| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 1º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. Florinda ......, residente na Rua ...., em Rio Tinto, interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito que se teria formado sobre o recurso hierárquico que interpusera, para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do despacho, de 14/7/2000, do Director Geral dos Impostos.
A entidade recorrida respondeu, concluindo pela improcedência do recurso.
Cumprido o preceituado no art. 67º, do RSTA, a recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“A) A recorrente possui a categoria de Assistente Administrativo Principal do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos e presta serviço na Direcção de Finanças do Porto;
B) A ora recorrente requereu, ao Sr. Director-Geral dos Impostos, a revisão da sua transição para o NSR e, em consequência, a aplicação do despacho conjunto dos Srs. Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e da Modernização Administrativa, de 9/3/99, publicado no D.R. II Série de 4/11/99;
C) O seu pedido foi indeferido por despacho do Sr. Director-Geral, de 14/7/00, que lhe foi notificado em 22/8/2000, com fundamento na falta de legitimidade da recorrente para reclamar da não aplicação do despacho conjunto de acordo com o art. 160 do CPA;
D) Contudo, ao contrário do pressuposto pela Autoridade Recorrida, a recorrente não reclamara ou recorrera em 1ª. linha da não aplicação do despacho conjunto mas, antes, pedira que fosse revista a sua integração no NSR, no sentido de lhe serem consideradas as remunerações acessórias que recebera até então, tal como tinham sido consideradas na transição dos seus colegas que à data de 1/10/89 já pertenciam ao quadro da DGCI e possuíam a mesma categoria e diuturnidades;
E) Assim sendo, o indeferimento hierarquicamente recorrido e com ele o indeferimento tácito sob recurso, ao considerar que a recorrente não teria, no presente caso, legitimidade para “reclamar ou recorrer” enferma de erro nos pressupostos de facto com violação do aludido art. 160 do CPA;
F) Acresce que, ao não reconhecer à recorrente o direito a ser integrado no NSR em escalão da escala remuneratória da sua categoria idêntico ao escalão em que foram integrados os seus colegas que à data de 1/10/89 já pertenciam ao quadro da DGCI e que detinham o mesmo número de diuturnidades como também abonada do mesmo valor de diferencial de integração, violou o art. 30º. (em especial o seu nº 5) do D.L. nº. 353-A/89, conjugado com o art. 3º., nº 4, do D.L. 187/90, de 7/6;
G) Consequentemente, atento o princípio da equidade interna, consagrado no art. 14º. nº 2 do D.L. 184/89 e o princípio da igualdade de remunerações consagrado no art. 59º. da CRP, deveria também ter sido aplicado à recorrente o despacho conjunto já acima identificado, pelo que o indeferimento sob recurso viola ainda aqueles princípios;
H) Por outro lado, afirmar-se, como se afirmou no parecer sobre o qual recaíu o despacho hierarquicamente recorrido que o direito da recorrente ao percebimento das remunerações acessórias não se firmou na ordem jurídica quando é certo que se reconheceu, do mesmo passo, que essas remunerações acessórias lhe foram abonadas, é violador do art. 140º nº 1 b), do CPA, segundo o qual os actos administrativos que sejam válidos não podem ser revogados desde que constitutivos de direitos para os seus destinatários, o que inquina, por igual, o indeferimento sob recurso ou, em alternativa, caso se considerasse que estes actos processadores eram inválidos, sempre seria o aludido acto violador do art. 141º., nº 1, do CPA, o que inquinaria, por igual, o indeferimento sob recurso”.
A entidade recorrida, nas suas contra-alegações, suscitou as questões prévias da irrecorribilidade do acto impugnado por este ser um acto meramente confirmativo dos actos que definiram a integração do recorrente no NSR, seja o despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 19/4/91, sejam os posteriores actos de processamento do seu vencimento e da falta de objecto do recurso por o despacho conjunto nº 943/99, dos Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e Modernização Administrativa, não ser um acto administrativo que tenha por objecto uma situação individual e concreta, sendo, por isso, irrecorrível e insusceptível de originar o dever legal de decidir o recurso dele interposto e manteve a sua posição de que não assistia qualquer razão à recorrente. Concluíu, pois, pela rejeição do recurso contencioso ou, se assim se não entendesse, pela sua improcedência.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que se devia negar provimento ao recurso.
Cumprido o disposto no art. 54º., da LPTA, relativamente às questões prévias invocadas pela entidade recorrida, tanto a recorrente como o digno Magistrado do M.P. pronunciaram-se pela sua improcedência.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) A recorrente pertencia ao quadro da Direcção-Geral do Comércio Externo, onde detinha a categoria de Técnica Auxiliar de 1ª. classe, tendo pedido a sua requisição para a Direcção-Geral das Contribuições e Impostos em Maio de 1989;
b) Por despachos do Director-Geral dos Impostos e do Director-Geral do Comércio Externo de, respectivamente, 28/2/90 e 4/12/89, foi autorizada a requisição da recorrente, que veio a tomar posse, na DGCI, em 16/4/90, passando a prestar serviço na Direcção de Finanças do Porto;
c) À data da sua requisição, a recorrente detinha 3 diuturnidades e vencia pela letra L, correspondente à categoria de Técnico Auxiliar de 1ª. classe, passando a auferir, a partir da data da sua tomada de posse na DGCI, para além do vencimento correspondente à categoria, as remunerações acessórias correspondentes à participação no prémio de cobrança, nos emolumentos, nas custas e nas multas, de acordo com o previsto nos arts 98 e 99º. do Dec. Reg. 42/83, de 20/5;
d) As referidas remunerações acessórias foram-lhe abonadas até 30/9/90;
e) Por despachos do Director-Geral dos Impostos e do Director-Geral do Comércio Externo de, respectivamente, 12/1/93 e 3/12/93, foi a recorrente transferida para o quadro de pessoal da DGCI, para a categoria de 2º. Oficial;
f) Através do requerimento constante de fls 15 a 18 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a recorrente, invocando que lhe devia ser aplicado o despacho conjunto dos Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e Modernização Administrativa de 9/3/99, solicitou, ao Director-Geral dos Impostos, a sua “integração no NSR em escalão da escala remuneratória da sua categoria idêntica àquela em que foram integrados os seus colegas que à data de 1/10/89 já pertenciam ao quadro da DGCI e dispunham do mesmo número de diuturnidades da requerente, bem assim como abonada do diferencial de integração previsto, agora com os valores corrigidos na sequência da correcção ordenada pelo despacho conjunto, ou seja, escalão 6, mais 18.100$00, de diferencial de integração, com efeitos retroactivos a 16/4/90, data da sua tomada de posse na DGCI;
g) Sobre esse e outros requerimentos idênticos, em 3/7/2000, foi emitido o parecer nº 79-AJ/00, constante de fls. 21 a 24 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se concluía que a pretensão dos requerentes não podia merecer deferimento, uma vez que a revisão objecto do despacho não lhes era aplicável;
h) Sobre o parecer referido na alínea anterior, foi proferido o seguinte despacho:
“Concordo, sem prejuízo da situação ser reanalisada após decisão do pedido de reconhecimento do direito às remunerações acessórias, que não foi considerado face ao despacho do SESEO de 19-04-91.14-07-00
Pel’o Director-Geral João R. E. Durão
Subdirector-Geral”;
i) Em 20/9/2000, através do requerimento constante de fls. 11 a 13 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a recorrente interpôs, para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recurso hierárquico do despacho transcrito na alínea anterior;
j) Sobre esse recurso hierárquico não foi proferida qualquer decisão;
l) Sobre a “transição do pessoal dirigente da DGCI e do pertencente às carreiras de Regime Geral”, a Secretária de Estado do Orçamento, em substituição do Ministro das Finanças, proferiu, em 19/4/91, o despacho com o teor constante de fls. 72 a 98 do processo principal que aqui se dá por reproduzido. x 2.2.1. A entidade recorrida invocou a questão prévia da falta de objecto do recurso, por não se ter formado o indeferimento tácito recorrido, visto o despacho conjunto nº 943/99 não revestir a natureza de acto administrativo, sendo, por isso, irrecorrível e insusceptível de gerar o dever legal de decidir o recurso dele interposto.
Mas não tem razão.
Efectivamente, o indeferimento tácito objecto do presente recurso é o que se formou sobre o recurso hierárquico interposto pelo recorrente do despacho transcrito na al. h) dos factos provados, que indeferiu o seu requerimento de fls. 15 a 18 e não do referido despacho conjunto.
Ora, sendo indubitável que aquele despacho de indeferimento da pretensão da recorrente visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, reveste a natureza de um acto administrativo (cfr. art. 120º, do C.P.A.)
Assim sendo, a entidade recorrida tinha o dever legal de decidir o recurso hierárquico interposto desse acto administrativo, formando-se indeferimento tácito após o decurso do prazo legal para a decisão ser tomada (cfr. nº 3 do art. 175º. do C.P.A.).
Improcede, pois, a arguida questão prévia.
Uma outra questão prévia suscitada pela entidade recorrida, foi a que designou por irrecorribilidade do acto impugnado, com fundamento no seu carácter meramente confirmativo
Admitindo-se a possibilidade de existência de actos tácitos meramente confirmativos, a procedência desta questão prévia dependeria, desde logo, de ter sido anteriormente praticado um acto administrativo contenciosamente recorrível que houvesse sido regularmente notificado à recorrente (cfr. art. 55º., da LPTA).
Ora, quanto ao despacho de 19/4/91, para além de ser posterior à formação do acto tácito objecto do presente recurso e de não estar demonstrada a sua notificação ao recorrente, é um acto normativo ou genérico, através do qual se fixam os montantes das remunerações relativas às categorias da carreiras de regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e não um acto administrativo, de conteúdo individual e concreto.
No que concerne aos actos de processamento de cada vencimento mensal a funcionário, a jurisprudência do STA tem entendido que se trata de actos jurídicos individuais e concretos que se consolidam na ordem jurídica, sob a forma de caso decidido ou caso resolvido, se o seu destinatário não interpõe recurso gracioso ou contencioso (cfr., entre muitos, os Acs. de 9/6/87 in BMJ 368º-382, de 3/12/91 in A.D. 376º-371, de 5/3/92 in BMJ 415º-300, de 9/6/93 in A.D. 390º-636, de 8/7/93 in A.D. 385º-1 e de 24/5/94 in AD 395º-1250).
No entanto, na vigência do art. 30º., da LPTA, o acto de notificação, para produzir os seus efeitos próprios, tinha de conter as menções exigidas no seu nº 1 (autoria, sentido e data da decisão), pelo que a omissão da indicação do autor do acto obstava a que esse acto fosse oponível ao seu destinatário para efeitos de impugnação hierárquica ou contenciosa (cfr. Ac. do STA de 2/12/98 Rec. nº 41777).
Os boletins mecanográficos ou boletins de vencimento não constituem forma válida de notificação dos actos administrativos de processamento dos vencimentos a que respeitam, porquanto são completamente omissos quanto à autoria do acto, obstando esta circunstância a que, com fundamento na definição jurídica operada por tal acto, outro, posterior, venha a ser qualificado como meramente confirmativo e, consequentemente, rejeitado o recurso contencioso dele interposto (cfr. Acs. do STA de 21/1/99,
Rec. nº. 38201, de 4/2/99 Rec. nº. 41280, de 13/3/99 Rec. nº. 41278, de 13/4/99 Rec. nº. 31134 e de 26/11/97 Rec. nº. 36927, este último do Pleno).
No caso em apreço, não está demonstrado que os actos de processamento dos vencimentos da recorrente lhe tenham sido notificados com as menções exigidas pelos arts. 30º, da LPTA e 68º, do CPA, pelo que não pode proceder a arguida questão prévia. x 2.2.2. Conforme resulta da matéria fáctica provada, a recorrente, embora tenha pedido a sua requisição para a DGCI em Maio de 1989, só veio a tomar posse nesta em 16/4/90, após despachos de autorização do Director-Geral do Comércio Externo e do Director-Geral dos Impostos, passando a auferir, desde esta data até 30/9/90, remunerações acessórias.
O D.L. nº 353-A/89, de 16/10 mas cuja produção de efeitos foi fixada em 1/10/89 (cfr. art. 45º., nº 1) , estabeleceu as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas (cfr. art. 1º.).
No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido por este diploma, veio a ser publicado o D.L. nº 187/90, de 7/6, que estabeleceu, com produção de efeitos a partir de 1/10/89 (cfr. art. 15º.), o Estatuto Remuneratório do Pessoal da Administração Tributária e aprovou a respectiva escala salarial.
Ao abrigo do nº 4 do art. 3º. do D.L. nº 187/90, foi, pelo despacho do Ministro das Finanças de 19/4/91, fixado, com produção de efeitos a partir de 1/10/89 os montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras do regime geral da DGCI.
Porque a recorrente iniciou funções, como requisitada, na DGCI após 1/10/89, mas antes da publicação do D.L. nº 187/90, a questão que se coloca é a de saber se poderiam ser computadas na aplicação do regime de transição para o NSR estabelecido pelo D.L. nº 353-A/89 as remunerações acessórias auferidas após 30/9/89 por funcionários requisitados após esta data, para o exercício de funções na DGCI.
A jurisprudência administrativa não tem sido uniforme na resposta a esta questão (cfr., v.g., os Acs. do STA de 16/2/97 Rec. nº. 28430, de 18/1/01 Rec. nº 47727, de 29/5/02 Rec. nº 48243, de 2/10/03 Rec. nº. 44/02, de 15/10/03 Rec. nº. 698/03 e Ac. do TCA de 13/3/03 Rec. nº 5165, de que foi relator o mesmo do dos presentes autos).
Porém, em recurso por oposição de julgados, o Pleno da 1ª. Secção do STA, por acórdão de 27/11/2003 (publicado em Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano VII, nº 1, pag. 45), veio solucionar a questão, no sentido que as remunerações acessórias atribuídas após a entrada em vigor do NSR (em 1/10/89) não poderiam ser consideradas para efeitos de integração no NSR, com base na seguinte argumentação:
“(...) Aquele D.L. 184/89, visando devolver coerência e equidade ao sistema de remunerações da função pública, determinou (art. 38º.) a extinção de todas as remunerações acessórias não previstas ou enquadráveis nos suplementos previstos nos arts. 15º. e 19º.. Para salvaguarda de direitos eventualmente adquiridos, estabeleceu este mesmo diploma legal, no art. 39º, que as remunerações acessórias extintas pelo artigo anterior deveriam ser levadas em conta na remuneração a considerar para efeitos de transição para o novo sistema retributivo, garantindo, ainda, que desta não poderia resultar redução da remuneração auferida pelo funcionário ou agente (art. 40º.). Porém aquele art. 39º expressamente estabelece que o diferencial de integração correspondente à diferença entre a remuneração indiciária e o montante já percebido «tem carácter de remuneração pessoal e não pode ser atribuído a situações constituídas após a entrada em vigor do novo sistema retributivo» (nº 6). Assim, como bem conclui o acórdão fundamento, o legislador quis salvaguardar as remunerações que cada um auferisse a título pessoal, mas à data da entrada em vigor do D.L. 184/89. O que, como se viu, aconteceu em 1 de Outubro de 1989.
(...) No mesmo sentido, ou seja, no de que, para efeitos de transição, não são de considerar remunerações acessórias atribuídas após 1/10/89, logo dispõe o nº 3 do mesmo art. 30º. [do D.L. 353-A/89] que «para efeitos do número anterior, as remunerações acessórias de montante variável são fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos 12 meses anteriores à data de produção de efeitos do presente diploma»”.
Além disso, o facto de o funcionário ainda não pertencer ao quadro da DGCI na data da respectiva integração no novo sistema retributivo estabelecido pelo D.L. 353-A/89, obstava a que lhe fosse aplicável o regime estabelecido no art. 3º., nº 4, do D.L. nº 187/90, cujo “âmbito de aplicação se limita ao pessoal da DGCI como expressamente determina o respectivo art. 2º. (“O presente diploma aplica-se ao pessoal do quadro da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos seguintes grupos ...”).
Aplicando a doutrina deste acórdão ao caso em apreço, logo se conclui que não assiste razão à recorrente, quando invoca a violação dos arts. 3º., do D.L. nº. 353-A/89 e 3º, nº 4, do D.L. nº. 187/90, pois em 1/10/89 ela não pertencia ao quadro da DGCI, nem sequer aí exercia ainda funções.
E como se escreveu no Ac. deste TCA de 8/7/2004, proferido no Proc. nº 4885/00 “nem se diga que isso viola o principio constitucional de “trabalho igual, salário igual”, pois, para além de ser matéria vinculada e a Administração não dispor de qualquer liberdade na sua fixação, as condições em que a integração no NSR ocorreu são diferentes: enquanto os já vinculados ao quadro à data da entrada em vigor do NSR já auferiam remunerações acessórias nos 12 meses imediatamente anteriores a essa data, os requisitados e integrados após essa data já não beneficiavam delas, por terem sido extintas e não havendo pois direitos adquiridos a salvaguardar”.
Um outro vício arguido pela recorrente, é o erro nos pressupostos de facto, com violação do art. 160º do CPA, por o despacho objecto do recurso hierárquico ter considerado que ela não tinha legitimidade para “reclamar ou recorrer” da não aplicação do despacho conjunto, quando o que ela pedira fora a revisão da sua integração no NSR no sentido de lhe serem consideradas as remunerações acessórias que auferira até então.
Mas este vício também não procede.
Vejamos porquê.
Conforme resulta do parecer em que se fundamentou, o despacho objecto do recurso hierárquico indeferiu a pretensão da recorrente, por considerar que o despacho conjunto de 9/3/99 não lhe conferia o direito a remunerações acessórias, pelo que não era aplicável à sua situação.
Se se mostra descabida a referência ao art. 160º., do C.P.A., pois não está em causa uma questão de ilegitimidade, esse erro de direito, que incide só sobre a norma cuja aplicação foi invocada, mostra-se completamente irrelevante, porque a solução jurídica a que se chegou foi aquela que era imposta pela lei aplicável.
Aliás, refira-se que, ao contrário do que alega a recorrente, esta pedira no seu requerimento (cfr. arts. 1º., 2º., 15º e 17º., a fls. 15 a 18 do processo principal) que o aludido despacho conjunto lhe fosse aplicado, pelo que o despacho do Director-Geral dos Impostos, ao indeferir essa pretensão e ao considerar que ela não tinha direito a ver consideradas as remunerações acessórias, não incorreu em qualquer erro sobre os pressupostos de facto.
A recorrente imputou ainda ao despacho recorrido um vício de violação de lei, por revogação ilegal dos actos que processaram as remunerações acessórias que lhe foram abonadas entre 16/4/90 e 30/9/90, indicando como disposições violadas o art. 140º., nº 1, al. b) ou o art. 141º., nº 1, ambos do CPA, consoante se entenda que aqueles actos eram válidos ou inválidos.
Afigura-se-nos, porém, que esse vício não pode procer, por o despacho recorrido não consubstanciar uma revogação dos aludidos actos. Efectivamente, não tendo sido determinada a reposição das quantias que a recorrente auferira a título de remunerações acessórias, não se pode afirmar que a sua não consideração na aplicação do regime de transição para o NSR destruíu ou fez cessar os efeitos daqueles actos de processamento.
Finalmente, alega a recorrente que o princípio da equidade interna impunha que o despacho conjunto referido fosse aplicado à sua situação.
Não vemos, porém, nem a recorrente concretiza, o motivo dessa imposição, sendo certo que ela, como requisitada, ou seja, sem ocupação de lugar do quadro da DGCI (cfr. art. 27º., nº 1, do D.L. nº. 427/89, de 7/12) não se encontrava na mesma situação daqueles que ocupavam tal lugar.
Assim, também não pode proceder este vício, devendo, em consequência, negar-se provimento ao recurso. x 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acto recorrido.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 180 e 90 Euros.x Entrelinhei: seux Lisboa, 16 de Fevereiro de 2005
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Ferreira Xavier Forte
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo |
