| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
1 - Relatório
a) - As partes e o objecto do recurso
R….— ……….………., S.A., não se conformando com a sentença do TAF de Almada que julgou procedente a excepção da falta de objecto processual e absolveu o réu Município de Almada da instância na acção administrativa especial intentada através da qual pede a declaração de nulidade ou a anulação dos embargos determinados e notificados em 2008-01-11 das obras de instalação dos postes 57, 68, 69 e 72 da Linha de Muito Alta Tensão Fernão Ferro — Trafaria 2, a 150 KV, datados de 2008-01-11 e do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Almada em que se baseiam, bem como a condenação do R. à abstenção de acto ou conduta que tenha por intenção impedir ou condicionar a instalação daquela linha, veio interpor recurso jurisdicional em cujas alegações formula as seguintes conclusões:
1.ª A ora Recorrente peticionou na acção a declaração de nulidade ou a anulação dos embargos decretados em 11/01/2008, bem como o despacho do vereador neles invocados como fundamento, por violação das disposições legais e constitucionais expressamente indicadas no petitório.
2.ª O princípio expresso no artigo 2.º/1 do CPTA, densificando o disposto no artigo 268.º/4 da Constituição, impõe ao Tribunal a quo que averigue da legalidade do acto do Vereador que, nos termos dos autos de embargo, foi invocado para impôr a paralisação dos trabalhos.
3.ª A douta sentença recorrida ao não proceder a esse julgamento viola os citados preceitos, bem como o disposto nos artigos 2.º/2/d) e 3.º/1 do CPTA, e ainda dos artigos 133.º e 151.º do CPA.
4.ª A prova resultante da confissão do Recorrido e confirmada pelo processo administrativo, demonstra que a ordem de embargo tinha suporte no despacho do Vereador, despacho este juridicamente inexistente, invalidade a que não obsta a afirmação do Recorrido de que a menção que é feita a tal acto nos autos de embargo se deve a lapso.
5.ª Por força do princípio da legalidade, toda a actuação administrativa, incluindo a actuação executória, tem de se basear em acto por que por sua vez colha na lei os seus fundamentos e limites, acto este, como se colhe dos autos, é juridicamente inexistente.
6.ª Sendo o despacho do Vereador juridicamente inexistente, a sentença recorrida, ao não extrair quaisquer consequências dessa circunstância, omite pronúncia devida e é por isso nula à luz do artigo 668°/1/d) do CPC aplicável ex vi do artigo 1° do CPTA.
O recorrido contra-alegou concluindo deste modo:
1.ª Bem andou o douto Tribunal a quo ao estabelecer, ab initio, que o objecto da presente acção se cifra nos autos de embargo de 2008-01-11 e no despacho da mesma data do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Almada, sendo o segundo pedido de abstenção de qualquer actuação, consequência do primeiro;
2.ª É manifesto o erro em que labora, reiteradamente, a Recorrente, nas suas alegações de recurso, ao procurar convencer este Venerando Tribunal de que o suposto despacho do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Almada, de 2008-01-11, a que, erroneamente, os autos de embargo se referem, consubstancia o acto administrativo prévio e legitimador dos mesmos;
3.ª Com efeito, bem se decidiu no douto aresto em crise, ao se determinar que o referido despacho consubstancia a mera decisão de proceder à execução administrativa que deu origem aos dois autos de embargo e não, como cegamente a Recorrente procura fazer crer, o acto administrativo prévio que legitima esses mesmos autos de embargo de obra;
4.ª Da factualidade dada como provada, e face à clarificadora exposição patente no douto aresto sob censura, resulta evidente que, nos presentes autos, os actos administrativos que previamente definem a situação da A. face à Administração, ou seja, que não permitem a instalação dos postes da LMAT em determinados locais, são: - o despacho n.° 6/2007, de 2007-08-24 que determinou o embargo da obra de construção do poste de muito alta tensão n.° 69; - a deliberação (sobre a instalação da Linha de Muito Alta Tensão no Concelho de Almada) de 2007-12-19 que determinou não afectar ao uso da REN para colocação dos Postes da Linha de Muito Alta Tensão as parcelas de terreno do domínio público municipal identificadas; e ainda - a decisão da Câmara Municipal de Almada de 2008-01-09 que não autoriza a oneração para colocação de postes da LMAT em parcelas de terreno do domínio privado municipal;
5.ª Daí que, outra conclusão não seja possível extrair que não a de que inexiste qualquer violação do princípio da precedência do acto administrativo, consagrado no artigo 151.° do CPA, e de que jamais se estará a legitimar qualquer actuação administrativa por "via de facto", como pretende fazer crer a Recorrente;
6.ª Razão pela qual, atenta a provada inexistência do despacho de 2008-01-11, se afigura como unicamente possível, à luz dos preceitos legais aplicáveis, a conclusão explanada na douta sentença recorrida de que, "em relação à impugnação do despacho de 2008-01-11, cuja declaração de nulidade ou anulação vem peticionada, a acção carece efectivamente de objecto'.
7.ª No que concerne ao pedido de declaração de nulidade ou anulação dos autos de embargo, mais uma vez bem andou o douto Tribunal a quo ao considerar que, face ao ofício de 2008-01-15 data anterior à propositura da presente acção -, que dava sem efeito as comunicações dos embargos decretados, os presentes autos carecem, definitivamente, de objecto processual;
8.ª E nem se diga que não estaria ao alcance da entidade administrativa o poder de declarar sem efeito a anterior ordem de embargo por força da sua inexistência jurídica, porquanto, como bem se esclareceu na douta sentença recorrida, os actos nulos e inexistentes podem sempre ser declarados sem efeito;
9.ª De igual modo improcede inteiramente a insinuação feita pela Recorrente quanto a uma suposta omissão de pronúncia do Tribunal a quo, baseada na falta de extracção de consequências da provada inexistência do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Almada, de 2008-01-11;
10.ª A este propósito, sempre se dirá que nenhum reparo poderá ser, legitimamente, feito à douta sentença recorrida, porquanto é por demais evidente que o Tribunal a quo retirou as necessárias consequências da inexistência do despacho de 2008-01-11, pois se assim não fosse não teria julgado procedente a excepção de falta de objecto processual quanto ao pedido de declaração de nulidade ou de anulação do referido despacho;
11.ª Por fim, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 149.°, n.° 4 do CPTA e não prescindindo da faculdade conferida ao abrigo do n.° 5 do mesmo preceito, a ora recorrida dá, ainda, aqui por reproduzido tudo o que foi alegado nos articulados apresentados.
Neste TCAS a EMMP emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.* Colhidos vistos vem o processo à conferência.* b) A questão essencial a decidir:
Saber se o acto administrativo jurídica e materialmente inexistente é susceptível de impugnação contenciosa* 2 – Fundamentação
a) - De facto
A - Em 2007-08-24 foi proferido pelo Vereador do Urbanismo, Mobilidade e Fiscalização Municipal, José ……………… o despacho n° 6/2007 através do qual foi determinado o embargo da obra de construção do poste de muito alta tensão n° 69, linha aérea a 150 Kv, Fernão Ferro — Trafaria 2, devido à implantação do poste n° 69 violar o alvará de loteamento n° 496/2001, no que concerne ao uso a que ficou afecta a parcela C, cfr. Doc. 3, fls. 45 dos autos.
B — Em 2007-12-19 foi aprovada em reunião plenária a Deliberação da Assembleia Municipal (Sobre a Instalação da Linha de Muito Alta Tensão no Concelho de Almada), publicitada através do Edital n° 20/IX-3°/2007 da qual consta, por extracto:
Considerando que a Câmara Municipal aprovou por unanimidade submeter à apreciação da Assembleia uma proposta sobre a afectação ao uso da REN para colocação dos Postes 51, 57, 60, 61, 67, 68, 69 e 72 de suporte à Linha de Muito Afta Tensão a 150 kV Fernão Ferro Trafaria, em terrenos do domínio público municipal.
Nestes termos a Assembleia Municipal de Almada ao abrigo e para os efeitos constitucionais e legais aplicáveis, designadamente no artigo 53°, n° 1, alíneas j), o) e q), e n° 4, alínea h), no artigo 64°, n° 1, alínea b). e no artigo 68°, n° 1, alíneas a) e c), da Lei n° 169199. de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas peia Lei n° 5-A/2002, de 11 de Janeiro, reunida em plenário no dia 19 de Dezembro de 2007, delibera:
1. Não afectar ao uso da REN para colocação dos Postes da Linha de Muito Alta Tensão as .‘„ parcelas de terreno do domínio público municipal com os números de inventário de 10391,
9889, 10398, 10385, 62.558 e 9687 e Identificados no respectivo quadro e cartografia constantes do anexo li da proposta da Câmara Municipal.
2. Atribuir mandato à Câmara Municipal para os procedimentos, iniciativas e acções tendentes ao cumprimento da deliberação sobre o uso das parcelas de terreno, recorrendo se necessário aos tribunais.
...", cfr. Doc. 4, fls. 46 a 53 dos autos e PA separador 1.
C — A deliberação supra foi objecto impugnação através da acção administrativa especial n° 159/08.9 BEALM e de pedido de suspensão de eficácia através do processo cautelar n° 159/08.9 BEALM-A, cfr. art°. 4° da p.i.
D - Em 2008-01-09 foi aprovada por unanimidade pela Câmara Municipal de Almada a proposta de não autorizar a oneração para colocação de Postes da Linha de Muito Alta Tensão das parcelas de terreno do domínio privado municipal, cfr. Doc. 5, fls. 54 dos autos e PA separador 1.
E - A impugnação da deliberação de 2007-12-19 foi cumulada, na mesma acção 159/08.9 BEALM, com a impugnação da decisão da Câmara Municipal de Almada de 2008-01-09 supra referida, cfr. art°. 6° p.i.
F — Em 2008-01-11 foi elaborado o auto de embargo para cumprimento do despacho de 2008-01-11 do Sr. Vereador José Manuel Raposo Gonçalves, através do qual a entidade requerida procedeu ao embargo total da obra:
'...estrutura em betão, tubular, com cerca de 4 m2 de área de implantação para apoio de poste de muito alta tensão que está a ser levada a efeito sem a competente autorização da Câmara Municipal, conforme deliberação camarária (*...) 19.12.2007, relativa à não afectação de parcelas de terreno do domínio público (...) para colocação de postes de linhas de muito alta tensão, na via 63, viaduto para Palhais — Charneca Caparica
A obra encontra-se na seguinte situação:
Trata-se do poste n° 57, encontrando-se com cofragem, já preenchida com betão. (...)
O notificado é também avisado que as obras, a partir da presente data, ficam suspensas e só poder ser reiniciadas após a obtenção de autorização municipal.
E, para constar, se procedeu ao levantamento do presente auto de embargo na presença do notificando, o(a) Sr.(.ª) (nome manuscrito), ao qual, depois de lido, foi entrega cópia do mesmo
O embargante (nome manuscrito)
O notificado (nome manuscrito)
As testemunhas (nomes manuscritos)
Cfr, Doc. 1, fls. 40 dos autos.
G — Em 2008-01-11 foi elaborado o auto de embargo para cumprimento do despacho de 2008-01-11 do Sr. Vereador José …………….., através do qual a entidade requerida procedeu ao embargo total da obra:
"...estrutura em betão, tubular, com cerca de 4 m2 de área de implantação para apoio de poste de muito alta tensão que está a ser levada a efeito sem a competente autorização da Câmara Municipal, conforme deliberação camarária (...) 9.1.2008, relativa à não autorização de oneração para colocação de postes (...) em parcelas do terreno privado municipal e deliberação camarária de 19.12.2007 relativa à não afectação de parcelas de terreno do domínio público, para a colocação de postes de muito alta tensão."
A obra encontra-se na seguinte situação:
Os postes 68 e 72, em domínio público municipal, encontram-se respectivamente vedados s/ qualquer obra e o 72 em caboucos executados. O poste 69, em domínio privado municipal, encontra-se vedado, com sapata executada.
(…)
O notificado é também avisado que as obras, a partir da presente data, ficam suspensas e só poder ser reiniciadas após a obtenção de autorização municipal.
E, para constar, se procedeu ao levantamento do presente auto de embargo na presença do notificando, o(a) Sr.(.ª) (nome manuscrito), ao qual, depois de lido, foi entrega cópia do mesmo
O embargante (nome manuscrito)
O notificado (nome manuscrito)
As testemunhas (nomes manuscritos)
H — Em 2008-02-11, a Câmara Municipal de Almada emitiu certidão dos seguintes documentos:* b) - De Direito
A recorrente imputa ao saneador/sentença recorrido a nulidade por omissão de pronúncia, por entender que sendo o despacho impugnado juridicamente inexistente, a Mm.ª Juiz a quo, ao não extrair quaisquer consequências dessa circunstância omitiu pronúncia devida, sendo por isso a decisão recorrida nula à luz do artigo 668°/1/d) do CPC aplicável ex vi do artigo 1° do CPTA.
O conceito de nulidade por omissão de pronúncia supõe uma total falta de apreciação pelo julgador de uma questão processualmente relevante, ainda que para a sua decisão seja necessário convocar um quadro de direito substantivo. Isto é, a omissão de pronúncia só ocorre quando o juiz não se pronuncia sobre questão ou questões que as partes submeteram ao seu exame ou de que devia conhecer oficiosamente, as quais influenciam, em maior ou menor grau, a decisão da causa.
E como as questões são apenas as parcelas ou componentes do pedido posto à apreciação do tribunal, ou seja, as pretensões formuladas, que justificam a sua procedência na perspectiva da parte que a(s) alegou, não atingindo essa dignidade a mera controvérsia argumentativa das partes as opiniões ou razões que expendem, os pareceres ou doutrinas de que se socorrem para fazer vingar os seus pontos de vista, segue-se que só se verifica a omissão de pronúncia quando alguma questão central para o desfecho da causa, na perspectiva acima desenhada, deixou de ser absolutamente conhecida. Na verdade, se a questão é conhecida, debatida, aflorada, ainda que de modo extremamente perfunctório, não há omissão de pronúncia mas, eventualmente, mero erro de julgamento. Por outro lado, se a questão é irrelevante para a solução do litígio o seu conhecimento deixa de ser obrigatório, pelo que essa falta não pode fundamentar uma pretensa nulidade por omissão de pronúncia, por a decisão não padecer de incompatibilidade silogística na sua lógica interna ao extrair uma conclusão que é uma inferência natural das premissas em que se apoia.
A esta luz constata-se que o saneador/sentença não merece a crítica que a este nível lhe é assacada pela recorrente, visto que a questão da inexistência jurídica não deixou de ser conhecida. Simplesmente, o que a decisão recorrida fez foi enquadrar essa questão numa perspectiva factual e não jurídica, na medida em que considerou a referência ao despacho do Vereador como um mero lapso e não como a referência a um acto inexistente.
Neste contexto é evidente que não existe a omissão de pronúncia prevista no art.º 668.º, n.º 4, al. d), do CPC, na redacção então vigente.
Portanto, a verdadeira questão consiste em saber se a sentença fez correcto julgamento quando enquadrou a referência ao despacho do Vereador numa perspectiva meramente factual. Isto é, é correcto o entendimento de que a referência a um acto administrativo que não foi praticado é um mero erro de facto (ou de escrita) e não uma situação de inexistência jurídica? É o que se impõe dilucidar.
Começando por esta segunda hipótese, importa reter que o conceito de inexistência jurídica não se confunde com a noção de inexistência material.
A inexistência jurídica, categoria autónoma – ao lado da nulidade, da anulabilidade e da invalidade – a que corresponde um regime próprio (inexistência de efeitos), representa uma situação-limite quanto ao vícios de que pode padecer um determinado acto ao qual se pretende associar efeitos jurídicos.
No que concerne aos actos administrativos, para que estes possam valer como tal no plano jurídico têm de reunir determinados requisitos de validade, designadamente ser praticados por um órgão que integre a Administração Pública, no exercício de um poder administrativo conferido por lei e produzindo efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art.º 120.º do CPA).
Assim, um acto juridicamente inexistente será aquele que não reúne pelo menos um dos requisitos de validade, levando a ordem jurídica a rejeitar a sua qualificação como acto jurídico. Mas não deve confundir-se a inexistência jurídica com a inexistência de facto, pois se em relação à primeira categoria o juízo de inexistência é formulado sobre uma realidade ôntica a que o direito recusa a produção de quaisquer efeitos, já em relação à segunda é essa realidade que nem sequer existe.
E esta distinção tem efeitos para o regime de impugnação do acto inexistente.
É que, não obstante o regime impugnatório deste tipo de actos não ter uma consagração legal individualizada, devendo ser configurado através do recurso a afloramentos dispersos pela ordem jurídica e apoiado no regime legal de impugnação dos actos nulos, só o acto juridicamente inexistente - pese embora não produza qualquer efeito jurídico, por ausência de vinculatividade, de execução coerciva, de insanabilidade e de irrevogabilidade, podendo, pois, não ser acatado - é susceptível de impugnação contenciosa, já que para a ordem jurídica os vícios do acto inexistente se reconduzem em certos aspectos ao vícios dos actos nulos (cfr. art.º 133, n.º 2, do CPA).
Ora, em relação ao acto materialmente inexistente nada disto se passa. Este, mais do que um nada jurídico é um nada factual, não existe como realidade ontológica, isto é, não só existe para o mundo como nem tão pouco existe como realidade jurídica, ou seja, para o mundo do direito, não alcançando sequer as condições mínimas que lhe permitam que seja visto pela ordem jurídica como uma realidade concreta ainda que desprovida de absoluto valor jurídico. Neste contexto não só é dispensada a obrigatoriedade de intervenção judicial para o reconhecimento desse desvalor total como essa intervenção deve ser recusada sob pena do tribunal emitir uma pronúncia absolutamente inútil.
Dito de outro modo, só a inexistência jurídica – que como se principiou por dizer constitui uma categoria autónoma ao lado da nulidade, da anulabilidade e da invalidade e a que corresponde um regime peculiar de inexistência de efeitos, que pode ser invocado a todo o tempo por quem quer que seja e nem carece de decisão judicial nem pode ser apreciado oficiosamente pelo tribunal – pode merecer a dignidade de uma pronúncia judicial que, embora desnecessária como vimos, se justifica pela pretensão que o interessado deduz em juízo como reforço ou como confirmação irrefutável da consequência que no plano do Direito é associada a essa categoria.
Se o acto não atinge sequer o patamar da existência, se o pretenso acto é um nada absoluto, então a pronúncia judicial não pode ser solicitada, porque a actividade jurisdicional destina-se a dirimir situações concretas da vida e não a solucionar questões hipotéticas ou virtuais, porque se a todo o direito corresponde uma acção destinada a fazê-lo valer em juízo (art.º 2.º, n.º 2, do CPC, art.º 2.º, n.º 2, do CPTA) não há qualquer direito legalmente consagrado que autorize a dedução de uma pretensão processual destinada a reconhecer que uma realidade inexistente… não existe.
Ora, o saneador-sentença concluiu que o pretenso acto de 11-01-2008 do Vereador da Câmara Municipal de Almada não passou de uma referência motivada por lapso já que tal acto nunca foi praticado. Isto é, concluiu que tal acto nunca existiu. Esta perspectiva corresponde a um juízo de valor sobre a matéria de facto pelo que, consequentemente, equivale a um julgamento nesse domínio, a que a decisão recorrida fez, depois, corresponder efeitos jurídico-processuais.
Ora, a sindicabilidade do julgamento da matéria de facto pelo tribunal de recurso está algo limitada, pois embora se assista com a lei processual actual a um reforço dos poderes dos tribunais de recurso quanto à modificabilidade da decisão do tribunal a quo nesse âmbito, a intervenção do tribunal ad quem não pode deixar de ser uma intervenção de ultima ratio, apoiada em prova irrefutável de sentido diverso, pois como resulta do art.º 662.º, n.º 1, do CPC, a alteração da decisão proferida sobre a matéria de facto só é possível “se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa” (negrito nosso).
De facto, qualquer intervenção correctora do tribunal de recurso fora destes parâmetros não deixaria de ser indevida por consubstanciar uma intromissão imprópria nos poderes de cognição e uma entorse ao princípio da livre apreciação das provas (art.º 607.º, n.º 5, do CPC).
Ora, embora a convicção não possa ser também formada livremente, pois o preceito é claro ao estabelecer que esta deve obedecer a parâmetros de prudência, no caso concreto o juízo formulado pela Senhora juíza a quo não foi obtido de forma irracional ou com uma valoração subjetiva isenta de critérios e de controle, sem substracto lógico e arredada das regras da experiência. Pelo contrário, apoia-se em elementos dos autos que lhe dão consistência e verosimilhança.
Assim, tendo concluído que o pretenso acto administrativo em que se funda a acção não existe nem no plano jurídico nem no plano da realidade factual, é acertada a conclusão a que chegou, de que a presente acção carece de objecto processual.
Sumariando, para concluir:
i. O acto administrativo juridicamente inexistente é aquele, apoiado numa realidade ontológica, não reúne pelo menos um dos requisitos de validade, levando a ordem jurídica a rejeitar a sua qualificação como acto jurídico.
ii. O acto administrativo juridicamente inexistente distingue-se, por isso, do acto administrativo materialmente inexistente, que nem sequer tem existência no plano ontológico.
iii. Não obstante o acto administrativo juridicamente inexistente carecer de vinculatividade, de execução coerciva, de insanabilidade e de irrevogabilidade e poder não ser acatado, o seu regime de impugnação baseia-se no regime de impugnabilidade dos actos nulos.
iv. A sua impugnação contenciosa pode ser justificada pelo interesse na confirmação das consequências que juridicamente lhe estão associadas.
v. O acto administrativo materialmente inexistente, representando um nada jurídico e um nada factual, não é impugnável contenciosamente nem tem a virtualidade de se converter em objecto processual.
Concluindo: em face de todo o exposto o recurso não merece provimento.* 3 - Dispositivo:
Em face de todo o exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente
D.n.
Lisboa, 2014-05-08
____________________________ (Benjamim Barbosa)
_____________________________ (Sofia David)
___ ____________________ (Carlos Araújo)) |
