado que “não havia meios auto disponíveis‖; que “ainda nesse mesmo dia, entre as 21h00 e as 22h00 o Agente Principal NM/………..-Vitor …………., entrou em contacto com a ora inquirida e disse-lhe que tinha ocorrido um assalto no Supermercado Minipreço de M............. M............. e que ele próprio (Vítor Capelas) tinha filmado o assalto e, de seguida, dirigiu-se a casa da ora depoente acompanhado pelo Agente NM/………….. Pedro ………….e mostraram-lhe o vídeo da filmagem que lhe foi exibido na própria máquina de filmar que pertencia à E.I.C..‖.
Mais declarou nesse mesmo depoimento que o ora Requerente “informou-a ainda de que para o local tinham sido accionados o C.P. da área de M............. M............. e que depois dos assaltantes terem abandonado o local, discretamente ainda lhe moveram seguimento, contudo acabaram por perdê-los”; e que “entretanto, nessa mesma noite (26.DEZ.2008), ligou para a Subintendente - Anabela Alferes e transmitiu-lhe aquela ocorrência (Assalto ao Minipreço de M............. M.............) e deu-lhe também conhecimento das filmagens que o Agente Principal NM/……………-Vitor ………… tinha realizado acerca do assalto. No dia seguinte (27.DEZ.2008), em horário que já não recorda, entrou em contacto com o Subcomissário - Mendes Santos e deu-lhe também conhecimento dos acontecimentos nos mesmos, moldes que fez para com a Subintendente – Anabela ………………. e transmitiu-lhe também que já tinha dado conhecimento daqueles factos à Subintendente - Anabela”.
Aliás, é o próprio Subcomissário da PSP, Luís …………………… que referiu no depoimento que prestou que, no dia em que se apresentou ao serviço, depois de um período de férias, a 01.01.2009, “chamou o Agente - Capelas ao seu gabinete e ordenou-lhe que de imediato explicasse a situação que tinha sido apresentada pela Chefe Anabela, bem como, deu-lhe um prazo de duas horas para elaborar a respectiva informação de serviço, uma vez que, em abstracto, se estaria perante uma situação que culminava nos Artigos 249 e 250 do Código de Processo Penal”.
Assim, ainda que através de uma apreciação sumária e célere dos depoimentos das testemunhas, efectuado um juízo meramente perfunctório sobre os mesmos, conclui-se que o conhecimento dos factos pelos superiores hierárquicos do Requerente, nos moldes acima descritos, preenchia as condições necessárias para relevar como conhecimento da falta, nos termos do artigo 55.º, n.º 3 do RDPDP.
Assim, por se verificar que a situação fáctica estava suficientemente caracterizada, é possível concluir que o conhecimento dos factos, na acepção do artigo 55.º, n.º 3 do RDPSP, ocorreu no dia 26.12.2008 ou, pelo menos, no dia 02.01.2009.
Resultando indiciariamente provado nos autos, que o processo disciplinar foi instaurado, por despacho do Director Nacional da PSP, em 29.10.2014 (cfr. alínea U) dos FA)), e que, nessa data, já havia decorrido o prazo de três meses para esse efeito (e isto ainda que se considere que o processo de averiguações foi instaurado em 11.07.2013, por despacho do Comandante do Comando Metropolitano da PSP; e o processo de inquérito, em 10.02.2014, por despacho do Senhor Director Nacional da PSP), pelo que é de concluir, numa apreciação sumária e perfunctória do vício em análise, que é provável que, com este fundamento, proceda a acção principal.
No que concerne à aplicação ao caso dos autos do artigo 6.º, n.º 6 da Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro, diploma que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED), afigura-se-nos também que, com este fundamento, é provável a procedência da acção principal.
Com efeito, o citado artigo 6.º, n.º 6 do ED - que trata da prescrição do procedimento disciplinar depois de regularmente instaurado, por extinção do “jus puniendi” - determina que o processo disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.
Como vimos, o artigo 55.º do RDPSP regula a prescrição, mas não tem uma regra semelhante, prevendo apenas a prescrição do processo disciplinar a contar da data da infracção (n.ºs 1 e 2) ou até à sua instauração (n.º 3).
Mas, como se disse, não é dessas modalidades de prescrição que aquele normativo trata.
Recorrendo ao disposto no citado artigo 66.º do RDPSP, normativo que se refere ao “direito subsidiário”, constata-se que, em matéria de prescrição, aplicam-se, em primeira linha, as regras do RDPSP, bem como, em tudo o que não estiver especialmente previsto em tal diploma, o “estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central”, que, no caso, atenta a data dos factos, era o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Função Pública, aprovado pela referida Lei n.º 58/2008.
Pelo que, por esta via - sem prejuízo de uma análise mais exaustiva dos regimes jurídicos aplicáveis ao caso dos autos, em sede de acção principal - não se vê razão para não se aplicar aos factos objecto deste processo o disposto no artigo 6.º, n.º 6 do ED.
Neste enquadramento, e a propósito do conceito de “decisão final”, para o efeito de aplicação do citado normativo, decidiu-se no Acórdão do TCA Norte, de 06.11.2015, proferido no processo n.º 00596/12.4BECBR, que “A primeira decisão disciplinar, proferida pelo Comandante da PSP, não constitui o culminar do processo disciplinar ou o derradeiro ato punitivo‖ com relevância para interromper a contagem do prazo de prescrição, quando dessa primeira decisão couber recurso hierárquico obrigatório (cfr. artigos 90.º a 95.º do EDPSP) e o mesmo tiver sido apresentado.
Assim, a “decisão final” que deve ser considerada para este efeito é a decisão proferida no último grau da hierarquia administrativa, em sede de recurso administrativo (obrigatório).
No caso, o processo disciplinar foi instaurado por Despacho do Senhor Director Nacional da PSP, em 29.10.2014 (cfr. alínea U) dos FA)), pelo que, em 03.06.2016, na data em que a Senhora Ministra da Administração Interna proferiu a sua decisão sobre o recurso hierárquico obrigatório interposto pelo Requerente (cfr. alínea KK) dos FA)), a qual foi comunicada ao Requerente em 01.08.2016 e ao seu mandatário em 30.06.2016 (cfr. alínea LL) dos FA)), já tinha decorrido o prazo de 18 meses a que se refere o artigo 6.º, n.º 6 da Lei n.º 58/2008, sendo, assim possível formular um juízo de probabilidade de procedência da acção principal com este fundamento.
Em face do supra exposto, tem de se concluir que, com fundamento na invocada prescrição, é provável a procedência da acção principal, verificando-se, assim, o requisito do fumus boni iuris, a que se refere o artigo 120.º, n.º 1, do CPTA.»
2.3 O recorrente põe em causa o juízo feito na sentença recorrida quanto à verificação do requisito do fumus boni iuris na dimensão em que nela se considerou provável a procedência da ação administrativa destinada à impugnação do ato punitivo suspendendo com fundamento na verificação da prescrição, não se conformando, em concreto, por um lado, quanto ao juízo feito pelo Tribunal a quo acerca do prazo de prescrição para a instauração do processo disciplinar previsto no artigo 55º nº 3 do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP), aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro, defendendo, em suma, que a entidade com competência disciplinar apenas teve conhecimento dos factos integradores da infração disciplinar em 04/07/2013 e que assim quando o prazo de 3 (três) meses previsto naquele normativo para a instauração do processo disciplinar não foi excedido; e por outro, quanto à consideração feita na sentença recorrida de que foi excedido o prazo máximo de duração do processo disciplinar, de 18 (dezoito) meses, previsto no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED), aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro.
2.4 Importa ter presente que estamos no âmbito de um processo cautelar. Sendo que a sua razão de ser é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efetiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a decretação judicial de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal. A tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal (fumus bonnus iuris).
Não se impõe, pois, em sede de tutela cautelar, à luz dos critérios de decisão ínsitos no artigo 120º do CPTA, a apreciação do mérito da ação principal, essa sim destinada a apreciar e decidir da existência ou não de vícios do ato ou norma e/ou da pretensão material dos interessados. A apreciação da existência de vícios determinantes da invalidade do(s) ato(s) ou da norma, cuja suspensão de eficácia é pretendida, que possa ser feita em sede cautelar será sempre uma apreciação sumária, destinada tão só e apenas a determinar da viabilidade ou inviabilidade da ação principal cujo efeito útil se pretende acautelar através de providência cautelar (vide neste sentido, entre outros, os Acórdãos deste TCA Sul de 18/12/2014, Proc. 11481/14; de 20/10/2016, Proc. 13551/16, in www.dgsi.pt/jtcas, de que fomos relatores).
Estando em causa, na situação dos autos, o pedido de decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo que no âmbito de um processo disciplinar (Processo Disciplinar NUP 2031LSB00364/DIS) aplicou ao requerente, agente principal da Polícia de Segurança Pública (PSP), a pena disciplinar de 66 dias de suspensão, o que importa aferir é se é provável que a pretensão impugnatória dirigida àquele ato na ação principal venha a ser julgada procedente.
2.5 Importa atentar no quadro normativo que foi convocado e que se mostra aplicável à situação presente, tendo por referência o invocado erro de julgamento apontado à sentença recorrida. E concomitantemente importa fazer a sua subsunção ao caso concreto atendendo à factualidade apurada que se mostra relevante para a decisão.
2.5.1 Quanto ao invocado erro de julgamento no que respeita ao decurso do prazo para a instauração do processo disciplinar previsto no artigo 55º nº 3 do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP).
2.5.1.1 De acordo com o artigo 55º nº 3 do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP), aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro, sob a epígrafe “Prescrição do procedimento disciplinar”, o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve “…também se, conhecida a falta pela entidade com competência disciplinar, não for instaurado procedimento no prazo de três meses”. Acrescentando o nº 4 que “…a prescrição considera-se interrompida pela prática de ato instrutório com incidência na marcha do processo e pela notificação da acusação ao arguido” e o nº 5 que “suspende o decurso do prazo prescricional a instauração de processo de sindicância ou de mero processo de averiguações, bem como a instauração de processo de inquérito ou disciplinar em que, embora não dirigidos contra funcionário ou agente, venham a apurar-se infrações por que seja responsável.”
2.5.1.2 Os factos que foram dados como provados no Processo Disciplinar (nos termos vertidos no ponto 6.1.1 do respetivo relatório) foram os seguintes, nos termos que se passam a transcrever (cfr. EE) do probatório):
«- o arguido, no dia 26-12-2008, encontrava-se escalado no turno das 16h00 às 24h00, à Esquadra de Investigação Criminal da Divisão Policial de Sintra;
- Nesse mesmo dia, o arguido teve conhecimento, através de um informador, que iria ocorrer um assalto à mão armada no estabelecimento denominado “Mini Preço”, sito na estrada de M............. M............., em ..................-M.............-M..............
- Na sequência da informação obtida e munido de uma câmara de filmar pertencente àquela EIC, o arguido deslocou-se juntamente com o agente Pedro Cruz, na viatura policial descaracterizada de matrícula 85-GU-28, de marca Mitsubishi, modelo Colt, para junto do citado estabelecimento, onde a estacionaram, com a finalidade de filmarem o assalto.
- O arguido assistiu ao assalto do interior do referido veículo policial, não tendo intervindo nem comunicado via rádio emissor/recetor à Central Rádio, ou por qualquer outro meio ao seu alcance, o ilícito criminal que estava a ocorrer, vindo os suspeitos após o assalto a encetar fuga para parte incerta.
- O arguido não comunicou prontamente aos seus superiores hierárquicos a notícia que obteve do informador relativamente à preparação de um assalto, e planeou a vigilância e a filmagem do assalto sem conhecimento ou autorização superior.»
E em sede de «apreciação jurídico-disciplinar» foi considerado o seguinte, que se passa a transcrever (vide ponto 7. do respetivo relatório – cfr. EE) do probatório):
«7.1. Em face do exposto, a conduta do arguido, dada como provada, constitui, nos termos do artigo 4º nº 1 do RD/PSP, infração disciplinar, por constitui a violação do Dever de Zelo, conforme estatui o art. 9º nºs 1 e 2, als. a), b) e k), do Dever de Obediência, previsto no art. 10º nº 1 e 2, als a), do Dever de Lealdade, previsto no artº 11º nºa 1 e 2 als. a) e do Dever de Aprumo previsto no artº 16º nºs 1 e 2, al. f), todos do RD/PSP».
2.5.1.3 Os factos consubstanciadores das infrações disciplinares pelo que o requerente foi punido reportam-se, assim, a 26/12/2008.
Mas, como resulta do probatório, apenas em 12/07/2013 foi instaurado o processo de averiguações, o que sucedeu por efeito do despacho de 11/07/2013 do Comandante do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP e na sequência do ofício do Ministério Público de 26/11/2013 referente ao processo de inquérito nº 1912/08.9JDLSB, pelo qual foi solicitada informação quanto aos agentes de escala à data (26/12/2008) e se existia algum processo de averiguações ou disciplinar contra os elementos da PSP envolvidos (cfr. B), C), D) e E) do probatório).
E foi na sequência do respetivo relatório do processo de averiguações, datado de 13/01/2014 (cfr. L) do probatório) que foi determinada, por despacho de 19/02/2014 do Diretor Nacional da PSP, a instauração de Processo de Inquérito, cujo respetivo relatório data de 12/10/2014 (cfr. M) e T) do probatório), no seguimento do qual o Diretor Nacional da PSP determinou, pelo seu despacho de 29/10/2014, a instauração do Processo Disciplinar (cfr. U) do probatório).
2.5.1.4 A entidade requerida havia já entendido em sede do Processo Disciplinar que não ocorria a invocada prescrição. Nessa sede justificou, entre o demais, que «a entidade competente para mandar instaurar o competente processo disciplinar não tinha ainda conhecimento de todos os factos que rodearam a prática dos alegados ilícitos, pois não tivera conhecimento de todas as circunstâncias de tempo, modo e lugar, de tal forma que não sentiu necessidade de abrir qualquer processo de averiguações ou de inquérito (…)»; e que só «com a instauração do Inquérito-Crime pelo Ministério Público e o seu conhecimento que é possível ao dirigente máximo do serviço conhecer da relevância disciplinar, da factualidade inicialmente conhecida até aí apenas sob a perspetiva ou visão dum prisma desfocado que operava com refração ou distorce qualquer quadro; sendo só nesse momento que ganha, então, consciência e substrato aquele juízo e, assim, lhe permite fundar uma decisão de abertura de procedimento disciplinar esclarecida e fundada».
Na oposição apresentada pela entidade requerida em sede do presente processo cautelar esta defendeu apenas, a tal respeito, que não foi excedido o prazo de três meses previsto no artigo 55º nº 3 do EDPSP para a instauração do Processo disciplinar, por efeito da suspensão da contagem daquele prazo nos termos do nº 5 daquele mesmo artigo (vide artigo 29º daquele articulado). E em sede do presente recurso renova os argumentos que foram usados na decisão disciplinar, defendendo que a entidade com competência disciplinar apenas teve conhecimento dos factos integradores da infração disciplinar em 04/07/2013, e que assim o prazo de 3 (três) meses previsto naquele normativo para a instauração do processo disciplinar não foi excedido.
2.5.1.5 A questão em torno da interpretação do citado artigo 55º nº 3 do RDPSP, de acordo com o qual o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve “…se, conhecida a falta pela entidade com competência disciplinar, não for instaurado procedimento no prazo de três meses” (sublinhado nosso), passa, então, pela resolução de duas questões, que são, i) a de saber qual a «entidade com competência disciplinar» a que alude aquele normativo, e ii) a de saber quando deve ter-se por ela «conhecida a falta».
2.5.1.6 A primeira releva porque só o conhecimento dos factos consubstanciadores da infração disciplinar pela autoridade com competência para desencadear o processo disciplinar faz iniciar o prazo para instauração do processo disciplinar. O que se compreende, já que sendo a prescrição uma forma de extinção de direitos pelo seu não exercício durante o lapso de tempo estipulado na lei, começando o respetivo prazo a ser contado quando o direito puder ser exercido (cfr. artigos 298º nº 1 e 306º nº 1 do Código Civil), o termo inicial da contagem de tal prazo só se verificará quando o respetivo titular tome conhecimento dos factos relevantes.
2.5.1.7 Em termos paralelos o antigo Estatuto Disciplinar dos Funcionário e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL. nº 24784, de 16 de Janeiro, previa no seu artigo 4º nº 2, sob a epígrafe “prescrição de procedimento disciplinar” que o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescrevia “…se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de três meses” (sublinhado nosso). E nesse âmbito era de entender face à referência feita naquele normativo ao «dirigente máximo do serviço», não relevar para efeitos de contagem daquele prazo de prescrição do conhecimento dos factos pelo superior hierárquico imediato do infrator ou de dirigente da unidade orgânica ou serviço que não fosse o seu dirigente máximo na respetiva orgânica (vide a tal respeito, entre outros, a título ilustrativo, os acórdãos deste TCA Sul de 03-02-2005, Proc. 12378/03; de 14-12-2005, Proc. 06312/02; de 20-04-2006, Proc. 05929/01; de 29-06-2006, Proc. 00846/98; de 22-03-2007, Proc. 12058/03; de 19-05-2011, Proc. 07297/11; de 10-10-2013, Proc. 07290/11, ou ainda o acórdão do TCA Norte de 19-11-2009, Proc. 0261/08.1BEPRT, in, www.dgsi.pt).
O que veio, todavia, a ser abandonado no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro, em cujo artigo 6º nº 2 passou a prever-se que o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve quando “…conhecida a infração por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 30 dias” (sublinhado nosso). E que perdurou na atual Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20 de Junho, em cujo artigo 178º nº 2 se dispõe que “o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico” (sublinhado nosso).
2.5.1.8 Note-se, no entanto, que o Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP) constante da Lei nº 7/90 constitui lei especial, aplicável ao pessoal com funções policiais dos quadros da Polícia de Segurança Pública (PSP), como é expressamente previsto no seu artigo 1º nº 1 de acordo com o qual aquele Regulamento “…aplica-se ao pessoal com funções policiais dos quadros da Polícia de Segurança Pública (PSP), independentemente da natureza do respetivo vínculo, ainda que se encontre a prestar serviço permanente em outros organismos, em regime de requisição, destacamento, comissão de serviço ou qualquer outro”.
Ora, integrando, o arguido no processo disciplinar, os quadros do pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), o quadro normativo que rege o processo disciplinar de que foi alvo, e que veio a culminar com a decisão de suspensão por 66 dias, é o que consta do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP), aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro (com as alterações entretanto introduzidas pela Lei nº 5/99, de 27 de Janeiro, e pelo DL. nº 255/95, de 30 de Setembro), nos termos do disposto no seu artigo 1º nº 1.
O que resulta igualmente do expressamente disposto no artigo 1º nº 3 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro, de acordo com o qual o mesmo não é aplicável aos “…os trabalhadores que possuam estatuto disciplinar especial” e do disposto no artigo 2º nº 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20 de Junho, que, sob a epígrafe “exclusão do âmbito de aplicação”, estatuí não ser a mesma aplicável, entre outros, “…ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, cujos regimes constam de lei especial”.
Assim, neste quadro, o regime disciplinar (geral) a que se encontra submetida a generalidade dos trabalhadores da Administração Pública apenas é aplicável ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP) enquanto direito subsidiário, em conformidade com o artigo 66º do EDPSP (Lei nº 7/90), nos termos do qual “o processo disciplinar rege-se pelas normas constantes do presente Regulamento e, na sua falta ou omissão, pelas regras aplicáveis do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central e da legislação de processo penal”.
Neste sentido em pronunciaram, entre outros, o Acórdão do STA de 11-09-2008, Proc. 0423/07 e o Acórdão deste TCA Sul de 15/12/2016, Proc. 13746/16, disponíveis in, www.dgsi.pt.
2.5.1.9 Desta forma a prescrição do direito de instaurar o processo disciplinar no prazo de três meses previsto no artigo 55º nº 2 do RDPSP (Lei nº 7/90) haverá de ter por referência o conhecimento da falta disciplinar cometida por parte da «entidade com competência disciplinar», em face da expressa previsão normativa ali contida. O que significa que só é relevante para o início da contagem daquele prazo de prescrição o conhecimento dos factos consubtanciadores da infração disciplinar pelos imediatos superiores hierárquicos do infrator, se estes detiverem competência para instaurar o processo disciplinar.
Entendimento que foi também o seguido no Acórdão do STA de 14-10-2003, Proc. 0586/03, in, www.dgsi.pt/sta.
2.5.1.10 O Tribunal a quo entendeu que o «conhecimento dos factos, na aceção do artigo 55.º, n.º 3 do RDPSP, ocorreu no dia 26.12.2008 ou, pelo menos, no dia 02.01.2009» por a Chefe da PSP, Anabela …………………… e o Subcomissário da PSP, Luís …………………….., superiores hierárquicos do requerente, terem tido conhecimento contemporâneo do seu circunstancialismo. Conclusão a que chegou com base nas declarações prestadas em sede do Processo Disciplinar, como externou na sentença recorrida.
2.5.1.11 De acordo com o artigo 70º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP), aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro, “…são competentes para instaurar ou mandar instaurar processo disciplinar contra os respetivos subordinados os superiores hierárquicos que exercem funções de comando, direção ou chefia” (nº 2). Sendo que “…sempre que aos factos notificados corresponda pena disciplinar cuja aplicação exceda a competência da entidade que deles tomar conhecimento, a instauração do processo deve ser imediatamente comunicada ao superior hierárquico do escalão imediato” (nº 3). Para o que haverá que atender ao quadro B, a que se refere o artigo 18º do RDPSP (Lei nº 7/90), que contém os escalões de competência disciplinar, na versão dada pela Lei nº 5/99, de 27 de Janeiro (anexo publicado pela Declaração de Retificação nº 6/99, DR, 1ª Série, nº 39, de 16/12/1999).
Sendo que concomitantemente, à data, a Lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública, Lei nº 5/99, de 27 de Janeiro – que revogou, por substituição a legislação respeitante a atribuições, organização e funcionamento da PSP (cfr. artigo 107º) e cujas disposições haveriam de prevalecer sobre quaisquer disposições gerais ou especiais relativas às matérias nela reguladas (cfr. artigo 106º) – dispunha, no seu artigo 60º que aos comandantes metropolitanos, regionais e de polícia competia, entre o demais “exercer o poder disciplinar” (nº 1 alínea e)).
2.5.1.12 Resulta dos depoimentos prestados no âmbito do Processo Disciplinar, e que se mostram vertidos no respetivo Relatório, que a referida Chefe Anabela ………………………… exercia, à data, as funções de comandante da Esquadra de Investigação Criminal (EIC), em substituição da sua comandante, a Superintendente Anabela Esteves Alferes, em gozo de férias.
Assim, e perfunctoriamente, é de considerar que estas eram competentes para instaurar ou mandar instaurar processo disciplinar contra o agente principal, que veio a ser arguido no Processo Disciplinar, atenta a relação hierárquica e as funções de chefia e comando, configurando, assim, «entidades com competência disciplinar» na aceção do artigo 55º nº 3 do RDPSP (Lei nº 7/90).
2.5.1.13 E quanto à questão de saber quando deve ter-se por «conhecida a falta» para efeitos do mesmo normativo?
2.5.1.14 É uniforme e reiterada a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo no sentido de que tal conceito (de conhecimento «da falta») deve reportar-se aos elementos caracterizadores da situação de modo a poder efetuar-se uma ponderação criteriosa sobre o uso do poder disciplinar, não bastando, assim, o mero conhecimento de uma certa materialidade factual, sendo necessário que o dirigente tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar.
Tal foi o entendido, designadamente, nos seguintes acórdãos do STA, em que foi sumariado, entre o demais, o seguinte:
- Ac. de 20-03-2003, Proc. 02017/02: «(…)Não releva aqui o mero conhecimento de uma certa materialidade dos factos mas o momento em que o dirigente teve conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar(…)»
- Ac. de 14-10-2003, Proc. nº 586/2003: «(…)A prescrição do procedimento disciplinar contra os agentes da PSP prescreve no prazo de três meses após o conhecimento da falta pela entidade com competência disciplinar (artigo 55.º, n.º 3 do Estatuto Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20/2), devendo a referência, feita na lei, ao conhecimento da falta pela entidade competente para o exercício do procedimento disciplinar, ser entendida como significando que, para efeitos de prescrição, não basta o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, sendo necessário o conhecimento destes e do respetivo circunstancialismo, de molde a possibilitar um juízo fundado de que podem integrar infração disciplinar.(…)»
- Ac. de 14-12-2005, Proc. 06312/02: «(…)O mero conhecimento dos factos na sua materialidade não é suficiente para se poder iniciar o decurso do prazo de prescrição do procedimento disciplinar, nos termos do n.º 2 do art. 4.º do E.D., sendo ainda necessário o conhecimento das circunstâncias concretas em que ocorreram, por forma a que seja possível formular um juízo de probabilidade de configurarem uma infração disciplinar.(…)»
- Ac. de 22-06-2006 (Pleno), Proc. nº 02054/02: «(…)O prazo de prescrição do procedimento disciplinar conta-se a partir da data em que se pode entender que a falta é do conhecimento do dirigente máximo do serviço em termos de permitir uma avaliação criteriosa da situação(…)»
- Ac. de 23-01-2007 (Pleno), Proc. nº 021/03: «(…) Como conhecimento relevante para efeitos de prescrição não é suficiente o mero conhecimento de uma certa materialidade dos factos, sendo necessário que o dirigente tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar. (…)»
- Ac. de 19-06-2007, Proc. 01058/06: «(…)Não prescreveu o direito de instaurar o procedimento disciplinar se, pese embora alegado pelo recorrente, não resulta demonstrado nos autos que o dirigente máximo dos serviços em que se integrava o recorrente contencioso, tomou conhecimento dos elementos caracterizadores da infracção disciplinar mais de três meses antes da instauração do processo disciplinar e antes se provou que esse conhecimento ocorreu através do Relatório da IGF, que lhe foi comunicado dentro do referido prazo. ( artº4º, nº2 do ED) (…)».
- Ac. de 03-12-2015, Proc. 01888/13: «(…)Para início do prazo de prescrição de três meses previsto no art. 4º, nº 2 do ED/84, o conhecimento relevante do dirigente máximo do serviço é o dos factos em termos enquadráveis como ilícito disciplinar, e não meros factos materiais. (…)»
- Ac. de 03-11-2016, Proc. 0548/16: «(…)Não basta o mero conhecimento da materialidade dos factos para se poder dar início ao prazo prescricional, antes se impondo o conhecimento da infração, ou seja, dos factos e do circunstancialismo que os rodeia, suscetível de lhes conferir relevância jurídico-disciplinar, por forma a tornar possível um juízo fundado de que integram infração disciplinar. (…)»
2.5.1.15 A sentença recorrida foi de encontro a tal entendimento, referindo a tal respeito o seguinte: «Com efeito, constitui jurisprudência firmada aquela que entende que como conhecimento relevante para efeitos de prescrição, não é suficiente o mero conhecimento de uma certa materialidade dos factos, sendo necessário que a entidade com competência disciplinar tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar. O que significa que o prazo de prescrição só começa a correr a partir do momento em que essa entidade com competência disciplinar teve conhecimento efetivo da falta - por a mesma se mostrar efetiva e perfeitamente caracterizada quanto ao modo, tempo e lugar da sua prática e quanto à identidade do seu autor, quer pela evidência dos factos - e não a partir de a ter como verificada.»
E fazendo a subsunção ao presente caso, considerou o seguinte: «Neste enquadramento, em relação à situação trazida a juízo, da análise sumária e perfunctória dos depoimentos da Chefe da PSP, Anabela …………………….. (cfr. alíneas O) e DD) dos FA)), do Subcomissário da PSP, Luís …………… (cfr. alíneas R) e CC) dos FA)) e da Subintendente da PSP, Anabela …………… (cfr. alíneas S) e BB) dos FA)), conjugados com os depoimentos prestados pelo ora Requerente (cfr. alínea W) dos FA)) e pelo Agente Pedro ……………… (cfr. alínea P) dos FA)), é desde logo possível estabelecer que, na sua materialidade, os factos constitutivos da infracção em que assentou a punição do Requerente chegaram ao conhecimento dos superiores hierárquicos, logo em 26.12.2008, no caso da Chefe da PSP Anabela …………………….., e, pelo menos, em 02.01.2009, no caso do Subcomissário da PSP, Luís …………………. (Comandante da E.I.C. de Sintra) e, nos dias seguintes, ainda que em data não concretamente determinada, no caso da Subintendente da PSP, Comandante de Divisão, Anabela ……………...
Relembre-se que a razão que determinou a punição do Requerente foi ter-se entendido que o mesmo assistiu, do interior de uma viatura policial descaracterizada, ao assalto a um supermercado e não interveio nem pediu reforços para intervir, vindo os assaltantes a encetar a fuga, após o assalto. Também não comunicou prontamente aos seus superiores hierárquicos a notícia que obteve de um informador, relativamente à preparação do assalto, e planeou a vigilância e filmagem do mesmo, sem conhecimento ou autorização superior‖ (cfr. alínea GG) dos FA)).
E, embora da análise dos referidos depoimentos decorra a existência de declarações contraditórias (desde logo quanto às circunstâncias em que os referidos superiores hierárquicos tiveram conhecimento da filmagem do assalto à mão armada e, bem assim, quanto aos procedimentos administrativos que se seguiram quanto ao reporte havido dos factos ocorridos), a verdade é que, nas mencionadas datas, tiveram os mesmos conhecimento da situação ocorrida no dia 26.12.2008, de forma perfeitamente caracterizada quanto ao modo, tempo e lugar da sua prática, quer quanto à identidade dos seus autores, quer pela evidência dos factos ocorridos.
Afigurando-se, aliás, nesta vertente, destituído de relevância o processo de averiguações (ano 2013) e, bem assim, o processo de inquérito que decorreu (já no ano de 2014) para apurar os autores da filmagem, pois, na verdade, já há muito (i.e. desde 26.12.2008) a identidade dos mesmos era do conhecimento dos referidos superiores hierárquicos.
O depoimento da Chefe da PSP, Anabela ……………, é, aliás, elucidativo disso mesmo, pois nele referiu, entre o mais, que “no dia 26.DEZ.2008, o Agente Principal NM/………….Vitor ……….., perguntou-lhe se havia algum veículo policial descaracterizado e disponível para ir falar com o informador”; tendo a mesma informado que “não havia meios auto disponíveis‖; que “ainda nesse mesmo dia, entre as 21h00 e as 22h00 o Agente Principal NM/…………..-Vitor ………………, entrou em contacto com a ora inquirida e disse-lhe que tinha ocorrido um assalto no Supermercado Minipreço de M............. M............. e que ele próprio (Vítor ………..) tinha filmado o assalto e, de seguida, dirigiu-se a casa da ora depoente acompanhado pelo Agente NM/…………. - Pedro …e mostraram-lhe o vídeo da filmagem que lhe foi exibido na própria máquina de filmar que pertencia à E.I.C..‖.
Mais declarou nesse mesmo depoimento que o ora Requerente “informou-a ainda de que para o local tinham sido accionados o C.P. da área de M............. M............. e que depois dos assaltantes terem abandonado o local, discretamente ainda lhe moveram seguimento, contudo acabaram por perdê-los”; e que “entretanto, nessa mesma noite (26.DEZ.2008), ligou para a Subintendente - Anabela …………. e transmitiu-lhe aquela ocorrência (Assalto ao Minipreço de M............. M.............) e deu-lhe também conhecimento das filmagens que o Agente Principal NM/146341-Vitor Capelas tinha realizado acerca do assalto. No dia seguinte (27.DEZ.2008), em horário que já não recorda, entrou em contacto com o Subcomissário - Mendes ……….. e deu-lhe também conhecimento dos acontecimentos nos mesmos, moldes que fez para com a Subintendente – Anabela …………… transmitiu-lhe também que já tinha dado conhecimento daqueles factos à Subintendente - ……………..”.
Aliás, é o próprio Subcomissário da PSP, Luís ……………………….. que referiu no depoimento que prestou que, no dia em que se apresentou ao serviço, depois de um período de férias, a 01.01.2009, “chamou o Agente - Capelas ao seu gabinete e ordenou-lhe que de imediato explicasse a situação que tinha sido apresentada pela Chefe Anabela, bem como, deu-lhe um prazo de duas horas para elaborar a respectiva informação de serviço, uma vez que, em abstracto, se estaria perante uma situação que culminava nos Artigos 249 e 250 do Código de Processo Penal”.
Assim, ainda que através de uma apreciação sumária e célere dos depoimentos das testemunhas, efectuado um juízo meramente perfunctório sobre os mesmos, conclui-se que o conhecimento dos factos pelos superiores hierárquicos do Requerente, nos moldes acima descritos, preenchia as condições necessárias para relevar como conhecimento da falta, nos termos do artigo 55.º, n.º 3 do RDPDP.
Assim, por se verificar que a situação fáctica estava suficientemente caracterizada, é possível concluir que o conhecimento dos factos, na acepção do artigo 55.º, n.º 3 do RDPSP, ocorreu no dia 26.12.2008 ou, pelo menos, no dia 02.01.2009.»
2.5.1.16 O exercício do poder disciplinar está submetido ao direito disciplinar, enquanto conjunto de normas que enumeram os deveres a que estão sujeitos os trabalhadores da Administração Pública vinculados por uma relação jurídica de emprego público e que definem a tramitação procedimental destinada a efetivar a sua responsabilidade pelo incumprimento de tais deveres mediante a aplicação de sanções disciplinares. De modo que, um e outro, promovem uma dupla finalidade, na medida em que se por um lado conferem à Administração os meios para assegurar a ordem no interior dos serviços, reagindo contra as faltas dos trabalhadores, por outro lado representam um importante instrumento de proteção destes contra o arbítrio da hierarquia administrativa, assegurando um conjunto de garantias essenciais (vide, Paulo Veiga e Moura, in “Estatuto disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública”, Coimbra Editora, 2ª Edição, 2011, pág. 36).
Ora, os prazos de prescrição de procedimentos disciplinares têm intuitos garantísticos. E se assim é, o conhecimento da falta disciplinar como início do prazo de prescrição para instauração do processo disciplinar não pode reconduzir-se a um elemento subjetivo totalmente indeterminado e indeterminável (o que possibilitaria que o início da sua contagem estivesse dependente do arbítrio da Administração), tem antes que alicerçar-se em elementos objetivos, suscetíveis de demonstração.
O que também decorrerá dos princípios garantísticos emanentes a qualquer processo de cariz sancionatório, incluindo o processo disciplinar, à luz do disposto nos artigos 32º nº 10 da CRP. Aliás, como refere Ana Fernanda Neves, in, “Relação Jurídica de Emprego Público”, Coimbra Editora, 1999, pág. 303, “…tanto o regime disciplinar (natureza do ilícito, princípios gerais, tipos de sanções, seus limites, regras gerais do processo) da função pública como o do ordenamento laboral (…) comungam de um mínimo denominador de garantias de defesa, que explicitadas na “Constituição processual criminal” constituem uma dimensão essencial do Estado de Direito Democrático, um núcleo constitucional de salvaguarda dos sujeitos arguidos num procedimento sancionador, tornando o sistema de garantias independente de filiações jurídicas em outros ramos do Direito”.
2.5.1.17 Na situação presente, e lembre-se, no âmbito meramente perfunctório que é o próprio do processo cautelar, tem efetivamente que considerar-se que os superiores hierárquicos com competência para instaurar o processo disciplinar, máxime a comandante da esquadra, a Superintendente Anabela Esteves Alferes, tiveram, contemporaneamente, conhecimento dos factos integrantes da infração pela qual o requerente veio a ser acusado e punido disciplinarmente, incluindo o seu circunstancialismo, em termos de lhe conferir relevância jurídico-disciplinar, pelo que podiam formar um juízo fundado quanto à integração (ou não) de uma infração disciplinar. E todavia não foi dado início a processo disciplinar, nem tão pouco a processo de averiguações ou de inquérito.
E foi o Comandante do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP que por despacho de 11/07/2013 mandou instaurar processo de averiguações. O que fez na sequência do ofício do Ministério Público de 26/11/2013 referente ao processo de inquérito nº 1912/08.9JDLSB, pelo qual lhe foi solicitada informação quanto aos agentes de escala à data (26/12/2008) e se existia algum processo de averiguações ou disciplinar contra os elementos da PSP envolvidos (cfr. B), C), D) e E) do probatório).
Ora, lembre-se que os factos que foram dados como provados no Processo Disciplinar, e relativamente aos quais incidiu o juízo de censura que concluiu pela integração de infração disciplinar (cfr. artigo 4º nº 1 do RDPSP) por violação dos deveres de zelo (art. 9º nºs 1 e 2, als. a), b) e k)), de obediência (art. 10º nº 1 e 2, als a)), de lealdade (artº 11º nºa 1 e 2 als. a)) e de aprumo (artº 16º nºs 1 e 2, al. f)), foram os seguintes (vide EE) do probatório): - O arguido, no dia 26-12-2008, encontrava-se escalado no turno das 16h00 às 24h00, à Esquadra de Investigação Criminal da Divisão Policial de Sintra; - Nesse mesmo dia, o arguido teve conhecimento, através de um informador, que iria ocorrer um assalto à mão armada no estabelecimento denominado “Mini Preço”, sito na estrada de M............. M............., em ..................-M.............-M.............; - Na sequência da informação obtida e munido de uma câmara de filmar pertencente àquela EIC, o arguido deslocou-se juntamente com o agente Pedro Cruz, na viatura policial descaracterizada de matrícula …………….., de marca Mitsubishi, modelo Colt, para junto do citado estabelecimento, onde a estacionaram, com a finalidade de filmarem o assalto. - O arguido assistiu ao assalto do interior do referido veículo policial, não tendo intervindo nem comunicado via rádio emissor/recetor à Central Rádio, ou por qualquer outro meio ao seu alcance, o ilícito criminal que estava a ocorrer, vindo os suspeitos após o assalto a encetar fuga para parte incerta; - O arguido não comunicou prontamente aos seus superiores hierárquicos a notícia que obteve do informador relativamente à preparação de um assalto, e planeou a vigilância e a filmagem do assalto sem conhecimento ou autorização superior.
2.5.1.18 Ora, dos elementos vertidos nos autos resulta, pelo menos em termos perfunctórios, que desses mesmos factos e respetivo circunstancialismo foi tomado conhecimento contemporâneo pela indicada Chefe Anabela …………………………….. que à data, exercia as funções de comandante da Esquadra de Investigação Criminal (EIC), em substituição da sua comandante, a Superintendente Anabela ………………., em gozo de férias. Assim como resulta que a comandante da Esquadra, a referida Superintendente Anabela ………………., tomou deles conhecimento, incluindo quanto à recolha de imagens feita pelo recorrido, ainda que, quanto a este facto, possa não ser total a certeza, é-o, pelo menos, em termos de verosimilhança, em face dos depoimentos vertidos no Processo Disciplinar (designadamente quando neles são referidas as circunstâncias em que as ditas imagens foram gravadas em CD, levadas ao conhecimento da comandante e ali entregues), compatibilizados com os demais elementos constantes dos autos, incluindo o despacho de arquivamento do processo de inquérito-crime (Proc. nº 1912/08.9JDLSB) datado de 30/04/2015 (a fls. 74 ss. dos autos). Sendo certo que foi a reabertura deste processo de inquérito-crime, determinada pelo Ministério Público em 17/06/2013 (cfr. fls. 74 ss. dos autos), motivada pela circunstância de ter sido entretanto noticiado (em 2013) em meio de comunicação social o conhecimento do assalto de 26/12/2008 por agentes policiais e sua gravação, encontrando-se esta a circular livremente na internet (cfr. fls. 74 ss. dos autos) e o subsequente ofício, de 26/06/2013 remetido pelo Ministério Público ao Comandante da divisão policial da PSP de Sintra (no qual, recorde-se, foram solicitadas as escalas referentes ao dia 26/12/2008, e bem assim informação sobre se existia algum processo de averiguações ou disciplinar a correr termos contra elementos da PSP, quais as diligências realizadas e sua identidade completa), que levou a que por, determinação do Comandante do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP em 11/07/2013, tivesse sido instaurado o processo de averiguações (vide B), C), D) e E) do probatório).
2.5.1.19 Sendo certo que não merece acolhimento a invocação feita pelo recorrente em sede do presente recurso de que apenas em 04/07/2013 os superiores hierárquicos do recorrido tiveram conhecimento de que a sua atuação durante o assalto ocorrido em 26/12/2008 «configurava a prática de um crime de favorecimento pessoal praticado por funcionário, previsto e punido pelo artigo 368º do Código Penal» ou de que apenas nessa data (04-07-2013) «a entidade com competência disciplinar sabe que o recorrido não interveio de forma a fazer cessar o ilícito, porque tinha conhecimento que o seu informador também participava no assalto» e que tal facto «até então era completamente desconhecido dos superiores hierárquicos» (vide K. e L. das conclusões de recurso).
É que, se bem que a reabertura do processo de inquérito-crime (Proc. nº 1912/08.9JDLSB) determinada pelo Ministério Público em 17/06/2013 (cfr. fls. 74 ss. dos autos), tenha sido fundamentada na circunstância de que «…dos comentários anexos ao vídeo resultavam claras referências que indiciavam que os autores do vídeo fossem polícias, o que poderia configurar a prática de crimes, pelos mesmos, que importava, de igual forma esclarecer» e que «…em abstrato, configura-se a prática por agente(s) da Polícia de Segurança Pública dos crimes de gravações ilícitas, pp pelo artigo 199º nº 1 e 2 alínea a), favorecimento pessoal praticado por funcionário, p.p. pelo artigo 367º nº 1 e 368º, denegação de justiça, p.p. pelo artigo 369º e abuso de poder, p.p. pelo artigo 382º todos do Código Penal» (cfr. fls. 74 ss. dos autos) – processo de inquérito-crime que, atenha-se, veio a merecer despacho de arquivamento, incluindo quanto ao crime de favorecimento pessoal – resulta dos elementos patenteados no processo disciplinar, nos termos já vistos, que as circunstancias ocorridas em 26/12/2008, que conduziram à punição disciplinar do recorrido (e são essas que importam), foram contemporaneamente conhecidas, com amplitude e completude suficiente, pelos seus superiores hierárquicos com competência para mandar instaurar processo disciplinar. O que não fizeram.
2.5.1.19 Aqui chegados, tem que concluir-se o seguinte: se dos elementos constantes do processo cautelar resulta, pelo menos perfunctoriamente, que os superiores hierárquicos com competência para instaurar o processo disciplinar, tiveram contemporaneamente conhecimento, com amplitude e completude suficiente, dos factos reportados a 26/12/2008 que consubstanciaram a infração disciplinar que motivou a aplicação ao agente principal da PSP da pena disciplinar de suspensão por 66 dias, mas o processo de averiguações, que veio a conduzir à instauração do processo disciplinar, apenas foi mandado instaurar em 11/07/2013, é de considerar como provável a procedência da ação principal destinada à impugnação daquele ano punitivo, com fundamento na prescrição do direito de instauração do processo disciplinar prevista no artigo 55º nº 3 do RDPSP (Lei nº 7/90), mostrando-se, pois, verificado o requisito do fumus boni iuris a que alude o nº 1 do artigo 120º do CPTA para a decretação da providência cautelar de suspensão de eficácia daquele ato punitivo.
Fundamento bastante para ter-se por verificado o requisito do fumus boni iuris.
~ 2.5.1.20 Todavia, uma vez que o Tribunal a quo se debruçou quanto à questão de saber se no caso se verificou ou não a prescrição do procedimento disciplinar, por ter sido excedido o prazo máximo de duração do processo disciplinar de 18 meses, previsto no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED), aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, que considerou verificada, o que vem igualmente posto em causa pelo recorrente no presente recurso, importará, também, proceder à sua apreciação. O que se passa a fazer.~ 2.5.2 Quanto ao invocado erro de julgamento no que respeita ao juízo feito pelo Tribunal a quo de que foi excedido o prazo máximo de duração do processo disciplinar (de 18 meses), previsto no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED), aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro.
2.5.2.1 Dispõe o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, no seu artigo 6º nº 6, sob a epígrafe “prescrição do procedimento disciplinar”, que “o procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final”.
2.5.2.2 A sentença recorrida entendeu que tal normativo se aplica supletivamente na situação por força do disposto no artigo 66º do RDPSP (Lei nº 7/90), e fazendo a sua subsunção ao caso concreto considerou o seguinte: «Neste enquadramento, e a propósito do conceito de “decisão final”, para o efeito de aplicação do citado normativo, decidiu-se no Acórdão do TCA Norte, de 06.11.2015, proferido no processo n.º 00596/12.4BECBR, que “A primeira decisão disciplinar, proferida pelo Comandante da PSP, não constitui o culminar do processo disciplinar ou o derradeiro ato punitivo‖ com relevância para interromper a contagem do prazo de prescrição, quando dessa primeira decisão couber recurso hierárquico obrigatório (cfr. artigos 90.º a 95.º do EDPSP) e o mesmo tiver sido apresentado. Assim, a “decisão final” que deve ser considerada para este efeito é a decisão proferida no último grau da hierarquia administrativa, em sede de recurso administrativo (obrigatório). No caso, o processo disciplinar foi instaurado por Despacho do Senhor Director Nacional da PSP, em 29.10.2014 (cfr. alínea U) dos FA)), pelo que, em 03.06.2016, na data em que a Senhora Ministra da Administração Interna proferiu a sua decisão sobre o recurso hierárquico obrigatório interposto pelo Requerente (cfr. alínea KK) dos FA)), a qual foi comunicada ao Requerente em 01.08.2016 e ao seu mandatário em 30.06.2016 (cfr. alínea LL) dos FA)), já tinha decorrido o prazo de 18 meses a que se refere o artigo 6.º, n.º 6 da Lei n.º 58/2008, sendo, assim possível formular um juízo de probabilidade de procedência da acção principal com este fundamento.»
2.5.2.3 O recorrente põe em causa a aplicação deste normativo (artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas - Lei nº 58/2008) sustentando, por um lado, que o mesmo não pode ser aplicável aos procedimentos disciplinares da PSP, e por outro, que da interpretação do nº 2 do artigo 55º do RDPSP (Lei nº 7/90), conjugada com lugares paralelos noutros estatutos disciplinares, designadamente no Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana (Lei nº 145/99), e com o artigo 121º nº 3 do Código Penal, decorre que o prazo máximo de prescrição do procedimento disciplinar era, no caso, de 15 anos, correspondendo a 10 anos do prazo normal de prescrição do ilícito previsto no artigo 118º nº 1 alínea c) do Código Penal, acrescido de metade.
2.5.2.4 Relembremos o disposto no artigo 55º do RDPSP (Lei nº 7/90), que é o seguinte:“Artigo 55.º
Prescrição do procedimento disciplinar 1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infração tiver sido cometida.
2 - Excetuam-se as infrações disciplinares que constituam ilícito penal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.
3 - A responsabilidade prescreve também se, conhecida a falta pela entidade com competência disciplinar, não for instaurado procedimento no prazo de três meses.
4 - A prescrição considera-se interrompida pela prática de ato instrutório com incidência na marcha do processo e pela notificação da acusação ao arguido.
5 - Suspende o decurso do prazo prescricional a instauração de processo de sindicância ou de mero processo de averiguações, bem como a instauração de processo de inquérito ou disciplinar em que, embora não dirigidos contra funcionário ou agente, venham a apurar-se infrações por que seja responsável.”
Bem como o disposto no artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008), que é o seguinte:“Artigo 6.º
Prescrição do procedimento disciplinar 1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passado um ano sobre a data em que a infração tenha sido cometida.
2 - Prescreve igualmente quando, conhecida a infração por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 30 dias.
3 - Quando o facto qualificado como infração disciplinar seja também considerado infração penal, aplicam-se ao direito de instaurar procedimento disciplinar os prazos de prescrição estabelecidos na lei penal.
4 - Suspendem o prazo prescricional referido nos números anteriores, por um período até seis meses, a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, bem como a de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infrações por que seja responsável.
5 - A suspensão do prazo prescricional apenas opera quando, cumulativamente:
a) Os processos referidos no número anterior tenham sido instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da prática de factos disciplinarmente puníveis;
b) O procedimento disciplinar subsequente tenha sido instaurado nos 30 dias seguintes à receção daqueles processos, para decisão, pela entidade competente; e
c) À data da instauração dos processos e procedimento referidos nas alíneas anteriores, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar.
6 - O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.
7 - A prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende-se durante o tempo em que, por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar.
8 - A prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão.”
2.5.2.5 Como bem foi considerado na sentença recorrida, o artigo 55º do RDPSP (Lei nº 7/90) não tem uma regra semelhante à que consta do nº 6 do artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008), que consagra a prescrição do próprio procedimento disciplinar, estabelecendo um prazo para a sua duração máxima.
O que se pode compreender pela circunstância de este preceito (nº 6 do artigo 6º), constituir uma inovação face ao anterior Estatuto Disciplinar dos Funcionário e Agentes da Administração Central, Regional e Local (DL. nº 24/84), cujo artigo 4º não previa norma idêntica ou equivalente.
2.5.2.6 A respeito deste nº 6 do artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008), diz, aliás, Paulo Veiga e Moura, in “Estatuto disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública – anotado”, Coimbra Editora, 2ª Edição, pág 96, “O segundo prazo prescricional estabelecido no presente preceito constitui uma verdadeira inovação, uma vez que até aqui apenas se previa a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar. Agora, o nº 6 do presente artigo determina que, após a sua instauração, o procedimento disciplinar tem de estar concluído no prazo máximo de 18 meses, devendo até ao termo de tal prazo ser comunicada ao arguido a decisão final, sob pena de prescrever o próprio procedimento disciplinar e não se poder sancionar o trabalhador”. E acrescenta “trata-se de um passo em frente no sentido de alcançar a necessária eficiência do serviço (que não se compadece com o sucessivo retardamento da concretização da justiça disciplinar) e de reforçar a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos do trabalhador/arguido, seguramente incompatíveis com o estigma de a todo o tempo poder vir a ser objeto de uma punição disciplinar”.
2.5.2.7 Ora, como já se viu supra (vide 2.5.1.8) constituindo o RDPSP (Lei nº 7/90) lei especial, aplicável ao pessoal com funções policiais dos quadros da Polícia de Segurança Pública (PSP), o regime disciplinar (geral) a que se encontra submetida a generalidade dos trabalhadores da Administração Pública é também aplicável ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP) enquanto direito subsidiário, em conformidade com o artigo 66º do EDPSP (Lei nº 7/90), nos termos do qual “o processo disciplinar rege-se pelas normas constantes do presente Regulamento e, na sua falta ou omissão, pelas regras aplicáveis do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central e da legislação de processo penal”.
Ora, se o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) introduziu uma nova causa de prescrição – a prescrição do procedimento disciplinar – estabelecendo inovatoriamente um prazo máximo para a sua duração (que não existia no anterior regime disciplinar do DL. nº 24/84), prazo com finalidades garantísticas, e se o regime disciplinar próprio do pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP) constante da Lei nº 7/90, não afasta (nem afastou, após a aprovação e entrada em vigor da Lei nº 58/2008) tal causa de prescrição, nem prevê prazo específico distinto daquele, tem que proceder-se à aplicação supletiva daquele normativo, em consonância com o disposto no artigo 66º do RDPSP (Lei nº 7/90).
2.5.2.8 Sendo assim, não colhe a invocação, feita pelo recorrente, de que a norma do artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) não é aplicável aos procedimentos disciplinares da PSP.
2.5.2.8 Como também não merece acolhimento a argumentação expendida pelo recorrente no sentido de que a interpretação do nº 2 do artigo 55º do RDPSP (Lei nº 7/90), conjugada com lugares paralelos noutros estatutos disciplinares, designadamente no Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana (Lei nº 145/99), e com o artigo 121º nº 3 do Código Penal, resulta que o prazo máximo de prescrição do procedimento disciplinar era, no caso, de 15 anos, correspondendo a 10 anos do prazo normal de prescrição do ilícito previsto no artigo 118º nº 1 alínea c) do Código Penal, acrescido de metade.
É que se trata de coisas distintas. Uma a prescrição do direito de instaurar o processo disciplinar por decurso do prazo para a sua instauração (gerando a prescrição do procedimento disciplinar, ou de outro modo, a prescrição do direito de proceder disciplinarmente), outra a prescrição do procedimento disciplinar por esgotamento do prazo da sua duração máxima prevista na lei.
Como se viu o RDPSP (Lei nº 7/90) não prevê no seu artigo 55º (nem noutro dispositivo) a prescrição do procedimento disciplinar por esgotamento de prazo máximo para a sua duração. De modo que a regulação da prescrição do procedimento disciplinar, com tal fundamento, instaurado a agente policial integrado no quadro pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, como é o caso, resulta da aplicação supletiva do artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008), que prevê que “o procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.”
Ora não se prevê ali qualquer alargamento do prazo da prescrição do procedimento disciplinar por excesso do prazo máximo de duração do processo quando o facto qualificado como infração disciplinar seja também considerado infração penal, o que só sucede para o prazo de prescrição para a instauração do processo disciplinar, nos termos previstos no nº 2 do artigo 6º. Pelo que na falta de norma nesse sentido, e não constituindo também, claramente, o disposto no nº 2 do artigo 55º do RDPSP (Lei nº /90), norma respeitante ao alargamento do prazo de prescrição do procedimento disciplinar, mas sim ao alargamento do prazo para a sua instauração, não pode consentir-se com o entendimento propugnado pelo recorrente no sentido de que o prazo máximo de duração do procedimento disciplinar era de 15 anos, de modo que, tendo-se iniciado em 29-10-2014 a prescrição do procedimento disciplinar só ocorreria em 28-10-2029. Entendimento que não tem qualquer suporte legal.
2.5.2.9 Acresce dizer que não merece, também, censura, pelo menos num juízo perfunctório, o entendimento feito na sentença recorrida, de que para o cômputo do prazo de 18 meses de duração máxima do processo disciplinar previsto no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008), releva a data da decisão da Ministra da Administração Interna (a sua notificação), proferida em sede de recurso hierárquico necessário. O qual se suportou no acórdão do TCA Norte de 06-11-2015, Proc. n.º 00596/12.4BECBR, disponível in, www.dgsi.pt/jtcan, que citou, onde se considerou que “a primeira decisão disciplinar, proferida pelo Comandante da PSP, não constitui o culminar do processo disciplinar ou o “derradeiro ato punitivo” com relevância para interromper a contagem do prazo de prescrição, quando dessa primeira decisão couber recurso hierárquico obrigatório (cfr. artigos 90.º a 95.º do EDPSP) e o mesmo tiver sido apresentado”. Sendo certo que em sede de recurso hierárquico pode ser mandado proceder-se a novas averiguações, necessárias para o apuramento da verdade (cfr. nº s 3 e 4 do artigo 91º do RDPSP, Lei nº 7/90). O que pode permitir concluir que a decisão final do processo disciplinar para os efeitos consignados no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) só ocorrerá com a decisão proferida em sede de recurso hierárquico.
2.5.2.10 Assim, e pelo exposto, haverá que concluir-se o requisito do fumus boni iuris a que alude o nº 1 do artigo 120º do CPTA para a decretação da providência cautelar de suspensão de eficácia daquele ato punitivo se tem por verificado com fundamento na prescrição do procedimento disciplinar por excesso dprazo máximo de duração do processo disciplinar de 18 meses previsto no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED), aprovado pela Lei nº 58/2008, aplicável ex vi do artigo 66º do RDPSP (Lei nº 7/90).
Improcedendo, também neste aspeto o recurso.* 3. Do imputado erro de julgamento quanto ao requisito do periculum in mora
3.1 A respeito do requisito do periculum in mora foi o seguinte discurso fundamentador vertido na sentença recorrida, que se passa a transcrever no que releva para a utilidade do presente recurso (vide págs. 40-44 da sentença recorrida):
«Alegou o Requerente que o acto suspendendo, ao suspender o Requerente por sessenta e seis dias, tem como consequência uma diminuição do rendimento disponível do seu agregado familiar, diminuição essa que, irá originar prejuízos graves e de difícil reparação, porque irá provocar o incumprimento de diversas obrigações, que atingirá outras despesas mensais permanentes com comida, educação dos filhos menores, vestuário, entre outras.
Alegou o Requerente que o seu agregado familiar é composto pelo próprio, a esposa, uma filha, de 14 anos, e um filho, de 7 anos; que aufere o vencimento líquido de 1458,57 €; e que mensalmente as despesas mais significativas são com a renda de casa, no valor de 650,00 €, um empréstimo, no valor de 187,33 €, com o gás, no valor de 114,20 €, com água, no valor de 43,66 €, electricidade, no valor de 60,73 € e com o telefone, no valor de 104,76 €, o que totaliza o montante de 1.160,68 €.
Mais alegou o Requerente que, anualmente, e com base regular, tem ainda as seguintes despesas: despesas insertas no quadro 6-C da Declaração IRS, no valor de
2.766,42 €; seguro veículo (2 x semestre), no valor de 184,78 €; seguro veículo (2 x
semestre), no valor de 299,68 €; IUC, no valor de 41,72 €; IUC, no valor de 142,12, o
que perfaz o valor total de 3.434,72 €.
E que a todas as referidas despesas ainda há a acrescentar as despesas imprevistas com a saúde, vestuário, alimentação e reparação ou aquisição de utensílios indispensáveis ao funcionamento do seu lar.
Alegou o Requerente que é indubitável que no caso em apreço a perda da remuneração por 66 dias implica graves dificuldades financeiras para o seu agregado familiar, tanto mais que o Requerente vem de cumprir uma pena disciplinar de mais de seis meses de suspensão (195 dias), no Processo com o NUP…………………, que terminou em Outubro/2015 e que, consequentemente o privou do respectivo salário durante todo aquele tempo, o que fez com que ainda hoje sinta os reflexos do incumprimento de alguns compromissos e obrigações assumidos cujo pagamento teve de ser adiado, sendo-lhe impossível enfrentar mais dois meses sem salário.
Por seu lado, defendeu a Entidade Requerida que este requisito não se mostra evidenciado, uma vez que não se vislumbra a existência de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o Requerente visa assegurar no processo principal, uma vez que, na mera hipótese académica de vir a ser dado provimento à ação principal, os eventuais prejuízos são facilmente contabilizáveis, podendo o Requerente ver repostos todos montantes remuneratórios de que se tenha visto privado.
Defendeu ainda a Entidade Requerida que na apresentação dos rendimentos e despesas do agregado familiar do Requerente, surgem algumas incongruências, pois o mesmo refere que o agregado é composto por si próprio, pela sua esposa e por dois filhos de ambos, mas nos rendimentos do agregado apenas menciona o seu vencimento, não tendo contabilizado também o vencimento da sua esposa.
Por outro lado, algumas despesas que apresenta têm cariz anual, e não mensal, como as despesas insertas no quadro 6-C da Declaração de IRS, os seguros automóveis e o IUC, assim, a relação entre receitas e despesas do agregado familiar não é fiável, na medida em que não apresenta a totalidade do rendimento mensal do mesmo, confundindo as despesas mensais com as despesas anuais.
Decidiu-se em acórdão do TCA Sul, de 06.02.2014, proferido no processo n.º 10784/13, de que se cita, parte do sumário, o seguinte:
«I – O acto que determina a aplicação de uma pena disciplinar de 30 dias de suspensão, uma vez não suspenso ou efectivado, implica, no imediato, consequências gravosas para o Requerente da providência cautelar. Isto porque, a não suspensão da pena disciplinar, implica a sua execução. Consequentemente, no caso de não ser decretada a providência requerida, obtendo o Requerente da providência ganho na causa principal, já teria certamente passado pelas onerosas sequelas de uma inactividade por 30 dias, decorrente da pena disciplinar.
II- A não suspensão do acto punitivo que determinou a aplicação de uma pena disciplinar de 30 dias de suspensão, trás, sem dúvida, uma situação de facto consumado, que conduz à verificação do periculum in mora.
Ainda nesse mesmo aresto, com acuidade nos presentes autos, decidiu-se que
«(…) face à prova trazida aos autos, deriva que o Recorrido é Chefe da PSP. É, deste
modo, um trabalhador assalariado do MAI. Assim, há que presumir que um corte no valor de 30 dias do salário do Recorrido, que será a sua fonte de subsistência, implicará sempre um dano com consequências imediatas no seu trem de vida, que ficará necessariamente prejudicado.
Esses prejuízos terão, desde logo, que se presumir pelas regras da experiência comum, constituindo presunção judicial – cf. artigos 349º e 351º do Código Civil (CC). E mais se diga, que mesmo que não se entendam tais factos como presunções judiciais, sempre deveriam ser considerados factos notórios, que não carecem de prova, nos termos dos artigos 514º, n.º 1 e 2 do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA.
Acrescendo ao facto de que o Recorrido é pai de uma criança de tenra idade, presumir-se-á que para além das despesas do seu próprio sustento terá que sustentar a criança de que é pai, que certamente lhe acarreta um encargo relevante, a ser assegurado pelos seus rendimentos mensais, provenientes do seu trabalho assalariado.
Consequentemente, se presente providência for recusada e se, posteriormente, o processo principal for julgado procedente, ter-se-ão verificado prejuízos de difícil reparação, pois durante o tempo em que o Recorrido viu o seu rendimento laboral suprimido certamente terá diminuído, durante esse tempo, as suas condições económicas.
No entanto, no caso dos autos, o periculum in mora existe, como acima se disse, desde logo por decorrência da própria aplicação da pena disciplinar, que constitui um facto consumado.
Por essa razão, apenas tem um relevo acrescido àquela circunstância, a apreciação da situação económica do Recorrido e à privação dos seus rendimentos laborais por 30 dias, não sendo este o facto determinante para a verificação daquele periculum.‖
Por outro lado, decidiu-se no citado acórdão do STA de 23.06.2016, proferido no processo n.º 0629/16, que «Constitui jurisprudência pacífica deste STA, que «a privação do vencimento de um funcionário ou agente do Estado (…), em consequência da imediata execução do acto punitivo que o afaste de funções, causa prejuízos irreparáveis ou, pelo menos, de difícil reparação ao visado com esse acto, se tal privação diminuir drasticamente o seu nível de vida ou do seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades normais, correspondentes ao padrão de vida médio das famílias de idêntica condição social» (cfr. neste sentido, v.g., os Acórdãos deste STA de 28.01.2009, Proc. 1030/08 e de 20.03.2014, proc. 0148/14).‖
Assim, sufragando o entendimento do TCA Sul que dimana do citado acórdão o periculum in mora existe, desde logo por decorrência da própria aplicação da pena disciplinar de suspensão, que constitui um facto consumado.
Por outro lado, acolhendo também a posição firme do STA no que à privação dos rendimentos do trabalho diz respeito, que apesar de facilmente quantificável o prejuízo pecuniário resultante dessa privação, é de reputar irreparável ou de difícil reparação, se essa privação puser em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares, ou mesmo se determinar um drástico abaixamento do nível de vida do associado do Requerente, como efectivamente ocorre no caso sub iudice, tem de se
considerar verificado o requisito do periculum in mora.
Com efeito, in casu, está indiciariamente provado que o Requerente aufere rendimentos provenientes da contrapartida do trabalho que presta à PSP (MAI), no valor líquido mensal de € 1.458,57, do qual ficaria imediatamente privado com a improcedência do presente processo.
Ora, considerando a factualidade indiciariamente provada – designadamente o rendimento anual total auferido no ano de 2015 do Requerente e da sua mulher, o que permite alcançar o rendimento mensal auferido nesse mesmo ano – é manifesto que a privação dos rendimentos do seu trabalho causará dificuldades, senão mesmo a impossibilidade, de o Requerente cumprir os compromissos que assumiu com o recurso ao crédito bancário, as demais despesas relativas à habitação (renda da casa e outras despesas correntes, como água, luz e gás), bem como, os demais custos que tem necessariamente de suportar com a subsistência do mesmo e dos seus dois filhos menores – cfr. alíneas NN) a YY) dos FA).
Nesta conformidade, tem de se concluir que a aplicação da pena de suspensão, em si mesma, causará uma situação de facto consumado, e, bem assim, que a privação dos rendimentos do trabalho causará ao Requerente abaixamento do nível de vida do mesmo, com elevado risco de incumprimento dos compromissos assumidos, pondo em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares, concluindo-se, assim, que com a improcedência do presente processo ocorrem para o Requerente prejuízos de difícil reparação, mostrando-se preenchido o requisito do periculum in mora.»
3.2 O recorrente insurge-se quanto ao entendido, sustentando, em suma, que os argumentos invocados não preenchem o requisito do periculum in mora, tendo o Tribunal a quo interpretado incorretamente este requisito ao considerar que a perda de retribuição durante 66 dias configurar um dano de difícil reparação, designadamente por o recorrido apenas ter demonstrado os seus rendimentos próprios e não os do agregado familiar; que mandam as regras da salutar economia doméstica que as famílias constituam poupanças no sentido de podere, fazer face a situações mais difíceis; que o recorrido, face aos factos por si praticados e provados em inquérito-crime terá que inevitavelmente adequar as suas necessidades ao rendimento disponível, nem estando demonstrada a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa assegurar no processo principal.
3.3 Não lhe assiste, todavia, razão, devendo manter-se o julgamento de verificação do requisito do periculum in mora feito na sentença recorrida.
Heis porquê.
3.3.1 Por os processos cautelares terem função instrumental, destinando-se a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal – o que tem por objeto a decisão sobre o mérito do litígio – a lei faz depender a concessão de providência cautelar da verificação de uma situação de periculum in mora, em qualquer das suas duas vertentes aludidas no atual nº 1 do artigo 120º do CPTA, decorrente das alterações introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro (e anteriormente referidas nas alíneas b) e c) do nº 1 do mesmo artigo): “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado” ou a “produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
Como referia Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2003, pág. 260, a propósito do periculum in mora para efeitos de concessão de uma providência cautelar no âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos,, e que se mantém válido, “ela (a providência cautelar) deve ser concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. (...) A providência deve também ser concedida (...) quando, embora não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, essa reintegração no plano dos factos será difícil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.”. Explicitando ali ainda este autor que o CPTA reformulou os termos em que é concebido o periculum in mora para efeitos de concessão de uma providência cautelar à face do que até então dispunha a LPTA, de molde que“(...) à formula tradicional do “prejuízo de difícil reparação”, que era utilizada no artigo 76º, nº1 alínea a), da LPTA, é, assim, acrescentada, neste domínio, uma outra, que surge colocada em alternativa e faz apelo ao “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado” (...) Da conjugação das duas expressões resulta a clara rejeição do apelo, neste domínio, a critérios fundados na suscetibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, pelo seu carácter variável aleatório ou difuso, em favor do entendimento segundo o qual o prejuízo do requerente deve ser considerado irreparável sempre que os factos concretos por ele alegados permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade da reintegração específica da sua esfera jurídica, no caso de o processo vir a ser julgado procedente.” (op. cit., págs. 258 e 259).
3.3.2 Temos assim que o requisito do periculum in mora para a concessão de uma providência cautelar pode assumir uma das duas vertentes: o “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado” ou a “produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
E a Mmª Juíza do Tribunal a quo não deixou de analisar o requisito do periculum in mora naquela dupla perspetiva.
Tendo feita uma adequada subsunção à situação concreta apurada nos autos.
3.3.3 É que ponderando a perda do vencimento do recorrido pelo período de 66 dias da pena disciplinar de suspensão que lhe foi aplicada, perante as despesas a que tem que fazer face, que se mostram demonstradas nos autos (vide NN) a YY) do probatório), é de considerar que tal o coloca numa situação de não as poder cumprir, ou de pelo menos dificilmente o conseguir. Isto mesmo considerando o rendimento da esposa, que nos termos da Declaração de IRS relativa ao ano de 2015, que foi junta aos autos sob Doc. 24 com o requerimento inicial, e dada como reproduzida no probatório, foi de 10.755,56 € anuais correspondendo assim, a cerca de 1/3 do rendimento global do casal, unicamente proveniente de trabalho dependente (vide OO) do probatório).
Veja-se a tal respeito, e em sentido idêntico, os acórdãos deste TCA Sul de 24-02-2016, Proc. 12802/15,
3.3.4 Por outro lado os argumentos aventados pelo recorrente não relevam a respeito do requisito do periculum in mora.
3.3.5 Razão pela qual não deve merecer provimento o recurso também nesta parte. * 4. Do imputado erro de julgamento quanto à ponderação dos interesses a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA
4.1 O nº 2 do artigo 120º do CPTA impõe que sejam “devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença”, devendo a providência que seria decretada (por se encontrarem reunidos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora) ser recusada se se concluir nessa ponderação que “os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa”.
4.2 A tal respeito, foi o seguinte o discurso fundamentador vertido na sentença recorrida, que se passa a transcrever, no que releva para a utilidade do presente recurso (vide págs. 44-47 da sentença recorrida):
«Vejamos, então, se feita a ponderação dos interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da concessão da providência se mostram superiores àqueles que podem resultar da recusa, o que determinará a recusa da providência.
Esta ponderação de interesses veio introduzir uma ideia de proporcionalidade e
equilíbrio no âmbito da tutela cautelar.
Decidiu-se no referido acórdão do TCA Sul, de 06.02.2014, proferido no processo n.º 10784/13, que se cita que ¯(…) não se pode concluir que a permanência do exercício de funções, por banda do Recorrido, até ao termo da decisão principal, traga uma perturbação efectiva ao serviço e ponha em causa o prestígio e imagem da instituição. Ou seja, não ficou provado nos autos a existência de um interesse público qualificado, específico e concreto, que justifique o não decretamento da providência. Existe apenas um interesse genérico, de eficácia dos actos administrativos, de manutenção genérica do prestígio da PSP, por ser vantajoso que sejam efectivadas as penas disciplinares que sejam aplicadas. Mas, esta vantagem, não é suficiente para se ponderar agora a favor do interesse público.
Nesse sentido já se pronunciou este TCA Sul, nomeadamente no Ac. n.º 6070/10, de 22.04.2010 (in http:dgsi.pt), no qual se defendeu o seguinte: «A depreciação da imagem e o desprestígio das forças policiais, que resultam da manutenção do agente ao serviço, são diminutas, pois, numa sociedade urbana, essencialmente anónima, caracterizada pela vivência em conjunto de centenas de milhares de pessoas, o público em geral não terá nunca conhecimento da manutenção do agente em serviço enquanto durar o processo judicial, a menos, como é evidente, que tal seja objecto de notícia nos meios de comunicação social. O conhecimento do facto será obviamente restrito ao seu círculo de amigos e agentes que com ele trabalham. Mas, mesmo neste círculo, as pessoas compreenderão certamente que as decisões de expulsão só se tornam irreversíveis, caso sejam impugnadas em Tribunal, após decisão judicial. E hoje, graças também ao papel dos meios de comunicação social, a generalidade das pessoas tem a percepção que existem processos cautelares que podem suspender decisões da administração. Donde, o desprestígio será certamente muito diminuto. (…)»
Igualmente, o STA, no Ac. n.º 1217/09, de 06.01.2010 (in http://www.dgsi.pt), defende o seguinte: «o que se estabelece no n.º 2 do art. 120.º do CPTA não é que a
providência deva ser recusada quando tal seja preferível para o interesse público, quando a recusa traga mais vantagem para este interesse, mas sim que essa recusa deve acontecer quando dela resultem danos ao interesse público, o que é diferente de não haver vantagem. (…) E, mesmo que houvesse dúvidas sobre a existência de hipotéticos danos, elas teriam de ser valoradas a favor do Requerente e não contra ele, por força da referida regra do ónus da prova. (…) Mas, numa situação deste tipo, a solução que resulta do n.º 2 do art. 120.º do CPTA é a de prevalecimento do direito do Requerente à tutela cautelar».
Com pertinência para a decisão a proferir, em sede de ponderação de interesses, defendeu a Entidade Requerida que é indiscutível que os factos praticados pelo Requerente assuM............. uma especial relevância na comunidade e causam um assinalável alarme social, sobretudo porque praticados por um elemento que pertence a uma instituição que têm como função respeitar a Lei e proteger os cidadãos.
Defendeu ainda a Entidade Requerida que o Requerente não dignificou o facto de integrar uma força de segurança, à qual compete defender a legalidade, não podendo a PSP tolerar tais comportamentos e que o Requerente constitui um péssimo exemplo, seja perante a sociedade, seja perante outros elementos da PSP, pelo que, as exigências de prevenção implicam que seja punido com a pena que lhe foi aplicada.
Concluiu a Entidade Requerida, referindo que se revela indubitável que o decretamento da providência cautelar se traduziria num elevado e grave prejuízo para o interesse público, mormente pelo dano que causaria à disciplina e ao espírito de corpo, enquanto alicerces éticos essenciais de uma força de segurança como é a PSP, constituindo um prejuízo irreversível para a respeitabilidade da corporação, que se manteria na M.............ória de todos os elementos da PSP e da sociedade em geral, contribuindo para uma imagem negativa da instituição.
Vejamos, então, se feita a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da concessão da providência se mostram superiores àqueles que podem resultar da recusa, o que – a verificar-se – determinará a improcedência do presente processo cautelar.
Diga-se, desde já, que a actuação da Entidade Requerida não é ou foi de molde a ser entendida pelos elementos da PSP e/ou pela comunidade como de desinteresse pelo exercício do poder disciplinar, ao invés a Entidade Requerida exerceu o poder disciplinar e aplicou ao ora Requerente a sanção de suspensão, cuja legalidade será discutida em sede da respectiva acção de impugnação.
Por outro lado, neste caso, e como decorre das alíneas W) e X) dos FA), o inquérito crime de que o Requerente foi alvo, relativamente aos factos que integram a infracção disciplinar, foi objecto de arquivamento logo na fase de inquérito.
Sendo certo que não resulta dos autos que, neste âmbito, o Requerente tenha sido suspenso preventivamente.
Não estamos, pois, perante um caso em que o diferimento do cumprimento da
pena afecte intoleravelmente o prestígio e imagem da PSP. Existe apenas um interesse genérico, de eficácia de actos punitivos, de manutenção genérica do prestígio da PSP, por ser vantajoso que sejam efectivadas as penas disciplinares que sejam aplicadas.
Mas, esta vantagem, não é suficiente para se ponderar agora a favor do interesse público, pelo que é de concluir que da concessão da providência não resulta danos para o interesse público.
Já o interesse do Requerente traduz-se em o mesmo não se ver privado do seu vencimento e, como tal, a assegurar o seu actual nível de vida, tal como se concluiu, em sede de apreciação do periculum in mora.
Donde se conclui, que não se verifica o requisito negativo, a que se refere o n.º 2 do artigo 120.º do CPTA, de recusa da providência, ou seja, que os danos que resultariam da concessão da providência seriam superiores àqueles que poderiam resultar da recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
Em suma, mostram-se preenchidos os requisitos necessários para o decretamento da providência requerida.»
4.3 Propugna o recorrente que o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato punitivo se traduz num elevado e grave prejuízo para o interesse público, mormente pelo «dano que causaria à disciplina e ao espírito de corpo, enquanto alicerces éticos essenciais de uma força de segurança, como é a PSP», constituindo um «prejuízo irreversível que, apesar do tempo decorrido, se manterá na M.............ória de todos os elementos da PSP e da sociedade em geral», «contribuindo para uma imagem negativa desta instituição, concretizada pela prática de um crime pelo recorrido, sem que exista a respetiva sanção», e que assim o deferimento da providência, mantendo o recorrido em funções após a prolação da decisão administrativa legítima «tem como consequência aos olhos dos outros elementos da PSP, dos demais agentes das forças de segurança e restantes cidadão, de que afinal a prática do crime terá compensado».
4.4 Vejamos.
4.4.1 Nos termos do artigo 120º nº 2 do CPTA, deve o juiz recusar a providência cautelar requerida “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Nesta sede o que importa é averiguar dos danos que possam resultam da concessão, por um lado, ou da recusa, por outro, da providência cautelar requerida. Como evidencia José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, Almedina, Coimbra, 5ª Edição, Fevereiro 2004, pp. 329 a 331 “Não se trata aqui de ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os interesses, da concessão ou da recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos, sejam públicos, sejam privados. Na realidade, o que está em causa não é ponderar os valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível da duração da medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar.”
Como se sumariou no Acórdão do STA de 27/11/2014, Proc. n.º 0844/14:
“V - A imposição da «recusa» da adoção da providência requerida, tal como é consagrada pelo nº2 do artigo 120º do CPTA, emerge de três juízos que, apesar de interativos, são metodologicamente distintos: - o juízo de ponderação sobre os interesses públicos e privados, em presença; - o juízo sobre a superioridade dos danos que resultariam da concessão da providência, em face daqueles que podem resultar da sua recusa; - e o juízo sobre a possibilidade de evitar ou de atenuar aqueles primeiros danos, através da adoção de outras providências”. Explicitando este aresto que “…para realizar esta «avaliação complexa» certo é que para além da alegação dos interesses presentes no caso, e a ponderar pelo julgador, deverão também ser alegados danos concretos que resultariam da concessão e da recusada providência, de modo a habilitar o julgador a concluir pela superioridade ou não dos primeiros. Os danos resultantes da recusa deverão ser alegados, por regra, pelo respetivo requerente cautelar, dado integrarem a respetiva causa de pedir, enquanto os danos que podem resultar da concessão deverão ser alegados, isto também por regra, pelo requerido cautelar”.
4.4.2 Quando os danos para os interesses em jogo não são quantificáveis a ponderação a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA haverá de ser feita com base na relação de grandeza, extensão e dimensão comparativa, num juízo avaliativo não meramente quantitativo, havendo que atender-se às circunstâncias do caso.
No caso não são quantificáveis os danos para os interesses da entidade pública. Mas a ponderação não pode deixar de ser feita – vide nesse sentido, a título ilustrativo, o acórdão deste TCA Sul de 28-01-2016, Proc. 12675/15, in, www.dgsi.pt/jtcas, onde, entre o demais, se sumariou que «Quando os danos para os interesses em jogo não são quantificáveis a ponderação a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA haverá de ser feita com base na relação de grandeza, extensão e dimensão comparativa, num juízo avaliativo não meramente quantitativo, havendo que atender-se às circunstâncias do caso».
4.4.3 Sucede que no caso, ao invés do que sugere o recorrente nas suas alegações de recurso, o recorrido não foi sequer indiciado pela prática de qualquer crime, não tendo sido contra ele deduzida acusação criminal, por ter sido arquivado o respetivo processo-crime (vide W) do probatório). O que sucedeu com os seguintes fundamentos:
- quanto ao crime de gravações ilícitas: por falta de apresentação de queixa pelo(s) ofendido(s);
- quanto ao crime de favorecimento pessoal: por a atuação do(s) arguido(s) «não ter sido dirigida no sentido de evitar que os autores do assalto ao «Mini Preço» fossem detidos e condenados»; porque «da prova colhida resulta o oposto , que os arguidos atuaram, talvez não de forma adequada, com o fim último de lograr a identificação, para posterior detenção, como viria a ocorrer, dos elementos que constituíam o grupo denominado (…)»;
- quanto ao crime de denegação de justiça: por considerando a prova recolhida não se crer «que a atuação dos arguidos fosse dirigida no sentido de conscientemente omitir a comunicação via rádio do ilícito»; por «resultar claro que atuaram com o fim último de perseguir os meliantes»;
- quanto ao crime de abuso de poder: porque «nenhum benefício resultou para os agentes pelo facto de não terem intervindo no assalto, a não ser proteção da própria vida, que certamente nunca poderemos considerar benefício ilegítimo», e também porque «não houve prejuízo para terceiros da conduta dos agentes (…) uma vez que os mesmos de imediato encetaram perseguição ao meliantes com o fim último de os intercetarem, identificarem e procederem à detenção, mas em condições de segurança para a vida dos próprios e bem assim para quem se encontrava no estabelecimento comercial à data do ilícito».
Assim, o recorrido não foi condenado, nem tão pouco acusado, pela prática de qualquer um daqueles crimes, relacionados com os factos conexos com o assalto do dia 26-12-2008. Não estamos, por conseguinte, perante qualquer ilícito criminal,
4.4.4 Por outro lado, como se viu, os factos que motivaram que o comportamento, então levado a cabo pelo recorrido, tivesse sido considerado pela entidade recorrente, que consubstanciavam infração disciplinar por constituirem «violação do Dever de Zelo, conforme estatui o art. 9º nºs 1 e 2, als. a), b) e k), do Dever de Obediência, previsto no art. 10º nº 1 e 2, als a), do Dever de Lealdade, previsto no artº 11º nºa 1 e 2 als. a) e do Dever de Aprumo previsto no artº 16º nºs 1 e 2, al. f), todos do RD/PSP», foram, essencialmente, ter assistido ao assalto «do interior do referido veículo policial, não tendo intervindo nem comunicado via rádio emissor/recetor à Central Rádio, ou por qualquer outro meio ao seu alcance, o ilícito criminal que estava a ocorrer, vindo os suspeitos após o assalto a encetar fuga para parte incerta» e não ter comunicado «prontamente aos seus superiores hierárquicos a notícia que obteve do informador relativamente à preparação de um assalto, e planeou a vigilância e a filmagem do assalto sem conhecimento ou autorização superior.» (vide EE) do probatório).
4.4.5 Sendo certo que, de todo o modo, a circunstância de a entidade recorrente ter considerado provados aqueles factos em sede de processo disciplinar não reflete outra coisa que não seja isso mesmo: que os deu como provados. E que a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia da pena disciplinar de suspensão por 66 dias que foi aplicada ao recorrido não afeta, de modo grave ou consistente, a disciplina ou o espírito de corpo, nem a imagem da PSP, nos termos alegados pela entidade recorrente.
E se assim é, não há motivo para recusar, ao abrigo da ponderação prevista no nº 2 do artigo 120º do CPTA, a decretação da providência, quando está demonstrada a probabilidade da procedência da ação impugnatória dirigida ao ato punitivo e a verificação do periculum in mora justificador da tutela cautelar.
4.4.6 Improcede, pois, também neste aspeto o recurso. * 5. Não merecendo acolhimento o recurso dirigido à sentença recorrida por nenhum dos fundamentos invocados, tem que lhe ser negado provimento, mantendo-se a sentença recorrida, que decertou a providência cautelar. O que se decide.
* IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida. ~ Custas pelo recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.
* Notifique.
D.N.
*
Lisboa, 16 de Março de 2017
______________________________________________________
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
______________________________________________________
Maria Cristina Gallego dos Santos
______________________________________________________
Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (Voto a decisão, mas não integralmente a respectiva fundamentação, concretamente por considerar que é inaplicável o artigo 6, nº6, da Lei 58/2008 – cfr. Ac, deste TAC Sul de 15/12/2016, proc. nº 13746/16 ( ponto 6, do respectivo sumário ). |
