| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Ana ……………………………, com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa, contra a Administração de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo uma providência cautelar de suspensão da “executoriedade do acto administrativo consubstanciado na "Resolução Fundamentada" que a requerida apresentou nos termos e para os efeitos do artigo 128º, nº 1 do CPTA, na providência cautelar nº 1772/15.3BELSB que corre, por impulso da requerente, na 1º UO/TAC Lisboa”.
Por despacho de 9-9-2015, foi o pedido cautelar liminarmente rejeitado, com o fundamento em manifesta ilegalidade [cfr. fls. do processo não numerado].
Inconformada, a requerente recorre para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
«I – A Mmª Juíza "a quo" indeferiu liminarmente a suspensão da executoriedade que a recorrente pediu em juízo, contra a "Resolução Fundamentada", subscrita pela requerida ARSLVT, tendo em vista dar continuidade ao concurso médico de provimento de vagas de psiquiatria que lhe interessam, e a que se apresentou.
II – Considerou que tal "Resolução Fundamentada" não era nem é um acto administrativo impugnável, nos termos do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA: simples "razões pelas quais [a Administração] pretende justificar, junto do tribunal, um prejuízo grave para o interesse público", acaso se interrompa o contínuo administrativo, frente ao acto suspendendo.
III – Porém, a "Resolução Fundamentada" cabe sem mais nos poderes públicos de gestão administrativa, sob o parâmetro da prossecução do interesse público.
IV – É por isso um acto administrativo e com eficácia externa, pois interfere imediata e directamente na posição do particular frente à Administração, afastando o esquema judicial, comum ao dirimir dos litígios.
V – Assim, não são apenas as realizações do acto suspendendo que se traduzem, na sua própria e particular eficácia externa, em actos impugnáveis.
VI – O levantamento do "travão" é, em si e por si mesmo, causa de lesão de específicos direitos e interesse legalmente protegidos dos particulares, desde logo, o direito e interesse numa jurisdição plenamente virtuosa e numa lide tranquila.
VII – Por conseguinte, o acto suspendendo, na configuração com que foi apresentado pela recorrente no requerimento inicial, cabe, ao contrário do que resulta do despacho liminar recorrido, no âmbito e alcance do artigo 51º, nº 1 do CPTA.
VIII – E, por isso mesmo, deve este despacho recorrido ser revogado, para que a almejada providência cautelar de suspensão da executoriedade siga os termos da lei.
IX – A decisão recorrida infringiu, pois, o convocado artigo 51º, nº 1 do CPTA e a recorrente espera, perante a simplicidade do tema recursivo, que o "agravo" seja reparado, logo na 1ª instância.
Acaso o não seja, Vossas Excelências, com douto suprimento, julgarão procedente o presente recurso, como é de lei e boa Justiça.” [cfr. processo não numerado].
Não foram apresentadas contra-alegações.
Notificada da admissão do recurso, a recorrente veio reagir à fixação do efeito devolutivo, dizendo em conclusão que:
“(i) O efeito a atribuir ao recurso do indeferimento liminar da suspensão da executoriedade de um acto administrativo, como o que está em causa, é o efeito suspensivo "ex lege" [artigo 647º, nºs 2 e 3, alínea d) do NCPCivil] .
(ii) Com a notificação da minuta de recurso à entidade recorrida, terá de ser-lhe notificado o requerimento inicial, com o efeito taxado no artigo 128º, nº 1 do CPTA, como acima ficou demonstrado.” [cfr. processo não numerado].
As partes foram notificadas de tal requerimento para, querendo, se pronunciarem sobre a questão prévia aí suscitada, mas nada disseram.
Por despacho datado de 14-1-2016, a Srª Juíza “a quo” ordenou a notificação da recorrente para se pronunciar se mantinha o interesse na presente lide, uma vez que a mesma deu conhecimento no processo cautelar nº 1772/15.3BELSB [no qual foi apresentada a Resolução Fundamentada cuja suspensão de executoriedade aqui se pede], que foi provida no lugar de assistente hospitalar de psiquiatria no Hospital de Júlio de Matos, tendo em consequência nesses autos sido declarada a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide [cfr. processo não numerado].
Em resposta, a recorrente referiu que mantinha o interesse no prosseguimento da lide, nos termos e com os fundamentos constantes do requerimento entrando em juízo, via fax, em 22-1-2016 [cfr. processo não numerado].
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso [cfr. processo não numerado].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
É do seguinte teor o despacho recorrido:
“[…] De acordo com o disposto no nº 1 do artigo 112º e no nº 1 do artigo 113º do CPTA quem tenha legitimidade para intentar uma acção judicial pode solicitar a adopção de providências antecipatórias ou conservatórias que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença de procedência a proferir na acção principal da qual a (s) providência(s) depende(m).
Uma das providências que pode ser requerida para o efeito é a de suspensão de eficácia "de um acto administrativo ou de uma norma", devendo o requerente, com o requerimento apresentado, fazer prova do acto cuja suspensão peticiona (alínea a) do nº 2 do citado artigo 112º e alínea h) do nº 3 do artigo 114º do mesmo Código).
Ora, apesar de a requerente não ter junto aos presentes autos a "Resolução Fundamentada" cuja suspensão de eficácia pretende, conhece-se (para o estrito efeito da prolação deste despacho) o respectivo teor (por a signatária ser a juíza titular da identificada providência nº 1772/15.3BELSB e pela análise dos respectivos autos no SITAF, concretamente das páginas respeitantes à "Oposição"), extraindo-se do mesmo que foi proferida ao abrigo (nos termos e para os efeitos) do disposto no nº 1 do artigo 128º do CPTA e, expostas as razões da Entidade requerida para que não se mantenha a suspensão automática operada pela mesma norma uma vez recebido o duplicado do requerimento inicial, termina da forma seguinte:
"[...]
Assim, nos termos e para os efeitos do nº 1 do artigo 128° do CPTA, reconhece-se que a impossibilidade de aplicação do disposto nos actos administrativos em referência será gravemente prejudicial para o interesse público prosseguido.
Nesta medida, deverá o procedimento de recrutamento simplificado em referência continuar os seus trâmites de forma a garantir a imediata ocupação das 8 (oito) vagas na especialidade médica da psiquiatria nos estabelecimentos hospitalares supra mencionados.
[…]".
Do que resulta evidente que, tal como vem previsto no referido nº 1 do artigo 128º do CPTA, ainda que esteja em causa uma deliberação do órgão máximo/representativo da entidade pública requerida, o mesmo não configura um acto administrativo, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 148º do CPA, mas um conjunto de razões pelas quais esta pretende justificar/demonstrar junto do tribunal que o deferimento da execução do acto suspendendo será gravemente prejudicial para o interesse público que prossegue.
A "resolução fundamentada" carece, pois, de eficácia externa, não causando qualquer lesão aos direitos e interesses legalmente protegidos do particular, até porque foi proferida exclusivamente com objectivos processuais/judiciais – os previstos no artigo 128º do CPTA – e não procedimentais/administrativos.
O mesmo é dizer, ao abrigo do previsto no nº 1 do artigo 51º do CPTA, que não é impugnável.
Os actos de execução que venham a ser praticados na sequência da apresentação da "resolução fundamentada", esses sim é que são lesivos e podem ser impugnados e, consequentemente, objecto de providência de suspensão de eficácia.
E assim é porque uma das características da tutela cautelar é precisamente a da instrumentalidade – entre a providência e a acção principal tem de haver uma relação de dependência, por forma a que aquela permita assegurar a utilidade da sentença de procedência a proferir nesta.
Ora, se a "resolução fundamentada" não configura um acto administrativo que possa ser objecto de impugnação judicial, não existe a exigida relação de dependência, pelo que a providência não pode ser admitida.
Por outro lado, se a aqui requerente entende que a resolução fundamentada foi apresentada depois do prazo indicado no nº 1 do artigo 128º do CPTA deve defender essa posição nos autos da providência a que aquela respeita (a indicada nº 1772/15.3BELSB) (como aliás fez) ou na anterior (a indicada nº 337/15.4BELSB), desde que não tenha ocorrido o trânsito em julgado da sua decisão (cfr. o nº 4 do referido artigo 128º).
Afigura-se assim como manifestamente ilegal a pretensão formulada no presente processo, devendo o requerimento apresentado ser liminarmente rejeitado (cfr. o nº 1 e alínea d) do nº 2 do artigo 116º do CPTA).
Termos pelos quais, sem exercício do contraditório por evidente desnecessidade, determina-se a rejeição liminar da providência cautelar requerida, por manifesta ilegalidade da pretensão deduzida.[…]”.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
As questões a apreciar no presente recurso jurisdicional, delimitadas pelas conclusões da alegação do recorrente, são as seguintes:
a) Do efeito atribuído ao recurso; e,
b) Determinar se o Tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento de direito, tendo violado o disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA, já que a Resolução Fundamentada é um acto administrativo, dotado de eficácia externa, pois interfere imediata e directamente na posição do particular frente à administração afastando o esquema judicial de dirimir os litígios.
Vejamos então.
Deve antes de mais conhecer-se a questão prévia suscitada pela recorrente no requerimento recepcionado no correio oficial do TAC de Lisboa em 28-9-2016 [cfr. fls. … do processo não numerado], no qual esta vem pedir que seja atribuído ao recurso o efeito suspensivo.
Pedido que já havia aduzido no requerimento de interposição de recurso, alegando que a execução da “Resolução Fundamentada” lhe causava um prejuízo irreparável ou de difícil reparação.
Diga-se, desde já que é de manter o efeito fixado ao recurso uma vez que não se vislumbra como é que a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa causar danos para a recorrente, para efeitos de aplicação do disposto no artigo 143º, nº 4 do CPTA.
No caso, e como bem viu a Srª Juíza “a quo”, não sobreviria para a recorrente qualquer efeito útil em obter a suspensão de eficácia da decisão que rejeitou liminarmente o pedido cautelar de suspensão da executoriedade da “Resolução Fundamentada”, porque a entidade requerida não ficaria impedida de continuar a execução da Resolução Fundamentada que tinha apresentado no processo cautelar nº 1772/15.3BELSB.
Nestes termos e pelo exposto, é de manter o efeito fixado ao recurso.* * * * * * Como deixámos já dito, a Srª Juíza do TAC de Lisboa indeferiu liminarmente a providência requerida porque entendeu que o acto cuja suspensão de eficácia a requerente veio pedir – a Resolução Fundamentada apresentada pela entidade recorrida no processo cautelar nº 1772/15.3BELSB – não é autonomamente impugnável. Assim, e na medida em que a providência cautelar está dependente da causa principal, como decorre do disposto no artigo 113º, nº 1 do CPTA, é manifesta a ilegalidade da pretensão de tutela cautelar formulada pela requerente, a determinar a rejeição liminar do requerimento inicial, nos termos do artigo 116º, nºs 1 e 2, alínea d), do referido Código.
Discordando desta decisão judicial a ora recorrente imputa-lhe erro de julgamento, pois entende que estamos na presença de acto administrativo impugnável, por dotado de eficácia lesiva dos seus direitos.
O CPTA no seu artigo 51º define como princípio geral o que deve entender-se por acto contenciosamente impugnável, elegendo como pedra de toque a “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos” [cfr. nº 1 do preceito em causa].
Na mencionada definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no artigo 120º do CPA, mas, no entanto, como refere José Carlos Vieira de Andrade, “o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de ato administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. … É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu autor… - artigo 51º, nº 2. … É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51º, nº 1) – devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas (na esfera jurídica dos destinatários), independentemente da respectiva eficácia concreta…” [cfr. “A Justiça Administrativa – Lições”, 2012, 12ª edição, a págs. 186/187].
Tal princípio geral definiu o acto administrativo impugnável como sendo aquele acto dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério de aferição dessa impugnabilidade.
O artigo 51º do CPTA abriu assim caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais [desde que dotados de eficácia externa] e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal” visto o acento tónico assentar agora no conceito de “eficácia externa” [cfr., neste sentido, Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, Almedina, págs. 258 e segs.; e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Volume I, Almedina 2004, págs. 343 e segs., nota VII].
Daí que se deva considerar como compreendidos ou inseridos no conceito legal de “acto impugnável” todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, se mostrem dotados de eficácia externa.
Aqui chegados, temos indagar se face aos considerandos acabados de desenvolver o acto “consubstanciado na Resolução Fundamentada” que a entidade recorrida apresentou no processo cautelar nº 1772/15.3BELSB, se insere ou não no conceito de acto impugnável para efeitos do artigo 51º do CPTA.
Vejamos.
O artigo 128º do CPTA determina que quando seja requerida suspensão de eficácia de acto administrativo, a autoridade administrativa, logo que receba o duplicado desse requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução do acto, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. Basta, pois, a emissão de um novo acto administrativo, que justifique a ocorrência de um grave prejuízo para o interesse público resultante da suspensão provisória, para que a administração possa, desde logo, prosseguir na execução do acto [nº 1].
Estipula o mesmo artigo, no seu nº 2, que se considera indevida a execução quando falte a resolução fundamentada prevista no nº 1, ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta, podendo ser deduzido pelo requerente incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida [nºs 4 a 6].
A emissão de “Resolução Fundamentada” por parte da Administração constitui o exercício duma prerrogativa que apenas faz sentido ser utilizada na medida em que seja indispensável para dar resposta a situações de especial urgência, sendo que estribada na mesma a Administração pode, dessa forma, prosseguir com a execução do acto, possibilidade que a mesma goza até que venha a ser proferida decisão judicial de procedência no âmbito do incidente de declaração de ineficácia dos actos praticados ao abrigo daquela resolução ou no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia, situação que gera a automática caducidade da Resolução Fundamentada.
Tal como se refere no acórdão deste TCA Sul, de 17-9-2015, proferido no Processo nº 12.148/15, e por nós relatado, “…é importante notar que a possibilidade de executar um acto administrativo não obstante a propositura duma providência cautelar constitui um mecanismo excepcional, pontual, apenas admissível e legítimo para aquelas situações em que se verifique grave prejuízo para o interesse público com a imediata suspensão da execução do acto e que reclamam urgência naquele prosseguimento, tanto mais que, por vezes, é o próprio interesse público que pode conduzir à suspensão de molde a evitar a consolidação de situações irreversíveis, a lesão de liberdades públicas ou direitos fundamentais do requerente e/ou de contra-interessados.
Por outro lado, com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar visa-se assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar, de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados.
E, finalmente, importa ter presente que a resolução fundamentada não pode ser objecto de impugnação autónoma desligada da existência de actos concretos de execução […]”.
Também no Acórdão do TCA Norte, de 14-2-2008, proferido no âmbito do recurso nº 01205/07.9BEVIS-A, se escreveu no respectivo sumário:
“[…]
II. A “resolução fundamentada” não constitui ou pode qualificar-se como um acto administrativo, pois, trata-se duma pronúncia administrativa desenvolvida no âmbito e sob a égide estrita dum processo judicial cuja legalidade cumpre ser exclusivamente sindicada através do competente incidente previsto no artigo 128º, nºs 4 a 6 do CPTA.
[…]
VII. A emissão da “resolução fundamentada” por parte da Administração constitui o exercício duma prerrogativa que apenas faz sentido ser utilizada na medida em que seja indispensável para dar resposta a situações de especial urgência. […]”.
Em suma, a Resolução Fundamentada não é susceptível de impugnação contenciosa autónoma, como bem decidiu o Srª Juíza do TAC de Lisboa.
Tendo em conta que o acto cuja suspensão de eficácia foi requerida não é autonomamente impugnável, também nenhuma censura nos merece a decisão recorrida na medida em que considerou inadmissível o pedido de suspensão da eficácia do mesmo.
Na verdade, dada a relação de dependência que a lei estabelece entre o procedimento cautelar e a causa principal, como decorre do disposto no artigo 113º, nº 1 do CPTA, se é inadmissível a impugnação autónoma do acto a título principal necessariamente também não será admissível a suspensão da respectiva eficácia a título cautelar.
Destarte, soçobram “in totum” as conclusões da alegação da recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso interposto e confirmar a decisão recorrida, nos seus precisos termos.
Custas a cargo da recorrente.Lisboa, 6 de Outubro de 2016
[Rui Belfo Pereira – relator]
[Pedro Marchão Marques]
[Helena Canelas] |
