Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	93580/25.5BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	06/03/2026

Relator:	ALDA NUNES

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR DESOCUPAÇÃO E ENTREGA VOLUNTÁRIA DE HABITAÇÃO MUNICIPAL FUMUS BONI IURIS

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Relatório
S… requereu providência cautelar contra o Município de Lisboa e a Gebalis- Gestão do Arrendamento da Habitação Social de Lisboa, E.M., S.A., pedindo: nestes termos e nos demais de direito doutamente supridos deve a presente providência ser admitida com decretamento provisório, com base no carácter de urgência e sem audição prévia das entidades Requeridas com atribuição de efeito imediato ao pedido de suspensão da eficácia do despacho/carta junto como Doc. 3, nos termos do disposto nos artigos 128° e 131° do CPTA, julgada procedente por provada e por via dela ser notificada a Câmara Municipal de Lisboa e a GEBALIS para se absterem, sob pena de incorrer no crime de desobediência, de por qualquer forma criar obstáculos, impedir o normal uso do locado pela Requerente, o companheiro e os 3 filhos com apenas 16 e 5 anos e 1 ano de idade tal como Doc. 1 já junto da casa sita na Rua R… para o fim a que se destina (habitação própria e exclusiva), até que seja celebrado um contrato de arrendamento desta ou de outra qualquer habitação com as Requeridas, condenando-se as Requeridas em custas e condigna Procuradoria.
O Tribunal proferiu sentença, a 16.2.2026, que decidiu pela procedência da exceção de ilegitimidade passiva do Município de Lisboa, absolvendo o mesmo da instância, e pela improcedência da providência requerida, por falta do requisito do fumus boni iuris, nos termos do art 120º, nº 1 do CPTA, absolvendo a Gebalis do pedido.
A requerente, inconformada com a decisão, interpôs recurso, com alegações e as seguintes conclusões:
1.ª A sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA, por não ter apreciado questões essenciais suscitadas na petição inicial, designadamente a omissão de averiguação da situação do agregado familiar, a ausência de encaminhamento efetivo, a relevância das Deliberações 855/A/CM/2022 e 855/CM/2022 e a desigualdade de tratamento relativamente a situações idênticas.
2ª A sentença padece de fundamentação deficiente e de contradição interna, ao afirmar ter apreciado o fumus bonus iuris e, simultaneamente, declarar ficar esse requisito prejudicado.
3ª O Tribunal a quo excedeu os limites próprios da tutela cautelar previstos no artigo 120.º do CPTA, ao antecipar indevidamente o julgamento da ação principal e ao formular, em sede cautelar, um juízo materialmente definitivo sobre a legalidade do ato e sobre a inutilidade da audiência prévia.
4ª A recusa de produção de prova testemunhal violou o contraditório, o direito à prova e o direito a um processo justo e equitativo, porquanto estavam em causa factos centrais e controvertidos respeitantes à carência habitacional, à inexistência de alternativa habitacional, à situação económica do agregado, aos contactos mantidos com as entidades públicas e à possibilidade de regularização da situação.
5ª A sentença incorreu em erro de julgamento ao concluir pela ausência de fumus bonus iuris, quando a pretensão principal da Recorrente se funda em quadro normativo sério e plausível, integrado pelo artigo 65.º da CRP, pelo artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, pelo artigo 13.º da Lei n.º 83/2019 e pelos artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 89/2021.
6ª O conceito legal de encaminhamento não pode ser reduzido, em situações de vulnerabilidade agravada, a mera informação genérica e despersonalizada, sendo ainda certo que existe jurisprudência no sentido de que o encaminhamento prévio não se esgota em mera informação tabelar inserida na notificação de desocupação.
7ª A sentença neutralizou indevidamente a preterição da audiência prévia, apesar de esta constituir garantia constitucional e legal de participação suscetível de influenciar o conteúdo da decisão, designadamente quanto à ponderação da situação do agregado, da existência de menores, da carência habitacional e da eventual regularização administrativa.
8ª A sentença omitiu a apreciação do argumento relativo às deliberações municipais invocadas pela Recorrente, que, a confirmarem-se, infirmam a tese de que o ato teria conteúdo inevitável e evidenciam possível violação do princípio da igualdade.
9ª A decisão recorrida errou ao julgar procedente a exceção de ilegitimidade passiva do Município de Lisboa, porquanto estavam em causa não apenas atos de gestão do fogo, mas também deveres públicos de proteção habitacional, acompanhamento em contexto de despejo e eventual atribuição urgente de resposta habitacional.
10ª Foram violados os artigos 13.º, 20.º, 65.º, 266.º, n.º 2, e 267.º, n.º 5, da CRP; os artigos 121.º e 163.º do CPA; os artigos 118.º e 120.º do CPTA; o artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014; o artigo 13.º da Lei n.º 83/2019; os artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 89/2021; e os artigos 1.º, 7.º, 24.º e 34.º, n.º 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como o Princípio 19 do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência:
a) ser declarada a nulidade da sentença por omissão de pronúncia;
ou, subsidiariamente,
b) ser a sentença recorrida integralmente revogada;
c) ser julgada improcedente a exceção de ilegitimidade passiva do Município de Lisboa;
d) ser reconhecido que a sentença violou o contraditório, o direito à prova e o direito a um processo justo e equitativo;
e) ser reconhecida a verificação do fumus bonus iuris, com baixa dos autos para apreciação dos demais pressupostos cautelares, mediante adequada instrução probatória;
ou, quando assim se entenda juridicamente possível,
f) ser decretada a providência cautelar requerida, ordenando-se aos Recorridos que se abstenham de promover a desocupação coerciva sem prévia averiguação efetiva da situação do agregado, sem encaminhamento materialmente adequado e sem garantia de resposta habitacional compatível com a dignidade da Recorrente e do seu agregado familiar.

Os recorridos foram notificados da interposição do recurso. Apenas o Município de Lisboa contra-alegou, concluindo:
- Em 16 de Fevereiro de 2026, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu sentença nos autos supra identificados, e julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva do Município de Lisboa, ora Recorrido, absolvendo-o da instância;
- Mais julgou improcedente por não provada a providência cautelar e absolveu a entidade Requerida Gebalis, do pedido de decretamento de providência cautelar de suspensão da eficácia do “Despacho proferido pelo Sr. Administrador da GEBALIS – Dr. G..., que determinou a desocupação da habitação municipal sita na Rua R…, em Lisboa.
- Inconformada com a douta sentença vem a Recorrente dela interpor recurso, imputando-lhe, para o efeito, vícios geradores da sua nulidade.
- A Recorrente intentou a presente providência cautelar contra Município de Lisboa, contudo, a entidade Recorrida é parte ilegítima, uma vez que, o ato impugnado não foi praticado por nenhum órgão, titular de órgão, ou dirigente do Município de Lisboa, nem tão pouco é imputável a qualquer deles.
- O despacho em crise é da autoria do Administrador da GEBALIS e foi praticado no exercício das competências cometidas a essa entidade, uma vez que, a GEBALIS não integra a
estrutura orgânica do Município de Lisboa, sendo uma pessoa coletiva de direito privado, sob a forma de sociedade anónima de capitais públicos, que, embora tenha natureza municipal, é, juridicamente, distinta do mesmo, sendo dotada de autonomia jurídica administrativa, financeira e patrimonial (cf. Artigo 1.º, n.º 1, dos Estatutos da GEBALIS, publicados no B.M. n.º 1006, de 30.05.2013).
- É a GEBALIS que detém competências para praticar os atos de instrução dos processos de cessação da utilização do fogo atribuído e de desocupação, no termos das normas legais e regulamentares em vigor (alínea h)), ou promover a desocupação expedita de frações municipais, sob sua responsabilidade, que sejam alvo de ocupações não autorizadas em articulação com a Polícia Municipal (alínea i)).
- Assim, a ilegitimidade constitui uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento do
mérito da causa, daí que o douto Tribunal e bem, concluiu pela absolvição da instância, do Município de Lisboa.
- Através dos presentes autos a Recorrente pretendia o decretamento desta providência cautelar de suspensão da eficácia do “Despacho proferido pelo Sr. Administrador da Gebalis – Dr. G...”, que determinou a desocupação da habitação municipal sita na Rua R…, em Lisboa.
- A Recorrente não só não tem qualquer título que lhe permita arrogar-se no direito de ocupar o referido imóvel, como também não se vislumbra que a suspensão do Despacho proferido pelo Sr. Administrador da Gebalis – Dr. G...”, que determinou a desocupação da habitação padeça dos vícios invocados nos autos.
- Decidiu e bem o Tribunal a quo, ao considerar que não se verificava o requisito do fumus boni iuris, na medida em que não é provável que a pretensão formulada na ação principal venha a ser julgada procedente, ficando e bem, diga-se, prejudicada a análise dos demais requisitos necessários para ser decretada a providência cautelar requerida pela ora Recorrente.
- Perante esta realidade, entende-se que a douta sentença não padece de erro de julgamento de facto e de direito, pelo que deverão improceder os invocados vícios;
- A douta sentença proferida nos autos em 16/02/2026 não enferma de qualquer nulidade ou erro de julgamento, pelo que deve ser mantida.
Em sequência, importa concluir que o julgado em primeira instância é de confirmar inteiramente, quer quanto à decisão – de facto e de direito –, quer quanto aos respetivos fundamentos, devendo, por isso, concluir-se pela improcedência da totalidade das conclusões extraídas pela Recorrente.
NESTES TERMOS, e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser julgada totalmente improcedente a apelação em presença, assim se confirmando a Douta sentença proferida nos autos em 16/02/2026 sob recurso, com as legais consequências, assim se fazendo JUSTIÇA!

O tribunal recorrido admitiu o recurso e pronunciou-se sobre as nulidades imputadas à sentença.

O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

O parecer do MP foi notificado às partes que nada disseram.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

Objeto do recurso
Os recursos devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas) – cfr artigos 635º e 639 do CPC, «ex vi» do artigo 140º, nº 3 do CPTA.
Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, as questões a decidir consistem em saber se a decisão recorrida padece de:
i) nulidade por omissão de pronúncia;
ii) fundamentação deficiente e contraditória;
iii) erros de julgamento de direito.

Fundamentação
De facto
O Tribunal a quo deu como provados os factos que a seguir se reproduzem:
1. «Em 2017, o fogo municipal sito na Rua R…, escada …. , em Lisboa, foi atribuído a I..., mediante a celebração de contrato de arrendamento apoiado— cfr. fls. 106 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (125432) Outro (71562349) de 08/01/2026 20:04:00;
2. A pedido da 2.a. Entidade Requerida, a Polícia Municipal realizou várias averiguações junto do referido fogo municipal, que resultou no auto de notícia, cujo teor se extrata parcialmente

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

- cfr. documento n.° 2 junto com a contestação da GEBALIS - Oposição (125392) Outro (71561909) de 08/01/2026 19:34:00;
3. Em 15.01.2024, a Senhora I... faleceu — cfr. assento de óbito - Oposição (125392) Outro (71561912) de 08/01/2026 19:34:00;
4. Em 20.02.2024, a filha da Senhora I… contactou os serviços da 2.' Entidade Requerida e informou de que a sua mãe havia falecido e que pretendia fazer cessar o contrato de arrendamento — cfr. documento n.° 6 junto com a contestação da GEBALIS – Oposição (125392) Outro (71561913) de 08/01/2026 19:34:00;
5. Em 09.12.2025, foi proferido despacho pelo Administrador da GEBALIS —M…, que determinou a desocupação da Requerente da habitação municipal sita na Rua R…, em Lisboa, conforme oficio de notificação com a Ref. S…, cujo teor ora se extrata parcialmente:
Notifica-se V. Exa. para procederá desocupação, no prazo de 3 dias úteis a contar da receção da presente notificação da habitação municipal sita na Rua R…, Lote 3…, em Lisboa, deixando-a livre e devoluta, com fundamento nos seguintes factos:
a) V. Exe ocupou a habitação municipal em causa sem autorização e à revelia da Câmara Municipal de Lisboa:
b) Todas as ocupações não autorizadas de habitações municipais vagas são desocupadas.
A ocupação de uma habitação municipal ou pátios, jardins ou espaços vedados anexo à mesma, sem autorização e à revelia da CML, constitui um crime de usurpação de coisa imóvel, introdução em lugar vedado ao público, e eventual crime de dano, conforme disposto nos artigos 215.°, 191.° e 22,°, todas do Código Penal, pelo que será igualmente apresentada a respetiva queixa crime.
A presente ordem de desocupação é feita ao abrigo do nº 1 e nº 2 do artigo 4.°, do Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais (RDHM) e da Lei 81/2014, de 19 da dezembro, com as alterações dadas pela Lei n.° 32/2016, de 24 de agosto e DL nº 89/2021. De 3.11.
No caso de não proceder à desocupação no prazo acima relendo, a Polícia Municipal executara a desocupação de forma coerciva, transferindo os bens para depósito municipal e, caso não os reclamem no prazo de 60 dias, serão considerados abandonados, podendo a GEBALIS dispor deles, sem direito a qualquer compensação, nos termos do disposto no n° 6 do artigo 4 ° do RDHM e no nº 5 do artigo 28.° da Lei 81/2014, da 19 de dezembro, com as alterações dadas Lei 32/2016, de 24 de Agosto.
O não cumprimento da ordem de desocupação emanada pela Polícia Municipal fará V. Exa. incorrer no crime de desobediência, punido com pena de prisão até um ano ou com pena de multa até 120 dias, conforme disposto na alínea b) do 1 do art. 348º do Código Penal.
Notifica-se ainda V. Exa. que a GEBALIS realiza na data da presente notificação e na presença da Policia Municipal, vistoria para identificação de eventuais danos causados, a fim de apurar a responsabilidade dos mesmos, e dedução de pedido de indemnização cível em sede de processo-crime.
Considerando a impossibilidade de promover a imediata atribuição de uma habitação permanente no parque habitacional público existente, uma vez que têm que ser cumpridos os critérios e procedimento de elegibilidade definidos na Lei 81/2014, de 19 de dezembro, na sua redação atual, e no Regulamento Municipal do Direito à Habitação (RMDH), publicado na 2ª Série - parle H - do Diário da República de 29 de novembro de 2019, informa-se V. Exa que nesta data foi sinalizado o seu agregado familiar junto da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
Poderá efetuar o seu Registo de Adesão na Plataforma Habitar Lisboa, em https://habitarlisboa.cm.lisboa.pt/ ou contatar a linha telefónica gratuita 800 910 211. nos dias úteis entre as 10h00 e as 17h00 e selecionar a opção 2 «Apoio Municipal à Habitação», dispondo dos seguintes programas de acesso à habitação:
1-Programa de Arrendamento Apoiado - Telefone. 800 910 211-marque 4/ e-mail: arrendamento.apoiado@cm-lisboa.pt
2-Programada Renda Acessível - Telefone 809 910 211 - marque 2/ e-mail: renda.acessivel@cm-lisboa.pt
3- Subsidio Municipal ao Arrendamento Acessível - Telefone 900 910211 -marque 3 e-mail: subsidio.renda.acessivel@cm-lisboa.pt
Caso não tenha conhecimento e/ ou meios informáticos para efetuar o registo, deve solicitar o agenciamento de atendimento presencial online https-informaçoesserviços.lisboa.pt/contactos/agendamento-de-atendimento ou ligando 800 910 211, selecionando 0 (zero).
Há ainda disponíveis os programas de acesso à habitação, desenvolvidos pela Administração Central, aos quais poderá aceder, através do site do IHRU https://www.portaldahabitação.pt.
Todos os dados pessoais recolhidos são tratados nos termos do Regulamento Geral de Proteção de Dados e da Lei nº 58/2019 de 8 de agosto e destinam-se exclusivamente para o estudo de caracterização e de candidatura dos beneficiários das soluções habitacionais, no âmbito dos Programas de acesso à habitação - cfr. documento n.° 3 junto com a p.i. - Petição (105039) Comprovativo (71293812) de 17/12/2025 20:03:00;
6. Em 17.12.2025, a Requerente foi notificada pessoalmente pelo agente policial do despacho indicado no ponto anterior - cfr. documento n.° 3 junto com a p.i. - Petição (105039) Comprovativo (71293812) de 17/12/2025 20:03:00.
7. A Requerente vive com o seu companheiro e três filhos, com as idades de 16, 5 e 1 anos - cfr. documento n.° 1 junto com a p.i. - Petição (105039) Comprovativo (71293811) de 17/12/2025 20:03:00;
8. A Requerente efetuou o pagamento das despesas de eletricidade relativas ao fogo municipal - cfr. documento n.° 2 junto com a p.i. - Petição (105039) Comprovativo (71293813) de 17/12/2025 20:03:00.
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Factos não provados
Não se provaram quaisquer outros factos relevantes para a decisão da presente causa, nomeadamente que:
1. A Requerente está inscrita nos concursos abertos para efeitos de atribuição de habitações sociais, em regime de arrendamento apoiado;
2. A Requerente solicitou às Entidades Requeridas a atribuição de uma habitação social.
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Motivação da decisão sobre a matéria de facto
A decisão quanto à matéria de facto dada como indiciariamente provada realizou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais constantes dos autos, bem como na posição assumida pelas partes nos seus articulados, conforme é especificado nos vários pontos da matéria de facto provada.
Os pontos 1 e 2 da matéria de facto não provada resultaram da total ausência de prova documental sobre tais factos».

O Direito.
Nulidade por omissão de pronúncia.
A recorrente imputa nulidade à sentença recorrida.
Diz para o efeito que a decisão é nula por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA, por não ter apreciado questões essenciais suscitadas na petição inicial, designadamente a omissão de averiguação da situação do agregado familiar, a ausência de encaminhamento efetivo, a relevância das Deliberações 855/A/CM/2022 e 855/CM/2022 e a desigualdade de tratamento relativamente a situações idênticas.
Nos termos do disposto no art 615º, nº 1 do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a sentença é nula quando: d) «O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar».
A sentença recorrida indeferiu a providência cautelar requerida de suspensão de eficácia do ato administrativo que determinou à ora recorrente a desocupação, no prazo de 3 dias úteis, da habitação municipal sita na Rua R…, em Lisboa, deixando-a livre e devoluta, nos termos do art 35º, nº 2 da Lei nº 81/2014, de 19.12, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 32/2016, de 24.8, por a ter ocupado sem autorização e à revelia da Câmara Municipal de Lisboa.
A sentença sustentou a improcedência do pedido cautelar com a seguinte fundamentação:
resulta da factualidade sumariamente provada que a Requerente se encontra a viver num fogo municipal, acompanhada pelo seu companheiro e três filhos, e que foi notificada, em 17.12.2025, da decisão de desocupação voluntária proferida pela Entidade Requerida GEBALIS, tendo sido, ainda, informada dos programas de acesso à habitação e de apoio ao arrendamento, bem como dos contactos para obtenção de apoios sociais — cfr. pontos 5 e 6 do
probatório.
Mais dimana da factualidade provada que, desde 2017, a Entidade Requerida GEBALIS havia celebrado um contrato de arrendamento apoiado a favor de I... e que esta falecera posteriormente, tendo a sua filha comunicado àquela Entidade Requerida tal facto e que pretendia cessar o respetivo contrato — cfr. pontos 1, 3 e 4 do probatório.
Do cotejo factual dado provado, é de inferir que a Requerente não foi autorizada pela Entidade Requerida GEBALIS a habitar no imóvel, pelo que é de considerar que a mesma ocupou à revelia uma habitação municipal, sem estar munida de qualquer título legítimo. Mais se impõe concluir que a Requerente foi informada dos programas de acesso à habitação e de apoio ao arrendamento, bem como dos contactos para obtenção de apoios sociais.
Quanto à questão de a Entidade Requerida ter observado o dever de encaminhamento previsto no artigo 28°, n.° 6 da Lei n. ° 81/2014, não é despiciendo sublinhar que tal dever emerge de uma garantia no procedimento administrativo, mas que não obriga a que a Entidade Requerida disponibilize uma efetiva alternativa habitacional, mas sim que os ocupantes sejam informados e esclarecidos das prerrogativas e alternativas legais ao seu dispor, conforme acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 02.05.2024, Proc. n.° 02681/17.7BEPRT, supra citado, e a cuja fundamentação aderimos totalmente e sem reservas.
De todo o modo, importa realçar que ainda não se iniciou o procedimento de desocupação coerciva, previsto no artigo 28°, n.° 1 da Lei n.° 81/2014, e a que a Entidade Requerida se encontra vinculada a seguir em caso de não desocupação voluntária, pelo que, só no decurso de tal procedimento, a entidade gestora da habitação municipal estaria obrigada a proceder ao encaminhamento legalmente imposto nos termos supra aludidos. Na verdade, atendendo à fase do procedimento em que estamos (que antecede o procedimento de efetivação do despejo), não competia à Entidade Requerida GEBALIS cumprir com o disposto no n.° 6 do artigo 28° da Lei n° 83/2014, muito menos assegurar qualquer alternativa habitacional à Requerente.
Posto isto, considerando que a Requerente não detém qualquer título que a legitime a permanecer no imóvel em apreço e que ainda não recaiu, nesta fase, sobre a Entidade Requerida, a obrigação de encaminhamento prevista no artigo 28°, n.° 6, da Lei 81/2014, afigura-se provável que improcederá, na causa principal, o vício de violação de lei invocado pela Requerente.
…
Relativamente ao ato ora sindicado e em face da factualidade dada como sumariamente provada, resulta que a Requerente não participou na sua formação, no âmbito do procedimento dos autos.
A circunstância de a Requerente não ter sido ouvida no presente procedimento viola claramente o seu direito de participação em audiência prévia, impedindo-a de apresentar factos e/ou razões de direito que, eventualmente, não estivessem a ser alvo de ponderação pela Entidade Requerida e que lhe permitiriam tomar uma decisão o mais conforme ao quadro legal em vigor, o que traduz a violação do disposto no artigo 121°, n.° 1 do CPA, vício formal gerador da respetiva anulabilidade.
No entanto, é de frisar que, estando em causa uma atuação vinculada por parte da Entidade Requerida e padecendo o ato impugnado de um vício formal, seriam aplicáveis, em abstrato, as alíneas a) e b) do artigo 163°, n.° 5 do CPA.
… atendendo ao caráter estritamente vinculado da atuação administrativa, de acordo com o disposto nos artigos 28 e 35° do RAAH, impõe-se concluir que o ato suspendendo não poderia ter conteúdo diferente, mesmo que tivesse sido precedido de audiência prévia e tivessem sido ponderados os argumentos eventualmente esgrimidos pela Requerente.
Assim sendo, a intervenção da Requerente no procedimento não seria idónea a alterar o conteúdo da decisão final, pelo que, não obstante o ato suspendendo poder vir a ser julgado inválido, na causa principal, pela existência do vício de preterição de audiência prévia, seria de afastar o seu efeito anulatório, nos termos do disposto no artigo 163°, n.° 5, alínea a), do CPA (…).
Por conseguinte, mostra-se altamente provável que o ato suspendendo não venha a ser anulado na ação principal.
Dito isto, revelando-se improvável que a pretensão formulada no processo principal venha a proceder, não se encontra preenchido o requisito de fumus boni iuris.
Atendendo que as condições de procedência das providências cautelares definidas no n.° 1 do Artigo 120° CPTA, são de verificação cumulativa, basta a não verificação de qualquer delas para que a providência seja indeferida, não havendo, nessa medida, que analisar os restantes requisitos, a saber o fumus boni iuris e a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, ficando prejudicado o seu conhecimento nos termos do n.° 2 do artigo 608° do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1° do CPTA.
A decisão encontra-se fundamentada e efetivamente analisou o requisito cautelar fumus boni iuris, julgando prejudicado o conhecimento dos demais por a procedência da providência cautelar depender da verificação cumulativa dos requisitos do fumus boni iuris, do periculum in mora e a ponderação de interesses públicos e privados em presença. Por lapso de escrita, o tribunal disse que não havia que analisar os restantes requisitos, a saber o fumus boni iuris, quando devia ter escrito o periculum in mora. Mas resulta evidente do texto que o único requisito que o tribunal analisou e concluiu não estar preenchido foi o requisito de fumus boni iuris. Por conseguinte inexiste contradição «interna» na sentença recorrida.
O tribunal considera provável a falta de fundamento da pretensão da recorrente, designadamente por a mesma não ser titular de um direito imediato à atribuição da casa que abusivamente ocupou ou outra habitação municipal sem respeitar os procedimentos e regras reguladoras para essa atribuição.
Independentemente da fundamentação constante da decisão poder ser considerada insuficiente, incompleta ou deficiente, o certo é que a recorrente pôde perceber e efetivamente percebeu as razões que ditaram o indeferimento do requerimento cautelar, pois imputa-lhe também erros de julgamento de direito.
Além de que não padece de omissão de pronúncia.
Isto porque, em sede cautelar a questão a resolver consiste em saber se o requerente do pedido cautelar alega e prova a verificação de cada um dos requisitos cautelares, do fumus boni iuris, do periculum in mora e a ponderação de interesses, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA.
O que a recorrente identifica como questões não conhecidas pelo tribunal - a omissão de averiguação da situação do agregado familiar, a ausência de encaminhamento efetivo, a relevância das Deliberações 855/A/CM/2022 e 855/CM/2022 e a desigualdade de tratamento relativamente a situações idênticas – são na verdade argumentos, motivos, razões invocadas pela recorrente para sustentar o requisito da aparência do bom direito, mas não se confundem com a questão de apreciar se se mostrava ou não verificado este pressuposto e os demais.
Ora, a decisão recorrida, partindo do facto provado que é a ocupação pela recorrente do fogo municipal sem autorização do recorrido, decidiu pela probabilidade da falta de fundamento da pretensão da recorrente, por não dispor de qualquer título que legitimasse a ocupação ao abrigo dos procedimentos e regras reguladoras da atribuição das habitações municipais disponíveis. Assim concluiu ser provável que o ato suspendendo não venha a ser anulado na ação principal, o que implica não estar demonstrado o requisito dos fumus boni iuris e, como os requisitos legais da tutela cautelar são de verificação cumulativa, julgou prejudicado o conhecimento dos demais requisitos.
Do que vimos de dizer resulta que o tribunal pronunciou-se expressamente sobre as questões postas no requerimento inicial, concretamente, aferiu, num juízo sumário e perfunctório, da probabilidade de procedência da ação principal, isto é, do fumus boni iuris e, por entender não estar preenchido este requisito cautelar, julgou prejudicada aferição dos demais.
Daí que não padece a sentença recorrida da nulidade prevista no art 615º, nº 1, al d) do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA.

Défice de fundamentação e contradição interna
A recorrente alega que a sentença padece de fundamentação deficiente e de contradição interna, ao afirmar ter apreciado o fumus bonus iuris e, simultaneamente, declarar ficar esse requisito prejudicado.
Esta alegação da recorrente não a interpretamos como a imputação à decisão recorrida de nulidade, quer seja por falta de fundamentação, quer seja por contradição dos fundamentos com a decisão. Assim não perfilhamos o entendimento do Exmo Procurador Geral Adjunto expresso no parecer emitido nos autos.
Aliás, a recorrente não cita o art 615º, nº 1, als b) e c) do CPC e nas alegações do recurso sustenta que a sentença recorrida «revela défice de fundamentação material e uma contradição interna reveladora de insuficiente rigor decisório». Diz para o efeito que «a sentença faz uma exposição normativa relativamente extensa, mas escapa ao ponto essencial: não confronta, de forma individualizada e crítica, os argumentos efetivamente deduzidos pela Recorrente» e «na parte final, depois de afirmar expressamente que não se encontra preenchido o requisito de fumus bonus iuris, a sentença acrescenta que, por serem cumulativos os pressupostos cautelares, não há que analisar “os restantes requisitos, a saber o fumus boni iuris e a ponderação dos interesses”. A contradição é evidente. O fumus bonus iuris é simultaneamente tratado como analisado e como prejudicado. Não se trata de um simples lapso sem relevância. Trata-se de sintoma de uma fundamentação mecanizada, pouco refletida e internamente desalinhada».
Portanto, a recorrente discorda da fundamentação da sentença, por considerá-la deficitária, insuficiente (não inexistente), e imputa-lhe contradição interna na fundamentação (não oposição dos fundamentos com a decisão).
A alegada fundamentação deficiente será tratada no âmbito do erro de julgamento de direito.
Já na denominada «contradição interna», como acima referimos, o que notamos é ocorrer um lapso de escrita no texto da sentença. Efetivamente o tribunal a quo analisou e decidiu pela não verificação do requisito do fumus boni iuris, no entanto, na conclusão desse juízo escreveu que não se justificava «analisar os restantes requisitos, a saber o fumus boni iuris e a ponderação dos interesses públicos e privados em presença», quando quis dizer que, não se justificava «analisar os restantes requisitos, a saber o periculum in mora e a ponderação dos interesses públicos e privados em presença».
O erro de escrita revelado no próprio contexto da sentença dá direito à respetiva retificação (art 249º do Código Civil) e, quando notado no recurso, a correção é feita pelo tribunal superior (cfr arts 613º, nº 3, 614º, nº 2 do CPC ex vi arts 1º e 140º, nº 3 do CPTA).
Assim, retifica-se o aludido lapso de escrita, improcedendo a arguida contradição.

Erro de julgamento de direito:
Erro de julgamento quanto à ilegitimidade passiva do Município de Lisboa.
A sentença absolveu o Município de Lisboa da instância, entendendo que a gestão do fogo cabe à Gebalis e que, por isso, o Município não integra a relação material controvertida.
A recorrente discorda da decisão porque alega que estavam em causa não apenas atos de gestão do fogo, mas também deveres públicos de proteção habitacional, acompanhamento em contexto de despejo e eventual atribuição urgente de resposta habitacional.
Adiantamos, não assistir razão à recorrente neste fundamento do recurso.
A recorrente olvida no recurso que o ato suspendendo não é uma ordem para desocupação coerciva do fogo municipal, proferida nos termos e para efeitos do disposto no art 35º, nº 3 e 4 da Lei nº 81/2014. Antes, o objeto do pedido cautelar é o ato que, a 9.12.2025, determinou a desocupação voluntária de fogo social, nos termos do art 35º, nº 2 da Lei nº 81/2014, e informou a recorrente dos programas de acesso à habitação e de apoio ao arrendamento, bem como dos contactos para obtenção de apoios sociais.
O ato suspendendo foi praticado pelo Administrador da Gebalis.
Tal como corretamente refere a sentença sob recurso, a gestão do património edificado habitacional do Município de Lisboa constitui atribuição da GEBALIS, que é uma pessoa coletiva de direito privado, com natureza municipal, que goza de personalidade jurídica e é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, cujo objeto social é a promoção e gestão de imóveis de habitação social, bem como a gestão de outro património edificado habitacional que o Município decida afetar ao arrendamento, como prevêem os artigos 1º, 3º e 4º dos Estatutos da GEBALIS - Gestão do Arrendamento da Habitação Municipal de Lisboa, E.M., S.A., de acordo com as alterações aprovadas pela Deliberação 445/AML/2016, de 20.12.2016, publicados no Boletim Municipal n.° 1198 de 2.2.2017.
Nas atribuições da Gebalis contam-se, entre outras, «a prática dos atos necessários à decisão dos pedidos de cancelamento de conta nas frações municipais sob sua responsabilidade bem como a instrução de processos de cessação da utilização do fogo atribuído e de desocupação, nos termos das normas legais e regulamentares em vigor, competindo-lhe promover a desocupação expedita de frações municipais sob sua responsabilidade que sejam alvo de ocupações não autorizadas, em articulação com a Polícia Municipal (art 4º, nº 1, als h) e i) dos Estatutos da Gebalis).

Nos termos do art 10º, nº 1 do CPTA, a legitimidade passiva cabe à pessoa coletiva pública a quem seja imputável o ato que se pretende suspender e impugnar. É à pessoa coletiva que pratica o ato administrativo que a lei reconhece o interesse direto em contradizer o pedido formulado pelo autor.
No caso, embora o proprietário do fogo social seja o Município de Lisboa, a parte na relação material controvertida é a Gebalis, por o Município lhe ter atribuído a gestão dos imóveis de habitação social e as competências para, designadamente, determinar aos ocupantes sem título a desocupação voluntária do bem, livre e devoluto.
Pelo que, tendo sido o ato suspendendo, e a impugnar na ação principal, praticado pelo Administrador da Gebalis, ao abrigo das competências que lhe foram atribuídas pelo Município de Lisboa, é esta entidade – Gebalis – e não o Município de Lisboa (que não praticou o ato), que dispõe de legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA.
Tendo a sentença recorrida julgado procedente a exceção de ilegitimidade passiva do Município de Lisboa e, em consequência, absolvido o mesmo da instância, prosseguindo o processo cautelar apenas contra a entidade requerida/ recorrida Gebalis, a decisão não padece do erro de julgamento.

Erro de julgamento por antecipação indevida do mérito da ação principal
Alega a recorrente, na conclusão 3ª, que o tribunal a quo excedeu os limites próprios da tutela cautelar previstos no artigo 120º do CPTA, ao antecipar indevidamente o julgamento da ação principal e ao formular, em sede cautelar, um juízo materialmente definitivo sobre a legalidade do ato e sobre a inutilidade da audiência prévia, quando a tutela cautelar apenas exige, no fumus bonus iuris, um juízo de probabilidade séria de procedência da ação principal, não um julgamento definitivo, nem sequer quase definitivo sobre o mérito substantivo da causa. Isto significa que a sentença, em sede cautelar, decidiu já a causa principal antes de esta poder ser devidamente julgada.
Uma das características da tutela cautelar é sem dúvida a provisoriedade, com vista a obter uma decisão provisória ou interina sobre a «aparência» do direito, ao contrário do que se exige na decisão do processo principal em que se aprecia o mérito da pretensão.
O requisito cautelar relativo à aparência do bom direito implica um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da ação principal, sem uma exaustiva análise da situação litigiosa, para não esgotar nesta apreciação o mérito da ação principal. Ainda assim, dessa análise terá que resultar já um juízo afirmativo de probabilidade da ilegalidade do ato administrativo e da procedência da ação principal.
Como refere Vieira Andrade, em «A Justiça Administrativa (Lições)», 15ª edição, 2016, págs 320 e segs, antes da revisão do CPTA de 2015, operada pelo DL nº 214-G/2015, de 210, a lei bastava-se com um juízo negativo de não-improbabilidade (non fumus malus) da procedência da ação principal para fundar a concessão de uma providência conservatória, mas obrigava a que se pudesse formular um juízo positivo de probabilidade para justificar a concessão de uma providência antecipatória. Com a revisão de 2015, objetivamente passou a haver uma maior exigência de prova feita ao requerente para a obtenção de medidas cautelares conservatórias e, portanto, um maior relevo negativo da juridicidade material.
O juízo de probabilidade sobre a procedência da ação principal não pode, no entanto, antecipar o julgamento de mérito a efetuar nessa ação. «Só à ação administrativa cabe conhecer integralmente de facto e de direito e decidir sobre o mérito do litígio, proferindo decisão que constitui uma resolução definitiva do conflito e que faz caso julgado material sobre a definição do direito operada na sentença» (cfr ac do STA, de 25.9.2025, processo nº 3573/23).
Pelo que para o deferimento da providência requerida exige-se que, a partir da análise perfunctória das ilegalidades invocadas, a pretensão material do requerente formulada ou a formular na ação principal venha a ser julgada procedente, nos termos do art 120º, nº 1 do CPTA.
Do exposto resulta que, caracterizando-se o processo cautelar pela provisoriedade e urgência, o requisito relativo à aparência do bom direito implica um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da ação principal.
O que em nosso entender foi feito na sentença recorrida, de onde não resulta uma fundamentação e uma instrução profundas e exaustivas sobre o mérito da causa, como se fosse um processo principal.
O tribunal conheceu do fumus boni iuris e concluiu indiciariamente que a recorrente não detém título que a legitime a permanecer no fogo municipal, antes tendo sido abusivamente ocupado pela ora recorrente à revelia das normas que dispõe sobre a atribuição de habitações sociais, por isso, lhe foi decidida a desocupação voluntária do imóvel que, mesmo sem cumprir a formalidade de audiência prévia, não poderia ter conteúdo diferente.
O conhecimento neste processo cautelar sobre a procedência da pretensão material a formular no processo principal é sumário e, ainda que perfunctoriamente, a sentença julgou ser provável que improcederá, na causa principal, o vício de violação de lei invocado pela recorrente e altamente provável que o ato suspendendo não venha a ser anulado na ação principal com fundamento em vício formal de preterição de audiência prévia.
O facto da sentença afirmar ser altamente provável que o ato suspendendo não venha a ser anulado mais não significa do que dizer ser manifesto e evidente a aplicação ao caso do disposto no art 163º, nº 5, al a) do CPA. Daqui não decorre, hoje como antes de 2015 (com a previsão do art 120º, nº 1, al a) do CPTA), ser inútil a instauração da ação principal. Pois, além da provisoriedade, também a instrumentalidade é uma característica da tutela cautelar.
Assim sendo, ao contrário do que afirma a recorrente, a decisão recorrida não excede manifestamente o que é admissível em sede cautelar, antes procedeu à apreciação do caso e concluiu com a formulação de um juízo afirmativo de probabilidade da legalidade do ato suspendendo e da improcedência da ação principal, nos termos do art 120º, nº 1 do CPTA. Esta decisão não dispensa a análise exaustiva dos vícios imputados ao ato administrativo e a ponderação da necessidade de produção de prova para deles conhecer em sede de ação principal.
Improcede, pois, este fundamento do recurso.

Violação do contraditório e do direito à prova
Na conclusão 4ª das alegações do recurso, a recorrente invoca que a recusa de produção de prova testemunhal violou o contraditório, o direito à prova e o direito a um processo justo e equitativo, porquanto estavam em causa factos centrais e controvertidos respeitantes à carência habitacional, à inexistência de alternativa habitacional, à situação económica do agregado, aos contactos mantidos com as entidades públicas e à possibilidade de regularização da situação.
Em despacho prévio à prolação da sentença o tribunal a quo, ao abrigo do disposto no artigo 118º, nº 1 e 5 do CPTA, indeferiu os requerimentos probatórios apresentados pelas partes, por considerar que a prova documental já constante dos autos e do processo administrativo é suficiente para a apreciação do processo cautelar, cuja matéria é exclusivamente de direito. Este despacho não é objeto do recurso, que apenas versa sobre a sentença recorrida. Pelo que o que nele foi decidido transitou em julgado.
De todo o modo sempre se nota não padecer a sentença recorrida de violação do contraditório e do direito à prova e do direito a um processo justo e equitativo, porque o presente recurso vem interposto no âmbito de um processo cautelar. Nesta sede a matéria da produção de prova está prevista no artigo 118º do CPTA.
No processo cautelar, «a prova destina-se a demonstrar os factos que permitam dar como verificados os requisitos de que depende o decretamento da providência (fumus boni juris e periculum in mora) e aferir o grau de prevalência dos prejuízos que possam resultar para os interesses envolvidos da adoção da providência ou da sua recusa, para efeito da aplicação do critério de ponderação de interesses ou da possibilidade de adotar uma contraprovidência» (Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, em Comentário ao CPTA, 2017, 4ª edição, pág 958).
O artigo 118º, nº 1 do CPTA estabelece que no processo cautelar pode haver lugar a produção de prova, quando o juiz a considere necessária, ou seja, o juiz dispõe de liberdade de investigação, podendo bastar-se com a prova documental junta com os articulados, prescindindo de outras diligências probatórias, determinar a produção das provas indicadas pelas partes ou ordenar oficiosamente a produção de outros meios de prova (cfr nº 3 e 5 do art 118º do CPTA).
As exigências probatórias inerentes aos procedimentos cautelares, na averiguação da verdade material, devem ter em conta o carácter sumário da apreciação, atenta a celeridade exigida na resolução do processo, devendo ser evitada a produção de prova inútil.
Neste sentido, o juiz pode recusar diligências de prova que lhe tenham sido requeridas, quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios, considerando o objeto do litígio, que no caso sabemos ser os factos concretos que permitam dar como verificados os requisitos de que depende o decretamento da providência.
Ora, compulsado o requerimento inicial e a matéria de facto provada na sentença, que a recorrente não impugna nos termos e para os efeitos previstos no art 640º, nº 1 do CPC, resulta que a recorrente se encontra a viver num fogo municipal, acompanhada pelo seu companheiro e três filhos, e que foi notificada, em 17.12.2025, da decisão de desocupação voluntária proferida pela entidade recorrida Gebalis, tendo sido, ainda, informada dos programas de acesso à habitação e de apoio ao arrendamento, bem como dos contactos para obtenção de apoios sociais.
Mais resulta apurado que a recorrente ocupou o fogo municipal sem autorização e à revelia da entidade recorrida, sem contrato, documento de atribuição ou de autorização.
Estes factos foram os considerados relevantes para o tribunal apurar da verificação do pressuposto legal do fumus boni iuris da providência de suspensão de eficácia do ato suspendendo que determinou a desocupação voluntária do fogo municipal, nos termos e para efeitos do disposto no art 35º, nº 1 e nº 2 da Lei nº 81/2014.
Os factos que a recorrente identifica como carecidos de prova testemunhal – respeitantes à carência habitacional, à inexistência de alternativa habitacional, à situação económica do agregado, aos contactos mantidos com as entidades públicas e à possibilidade de regularização da situação – não foram atendidos por não estar em causa um procedimento de desocupação coerciva, nos termos e para efeitos do disposto no art 35º, nº 3 e nº 4 da Lei nº 81/2014.
Neste contexto, de conhecimento sumário, provisório, perfunctório, a prova documental junta aos autos afigura-se como suficiente, redundando a realização de diligência de inquirição de testemunhas em ato inútil, proibido por lei, nos termos do art 130º do CPC, aplicável ex vi art 1º do CPTA.
Em suma, inexiste défice instrutório, violação do direito ao contraditório, do direito à prova, do direito a um processo justo e equitativo, porque o juiz cautelar, nos termos do disposto no art 118º, nº 1 e nº 5 do CPTA, pode recusar a produção de prova testemunhal quando considere assentes os factos relevantes para decidir.
Pelo que improcede o erro de julgamento.

Erro de julgamento quanto ao fumus boni iuris
A recorrente discorda do julgamento de falta de fumus boni iuris.
Alega, nas conclusões 5 a 8 do recurso, que a sentença incorreu em erro de julgamento ao concluir pela ausência de fumus boni iuris, quando a pretensão principal da Recorrente se funda em quadro normativo sério e plausível, integrado pelo artigo 65.º da CRP, pelo artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, pelo artigo 13.º da Lei n.º 83/2019 e pelos artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 89/2021.
Mais invoca, na conclusão 10ª, terem sido violados também os artigos 13.º, 20.º, 65.º, 266.º, n.º 2, e 267.º, n.º 5, da CRP; os artigos 121.º e 163.º do CPA; o artigo 120.º do CPTA e os artigos 1.º, 7.º, 24.º e 34.º, n.º 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como o Princípio 19 do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.
Analisemos.
A alegação (conclusão 10ª) de que foram violados os artigos 1.º, 7.º, 24.º e 34.º, n.º 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como o Princípio 19 do Pilar Europeu dos Direitos Sociais consubstancia nova causa de pedir somente alegada nesta instância. Sobre esta ilegalidade não se pronunciou o recorrido na oposição nem o Tribunal na sentença.
Dessa forma, o novo vício invocado apenas no recurso configura uma matéria nova, e na medida em que não participa do objeto da causa, nem é de conhecimento oficioso, não pode ser considerada pelo tribunal de recurso.
Avançando,
A adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento da pretensão do recorrente exige a verificação dos critérios legais do artigo 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA.
Com efeito, nos termos do art 120º, nº 1 e 2 do CPTA, a procedência do pedido formulado em processo cautelar depende da verificação de três requisitos:
i) Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a parte visa assegurar no processo principal - periculum in mora;
ii) Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris;
iii) Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Estes três requisitos – dois positivos (nº 1 do art 120º do CPTA) e um negativo (nº 2 do art 120º do CPTA) - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência cautelar requerida.
O que significa que a não verificação de um dos requisitos positivos impõe desde logo o indeferimento da providência, e que a análise do requisito negativo apenas se exigirá no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni juris».
O tribunal a quo começou por analisar o critério/ requisito/ pressuposto do fumus boni iuris que a norma do art 120º, nº 1 do CPTA diz estar preenchido sempre que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente.
O art 120º, nº 1 do CPTA enquadra o requisito do fumus boni iuris no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer na ação principal.
Entende-se como provável o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça.
O tribunal decidiu, tendo em conta que a Requerente não detém qualquer título que a legitime a permanecer no imóvel em apreço e que ainda não recaiu, nesta fase, sobre a Entidade Requerida, a obrigação de encaminhamento prevista no artigo 28°, n.° 6, da Lei 81/2014, afigura-se provável que improcederá, na causa principal, o vício de violação de lei invocado pela Requerente.
Decidiu ainda que atendendo ao caráter estritamente vinculado da atuação administrativa, de acordo com o disposto nos artigos 28 e 35° do RAAH, impõe-se concluir que o ato suspendendo não poderia ter conteúdo diferente, mesmo que tivesse sido precedido de audiência prévia e tivessem sido ponderados os argumentos eventualmente esgrimidos pela Requerente. Pelo que, mostra-se altamente provável que o ato suspendendo não venha a ser anulado na ação principal.
Dito isto, revelando-se improvável que a pretensão formulada no processo principal venha a proceder, não se encontra preenchido o requisito de fumus boni iuris.
Ora, como dissemos acima, a decisão sobre a matéria de facto não foi impugnada no recurso, nos termos e para os efeitos previstos no art 640º, nº 1 do CPC, pelo que o conhecimento do erro de julgamento de direito quanto ao fumus boni iuris terá de assentar na concreta factualidade apurada pelo Tribunal a quo.
E, assim sendo, da matéria de facto provada resulta que o fogo sito na Rua Rui Grácio, lote 370 A, Escada F, 4º Esq, Bairro da Flamenga, em Lisboa, é propriedade do Município de Lisboa.
Sendo gerido e administrado pela recorrida Gebalis, ao abrigo das suas atribuições estatutárias.
O referido fogo esteve arrendado a I..., que faleceu a 15.1.2024. A 20.2.2024 a filha da arrendatária comunicou o óbito e que pretendia cessar o contrato de arrendamento.
A 17.12.2025 a recorrida Gebalis notificou pessoalmente a recorrente para proceder à desocupação, no prazo de 3 dias úteis, da habitação municipal, sita na Rua Rui Grácio, lote 370 A, Escada F, 4º Esq, Bairro da Flamenga, em Lisboa, deixando-a livre e devoluta, com fundamento nos seguintes factos:
a) a ora recorrente ocupou aquela habitação municipal sem autorização e à revelia da Câmara Municipal de Lisboa;
b) todas as ocupações não autorizadas de habitações municipais vagas são desocupadas.
A presente ordem de desocupação é feita ao abrigo do nº 1 e nº 2 do art 4º do Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais (RDHM) e da Lei nº 81/2014.
No caso de não proceder à desocupação no prazo acima referido, a PM executará a desocupação de forma coerciva,…
Perante estes concretos factos, a entidade recorrida notificou a recorrente para desocupar o locado, ao abrigo do nº 1 e nº 2 do art 4º do Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais (RDHM) e da Lei nº 81/2014.
Diz a recorrente, nas suas conclusões de recurso, estar verificado in casu o requisito do fumus boni iuris por a sua pretensão se fundar no art 65º da CRP, no art 28º, nº 5 da Lei nº 81/2024, no art 13º da Lei nº 83/2019 e pelos arts 3º e 4º do DL nº 89/2021.
A recorrente não poderá obter, através da presente instância e da ação principal, que a Gebalis lhe atribua o fogo municipal, sito na Rua Rui Grácio, lote 370 A, Escada F, 4º Esq, Bairro da Flamenga, em Lisboa, ou outro, com fundamento no disposto no artigo 65º da CRP; no artigo 28º, nº 6 da Lei nº 81/2014, de 19.12, com a redação que lhe foi dada pela Lei n.º 32/2016, de 24.8 (que abreviadamente passamos a identificar como Lei nº 81/2014); no art 13º da Lei 83/2019, de 3/9 (Lei de bases da habitação); nos arts 3º e 4º do DL nº 89/2021, de 3/11.
Isto porque as normas invocadas pela recorrente não lhe atribuem um direito ao arrendamento da habitação social, sita na Rua R…, ou de outra habitação social.
Desde logo, o direito à habitação, constitucionalmente previsto no artigo 65º da CRP, depende de concretização legislativa e a sua efetividade está dependente da reserva do possível.
A norma do artigo 65º da CRP tem natureza programática.
Na sua vertente positiva, como direito social, o direito à habitação não confere um direito imediato a uma prestação efetiva dos poderes públicos, mediante a disponibilização de uma habitação (cfr Gomes Canotilho e Vital Moreira, «CRP anotada», vol I, 2007, 4ª edição, pág 835).
O direito à habitação, na sua vertente positiva, não é diretamente aplicável ou exequível; ou seja, é necessária uma atuação do legislador para concretizar tal direito, pelo que o seu cumprimento só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei (cfr Ac do STA, de 13.4.2023, processo nº 47/22).
As leis ordinárias (infraconstitucionais) estabelecem as obrigações públicas tendentes a assegurar a oferta de habitações e definem critérios objetivos e imparciais de acesso dos interessados às habitações públicas.
A Lei nº 83/2019, de 3.9 estabelece as bases do direito à habitação e as incumbências e tarefas fundamentais do Estado na efetiva garantia desse direito a todos os cidadãos, nos termos da Constituição (art 1º).
O DL nº 89/2021, de 3.11 regulamenta a Lei de Bases da Habitação, estabelecendo as obrigações das entidades públicas relativas à garantia de uma alternativa habitacional, os termos em que as mesmas entidades têm direito legal de preferência na alienação de imóveis habitacionais, bem como as suas competências de fiscalização das condições de habitabilidade no âmbito do arrendamento habitacional (art 1º).
A Lei nº 81/2014, de 19.12, alterada pela Lei nº 32/2016, de 24.8 e pelo DL nº 89/2021, de 3.11, estabelece o novo regime do arrendamento apoiado para habitação.
Nos termos do disposto no art 7º da Lei nº 81/2014 a atribuição de uma habitação em regime de arrendamento apoiado efetua-se mediante um dos seguintes procedimentos:
a) Concurso por classificação;
b) Concurso por sorteio;
c) Concurso por inscrição.
Para as situações de ocupação da habitação municipal sem título, dispõe o art 35º, nº 1 da Lei nº 81/2014 que são consideradas sem título as situações de ocupação, total ou parcial, de habitações de que sejam proprietárias as entidades referidas no nº 1 do artigo 2º, em que se incluem as recorridas, por quem não detém contrato ou documento de atribuição ou de autorização que a fundamente.
Nessas circunstâncias, prevê o nº 2 do art 35º que o ocupante está obrigado a desocupar a habitação e a entregá-la, livre de pessoas e bens, até ao termo do prazo que lhe for fixado, não inferior a três dias úteis, na comunicação feita para o efeito, pelo senhorio ou proprietário, da qual deve constar ainda o fundamento da obrigação de entrega da habitação.
Para o caso de não ser cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação nos termos do número anterior, estipula o nº 3 do art 35º, há lugar a despejo nos termos do artigo 28º, devendo ser concretizados os procedimentos subsequentes com vista ao despejo, nos termos do art 28º da mesma Lei (nº 4 do art 35º).
Designadamente, cumprindo o disposto no art 28º, nº 6 ex vi art 35º, nº 4 da Lei nº 81/2014 e no art 13º, nº 4 da Lei nº 83/2019, de 3.9, os serviços dos proprietários e gestores dos imóveis devem proceder ao encaminhamento dos agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional pessoal para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais.
Neste caso, a entidade recorrida proferiu decisão de desocupação voluntária do imóvel ocupado, nos termos do art 35º, nº 2 da Lei nº 81/2014 e art 4º, nº 1 e 2 do RDHM, e notificou-a à recorrente.
A recorrida ainda não iniciou o procedimento de desocupação coerciva do imóvel ocupado pela recorrente, previsto no art 35º, nº 3 e 4 da Lei nº 81/2014 e no art 4º, nº 6 do RDHM.
Ora, só no caso da recorrente não proceder à desocupação voluntária do fogo social, se aplica à ocupação sem título o disposto no art 28º da Lei nº 81/2014, que regula os procedimentos subsequentes com vista ao despejo da habitação, e designadamente o nº 6 do preceito.
O que significa que na situação em análise ainda não impendia sobre a recorrida a obrigação de encaminhamento do agregado familiar da recorrente para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, caso o mesmo tivesse efetiva carência habitacional.
Porquanto, a situação de ocupação sem título da recorrente ainda está na fase de desocupação voluntária, prevista no art 35º, nº 2 da Lei nº 81/2014.
Apenas quando passar à fase de desocupação coerciva, o legislador ordinário, do art 35º, nº 3 e 4 da Lei nº 35/2014, determina que há lugar a despejo nos termos do artigo 28º e é aplicável às desocupações sem título o disposto no nº 6 do artigo 28º.
Não obstante, lê-se no texto do ato suspendendo que a recorrida prestou à recorrente as seguintes informações:
Considerando a impossibilidade de promover a imediata atribuição de uma habitação permanente no parque habitacional público existente, uma vez que têm de ser cumpridos os critérios e procedimento de elegibilidade definidos na Lei n.° 81/2014 e no Regulamento Municipal do Direito à Habitação (RMDH), publicado na 2ª Série - parte H- do Diário da República de 29 de Novembro de 2019, informa-se que nesta data [9.12.2025] foi sinalizado o seu agregado familiar junto da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
Poderá efetuar o seu Registo de Adesão na Plataforma Habitar Lisboa, em https: // habitarlisboa.cmlisboa.pt/ou contatar a linha telefónica gratuita 800 910 211, nos dias úteis entre as 10h00e as 17h00 e selecionar a opção 2 "Apoio Municipal à Habitação", dispondo dos seguintes programas de acesso à habitação:
1-Programa de Arrendamento Apoiado - Telefone: 800 910 211-marque 4/ e-mail: arrendamento.apoiado@cm-lisboa.pt
2-Programa de Renda Acessível - Telefone 800 910 211 - marque 2/ e-mail: renda.acessivel@cm-lisboa.pt.
3- Subsídio Municipal ao Arrendamento Acessível - Telefone 800 910 211-marque 3/e-mail: subsidio.renda.acessivel@cm-lisboa.pt.
Caso não tenha conhecimento e/ou meios informáticos para efetuar o registo, deve solicitar o agendamento de atendimento presencial online https://informacoeseservicos.lisboa. pl/contactos/agendamento-de-atendimento ou ligando 800 910 211, selecionando 0 (zero).
Há ainda disponíveis os programas de acesso à habitação, desenvolvidos pela Administração Central, aos quais poderá aceder, através do site do IHRU https://www.portaldahabitacao.pt".
Do que resulta evidente que, como decidiu este TCAS, em acórdão proferido a 21.5.2026, no processo nº 33286/24.5BELSB.CS1, que subscrevemos na qualidade de Segundo Adjunto, o recorrido apenas foi notificado da ordem de desocupação voluntária, não do despejo ou da desocupação coerciva, sendo que, nos termos dos nºs 3 e 4 do artigo 35º, o disposto no artigo 28º, mormente no seu nº 6, só é aplicável às desocupações de habitações ocupadas sem título, se não for cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação livre e devoluta.
A presente ação foi instaurada antes de terem sido iniciados os procedimentos necessários ao despejo, significando que, usando a terminologia do nº 6 do artigo 28º, o agregado familiar da Recorrida não chegou a ser alvo de despejo. (…).
Donde, se não teve início a desocupação coerciva da Recorrida, se esta não logrou provar nos autos a sua efetiva carência habitacional, sobre a Recorrente não impende o dever de previamente a encaminhar para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, nos termos do artigo 28º, nº 6, por remissão do artigo 35º, nº 4.
Apesar do que, na notificação para desocupação voluntária, foi a Recorrida informada que … poderá efetuar o seu Registo de Adesão na Plataforma Habitar Lisboa …
Na sequência desta notificação, … ainda que desconhecendo a efetiva situação habitacional da Recorrida e se esta iria ou não desocupar voluntariamente a habitação social em referência, a Recorrente informou a Recorrida dos meios, plataformas, programas, contactos [com indicação dos números de telefone e das teclas a carregar para não haver dúvidas no acesso indicado] de atendimento municipal ou endereços eletrónicos centrais, existentes e possíveis de ser contactados pela mesma para o efeito de poder aceder à habitação ou a indicação de que poderia obter encaminhamentos para outros apoios sociais na Junta de Freguesia da sua área de residência, na Santa Casa da Misericórdia de Lisboa ou recorrendo à Emergência Social, através dos números telefónicos indicados.
O que não pode deixar de ser entendido como encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, como dispõe o referido artigo 28º, nº 6.
No mesmo sentido decidiu o STA no mencionado acórdão de 2.5.2024, prolatado no processo nº 02681/17.7BEPRT, “[o] cumprimento da obrigação de encaminhamento prevista no número 6 do artigo 28.º da Lei 81/2014, de 19 de dezembro, na redação introduzida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, consubstancia-se, essencialmente, através da prestação de informações sobre as soluções legais de acesso à habitação e os apoios habitacionais existentes, mas não da realização de diligências concretas para obtenção de uma nova habitação”.
Extraindo-se da respetiva fundamentação que: “13. Sempre se dirá, a benefício da certeza do direito, que ainda que os Recorrido beneficiassem do «encaminhamento» previsto no número 6 do artigo 28.º, a efetivação do respetivo despejo não estaria legalmente dependente da existência de uma alternativa concreta para a resolução do seu problema habitacional.
Aquela disposição legal não lhes confere o direito a exigir a disponibilidade de uma habitação determinada, dado que a mesma apenas estabelece uma obrigação de meios, mas não de resultado.
É nesse sentido que se tem de interpretar a expressão «encaminhamento», que literalmente significa uma simples orientação, e não permite a leitura garantística que dela fez o tribunal a quo.”
Entendimento a que aderimos por com o mesmo concordarmos plenamente, porquanto o direito à habitação, previsto no artigo 65º, nº 1 da CRP é um direito fundamental, enquadrado nos direitos económicos, sociais e culturais, cuja efetividade e exequibilidade prática depende das condições e termos definidos na lei material para o efeito, sendo que, no que concerne ao direito à habitação social, mormente, ao arrendamento apoiado para habitação, as condições de acesso estão previstas na referida Lei nº 81/2014, e os ocupantes sem título estão obrigados a desocupar a habitação e a entregá-la livre de pessoas e bens à entidade gestora, mesmo que invoquem não ter alternativa habitacional. Esta, por sua vez, tem o dever de, verificada a ocupação ilegal, determinar, primeiro, a sua desocupação voluntária e, caso não tenha sucesso, de desencadear os procedimentos de despejo ou de desocupação coerciva, promovendo, no caso dos agregados com efetiva (comprovada) carência habitacional, o seu encaminhamento/direcionamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais e não para uma habitação concreta, seja permanente ou a ser ocupada em termos provisórios.
Aderimos, aliás subscrevemos, esta interpretação conjugada dos dispositivos legais dos artigos 35º e 28º, ambos, da Lei nº 81/2014, que se aplica de pleno à situação concreta do recorrente (ainda que o acórdão deste TCAS, de 21.5.2026, tenha sido exarado em processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e seja recorrente o proprietário do fogo social e recorrido o ocupante sem título).
Pelo exposto, se não teve início a desocupação coerciva da recorrente/ ocupante sem título do fogo municipal sito na Rua Rui Grácio, lote 370 A, Escada F, 4º Esq, Bairro da Flamenga, em Lisboa, sobre a recorrida não impende o dever de previamente encaminhar a recorrente para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, nos termos do artigo 28º, nº 6, por remissão do artigo 35º, nº 4.
Ainda assim, a notificação pessoal à recorrente do despacho de 9.12.2025 informou-a dos meios, plataformas, programas, contactos [com indicação dos números de telefone], endereços eletrónicos existentes e possíveis de ser contactados pela recorrente para o efeito de poder aceder a programas de acesso à habitação disponíveis a nível municipal e nacional. O que não pode deixar de ser entendido como encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, como dispõe o artigo 28º, nº 6 da Lei nº 81/2014.
Por conseguinte, não obstante à recorrente não ter sido determinado o despejo, das normas do art 28º, nº 6 da Lei nº 81/2014, do art 13º, nº 4 e nº 5 da Lei nº 83/2019, de 3.9, dos arts 3º e 4º do DL nº 89/2021, de 3.3 e mesmo do art 65º da Constituição da República, não decorre assistir-lhe o direito a exigir a disponibilidade de uma habitação, a celebrar com o Município de Lisboa um contrato de arrendamento, nem tão pouco se consente que da leitura de tal comando legal resulte uma qualquer propensão para deixar perpetuar ou dar cobertura, de modo ilimitado, a uma ocupação irregular de um fogo social (Ac. do TCA Sul de 14.11.2024, proferido no processo 2013/24.8BELSB).
Acresce que a ocupação de um fogo municipal por quem não detém contrato ou documento de atribuição ou de autorização que a fundamente, em violação das normas que dispõem sobre atribuição de habitações sociais, constitui o ocupante na obrigação de a desocupar e a entregar livre de pessoas e bens à entidade proprietária ou gestora do bem, que para o efeito lhe deve fixar um prazo, nos termos do disposto no art 35º, nº 1 e 2 da Lei nº 81/2014. Pelo que, não estando iniciado o procedimento com vista a determinar a desocupação coerciva do bem ocupado, não podia a recorrente exercer o direito de participação suscetível de influenciar o conteúdo da decisão final daquele procedimento, designadamente quanto à ponderação da situação do agregado, da existência de menores, da carência habitacional e da eventual regularização administrativa.
Do mesmo modo, porque o ato suspendendo determina a desocupação voluntária do fogo municipal ocupado pela recorrente depois da comunicação do óbito da antiga arrendatária (em 20.2.2024) e não foi proferido em procedimento administrativo para regularização de ocupações sem título anterior a 01/10/2021, não releva a apreciação do argumento relativo às deliberações municipais invocadas pela recorrente, nem a apreciação da desigualdade de tratamento relativamente a situações materialmente idênticas de ocupações sem título anteriores a 01/10/2021.
É de antever, assim, como julgado pelo tribunal a quo, que a pretensão da recorrente carece de base legal, sendo provável que não irá obter decisão que lhe seja favorável na ação principal.
Pelo que, se evidencia a falta de preenchimento do requisito de adoção da providência cautelar correspondente ao fumus boni iuris.
E, por assim ser, improcede também este fundamento do recurso.

Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário caso lhe esteja concedido.
Notifique.
*
Lisboa, 2026-06-03,
(Alda Nunes)
(Ricardo Ferreira Leite)
(Joana Costa e Nora).