| Decisão Texto Integral: | Recorrente: S………… – Sociedade …………………….., Lda
Recorrido: EP – Estradas de Portugal, EPE
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Almada que julgou improcedente a acção administrativa especial para impugnação do “acto proferido pelo Director da Delegação Regional de ………. da Entidade Ré …que determina à Autora apresentar …um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN ……., Km88+500D, em D……….. – B……”.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
a) A douta sentença enferma de nulidade por omissão de pronúncia, bem como, de vários erros na interpretação, aplicação e na determinação das normas aplicáveis à presente lide, como se passa a expor.
b) No entender do Recorrente, o acto impugnado em 1a Instância, no segmento decisório em que determina ao Autor para apresentar um projecto para legalização da publicidade relativamente ao Posto de Abastecimento de Combustíveis junto à EN …., KM 88+500, em D……, B….., praticado pelo Director da Delegação Regional de B….. da Entidade Ré é nulo, não produzindo quaisquer efeitos jurídicos nos termos dos arts. 133°, n° 2 alínea b) e 134° do CPA, por sofrer de vício de incompetência absoluta, na medida em que a competência que a Entidade Ré se arroga pertence exclusivamente às Câmaras Municipais.
c) Em suma, a douta sentença do tribunal a quo entendeu que por força dos arts. 4°, 8° e 10° do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro, à Entidade Ré foi cometida, designadamente, a administração das infra-estruturas nacionais que integram o domínio público, e que, no que concerne à implantação de objectos de publicidade rege o Decreto-lei n° 13/71 de 23 de Janeiro, que estabelece a faixa de respeito da estrada, relativamente à qual a Entidade Ré detém jurisdição, enquanto sucessora da JAE.
d) Mais decidiu, o Juiz a quo, que o Decreto-lei n° 13/71, de 23 de Janeiro é lei especial face à Lei n° 97/88, de 17 de Agosto, que rege em matéria de afixação de publicidade.
e) Com efeito e como determina o artigo 9°, nos 1 e 2 do Código Civil, nos presentes autos pretende-se interpretar e aplicar correctamente, o regime legal de licenciamento de afixação/implantação de publicidade, no sentido de identificar a Entidade competente - Câmaras Municipais ou a EP -Estradas de Portugal, S.A. - conforme já exposto na p.i,, o que implica a análise do enquadramento legislativo sobre esta matéria desde 1971, nomeadamente, a análise do Decreto-lei n° 13/71 de 23 de Janeiro, a Lei n° 637/76 de 29 de Julho, a Lei n° 97/88 de 17 de Agosto, o Decreto-Lei n° 105/98 de 24 de Abril e o Decreto-Lei n° 25/2004 de 24 de Janeiro.
f) Efectivamente, nos termos conjugados dos artigos 8°, n°1, al. f), 10°, n°1, al. b], 11°, al. c) e 15°, n°1, j), do Decreto-Lei n° 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
g) No entanto, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3°, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4°, n°3.
h) Foi intenção expressa deste Decreto-Lei n° 637/76, plasmada no seu preâmbulo, alterar o regime de licenciamento de publicidade vigente em virtude dos efeitos negativos provocados pelo "abrandamento de tais medidas restritivas" consequência da aplicação das normas do Decreto-Lei 13/71, pretendendo proceder à definição "de critérios e estabelecer princípios controladores da actividade publicitária em todo o território nacional."
i) Considerando o Artigo 7°, n° 2, do Código Civil - onde se estatui que «A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador» - ao intérprete cabe ser particularmente cuidadoso na indagação, perscrutando o texto da lei, o seu contexto, a evolução histórica, o processo de formação legislativa, norteando-se sobretudo pelo fim visado com a disposição ou disposições em causa e pelo resultado de uma ou outra interpretação.
j) Como manifestação desta intenção, a redacção dos artigos 1°, n°1, e 11°, do Decreto-Lei n° 637/76, revelam a conclusão de que o Legislador pretendeu regular por completo a matéria, não deixando subsistir a lei especial.
k) Pelo que, por força da sucessão de diplomas a que se acima se alude, e ao contrário do que a sentença recorrida quer fazer crer, está preenchido requisito para que lei geral revogue lei especial, i.e. houve uma "intenção inequívoca do legislador" na revogação do disposto no Decreto-lei n° 13/71, no que ao licenciamento de afixação/implantação de publicidade diz respeito, pela entrada em vigor do Decreto-Lei n° 637/76.
l) Tal entendimento prossegue com a publicação da Lei 97/88 de 17 de Agosto - sucede ao Decreto-lei n° 637/76 - que manteve a competência para o licenciamento de afixação de publicidade nas Câmaras Municipais, na área do respectivo concelho, ex vi seu art. 1°, n°1 e 2 e manteve a competência consultiva da antecessora da Entidade Recorrida, nos termos do art. 2°, n°2.
m) Sobre a questão da revogação tácita das normas relativas a licenciamento de publicidade indicadas no Decreto-Lei n° 13/71, designadamente, nos artigos 11° a 13° e 15°, al. j) pelas normas constantes dos artigos 3° e 4° da Decreto-Lei n° 637/76, a sentença a quo não se pronunciou, apesar se suscitada quer nos artigos 27 a 33° da p,i., quer em sede de alegações de fls-107a 117.
n) Pelo que, a sentença a quo é nula por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 668°, n° 1, al. d) do CPC, aplicável ex vi artigo 140° do CPTA.
o) Mesmo que assim não seja - o que não se concede mas apenas se equaciona - a sentença a quo erra interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso, o que constitui igualmente fundamento para o presente recurso nos termos do artigos 678°, n° 1, e 685°-A, n° 2, als. b) e c) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140° do CPTA.
p) Entender a vigência do Decreto-Lei n° 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado por este Digno Tribunal no Acórdão proferido no âmbito do Processo n° 06432/10 de 14 de Setembro de 2010.
q) Pelo que, o Recorrente não se conforma com o entendimento do Tribunal a quo de que o parecer exigido pelo artigo 2°, n° 2 da Lei n° 97/88 consubstancia a permissão a que se refere a al. b) do art. 10° e ai. j) n° 1 do art.° 15° do Decreto-Lei N° 13/71.
r) Porquanto, autorização, licença e parecer consistem em actos administrativos distintos e autónomos, cada um com uma definição própria; autorização "é o acto pelo qual um órgão da Administração permite a alguém o exercício de um direito ou de uma competência preexistente", licença "é o acto pelo qual um órgão da Administração atribui a alguém o direito de exercer uma actividade que é por lei relativamente proibida", pareceres são: "os actos opinativos elaborado por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais de natureza consultiva”', que não podem ser confundidos.
s) A nulidade do acto impugnado em 1a instância, derivada do vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições, decorre também da invasão da esfera de atribuições do InlR, esta entidade sucedeu nas atribuições da EP - Estradas de Portugal, l.P., no que diz respeito às funções de licenciamento previstas no Estatuto de Estradas Nacionais e do Decreto-lei n° 13/71, como determina os Artigos 3°, n°3, ai. e) e 23° do Decreto-Lei 148/2007.
t) Mais uma vez, nesta matéria, torna-se necessário analisar a sucessão legislativa, consubstanciada nos Decreto-Lei 148/2007 de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n° 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei 380/2007 de 13 de Novembro.
u) A transformação da Entidade Ré em sociedade anónima de capitais públicos através do Decreto-Lei n° 374/2007 de 7 de Novembro, conferiu-lhe os poderes que constam do contrato de concessão a ser celebrado com o Estado, conforme artigo 4°, n°1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos artigos 8.° e 10.° daquele diploma.
v) Entre estes poderes não constam o exercício de qualquer função de licenciamento, como já sustentado.
w) Ora, a esta altura já o InlR tinha assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10° do Decreto-Lei n° 13/71 - à excepção do licenciamento de implantação de publicidade -, como determina o artigo 3°, n° 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
x) E, nestas atribuições, estão necessariamente incluídas as de licenciamento de postos de abastecimento e de áreas de serviço, conforme ficou salvaguardado pelo Decreto-Lei 380/2007 de 13 de Novembro, com a redacção dada à Base 33 ns° 7, 2 e 8, que remetem expressamente para o Concedente - diga-se InIR por força do Artigo 3° n° 3 e) do DL 148/2007 - a competência para o licenciamento das áreas de serviço e, excluem expressamente da obrigação de devolução das taxas devidas pelos titulares de concessões, alvarás ou licenças das áreas de serviço ali referidas as taxas devidas pela emissão dessas licenças ou alvarás.
y) Por fim, sempre se estranha a falta de pronúncia quanto ao novo regime de licenciamento instituído pelo Decreto-Lei n° 48/2011 de 1 de Abril, que entrou em vigor em 2 de Maio de 2011, diploma que vem simplificar o regime da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, designadamente mediante a eliminação do licenciamento da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial em situações idênticas à dos presentes autos, mantendo a função exclusivamente consultiva da Entidade Ré.
z) Face ao exposto, não pode a Recorrente concordar com o entendimento do Mmo. Juiz a quo, de que a questão controvertida nos presentes autos terá de ser resolvida "de jure constituendo", uma vez que, "de jure constituto", a análise do enquadramento e sucessão legislativa supra citada, só pode levar à conclusão da incompetência da Entidade Impugnada para a prática do acto e da ilegalidade do mesmo.
aa) Por tudo o exposto a sentença a quo violou, por errada interpretação e aplicação, as normas jurídicas constantes dos Artigos 7°, n°2 e 9° nos1 e 2 do Código Civil; os Artigos 10°, n°1, b), 11°, 12° e 15°, n°1, al. j) do Decreto-Lei n° 13/71; os Artigos 1°, 3° e 4° do Decreto-Lei n° 637/76; os Artigos 1°, nos1, 2 e 3 e 2°, nos1 e 2 da Lei n° 97/88; os Artigos 3°, n°3, al. e) e 23° do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4°, 8° e 10° do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro; a Base 33, das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei n° 380/2007 de 13 de Novembro, devendo como tal ser anulada, nos termos do artigo 685°-A n°2, als. b) e c) do CPC.
bb) Pelo que, neste quadro de razões, deve a douta sentença recorrida ser declarada nula ou anulada, por omissão de pronúncia ou por errada interpretação e aplicação das normas apontadas.
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
I - A Recorrente pretende, através da ação sub judice, obter a declaração de nulidade e, subsidiariamente, a anulabilidade, do despacho datado de 11 de julho de 2011, através do qual se conferiu àquele o prazo de 20 dias para apresentar um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) localizado na EN …….ao km 88+500, em D.. , B…………….
II - Para o efeito, a Recorrente imputa ao mencionado acto os vícios de (i) incompetência absoluta, (ii) erro na qualificação dos factos e (iii) inconstitucionalidade orgânica da alínea j), do n.° 1, do artigo 15.°, do DL n.° 13/71 de 23 de Janeiro, actualizada pelo DL n.° 25/2004 de 24 de Janeiro.
III - O Tribunal a quo entendeu que aqueles vícios não se verificavam, pelo que considerou o ato válido.
IV - Para o efeito, o Tribunal pronunciou-se no sentido da vigência das normas previstas no DL 13/71 de 23 de janeiro quanto à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais, por estas constituírem um regime especial.
V - Afastando, assim, e bem, a tese de derrogação daquelas normas com a entrada em vigor do DL 637/76 e mais tarde da Lei n.° 97/88.
VI - Decorrente da natureza especial da legislação de proteção às estradas nacionais, também entendeu que foram atribuídos à Recorrida os poderes para condicionar a afixação de publicidade à margem das estradas nacionais por via da licença ou da autorização, sendo que o parecer emitido consubstancia a referida permissão.
VII - Julgou, ainda, de modo acertado ao considerar que o InIR sucedeu à Recorrida na supervisão das infra-estruturas concessionadas do Estado, passando a desempenhar os poderes ou faculdades (supervisão), e somente aqueles, que então eram exercidas pela EP.
VIII - Aliás, de acordo com a sucessão legislativa referente aos organismos que têm tutelado as normas de proteção às estradas nacionais, é indiscutível que todas as referências feitas, na legislação ou regulamentação em vigor, à JAE devem considerar-se feitas à Recorrida, com excepção da matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, que agora se encontra atribuída ao InIR.
IX - Acresce que a legislação em vigor no troço de estrada objeto dos autos, e considerando que o Posto de Abastecimento de Combustíveis se localiza fora da zona da estrada, ou seja, em propriedade privada, é a constante no Estatuto das Estradas Nacionais (Lei n.° 2037 de 19 de Agosto de 1949) e no Decreto-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro, os quais têm como entidade aplicadora a JAE, a quem sucedeu a aqui Recorrida em matéria de licenciamento rodoviário, com exclusão do InIR.
X - Também é indesmentível que a identificação do estabelecimento permite, de forma eficaz, referenciar a empresa e consequentemente a actividade comercial que desenvolve e por isso não pode deixar de ser considerada um factor de publicidade indispensável.
XI - Acresce que as alterações efetuadas pelo DL 48/2011 de 1 de Abril quanto à Lei n.° 97/88, não afastaram o carater especial da legislação rodoviária, pois matém-se intato o n.° 2, do artigo 1.° da Lei n.° 97/88.
XII - Por outro lado, a Recorrente pretende impugnar um ato proferido pela Recorrida em 11 de julho de 2011, ou seja, em momento anterior à entrada em vigor daquelas alterações, não sendo, por isso, as mesmas aplicáveis ao caso em apreço.
XIII - Deste modo, ao julgar totalmemte improcedente a ação, o Tribunal a quo fez uma correta interpretação e aplicação das normas aplicáveis ao caso em apreço.
A EMMP emitiu parecer a fls. 242 a 244, no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1)
Por ofício de 11 de Junho de 2011 foi a aqui autora notificada de Despacho do Director da Delegação Regional de B………….. da Entidade Demandada que lhe determinou, designadamente, que apresentasse um projecto de legalização da publicidade instalada no Posto de Abastecimento de Combustível - PAC - localizado na EN ……….., km 88+500 D - D………… - B……. (Cfr. doc. 1 PI);
2)
O despacho objecto de impugnação foi objecto de Audiência Prévia de interessados (Cfr. Doc. 3 PI);
3)
O Controvertido PAC está implantado em terreno titulado pela aqui Autora (Cfr. Doc. 4 e 5 PI);
4)
A aqui Autora é titular de Licença de Exploração do indicado Posto de Abastecimento de Combustíveis - PAC - Alvará nº 736/P (Cfr. Doc. 6 PI);
5)
A presente Acção Administrativa Especial deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em 12 de Outubro de 2011 (Cfr. fls. 2 e sg SITAF).
O Direito
A sentença recorrida julgou improcedente a acção administrativa especial para impugnação do “acto proferido pelo Director da Delegação Regional de ………… da Entidade Ré …que determina à Autora apresentar …um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN ………, Km88+500D, em D………. – B……….…”.
Nas conclusões das suas alegações, sendo estas que delimitam o objecto do recurso, a Recorrente alega que a sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia quanto à revogação tácita das normas relativas ao licenciamento de publicidade indicadas no DL nº 13/71, pelas normas do DL. nº 637/76, de 29/6.
Mais defende que a sentença fez errada interpretação das normas aplicadas ao caso concreto, a saber:
a) Incompetência absoluta da EP para autorizar ou licenciar a afixação de publicidade à margem das estradas nacionais;
b) Falta de atribuições da EP que pertenceriam agora ao InIR;
c) Erro de direito em consequência da actualização da Lei nº 97/88 com a entrada em vigor do DL nº 48/2011.
Vejamos
1 – Nulidade de sentença por omissão de pronúncia
Alega a Recorrente que a sentença padece de nulidade, por omissão de pronúncia, quanto à questão da revogação tácita das normas do DL. nº 13/71, relativas á competência para licenciamento de publicidade, pelo DL. nº 637/76.
Nos termos do disposto no art. 668, nº 1, alínea d) do CPC é nula a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar. Em tal nulidade incorre a sentença que desrespeite o comando do nº 2 do art. 660º, nos termos do qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas que estejam prejudicadas pela solução dada a outras.
Ora, a sentença aprecia a questão da permanência em vigor do DL. nº 13/71, considerando que este diploma é lei especial e a Lei nº 97/88, de 17/8, actualmente em vigor, é lei geral, “pelo que esta não poderá revogar o sentido da primeira, no que à especialidade daquela concerne”.
Concluindo ter a EP competência para licenciar a afixação de publicidade “na faixa de respeito das estradas sob sua jurisdição, como é aquela relativamente à qual se refere a presente questão controvertida”.
Mais citou em abono deste entendimento, jurisprudência da Secção de Contencioso Tributário do STA (cfr. fls. 115 e 116).
Aliás, a invocação do regime do DL. nº 637/76 não faz sentido, uma vez que, à data dos factos, este diploma já não se encontrava em vigor, tendo sido expressamente revogado pelo art. 37º, al. j), da Lei nº 30/2006, de 11/7 (que procedeu à conversão em contra-ordenações de contravenções e transgressões em vigor no ordenamento jurídico nacional).
Daí a sentença referir que a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, é a lei actualmente em vigor.
Termos em que a sentença recorrida apreciou a questão que lhe competia apreciar, à luz da legislação aplicável, não tendo incorrido em nulidade por omissão de pronúncia.
2 – Da errada interpretação das normas aplicadas ao caso concreto:
a) Incompetência absoluta da EP para autorizar ou licenciar a afixação de publicidade
A primeira questão a que importa responder no âmbito deste recurso, é a de saber se, depende actualmente de aprovação ou licença da “EP – Estradas de Portugal, SA”, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, em determinadas condições, legalmente previstas, designadamente, no DL. nº 13/71, como entendeu a sentença recorrida, ou, contrariamente, se, por força do disposto no art. 2º, nº 1 da Lei nº 97/88, de 17/8, que revogou implicitamente o DL nº 13/71, deve o pedido de licenciamento ser dirigido ao presidente da câmara municipal da respectiva área, como defende a Recorrente
Vejamos.
A Junta Autónoma de Estradas (JAE), criada em 1927, foi a primeira instituição pública com funções de coordenação e integração da administração rodoviária.
Esta viria, no entanto, em 1999, a evoluir para um modelo de organização assente na existência de três institutos, a saber: o “Instituto das Estradas de Portugal, IP” (IEP), o “Instituto para a Construção Rodoviária, IP” (ICOR), e o “Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, IP” (ICERR).
Em 2002, as atribuições destes dois últimos institutos vieram a ser transferidas e consolidadas no IEP, modelo que se manteve até ao final de 2004.
Com a publicação do DL nº 239/2004, de 21/12, deu-se um primeiro passo para conferir uma nova operacionalidade à administração rodoviária em Portugal, com a conversão da administração rodoviária numa entidade de natureza empresarial, a “EP – Estradas de Portugal, EPE” (EP, E.P.E.), cuja finalidade visou o relançamento das suas actividades num novo quadro operacional que permitisse garantir melhores resultados e maior estabilidade dos seus recursos.
Este novo modelo de gestão e financiamento do sector das infra-estruturas rodoviárias, cujos princípios gerais se encontram consignados na Resolução do Conselho de Ministros nº 89/2007, de 11 de Julho, justificou a transformação da “EP, EPE” em sociedade anónima, com atribuição de objectivos de gestão mais amplos e operacionais.
Surgiu, assim, a “EP – Estradas de Portugal, SA”, sociedade anónima de capitais públicos, dotada de uma estrutura societária mais compreensível pelo mercado financeiro nacional e internacional, vendo reforçado o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza (cfr. o preâmbulo do DL. nº 374/2007, de 7/11, que procedeu à transformação da EP, EPE em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos).
Como previsto neste último diploma, foi assinado em 23.11.2007 o contrato de concessão entre o Estado Português e a “EP – Estradas de Portugal, SA”, cujas bases foram aprovadas pelo DL. nº 380/2007, de 13/11, verificando-se, assim, uma alteração profunda na relação do Estado com a Administração Rodoviária, consubstanciada na atribuição à EP, SA da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN) por 75 anos.
No entanto, entre as atribuições fundamentais do extinto IEP estavam as de “salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais” e as de “assegurar a protecção das infra-estruturas rodoviárias e a sua funcionalidade, nomeadamente no que se refere à ocupação das zonas envolventes”; e, para a prossecução das atribuições referidas, competia ao IEP, além do mais, “promover a qualidade ambiental e a integração paisagística e territorial das estradas, nomeadamente o revestimento vegetal de taludes, a arborização e limpeza das bermas e o controlo do ruído” e “autorizar a ocupação das zonas de protecção da estrada, promovendo o seu ordenamento e regulamentação e concedendo, no âmbito da lei, as autorizações necessárias para a instalação de equipamentos e infra-estruturas” – cfr., em especial, as alíneas b), j) e l) do nº 1, e j) e n) do nº 2 do artigo 4º dos Estatutos do IEP, aprovados pelo DL nº 237/99, de 25/6.
Por sua vez, o DL. nº 13/71, de 23/1, havia instituído a área de jurisdição da JAE em relação às estradas nacionais, ficando a abranger, para além da zona da estrada [englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos], a denominada zona de protecção à estrada [abrangendo a faixa com servidão “non aedificandi” e a faixa de respeito] – cfr. arts. 1º a 3º do DL. nº 13/71.
Assim, as obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente a aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, ficaram dependentes de aprovação ou licença da JAE, de acordo com o disposto no artigo 10º do DL nº 13/71, de 23/1, estando de igual modo fixadas no artigo 15º do citado diploma legal as taxas a pagar por cada autorização ou licença e, bem assim, as obras delas isentas.
Este último preceito (sucessivamente alterado pelos DL. nºs 667/76, de 5/8, 235/82, de 19/6, e 25/2004, de 24/1) fixou, na alínea j) do seu nº 1, a taxa devida “pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos – € 56,79”.
A sentença recorrida entendeu, como já acima referido que, quanto à afixação de publicidade nas estradas, a Lei nº 97/88 é a lei geral, “pelo que esta não poderá revogar o sentido da primeira, no que à especialidade daquela concerne”. Concluindo ter a EP competência para licenciar a afixação de publicidade “na faixa de respeito das estradas sob sua jurisdição, como é aquela relativamente à qual se refere a presente questão controvertida”.
A decisão recorrida não merece censura.
De facto, o DL. nº 13/71, encontra-se ainda em vigor (apesar de ter sido objecto de alterações sucessivas, operadas pelos DL. nºs 667/76, de 5/8, 235/82, de 19/6, e 25/2004, de 24/1).
No que concerne à “afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”, a Lei nº 97/88, de 17/8, prevê no nº 1 do seu art. 1º, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, que “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes”, e que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho” (cfr. nº 2).
Ora, este preceito da Lei nº 97/88, não revogou o art. 10º, nº 1, al. b) do DL. nº 13/71, de 23/1, ou seja, a norma que atribuía ao IEP – enquanto sucessor da JAE – competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona “non aedificandi” respectiva, continua a atribuir à recorrente “EP – Estradas de Portugal, SA”, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos arts. 1º, 2º, 3º e 10º e 15º, nº 1, al. j) do DL. nº 13/71, de 23/1 – cfr. neste sentido o Ac. deste TCAS de 24.01.2014, Proc. 09256/12.
É que a Lei nº 97/88, enquanto lei geral, atribui às câmaras municipais a definição dos critérios gerais de licenciamento em matéria de afixação de publicidade para salvaguarda do equilíbrio urbanístico e ambiental, nos termos daquele diploma, e, o DL. nº 13/71, lei especial, prevê que à (hoje) EP cabe avaliar o impacte que a publicidade terá na circulação rodoviária, garantindo a observância das condições de segurança de pessoas e bens sejam acauteladas, nas áreas da sua competência (cfr. art. 12º, nº 1 do DL. nº 13/71 e 10º do DL. nº 374/2007). Ou seja, nos termos do art. 10º, nº 1, al. b) do DL. nº 13/71, nestas áreas a competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos publicitários é da EP.
Termos em que, a sentença recorrida não enferma do erro de julgamento invocado.
b) Falta de atribuições da EP que pertenceriam ao InIR
Do DL. nº 148/2007, de 27/4, que aprovou os Estatutos do Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias (InIR), mesmo após a alteração introduzida pela DL. nº 132/2008, de 21/7, resulta que ao InIR, não foi atribuída competência para a prática do acto impugnado.
De facto, ao InIR competem poderes de regulação e supervisão, das actividades de conservação, gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, actividades essas a cargo dos concessionários.
É o que resulta do preâmbulo do DL. nº 380/2007, de 13/11 (Bases do contrato de concessão) ao referir, “Aquelas atribuições anteriormente na esfera da “…antiga EP – Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público (InIR)”.
E no preâmbulo do DL. nº 148/2007 (que criou o InIR), diz-se o seguinte:
“O InIR, I.P. tem como principal missão fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e subconcessão, de modo a assegurar a realização do Plano rodoviário Nacional e a garantir a eficiência, equidade, qualidade e a segurança das infra-estruturas, bem como os direitos dos utentes.”
“As atribuições do InIR, I.P, implicam ainda, uma clara separação deste em relação à EP Estradas de Portugal, E.P.E., que até agora tem desempenhado, entre outras funções de fiscalização e supervisão, e que deverá passar a funcionar apenas como concessionária da rede rodoviária nacional”.
Entendimento que se encontra igualmente vertido no art. 23º dos Estatutos do InIR (na redacção dada pelo DL. nº 132/2008), ao estabelecer que o InIR sucedeu à EP na supervisão das infra-estruturas concessionadas do estado, ou seja, nos contratos de concessão do Estado, tal como definidos no anexo I do DL. nº 380/2007, e apenas quanto a estes o InIR passou a desempenhar os poderes ou faculdades (de supervisão) até aí exercidos pela EP.
Assim, tal como entendeu a sentença recorrida, nos poderes atribuídos ao InIR, “não se integra o exercício de poderes que foram cometidos à JAE pelo DL 13/71, entre os quais ressaltam o licenciamento para afixação de publicidade e postos de abastecimento de combustíveis”.
Termos em que improcede o erro de julgamento invocado.
c) Erro de direito
Na sua conclusão y) a Recorrente “estranha a falta de pronúncia quanto ao novo regime de licenciamento instituído pelo Decreto-Lei n° 48/2011 de 1 de Abril, que entrou em vigor em 2 de Maio de 2011, diploma que vem simplificar o regime da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, designadamente mediante a eliminação do licenciamento da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial em situações idênticas à dos presentes autos, mantendo a função exclusivamente consultiva da Entidade Ré.”
As alterações efectuadas à Lei nº 97/88, pelo DL. nº 48/2011, de 1/4, mantiveram a redacção do nº 2 do art. 1º da Lei nº 97/88, pelo que não afastaram o carácter especial da legislação em matéria rodoviária.
Acresce que à data da prática do acto – 11.07.2011 -, aquelas alterações não estavam plenamente em vigor face à prorrogação da duração da fase experimental, e diferimento da plena produção de efeitos e implementação do «Balcão do Empreendedor» - cfr. art. 1º do DL nº 141/2012, de 11/7.
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões da Recorrente, devendo a sentença recorrida manter-se.
Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;
b) – condenar a Recorrente nas custas.
Lisboa, 7 de Fevereiro de 2013
Teresa de Sousa
Paulo Carvalho
Ana Celeste Carvalho
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