Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	909/14.4BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	07/15/2026

Relator:	HELENA TELO AFONSO

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção de Contratos Públicos


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório:
F…, LDA., com os sinais nos autos, instaurou a presente ação administrativa especial contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, na qual, por referência ao contrato n.º 2011/001/… relativo à manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo de arruamento do Parque das Nações, formulou os seguintes pedidos:
a) Que seja reconhecido o direito da Autora à reposição do equilíbrio económico do contrato n.º 2011/001/… relativo à manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo de arruamento do Parque das Nações, mediante a concessão de prazo para a execução das prestações contratuais que ainda se encontram por executar;
b) Que seja declarada a nulidade ou que seja anulado o ato consubstanciado no despacho de 04-02-2014, do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa;
c) Ou, subsidiariamente, ser a ED condenada no pagamento de uma indemnização à Autora no valor de € 541.378,36 (quinhentos e quarenta e um mil trezentos e setenta e oito euros e trinta e seis cêntimos), correspondentes aos lucros cessantes pelo incumprimento do contrato, ou, caso assim não se entenda, no valor de € 91.697,60 (noventa e um mil, seiscentos e noventa e sete euros e sessenta cêntimos), nos termos previstos no artigo 381.º, aplicável ex vi artigo 454.º n.º 6, ambos do Código dos Contratos Públicos (“CCP”); e,
d) Que seja anulado o ato de adjudicação praticado no âmbito do procedimento de ajuste direto n.º 22/2014, lançado pela ED.

Indicou como contrainteressada a T…, S.A.

Em 19.07.2019 foi proferido despacho saneador, no qual foi apreciada a matéria de exceção invocada pela entidade demandada, tendo, designadamente, sido julgada procedente a exceção de ilegitimidade ativa/falta de interesse em agir quanto ao pedido de anulação do ato de adjudicação praticado no âmbito do procedimento de ajuste direto n.º 22/2014, lançado pela ED. Decidiu-se, ainda, atendendo à matéria de facto relevante para a decisão a proferir, que a questão a decidir é eminentemente jurídica e à prova documental constante dos autos, “considera-se desnecessária a realização de quaisquer diligências probatórias para o apuramento da verdade material (cfr. o disposto no artigo 87.º n.º 1 al. c) e no artigo 90.º n.º 2 do CPTA).”.

Por sentença proferida a 31.03.2022, no Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação administrativa especial foi julgada totalmente improcedente, e, em consequência, absolvida a Entidade Demandada dos pedidos formulados nas alíneas a) a c).

Inconformada, a Autora/Recorrente interpôs recurso da referida sentença, apresentando alegação e formulando as seguintes conclusões:
«1ª. O Tribunal Recorrido incorreu em erro de julgamento ao dispensar a produção de prova testemunhal. Com efeito, nos presentes autos, a Recorrente, entre outros, peticionou a anulação do Ato Impugnado por vício de violação de lei, decorrente da violação do princípio boa-fé, na vertente de tutela da confiança, estatuído pelo art. 6.º-A do CPA e, o reconhecimento do direito à reposição de equilíbrio económico-financeiro do contrato por imposição de novas condições na prestação dos serviços que não se encontravam previstas no Contrato.
2ª. Para o efeito, a Recorrente invocou o seguinte que (i) a Parque Expo comunicou à Autora que devido às contenções orçamentais, a equipa afeta à prestação de serviços não poderia ser superior a 58 pessoas, situação que seria reposta ao final de um ano de execução do Contrato” (ii) a Parque Expo nunca permitiu que a Autora substituísse pessoas que faltassem (férias, doença, etc) por outras, não lhe sendo por isso possível colmatar ausências de pessoal; (iii) “a Parque Expo proibiu a prestação de serviços pela equipa aos fins de semana, (iv) foi instituída a obrigatoriedade de os funcionários da Autora terem que se deslocar às instalações dos estaleiros da Autora para proceder à contagem do pessoal três vezes ao dia; (v) os autos de medição dos trabalhos eram elaborados pela G… e entregues posteriormente à Autora para recolha de assinaturas como elemento essencial para a emissão das faturas. Nessa elaboração, não eram frequentemente contabilizados todos os equipamentos que estavam ao serviço da manutenção, situação que lhe foi imposta como condição para a emissão das faturas; (v) foi frequentemente exigida a permissão da utilização de equipamentos e mão de obra da Autora para apoio nos trabalhos de outros prestadores de serviços estranhos ao Contrato que nunca foram contabilizados nos autos de medição, não tendo a Autora sido em momento algum remunerada pela cedência destes meios”.
3ª. A dispensa da produção de prova impediu a Recorrente de demonstrar os fundamentos do pedido formulado, e determinaram o erro de julgamento da Sentença recorrida na apreciação dos vícios imputados ao Ato Impugnado e ao reconhecimento do direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato;
4ª. Termos em que se requer a ampliação da matéria de facto de forma a incluir nesta os factos acima transcritos, bem como, que seja ordenada a inquirição das testemunhas arroladas para prova dos mesmos.
5ª. O Tribunal Recorrido incorreu em erro de julgamento, ao considerar que o regime convencionado e prescrito nas peças concursais foi o da prestação de serviços “por séries de preços”.
6ª. Com efeito, nos termos constantes na Cláusula 3ª do Contrato, “pela prestação dos serviços contratados, a PRIMEIRA OUTORGANTE pagará à SEGUNDA OUTORGANTE a quantia global de 4.000.000,00 € (quatro milhões de euros), acrescida de IVA à taxa legal em vigor, mediante 36 (trinta e seis) pagamentos mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas, após comprovação pela Fiscalização da sua execução”;
7ª. Tratou-se, pois, de uma obrigação fixa, não tendo o Contrato determinado o pagamento do valor por aplicação dos preços unitários adjudicados em virtude das quantidades de serviços efetivamente prestadas.
8ª. Após a adjudicação do procedimento e celebração do Contrato, a Autora, para poder dar cumprimento integral às obrigações assumidas, para além de afetar equipamentos seus a este Contrato, adquiriu os equipamentos e veículos constantes nos contratos juntos como documento n.º 1 com a petição inicial, tendo para esse efeito assumido um investimento de €274.256,09 (duzentos e setenta e quatro mil, duzentos e cinquenta e seis euros e nove cêntimos);
9ª. Também para esse efeito, a Autora reforçou o seu quadro de pessoal tendo, na sequência imediata da adjudicação, admitido um total de 21 trabalhadores para afetar à execução do Contrato e realocado a este Contrato 58 funcionários da Autora (cfr. Documento n.º 6 do requerimento cautelar);
10ª. No âmbito da execução do Contrato, e embora a proposta da Autora previsse um número de trabalhadores afetos ao Contrato de 71 pessoas nos termos constantes do Anexo I do Caderno de Encargos - Condições Técnicas - Anexos (cfr. Documento n.º 2 do requerimento cautelar), nos primeiros meses da execução do Contrato a Parque Expo comunicou à Autora que devido às contenções orçamentais, a equipa afeta à prestação de serviços não poderia ser superior a 58 pessoas, situação que seria reposta ao final de um ano de execução do Contrato;
11ª.Porém, não só a situação nunca foi reposta, como a Parque Expo nunca permitiu que a Autora substituísse pessoas que faltassem (férias, doença, etc) por outras, não lhe sendo por isso possível colmatar ausências de pessoal, o que teve um significativo impacto na faturação dos serviços prestados;
12ª.Também durante a execução do Contrato, a Parque Expo proibiu a prestação de serviços pela equipa aos fins de semana, o que determinou um grave desequilíbrio financeiro na prestação dos serviços porquanto este era um dos itens nos quais a Autora tinha maior rentabilidade e lhe permitiu oferecer preços unitários reduzidos para outros itens;
13ª.Em virtude dos factos acima identificados e em particular em virtude da demanda da fiscalização/entidade adjudicante ter sido substancialmente inferior à que se encontrava contratada, os valores mensais faturados foram sempre inferiores aos previstos (estes resultantes da média resultante do valor global dividido por 36 meses), conforme se pode constatar pelo Documento n.º 14 junto ao requerimento cautelar;
14ª.A verdade é que embora o Caderno de Encargos faça referência a um contrato de valor variável por “séries de preços”, ao longo do procedimento bem como aquando da celebração do Contrato, foi expressamente assumido pelas Partes, e em particular pela Parque Expo, que o contrato em questão correspondia a uma prestação global de valor fixo;
15ª.Precisamente por assim ser e quando expressamente questionada para essa questão por parte de um (outro) concorrente, o júri do procedimento referiu que qualquer supressão de trabalhos ou adjudicação de trabalhos adicionais seria sujeita ao regime legal prescrito no CCP nos artigos referentes a trabalhos a mais e trabalhos a menos;
16ª.Ora, este regime apenas faz sentido para contratos com prestações fixas, fazendo sentido recorrer-se ao regime da supressão de trabalhos quando o contrato prevê a obrigatoriedade da sua prestação integral;
17ª.É assim neste contexto que a Autora apresentou os valores unitários de cada prestação, pressupondo a sua efetiva prestação;
18ª.Sublinhe-se que sendo as quantidades previstas como compreendidas no âmbito do Contrato foram definidas pela Entidade Adjudicante, pelo que é evidente que as mesmas são do seu conhecimento;
19ª.Estes pressupostos e esta qualificação do contrato encontram acolhimento literal na cláusula 3ª do Contrato, que estabelece de forma expressa que pela prestação dos serviços será pago o valor fixo de €4.000.000,00 por pagamentos mensais em função das quantidades de trabalho executadas;
20ª.Sublinhe-se que o facto de os pagamentos do preço não serem prestações fixas, sendo antes variáveis, corresponde tão-somente à forma como as partes entenderam estabelecer o modo de pagamento do preço, não alterando o objeto do contrato celebrado;
21ª. Nos termos do disposto no artigo 312.º do CCP, os contratos podem ser modificados “quando as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal e imprevisível, desde que a exigências das obrigações por si assumidas afete gravemente os princípios da boa fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato”',
22ª.Como refere Menezes Cordeiro, “a confiança não se limita à não ocorrência de graves prejuízos: ela antes assenta em todo um programa contratual, a desenrolar no tempo, e que irá proporcionar o lucro mobilizador em toda a operação” (cfr. “Contratos Públicos, Subsídios para a Dogmática Administrativo com exemplo no Princípio do Equilíbrio Financeiro”, Cadernos O Direito, n.º2, 2007, pág. 106);
23ª.A alteração das circunstâncias pode, assim, determinar a modificação dos contratos desde que se verifiquem as seguintes condições:
a. Ser uma alteração anormal e imprevisível;
b. Causar prejuízos elevados;
c. A exigência do cumprimento das obrigações assumidas afetar gravemente os princípios da boa fé; e
d. A alteração não estar coberta pelos riscos próprios do contrato.
24ª.Ora, no caso sub judice verificamos que:
a. A sucessiva redução do Contrato bem como as condições impostas para a execução dos serviços (controlo do pessoal três vezes ao dia nos estaleiros da Autora, a cedência de equipamento e mão de obra para outros prestadores de serviços, a imposição dos autos de medição pela fiscalização com redução das quantidades de trabalho executadas) correspondem a factos que não podiam ter sido previstos pela Autora aquando da apresentação da sua proposta do Concurso Público nem da celebração do Contrato com a Parque Expo;
b. Estes fatores causaram prejuízos elevadíssimos, porquanto a F…, Lda realizou investimentos avultados para assegurar a prestação dos serviços compreendidos no Contrato contando para o efeito com uma rentabilidade associada à faturação do preço contratual, tendo ao invés assistido a uma redução imposta da faturação dos serviços e ao agravamento dos encargos associados à prestação dos serviços que não foram (nem podiam ter sido) ponderados aquando da elaboração da proposta;
c. Esta situação é manifestamente atentatória ao princípio da boa fé, porquanto se exige ao contratante particular que cumpra com os serviços e qualidade que sejam determinados pela entidade adjudicante, sem que seja assegurada a rentabilidade pressuposta aquando da assunção da obrigação;
d. Por último, as alterações ocorridas não estavam cobertas pelos riscos próprios do Contrato. Com efeito, e tendo especificamente presente as respostas dadas no âmbito do concurso público, a Autora não assumiu em situação alguma o risco de o contrato ser executado apenas a cerca de 70% e de lhe serem impostas condições e exigências atípicas neste tipo de contratos que tornam o Contrato significativamente mais oneroso;
25ª.O artigo 314.º do CCP estabelece de forma expressa que o cocontratante terá direito à reposição do equilíbrio contratual quando o fundamento para a modificação do contrato seja “a alteração anormal e imprevisível das circunstâncias imputável à decisão do contratante público, adotada fora do exercício dos seus poderes de conformação da relação contratual, que se repercuta de modo específico na conformação da relação contratual do co-contratante”;
26ª.Como escreveu Sérvulo Correia, o equilíbrio financeiro do contrato não significa “a garantia da gestão partilhada da empresa do co-contratante” com a Administração, ou seja, não envolve o risco que uma qualquer empresa assume no momento de celebração de um contrato, que pode originar perdas, tal como sucede em qualquer contrato de outra natureza (“O Contrato Administrativo”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume III, Lisboa, 1972, pág. 83);
27ª.Com tem salientado a doutrina mais autorizada na matéria, “a modificação unilateral do contrato não pode jamais consistir na redução das contrapartidas financeiras do co-contratante estabelecidas no contrato” (“Estabilidade Contratual, Modificação Unilateral e Equilíbrio Financeiro em Contratos de Empreitadas de Obras Públicas”, Separata da Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, 1996, n.º 56, pág. 940);
28ª.É por esse razão que a figura da reposição do equilíbrio financeiro do contrato é explicada como sendo “um preço que a Administração tem de pagar por derrogar o princípio da estabilidade dos contratos” (Jean Rivero/Jean Waline, Droit Administratif, 15.º Edição, Dalloz, 1994, pág. 110);
29ª.De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 282.º do CCP, um dos mecanismos legais previstos para a reposição do equilíbrio financeiro do Contrato é a prorrogação do prazo de execução das prestações ou de vigência do contrato, o que motivou o pedido apresentado pela Autora;
30ª.Em rigor do que se trata é de permitir que a Autora cumpra com as obrigações contratuais a que se vinculou e que lhe foram impedidas pela entidade adjudicante através da fiscalização;
31ª.No que caso que nos ocupa, verifica-se que a prorrogação do prazo para a execução das prestações em falta corresponde ao modo adequado de permitir que ambas as partes contratuais cumpram com as obrigações contratuais que foram assumidas;
32ª.Na verdade, a concessão de um prazo para a execução das prestações contratuais mostra-se como uma exigência não só da reposição do equilíbrio financeiro do Contrato mas essencialmente do cumprimento das obrigações contratuais que se encontravam assumidas pelo Demandado;
33ª.Sublinha-se por último que o facto de, atualmente, estar já decorrido o prazo de vigência do Contrato não é impeditivo do deferimento do pedido da Autora;
34ª.Com efeito, a Autora solicitou ao Demandado a apreciação do seu pedido com mais de 3 meses de antecedência face ao termo previsto do Contrato;
35ª.Ora, tendo apresentado a sua pronúncia em sede de audiência prévia em 18 de novembro, não se compreende por que motivo o Demandado apenas notificou a Autora da sua decisão no dia 19 de fevereiro de 2014, não tendo dado sequer as razões que fundamentaram a sua decisão (cfr. Documento n.º 26 do processo cautelar);
36ª.Ora, a inércia da Administração não pode fazer precludir os direitos contratuais que assistem à Autora, devendo a decisão final pretendida retroagir à data de termo do Contrato;
37ª.Resulta assim demonstrado que a Autora tem o direito a exigir a reposição do equilíbrio económico-financeiro do Contrato;
38ª.O Tribunal Recorrido incorreu em erro de julgamento ao recusar o efeito invalidante do Ato Impugnado pela preterição reconhecida judicialmente da formalidade essencial de audiência prévia da Recorrida com fundamento no princípio do aproveitamento do ato administrativo.
39ª.Com efeito, o princípio do aproveitamento do ato administrativo tem aplicação exclusiva nas situações identificadas nas diversas alíneas do n.º 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo.
40ª.Ora, em causa não está a prática de um ato vinculado, sendo que, com o devido respeito, o Tribunal recorrido não apreciou, por qualquer meio, todos os fundamentos invocados pela ora Recorrente do seu direito à reposição do equilíbrio financeiro, para poder concluir, com a certeza exigida, de que o indeferimento do pedido era a “única solução legalmente possível”.
41ª.Na verdade, o Tribunal Recorrido não cuidou de analisar as modificações ao modo de execução do contrato que foram impostas pelo contraente público - tendo dispensado a prova testemunhal sobre estes elementos - tendo unicamente considerado que, por se tratar de um contrato “por séries de preços” é de improceder o pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato.
42ª.Basta atentar na pronúncia apresentada pela Recorrente para verificar que o pedido apresentado fundamentou-se não só na “sucessiva redução do Contrato bem como as condições impostas para a execução dos serviços (controlo do pessoal três vezes ao dia nos estaleiros da F…, Lda, a cedência de equipamento e mão de obra para outros prestadores de serviços, a imposição dos autos de medição pela fiscalização com redução das Quantidades de trabalho executadas)”, o que corresponde a “factos que não podiam ter sido previstos pela F…, Lda aquando da apresentação da sua proposta do Concurso Público nem da celebração do Contrato com a Parque Expo”.
43ª.É assim manifesto que, a análise cuidada de cada um dos invocados argumentos poderia - deveria - ter conduzido à adoção de uma decisão absolutamente distinta da mera comunicação do termo do contrato, não tendo, pois, aplicação o regime estabelecido no n. 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo.
44ª.A Recorrente imputou ao Ato Impugnado o vício de violação de lei por violação do princípio da boa-bé, porquanto, durante a execução do Contrato, (i) a Parque Expo comunicou à Autora que devido às contenções orçamentais, a equipa afeta à prestação de serviços não poderia ser superior a 58 pessoas, situação que seria reposta ao final de um ano de execução do Contrato” (ii) a Parque Expo nunca permitiu que a Autora substituísse pessoas que faltassem (férias, doença, etc) por outras, não lhe sendo por isso possível colmatar ausências de pessoal; (iii) “a Parque Expo proibiu a prestação de serviços pela equipa aos fins de semana, (iv) foi instituída a obrigatoriedade de os funcionários da Autora terem que se deslocar às instalações dos estaleiros da Autora para proceder à contagem do pessoal três vezes ao dia; (v) os autos de medição dos trabalhos eram elaborados pela G… e entregues posteriormente à Autora para recolha de assinaturas como elemento essencial para a emissão das faturas. Nessa elaboração, não eram frequentemente contabilizados todos os equipamentos que estavam ao serviço da manutenção, situação que lhe foi imposta como condição para a emissão das faturas; (v) foi frequentemente exigida a permissão da utilização de equipamentos e mão de obra da Autora para apoio nos trabalhos de outros prestadores de serviços estranhos ao Contrato que nunca foram contabilizados nos autos de medição, não tendo a Autora sido em momento algum remunerada pela cedência destes meios”. Por outras palavras, durante a execução do Contrato, o contraente público sempre reconheceu o desequilíbrio financeiro que estava a causar, com o compromisso de, no futuro, compensar a Recorrente.
45ª.O Tribunal Recorrido não julgou procedente o vício imputado porquanto, em manifesto erro de apreciação, considerou que “a Autora não logrou enunciar nestes autos os tais “sinais exteriores produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde seja razoável ancorar a invocada confiança”.
46ª.Porém, a verdade é que, com o devido respeito, a Autora (ora Recorrente) não logrou provar estes fundamentos porquanto o Tribunal determinou a dispensa da prova testemunhal, tendo, pois, sido impedida de o fazer.
47ª.Para a apreciação da violação do princípio da boa fé, teria sido essencial demonstrar por que meios foi formada a convicção da Recorrente de que os custos que esteve a suportar seriam objeto de compensação. Teria, pois, sido essencial demonstrar-se que, (i) durante a execução do contrato foi exigida a cedência - gratuita - de equipamento e mão de obra para outros prestadores de serviços, sob o compromisso de compensação futura; (ii) a imposição dos autos de medição pela fiscalização com redução das quantidades de trabalho que tinham sido efetivamente executadas, por questões de dificuldade orçamental; (iii) e a relevância da imposição da obrigação de controlo do pessoal três vezes ao dia nos estaleiros da F…, Lda, o que igualmente comporta custos para a Recorrente.
48ª.Do que se trata é da realização de prova de um comportamento gerador de confiança por parte da Administração: o comportamento do ente administrativo ao longo de três anos de execução do Contrato, sempre com o compromisso de compensar esse desequilíbrio no final do Contrato e do vício invalidante de violação do princípio da boa-fé.
49ª.A atitude da Entidade Recorrida ofende as mais elementares regras da boa-fé ao assegurar um comportamento numa determinada fase de execução do contrato e posteriormente emitir uma decisão formal absolutamente contraditória face ao que havia sido assegurado;
50ª.Termos em que se conclui, com todo o devido respeito, que o Tribunal incorreu em erro de julgamento na apreciação deste vício.
51ª.Requerendo-se, por isso, a ampliação da matéria de facto de forma a incluir nesta os factos acima transcritos, bem como, que seja ordenada a inquirição das testemunhas arroladas para prova dos mesmos e consequente reconhecimento do direito da Recorrente à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, e na inviabilidade de prorrogação do prazo contrato, condenação da Entidade Recorrida no pagamento da indemnização devida pelos prejuízos causados à Recorrente.

Termos em que,
Com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e ordenada a inquirição das testemunhas arroladas para prova dos mesmos e consequente reconhecimento do direito da Recorrente à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, e na inviabilidade de prorrogação do prazo contrato, condenação da Entidade Recorrida no pagamento da indemnização devida pelos prejuízos causados à Recorrente.»

O Réu/Recorrido nos presentes autos apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
«A) Ao ter dispensado, em sede saneamento, a produção de prova testemunhal nos presentes autos, o Tribunal a quo não incorreu em erro de julgamento.
B) Assim é porquanto a matéria alegada sob os artigos 11.º, 12.º, 13.º, 14.º e 15.º da PI - que a Recorrente entende deverem ter sido sujeitos a prova testemunhal - trata de factos insusceptíveis ou, pelo menos, dificilmente comprováveis por meio de prova testemunhal - quer pela sua natureza, quer pela sua inveracidade.
C) Saber se a Parque Expo comunicou ou não à Recorrente que, devido a contenções orçamentais, a equipa afecta à prestação de serviços não poderia ser composta por mais de 58 trabalhadores; se a Parque Expo voltou ou não permitir a reposição do número de trabalhadores afectos à execução do contrato e ou a substituição dos faltosos por doença, férias ou outros motivos; se a mesma empresa “proibiu” ou não a prestação de serviços ao fim-de-semana e se a forma como foram exercidos os poderes de fiscalização da execução do contrato, por parte da empresa G…, provocaram ou não “severos desequilíbrios na estrutura financeira do contrato”, etc., constitui matéria exclusiva ou maioritariamente susceptível de prova documental e pericial, e não de prova testemunhal.
D) Essa insusceptibilidade probatória testemunhal é, aliás, evidenciada pela própria Recorrente nas suas alegações, quando, para demonstração da alegada “distorção grave no equilíbrio do contrato”, reconduz todos e cada um dos valores aí apresentados à documentação de suporte junta com o seu requerimento cautelar.
E) Também no que se refere à douta sentença proferida em 31/03/2022, não se verifica qualquer erro de julgamento.
F) Em primeiro, e desde logo, importa salientar que, tal como reconhecido pela própria Recorrente (33.ª conclusão), o prazo de vigência do contrato de aquisição de serviços cujo equilíbrio a mesma pretende ver reposto mediante prorrogação do prazo de execução das prestações contratuais, encontra-se, há muito, terminado (o que ocorreu em 31/01/2014), pelo que, também por isso, se impõe questionar a utilidade prática objectiva do pedido de reposição que a Recorrente pretende fazer valer no processo.
G) Por outro lado, importa referir que, conforme resulta do alegado pela Recorrente a fls. 5 a 12 das suas alegações (bem como do ponto 4.º das conclusões), a mesma impugna, também, a matéria de facto julgada provada pelo Tribunal a quo, pretendendo, inclusivamente, que a mesma seja ampliada.
H) A Recorrente não identifica, contudo, os concretos pontos da matéria de facto que considera incorrectamente julgados, os meios probatórios, constantes do processo, que, a seu ver, determinam decisão diversa da tomada sobre os pontos da matéria de facto impugnada, nem a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre cada um desses pontos.
I) Na verdade, a Recorrente limita-se a elencar os factos que considera deverem ser incluídos na matéria assente, omitindo aqueles que entende terem sido erradamente julgados provados na decisão sobre a matéria de facto, bem como a decisão que, na sua óptica, devia ter sido tomada sobre cada um desses factos, atendendo aos concretos meios de prova que os suportem.
J) Consequentemente, não pode deixar de ser rejeitada a impugnação da decisão da matéria de facto, bem como a requerida alteração da matéria de facto julgada provada na sentença sob recurso.
K) Entende, por outro lado, a Recorrente que ao ter julgado improcedente o seu alegado direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, o que deve ser corrigido em segunda instância.
L) O decidido nesta matéria na douta sentença sob recurso não merece, contudo, qualquer censura, pois que resulta evidente da factualidade dada como provada e da prova documental junta ao processo, que não assistia nem assiste à Recorrente o direito a qualquer das modalidades de reposição do equilíbrio financeiro do contrato legalmente previstas.
M) Conforme provado (alíneas B) e F) da matéria de facto dada como provada), na cláusula 2.1.6. do Caderno de Encargos (CE) subjacente ao contrato adjudicado à Recorrente estabeleceu-se que “as quantidades constantes no Mapa de Quantidades poderão ser alteradas para mais ou para menos e mesmo algumas anuladas, por determinação da fiscalização/entidade adjudicante, de acordo com as necessidades que surgirem, sem que o adjudicatário tenha direito a qualquer indemnização com base em tais alterações”.
N) Por outro lado, na cláusula 2.2.1. do CE, que regula o “Modo de retribuição do adjudicatário”, prevê-se que, “O regime da Prestação de Serviços, quanto ao modo de retribuição do adjudicatário”, é o seguinte:
“Prestação de Serviços por Série de Preços: assim, o montante da remuneração a receber pelo adjudicatário será a que resultar da aplicação dos preços unitários estabelecidos no contrato por cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executados”.
O) Estabelece, por seu turno, a cláusula 3 do CE, relativa aos “Pagamentos ao Prestador de Serviços”, que:
“3.1.1. O pagamento ao adjudicatário dos trabalhos incluídos no contrato far-se-á por medição, com observância do disposto no artigo 299.º do CCP.
3.1.2. O pagamento dos trabalhos a mais que a entidade adjudicante eventualmente determinar será feito nos mesmos termos da cláusula anterior, mas com base nos preços que forem, em cada caso, especificamente aplicáveis.
3.1.3. O pagamento da Prestação de Serviço será feito em prestações mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas.
3.1.4. O adjudicatário deverá apresentar os autos de medição, acompanhados de todos os elementos descritivos e justificativos que permitam a sua conferência”
P) Por último, dispõe o n.º 1 da Cláusula Terceira do contrato que:
“Pela prestação dos serviços contratados a Primeira Outorgante pagará à segunda Outorgante a quantia global de 4.000.000,00 € (quatro milhões de euros), acrescida de IVA à taxa legal em vigor, mediante 36 (trinta e seis) pagamentos mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas, após a comprovação pela Fiscalização da sua execução”.
Q) Ora, conforme correctamente assinalado na sentença recorrida, perante a factualidade provada, mormente, as disposições do CE e do contrato em apreço, nenhuma razão pode assistir à Recorrente “quando sustenta que «embora o CE faça referência a um contrato de valor variável por “séries de preços”, ao longo do procedimento bem como aquando da celebração do Contrato, foi expressamente assumido pelas Partes, e em particular pela PARQUE EXPO, que o contrato em questão correspondia a uma prestação global de valor fixo»”.
R) Com efeito, em face do clausulado do CE e do contrato, afigura-se incontroverso que a modalidade de retribuição da prestação de serviços contratada com a Recorrente foi a da “Prestação de Serviços por Série de Preços”.
S) O CE estabelece-o de forma expressa, inequívoca e imperativa, esclarecendo que o “montante da remuneração a receber pelo adjudicatário será a que resultar da aplicação dos preços unitários estabelecidos no contrato por cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executados”, e que o “pagamento ao adjudicatário dos trabalhos incluídos no contrato far-se-á por medição, com observância do disposto no artigo 299.º do CCP”, “em prestações mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas”.
T) Além disso, o contrato, na sua Cláusula Terceira, estipula, igualmente de forma expressa e inequívoca, que o pagamento da prestação dos serviços contratados na quantia global de €4.000.000,00, será feita mediante 36 pagamentos mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas, após a comprovação pela Fiscalização da sua execução.
U) Nenhuma dúvida pode, pois, subsistir quanto ao facto de que a modalidade de retribuição da prestação de serviços contratada com a Recorrente foi a da “Prestação de Serviços por Série de Preços”.
V) Realidade que, contrariamente ao alegado pela Recorrente, não é contraditada pelo esclarecimento prestado pelo júri do concurso, segundo o qual, no caso de serviços a menos, deveria ser observado o disposto no n.º 2 do art. 379.º do CCP, aplicável ex vi do art. 454.º, n.º 6, do mesmo Código.
W) Conforme referido na sentença recorrida (fls. 21), “este regime por série de preços não foi - nem podia ser, sob pena de alteração de um aspeto substancial de execução do contrato, em violação dos princípios intangibilidade das peças do concurso e da concorrência - alterado pelo Júri com os esclarecimentos prestados no âmbito do concurso ao CE.”
X) Efectivamente, no esclarecimento prestado pelo júri apenas se disse que a lei prevaleceria naquelas situações - conforme, aliás, o disposto no art. 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA/91, à data vigente) -, mas sem que tal esclarecimento tivesse implicado uma alteração ao regime do procedimento adjudicatório ou do contrato - o que sempre lhe estaria vedado.
Y) O que, na verdade, constituía e parece continuar a ser o propósito da Recorrente: modificar o contrato unilateralmente na ausência de um fundamento nele previsto ou na própria lei.
Z) Ora, como provado, ficou estabelecido no contrato que o modo de retribuição da Recorrente seria por série de preços (Cláusula 2.2.1. das condições gerais do CE).
AA) O regime do contrato está subordinado ao CE (Cláusula Primeira do contrato), donde, nenhuma dúvida poderá existir quanto à sua aplicação e primazia.
BB) Como é sabido, a remuneração por série de preços consiste no pagamento dos trabalhos efectivamente realizados e à medida que forem executados e medidos.
CC) A remuneração por série de preços não consiste, como parece continuar a ser entendimento da Recorrente, na contrapartida pecuniária da realização dos serviços mediante o pagamento de um preço global, ainda que a soma dos preços unitários para as quantidades de trabalhos previstas possa ter relevo para outros fins, designadamente para aplicar um critério de adjudicação.
DD) Deste modo, da diferença existente entre estes dois modos de retribuição resulta necessariamente que, para a modalidade de pagamento por série de preços, não existem trabalhos a menos nem trabalhos a mais, excepto se, para estes, forem executados trabalhos de espécie diferente dos previstos nos mapas de quantidades.
EE) Donde, tratando-se embora de uma cláusula geral, o n.º 2 do art. 379.º do CCP mande deduzir o valor dos trabalhos a menos ao preço do contrato; se no decurso da execução do contrato concluir-se que os trabalhos previstos têm que ser substituídos por trabalhos de espécie diferente e são, assim, suprimidas quantidades ao limite máximo de execução, teremos preenchida a previsão constante daquela norma, sejam esses trabalhos compensados ou não com trabalhos a mais.
FF) Se não o forem aplicar-se-á, então, o disposto no n.º 1 do art. 381.º do CCP, indemnizando-se o prestador de serviços na hipótese de os trabalhos suprimidos terem um valor superior a 20 % do preço contratual.
GG) No entanto, estas duas disposições legais destinam-se a prover a situações não previstas no contrato, o que determina o afastamento da sua aplicação ao caso em apreço.
HH) Com efeito, a Cláusula 2.1.6. das condições gerais do CE prevê explicitamente a variação das quantidades de trabalhos a realizar, podendo alguns ser suprimidos, sempre que as necessidades assim o impusessem e sem que dessa variação resultasse qualquer direito de indemnização para a Recorrente.
II) Daqui decorrendo, que a Recorrente não detinha nem detém o direito a ser compensada a qualquer título: o Recorrido, como a sua antecessora no contrato, não cometeu nenhum facto ilícito gerador de responsabilidade, assim como não cometeu nenhum facto lícito que traga o ónus de reequilibrar as prestações contratuais.
JJ) Conforme provado e não contestado pela Recorrente, esta outorgou o contrato que contém o regime descrito e, a menos que o tenha feito com reserva mental (art. 244.º, n.º 1, do Código Civil), nenhuma razão lhe assiste que justifique a sua insistência na pretensão de ser investida num direito que nunca existiu na sua esfera jurídico-patrimonial.
KK) Donde, só assim se compreende a incoerência dos fundamentos por ela alegados para sustentar quer o seu pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, quer a presente pretensão recursória.
LL) O n.º 2 do art. 282.º do CCP condiciona a reposição do equilíbrio financeiro à alteração dos pressupostos em que assentou a fixação dos preços e desde que a entidade pública os conheça ou não lhe seja lícito ignorá-los.
MM) Persistir em alegar, como faz a Recorrente, que assentou a fixação dos seus preços em determinados pressupostos, não constitui fundamento nem prova da prática de qualquer ilícito, dano ou prejuízo na sua esfera jurídica, e, muito menos, de erro de julgamento na apreciação do direito invocado.
NN) Tanto mais, quando a lei é clara nesta matéria: o direito à reposição do equilíbrio financeiro só existe se o prestador de serviços, ainda na fase de formação do contrato, comunicar à entidade adjudicante os pressupostos em que assenta a fixação dos seus preços, isto é, cuja falta de aceitação por parte desta entidade implicaria a ineficácia da proposta ou, tratando-se de facto tão ostensivo, a entidade pública nunca poderia ignorar esses mesmos pressupostos.
OO) Ora, conforme resulta da prova documental produzida no processo, não existe documento proveniente da Recorrente a restringir a eficácia da sua proposta a determinados preços; antes existe um contrato por ela outorgado mediante o qual se compromete a aceitar e a cumprir o CE.
PP) Os pressupostos de contratação que o Recorrido conhece e que não lhe é lícito ignorar são aqueles que constam do CE e que foram aceites pela Recorrente.
QQ) O CE encontra-se redigido na língua portuguesa e delimita o âmbito das prestações da Recorrente e o modo da sua remuneração; não contém cláusulas ocultas nem leoninas e a Recorrente não impugnou, nem suscitou qualquer dúvida sobre qualquer das cláusulas do CE.
RR) Por outro lado, a possibilidade de as quantidades de trabalho a executar sofrerem uma diminuição encontra-se expressamente prevista no CE (Cláusula 2.1.6.).
SS) Mais do que um risco próprio do contrato, trata-se de uma vicissitude natural, dado que corresponde à verificação de uma previsão.
TT) Ao que acresce que a Recorrente nunca suscitou a ilicitude da diminuição das quantidades de trabalho; apenas não se conforma com essa diminuição.
UU) Conforme refere a Recorrente, os esclarecimentos prestados pelo júri durante o prazo de apresentação das propostas prevalecem sobre as peças do procedimento em caso de divergência (art. 50.º, n.º 5, do CCP).
VV) No entanto, os esclarecimentos do júri destinam-se apenas a favorecer a compreensão e a interpretação das peças do procedimento e não a substituí-las nem a modificar a vontade contratual expressa pela entidade adjudicante, pelo que é nessa medida que devem ser analisados.
WW) A Recorrente pretende convencer que o esclarecimento prestado pelo júri do concurso dá cobertura à sua pretensão de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, o que não é verdade.
XX) Como referido, e assinalado na douta sentença sob recurso, nenhuma divergência se verifica entre o esclarecimento prestado pelo júri e o decidido na matéria pelo Tribunal a quo que legitime a Recorrente a persistir na invocação em juízo de tal esclarecimento como se o mesmo estivesse em oposição às peças do procedimento e permitisse sustentar o erro de julgamento imputado à decisão recorrida.
YY) O regime dos artigos 379.º, n.º 2, e 381.º, n.º 1, do CCP destina-se a ser aplicado nos casos em que a supressão de trabalhos contratuais é imposta por uma ordem da entidade pública, ou seja, mediante um acto administrativo praticado ao abrigo dos artigos 302.º, alínea c), e 311.º, n.º 2, do CCP.
ZZ) No caso em apreço, não houve lugar a redução nem a supressão de trabalhos, tal como a própria Recorrente confessa no artigo 164.º da PI.
AAA) Como provado, o contrato que vinculou Recorrente e Recorrido não obrigava à execução de todas as quantidades de trabalhos nele previstas.
BBB) Como tal, o contrato foi executado à medida das necessidades do Recorrido e dentro dos limites financeiros e temporais nele fixados e tal como o mesmo previa.
CCC) O Recorrido não agiu com culpa nem, na verdade, a Recorrente lha imputa, assim como não foi praticado acto administrativo que consubstanciasse uma ordem de redução ou supressão dos trabalhos contratuais.
DDD) Pelo que se impõe concluir, que o contrato foi executado pela entidade pública na medida e segundo os termos nele previstos.
EEE) Não houve, pois, qualquer incumprimento nem modificação do contrato.
FFF) Consequentemente, a pretensão da Recorrente consiste, apenas e só, na sua não conformação com o contrato a cujo modelo regulativo se vinculou - o que, à semelhança do verificado em primeira instância, não pode ser atendido por via do presente recurso.
GGG) Contrariamente ao que a Recorrente pretende fazer crer, a variação das quantidades de trabalhos é natural ao modo de retribuição fixado para o contrato, não existindo cláusula de execução obrigatória de todas as quantidades de trabalhos inicialmente previstas, nem cláusula de pagamento de saldo remanescente.
HHH) Improcede, portanto, em toda a linha, quer o direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato que a mesma reclama, quer o erro de julgamento que esta imputa à sentença sob recurso.
III) Sem prejuízo dessa evidente improcedência do erro de julgamento assacado ao julgado quanto ao direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, importa referir que, embora a prorrogação do prazo de execução constitua uma das modalidades de reposição do equilíbrio financeiro do contrato (artigo 282.º, n.º 3, do CCP), esse prazo apenas pode ser prorrogado quando, verificados os pressupostos de que a lei faz depender o equilíbrio financeiro do contrato, a prorrogação seja necessária ou adequada para que o prestador de serviços possa concluir a sua prestação.
JJJ) Com efeito, a prorrogação do prazo de execução do contrato, entendida como modalidade de reposição do equilíbrio financeiro, pressupõe, necessariamente, que a prestação ficou incompleta, que o direito de crédito da entidade pública não ficou integralmente satisfeito com a execução do contrato ou que o contrato não foi integralmente executado.
KKK) Sendo que, a prorrogação do prazo de execução destina-se, naqueles casos, a permitir ao prestador de serviços executar integralmente a sua prestação para além do termo inicial e sem qualquer penalização para ele.
LLL) Ora, no caso concreto, as prestações da Recorrente foram executadas na medida do que estava previsto no contrato e dentro do prazo nele fixado (cfr. resultou provado - O) da factualidade assente).
MMM) A Recorrente pretende, ou pretendia, algo diferente: prolongar a execução do contrato a fim de executar as quantidades de trabalhos que não foram necessárias ao Recorrido e contra o respectivo pagamento, ou seja, impor à entidade pública co-contratante a aquisição de prestações que esta não pretendia nem estava vinculada a adquirir.
NNN) Ou seja, na prática, a Recorrente pretendia realizar todas as quantidades de trabalhos que o Recorrido previu como limite das suas necessidades e faz esta exigência como se gozasse do direito ao cumprimento do que não era exigível ao Recorrido.
OOO) Tal pretensão, como é evidente, ultrapassa os limites do juridicamente concebível e exigível, pois que a Recorrente pretende, ou pretendia, impôr ao Recorrido um contrato cujos termos este não convencionou nem se vinculou.
PPP) A extinção de um contrato por verificação do termo não é imprevisível nem o impedimento da sua verificação é anormal.
QQQ) Tendo as prestações da Recorrente sido efectuadas à medida das necessidades do Recorrido, tal como estava estipulado no contrato, não se compreende como é que se pode sustentar que o mesmo não cumpriu as suas obrigações, e como é que a sua conduta foi anormal e imprevisível.
RRR) Ao que acresce que o prazo do contrato não podia ser prorrogado, uma vez que a tanto obsta o disposto no art. 440.º, n.º 1, do CCP, ex vi do artigo 451.º do mesmo Código.
SSS) Também no que tange ao acto de indeferimento praticado em 04/02/2014, a Recorrente sustenta, sem razão, que o Tribunal a quo, ao ter afastado o efeito invalidante da alegada preterição do direito de audiência prévia, com base no princípio do aproveitamento do acto, incorreu em erro de julgamento.
TTT) Ora, conforme resultou provado (alínea I) do probatório), a Recorrente foi notificada pelo Recorrido de um projecto de decisão sobre o seu requerimento de reposição do equilíbrio financeiro do contrato e, depois de sobre ele se ter pronunciado (cfr. alínea J) do probatório), de uma decisão (cfr. alínea L) do probatório).
UUU) É certo que a audiência prévia não constitui uma mera formalidade inconsequente.
VVV) Não é, contudo, menos certo que, ao contrário do que a Recorrente propugna, a entidade pública não é obrigada a reflectir na sua decisão a pronúncia do contraente particular - especialmente quando não há nada para reflectir.
WWW) O confronto do requerimento de modificação objectiva do contrato (doc. 15 do requerimento cautelar e alínea H) do probatório) com a pronúncia da Recorrente na audiência prévia (doc. 17 do mesmo requerimento e alínea J) do probatório) revela que a mesma expôs a sua pretensão a dois tempos: primeiro, alinhou umas considerações gerais, depois, uma exposição mais assertiva e desenvolvida.
XXX) Como provado (alínea I) do probatório), o Recorrido respondeu ao pedido de reequilíbrio financeiro do contrato com o projecto de decisão, mas a Recorrente não se pronunciou sobre os fundamentos da proposta de indeferimento, antes veio suprir as deficiências do primeiro requerimento e rebater os fundamentos do indeferimento com os fundamentos da sua pretensão.
YYY) Ou seja, não se pronunciou sobre os fundamentos do indeferimento.
ZZZ) Por outras palavras, nenhum argumento de fundo relacionado com os fundamentos da proposta de indeferimento foi utilizado pela Recorrente na audiência prévia que merecesse ser considerado e ou devesse ter conduzido a decisão diferente.
AAAA) Tanto assim foi que a própria não o identificou na PI, limitando-se a partir do princípio de que as suas alegações são verdadeiras e que, por isso, devem prevalecer sobre o mais.
BBBB) É facto que o Tribunal a quo não acolheu o entendimento do Recorrido relativamente à não verificação de preterição do dever de audiência prévia, uma vez que considerou “que o despacho de indeferimento da proposta de modificação objetiva do contrato apresentada pela Autora, ato ora impugnado, limitou-se a aderir aos fundamentos de facto e de direito que constavam do projeto de decisão.”
CCCC) No entanto, foi entendimento da Mm.ª Juiz a quo “que não se pode encerrar a questão sem considerar o princípio de aproveitamento do ato administrativo, sobretudo neste caso, em que os fundamentos que constam da pronúncia apresentada em sede de audiência prévia pela Autora são reproduzidos nesta ação.”
DDDD) Tal decisão não merece censura - quer em face da factualidade provada, quer do direito no caso aplicável.
EEEE) É que, como doutamente assinalado na sentença sob recurso, “Concluindo-se, como se concluiu na alínea A) desta decisão que o pedido formulado pela Autora, relativo ao (alegado) direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato mediante a prorrogação do prazo de execução do contrato é de improceder, então, é de concluir que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível, justificando-se, por isso, manter o despacho impugnado por se considerar que mesmo que os argumentos aduzidos pela Autora, em sede de audiência dos interessados, fossem efetivamente ponderados pela ED, tal não era suscetível de modificar ou influenciar a decisão final.” (Cfr. fls. 32 da sentença recorrida)
FFFF) Estamos, de facto, em presença da aplicação no caso do princípio sintetizado no brocardo latino “utile per inutile non vitiatur”.
GGGG) Ao decidir como decidiu, também nesta matéria, o Tribunal a quo mais não fez do que, em face da verificada improcedência do pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato formulado pela Recorrente (assim julgada em A) da fundamentação de direito da sentença sob recurso - fls. 15 a 24), aplicar no caso o princípio do aproveitamento do acto administrativo há muito consagrado na jurisprudência e na doutrina, e que conta actualmente com assento legal no art. 163.º, n.º 5, do NCPA.
HHHH) Nenhum erro de julgamento pode, pois, ser apontado ao julgado nesta matéria.
IIII) Também não assiste razão à Recorrente no que tange ao julgado pelo Tribunal a quo sobre o invocado vício de violação da boa-fé, na sua vertente de tutela da confiança.
JJJJ) O Recorrido jamais prometeu ou, sequer, sugeriu à Recorrente que lhe satisfaria o seu pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato mediante prorrogação do prazo de execução do mesmo ou qualquer outra modalidade compensatória, pelo que, nunca lhe alimentou qualquer expectativa nesse sentido.
KKKK) Daí que se tenha concluído na douta sentença sob recurso que “a Autora não logrou enunciar nestes autos os tais “sinais exteriores produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde seja razoável ancorar a invocada confiança”.
LLLL) Ora, indeferir o pedido de reposição do equilíbrio financeiro formulado pela Recorrente não viola a boa-fé.
MMMM) O indeferimento é um acto que se impõe praticar à luz do modo como o contrato foi regulado e executado, assim como à luz da lei aplicável.
NNNN) Tal como assinalado na douta sentença recorrida, “em face das regras de execução do contrato postas a concurso e que constam das peças concursais, designadamente do CE, e do clausulado contratual, a Autora sabia e não podia ignorar que, quando apresentou proposta a este concurso e quando formulou a sua proposta de preço, que a modalidade de retribuição desta prestação de serviços que foi adotada pela Entidade Adjudicante para a execução deste contrato foi por série de preços, por medição.”
OOOO) Por outro lado, as regras que constam do CE relativo ao procedimento concursal que antecedeu a celebração do contrato são inequívocas e imperativas, como o é também o clausulado contratual, designadamente a sua Cláusula Terceira, que se refere ao pagamento da prestação dos serviços, e a sua Cláusula Décima Oitava, que prevê a caducidade do contrato e a extinção da relação contratual após o termo do prazo de execução do contrato nele previsto.
PPPP) Desta forma, nenhuma dúvida poderá subsistir quanto ao facto de que a Recorrente sabia e não podia ignorar que a remuneração a receber seria a que resultaria da aplicação dos preços unitários estabelecidos no contrato por cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executados; e que o pagamento dos serviços incluídos no contrato seria feito por medição, em prestações mensais, que seriam, elas mesmas, variáveis em função das quantidades de trabalho realmente executadas.
QQQQ) Por outro lado, e ao contrário do pugnado pela Recorrente, a prolacção do despacho de indeferimento impugnado cinco meses após a formulação do seu pedido de reposição também não é atentatória da boa-fé: a lei prevê mecanismos que permitam aos interessados reagir contra os atrasos da Administração Pública.
RRRR) Ora, a Recorrente não foi induzida pelo Recorrido a não utilizar qualquer desses mecanismos; não tê-lo feito foi um acto da sua exclusiva vontade, pelo que insusceptível de imputação ao Recorrido.
SSSS) Como evidenciado pela posição expressa pela Recorrente quer na PI, quer nas suas alegações de recurso, a mesma pretende transformar uma execução normal do contrato numa anormalidade, a fim de obter proveitos que lhe são vedados pelo contrato e pela lei (cfr. art. 473.º do Código Civil), inventando factos e distorcendo o regime do contrato.
TTTT) A ter havido alguma conduta inesperada das partes, ela apenas pode ser imputada à Recorrente, face ao modo como o contrato foi executado e aos termos que o regulam, e, atentos esses termos, à pretensão que a Recorrente insiste em fazer valer.
UUUU) Na verdade, é ofensivo da mais empedernida sensibilidade jurídica ver que a Recorrente persistir na exigência de dinheiro ao Recorrido com fundamento num contrato que foi executado nos exactos termos nele previstos e sem que aquele tenha deixado de cumprir as suas obrigações.
VVVV) Portanto, também nesta matéria, nenhuma censura jurídica poderá recair sobre o decidido na sentença sob recurso.
WWWW) Juízo que também se aplica ao erro de julgamento que a Recorrente imputa à sentença sob recurso, no que se refere à improcedência da sua pretensão impugnatória.
XXXX) Segundo alega, o Tribunal a quo não devia ter dispensado a produção de prova testemunhal, uma vez que, a seu ver, caso esta tivesse sido produzida, teria sido demonstrado o impacto financeiro decorrente da forma como o Recorrido conduziu a execução do contrato e, na impossibilidade da prorrogação do mesmo, o direito à compensação financeira daí decorrente.
YYYY) Ou seja, a Recorrente não funda o erro de julgamento que aponta à sentença sob recurso na verificação de qualquer erro na apreciação do direito indemnizatório que invoca, nem na interpretação ou na aplicação da(s) norma(s) que entende suportar(em) tal pretensão; a Recorrente antes reconduz esse pretenso error in judicando à circunstância de o Tribunal ter julgado desnecessária a produção de prova testemunhal.
ZZZZ) Ora, conforme patenteado pela prova documental constante dos autos, o Recorrido não praticou nenhum acto ilícito, não agiu com culpa nem a sua conduta é geradora de responsabilidade civil contratual ou extracontratual.
AAAAA) Conforme provado, e correctamente concluído na sentença sob recurso, o Recorrido não deixou nenhuma das suas obrigações contratuais por cumprir e o contrato extinguiu-se com a verificação do termo nele fixado.
BBBBB) Consequentemente, não pode assistir à Recorrente o direito à indemnização prevista no art. 381.º do CCP, pois, como doutamente assinalado na sentença recorrida, “atenta a natureza deste contrato, não é caso para se enquadrar no artigo 379.º, n.º 1 do mesmo Código, não existindo qualquer ordem expressa de supressão de serviços, nem se verifica uma situação de incumprimento contratual imputável à ED suscetível de ser enquadrada no âmbito desse preceito.”

NESTES TERMOS e nos demais de direito aplicável, deve a apelação da Recorrente ser julgada totalmente improcedente e, por consequência, confirmado o acerto da decisão tomada pelo Tribunal a quo em 19/07/2014, bem a douta sentença proferida em 31/03/2022.”

O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), não se pronunciou.

Sem vistos, com prévio envio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o presente processo à conferência para decisão.

II. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pela recorrente consistem em apreciar e decidir se:
- o despacho de 19.07.2019, na parte em que dispensou a produção de prova testemunhal incorreu em erro de julgamento de facto e de direito, porquanto os factos invocados nos artigos 11.º, 12.º, 13.º, 14.º e 15.º da petição inicial careciam de ser demonstrados através da inquirição de testemunhas e eram essenciais para a apreciação do vício de violação do princípio da boa-fé, na vertente de tutela da confiança, previsto no artigo 6.º-A do CPA e para apreciar o pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, e consequentemente se a sentença recorrida deverá ser anulada e determinada a ampliação da matéria de facto de forma a incluir nesta os referidos factos e ordenada a inquirição das testemunhas arroladas; e,
- a sentença recorrida enferma de erro de direito na apreciação dos vícios imputados ao ato impugnado, designadamente quanto ao não reconhecimento do direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato; incorreu em violação do princípio da boa fé, na vertente de tutela da confiança, estatuído pelo artigo 6.º-A do CPA; padece de erro ao considerar que o regime convencionado e prescrito nas peças concursais foi o da prestação de serviços “por série de preços”; e se enferma de erro de julgamento ao recusar o efeito invalidante do ato impugnado pela preterição reconhecida judicialmente da formalidade de audiência prévia da recorrida com fundamento no princípio do aproveitamento do ato administrativo.

III – Fundamentação:

3.1. De facto:

Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
«A) - Em 2010, a Parque Expo - Gestão Urbana do Parque das Nações, S.A. promoveu o procedimento concursal destinado à manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo de arruamento do Parque das Nações, ao qual a Autora apresentou proposta, tendo-lhe sido adjudicado tal procedimento - facto que se extrai dos documentos juntos aos autos e à providência cautelar, designadamente a proposta e o CE;

B) - Consta do Caderno de Encargos («CE») relativo ao Concurso identificado na alínea antecedente que integra o referido procedimento concursal, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, designadamente, o seguinte:
“(…)

(…)

- cf. documento n.º 1 junto com o requerimento cautelar;

C) - No âmbito do procedimento concursal identificado em A), o concorrente C… apresentou o seguinte pedido de esclarecimento:
"Os serviços a menos e a "anulação" de algumas quantidades previstas no Mapa de Quantidades, apesar de não dar direito a qualquer indemnização nos termos expressos no CE, dará sempre lugar à reposição do equilíbrio financeiro do contrato?" - cf. documento n.º 3 junto com o requerimento cautelar;

D) — Em resposta ao pedido de esclarecimento identificado na alínea antecedente, o Júri do Concurso prestou o seguinte esclarecimento:
"Em resposta à questão apresentada, o Interessado dever atentar ao disposto no Art.379.º n.º 2º do C.C.P. aplicável ex vi Art.454.º n.º 6 do C.C.P." - cf. documento n.º 4 junto com o requerimento cautelar;

E) — Em 18-02-2011, a aqui Autora, F…, Lda. e a Parque Expo — Gestão Urbana do Parque das Nações, S.A. («Parque Expo») assinaram o "Contrato n.º 2011/001/… relativo à manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo de arruamento do Parque das Nações, cujo teor se dá por integralmente reproduzido - cf. documento n.º 1 junto com o requerimento cautelar;

F) — Extrai-se do Contrato identificado na alínea antecedente, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, entre o mais, o seguinte:
"(…)

(…)

(…)

(...)" - cf. documento n.º 1 junto com o requerimento cautelar;

G) — Em 30-11-2012, em virtude da extinção da Parque Expo e por determinação do disposto no Decreto-Lei n.º 241/2012, de 6 de novembro, a Autora, a Parque Expo e a aqui ED, Município de Lisboa, celebraram um "Contrato de Cessão de Posição Contratual", nos termos do qual o Município de Lisboa assumiu a posição contratual da Parque Expo no Contrato - cf. documento n.º 13 junto com o requerimento cautelar;

H) — Em 17-10-2013, a aqui Autora, F…, Lda, apresentou à aqui ED, Município de Lisboa, requerimento, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, com uma "proposta de acordo para a modificação objetiva do contrato n.º 2001/001/…" - cf. documento n.º 15 junto com o requerimento cautelar;

I) — Por ofício da ED, datado de 30-10-2013, e rececionado pela Autora em 04-11-2013, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, foi comunicado à Autora a intenção de indeferimento do peticionado no requerimento identificado na alínea antecedente, para efeitos de pronúncia em sede de audiência prévia - cf documento n.º 16 junto com o requerimento cautelar;

J) — Em 18-11-2013, a Autora F…, Lda apresentou pronúncia, em sede de audiência de interessados, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, no sentido de ter direito à reposição do equilíbrio económico financeiro do contrato - cf documento n.º 17 junto com o requerimento cautelar;

K) — Em 30-01-2014, a F…, Lda recebeu um email da Chefe de Divisão de Manutenção e Espaços Verdes do Departamento de Ambiente e Espaço Público da Direção Municipal de Ambiente Urbano da Câmara Municipal de Lisboa com o seguinte teor:
"Vimos desta forma lembrar que o Contrato n.º 2011/001/… referente à Prestação de Serviços de Manutenção e Conservação de Espaços Verdes e Arvoredo de Arruamento do Parque das Nações tem o seu términus no próximo dia 31, pelo que ficam V. Exas desvinculados desta prestação de serviços a partir daquela data." - cf. documento n.º 20 junto com o requerimento cautelar;

L) — Por oficio datado de 14-02-2014, a ED comunicou à Autora, em 19-02-2014, "do indeferimento de acordo para modificação objetiva do contrato n.º 2001/001/…", nos seguintes termos:

- cf. documento n.º 26 junto com o requerimento cautelar;

M) - A Autora requereu à Entidade Demandada a notificação integral do despacho identificado no ofício referenciado na alínea antecedente - cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial;

N) - Por ofício de 13-03-2014, sob o assunto: “Notificação do indeferimento de acordo para a modificação objetiva do contrato n.º 2001/001/…”, em resposta ao requerimento identificado na alínea antecedente, a Entidade Demandada comunicou à Autora o seguinte:

- cf. documento n.º 3 junto com a petição inicial;

O) — No âmbito do contrato identificado em F), a Autora realizou serviços correspondentes ao valor de 77% do preço de € 4.000.000,00, previsto na Cláusula 3.1. do referido Contrato - por acordo; cf. documentos juntos com o requerimento cautelar;

P) — A presente ação foi proposta no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 21-04-2014 - cf. fls. 1 e ss. dos autos.

Não ficaram provados outros factos com interesse para a decisão.

***

Motivação: A decisão da matéria de facto assentou no teor dos documentos constantes dos autos e do PA, bem como na posição assumida pelas partes nos seus articulados, atentas as regras de repartição do ónus da prova, conforme discriminado em cada uma das correspondentes alíneas da Matéria de Facto acima elencada.»

3.2. De Direito
A autora formulou nos presentes autos os seguintes pedidos:
- a) Que seja reconhecido o direito da autora à reposição do equilíbrio económico do contrato n.º 2011/001/… relativo à manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo de arruamento do Parque das Nações, mediante a concessão de prazo para a execução das prestações contratuais que ainda se encontram por executar;
b) Que seja declarada a nulidade ou que seja anulado o ato consubstanciado no despacho de 04-02-2014, do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa;
c) Ou, subsidiariamente, ser a ED condenada no pagamento de uma indemnização à Autora no valor de € 541.378,36 (quinhentos e quarenta e um mil trezentos e setenta e oito euros e trinta e seis cêntimos), correspondentes aos lucros cessantes pelo incumprimento do Contrato, ou, caso assim não se entenda, no valor de € 91.697,60 (noventa e um mil, seiscentos e noventa e sete euros e sessenta cêntimos), nos termos previstos no artigo 381.º, aplicável ex vi artigo 454.º n.º 6, ambos do Código dos Contratos Públicos («CCP»); e,
d) Que seja anulado o ato de adjudicação praticado no âmbito do procedimento de ajuste direto n.º 22/2014, lançado pela ED.
Como já acima se referiu, em 19.07.2019 foi proferido despacho saneador, no qual foi julgada procedente a exceção de ilegitimidade ativa/falta de interesse em agir quanto ao pedido de anulação do ato de adjudicação praticado no âmbito do procedimento de ajuste direto n.º 22/2014, lançado pela ED, referido em d), supra. Assim como foi proferido despacho pelo qual se decidiu que atendendo à matéria de facto relevante para a decisão a proferir, que a questão a decidir é eminentemente jurídica e bem assim a prova documental constante dos autos, “considera-se desnecessária a realização de quaisquer diligências probatórias para o apuramento da verdade material (cfr. o disposto no artigo 87.º n.º 1 al. c) e no artigo 90.º n.º 2 do CPTA).”.

Por sentença proferida a 31.03.2022, no Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação administrativa especial foi julgada totalmente improcedente, e, em consequência, absolvida a entidade demandada dos pedidos formulados pela autora e referidos nas alíneas a) a c) supra.

Do erro da decisão de dispensa de produção de prova testemunhal proferida em 19.07.2019
Importa, assim, começar por apreciar se o despacho de 19.07.2019, na parte em que dispensou a produção de prova testemunhal incorreu em erro de julgamento de facto e de direito, porquanto os factos invocados nos artigos 11.º, 12.º, 13.º, 14.º e 15.º da petição inicial careciam de ser demonstrados através da inquirição de testemunhas e eram essenciais para a apreciação do vício de violação do princípio da boa-fé, na vertente de tutela da confiança, previsto no artigo 6.º-A do CPA imputado ao ato impugnado, consubstanciado no despacho de 04.02.2014, assim como para apreciar o pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, inquinando a sentença recorrida, que deverá ser anulada e determinada a ampliação da matéria de facto de forma a incluir nesta os referidos factos e ordenada a inquirição das testemunhas arroladas.
Previa-se no artigo 87.º, n.º 1, alínea c), do CPTA (1) “[f]indos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva:
(…)
c) Determinar a abertura de um período de produção de prova quando tenha sido alegada matéria de facto ainda controvertida e o processo haja de prosseguir.”.
E o artigo 90.º, n.º 2 do CPTA dispunha “[o] juiz ou relator pode indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando o considere claramente desnecessário, sendo, quanto ao mais, aplicável o disposto na lei processual civil no que se refere à produção de prova.”.
É do seguinte teor o despacho contra o qual a recorrente se insurge:
“Atendendo à matéria de facto relevante para a decisão a proferir, à posição da E.D. sobre a prova (veja-se, no sentido de que a questão a decidir é eminentemente jurídica, o artigo 74.º da contestação), e, bem assim, à prova documental constante dos autos, considera-se desnecessária a realização de quaisquer diligências probatórias para o apuramento da verdade material (cfr. o disposto no artigo 87.º n.º 1 al. c) e no artigo 90.º n.º 2 do CPTA).”.
A factualidade que a ora recorrente considera relevante para apreciação da invocada violação do princípio da boa-fé, imputada ao ato impugnado, consubstanciado no despacho de 04.02.2014, assim como para apreciação do pedido de reposição do equilíbrio contratual mediante a prorrogação do prazo de execução do contrato é a que consta dos artigos 11.º, 12.º, 13.º, 14.º e 15.º da petição inicial e prende-se, essencialmente, com a alegação de que a Parque Expo teria comunicado à autora ora recorrente que (i) a equipa afeta à prestação de serviços não poderia ser superior a 58 pessoas, situação que seria reposta ao final de um ano de execução do Contrato, o que nunca sucedeu (ii) a Parque Expo nunca permitiu que a Autora substituísse pessoas que faltassem (férias, doença, etc) por outras, não lhe sendo por isso possível colmatar ausências de pessoal; (iii) “a Parque Expo proibiu a prestação de serviços pela equipa aos fins de semana, (iv) foi instituída a obrigatoriedade de os funcionários da Autora terem que se deslocar às instalações dos estaleiros da Autora para proceder à contagem do pessoal três vezes ao dia; (v) os autos de medição dos trabalhos eram elaborados pela G… e entregues posteriormente à Autora para recolha de assinaturas como elemento essencial para a emissão das faturas, não sendo frequentemente contabilizados todos os equipamentos que estavam ao serviço da manutenção, situação que lhe foi imposta como condição para a emissão das faturas; (v) foi frequentemente exigida a permissão da utilização de equipamentos e mão de obra da Autora para apoio nos trabalhos de outros prestadores de serviços estranhos ao Contrato que nunca foram contabilizados nos autos de medição, não tendo a Autora sido em momento algum remunerada pela cedência destes meios”.
A alteração anormal e imprevisível das circunstâncias, assim como os pressupostos para o reequilíbrio financeiro do contrato são uma qualificação jurídica. A prorrogação do prazo de execução das prestações ou de vigência do contrato é uma das formas de efetuar a reposição do equilíbrio financeiro do contrato. Ora, a factualidade relevante para a decisão do pedido de reequilíbrio financeiro do contrato está provada e resulta além do mais da proposta apresentada pela autora, dos termos do contrato celebrado e da sua execução. Só deve ser levada ao probatório a matéria de facto com relevância para a decisão a proferir considerando o pertinente enquadramento jurídico, o que, efetivamente, não sucede com os factos suprarreferidos, os quais ainda que viessem a ser julgados provados, considerando os termos em que o procedimento está gizado, assim como as normas jurídicas aplicáveis não seriam suscetíveis de configurar uma alteração anormal e imprevisível das circunstâncias, e não levariam ao reequilíbrio financeiro do contrato, mediante a prorrogação do prazo de execução do contrato com a retribuição fixa, como pretende a autora/recorrente. Desde logo, porque tais factos não configuram uma alteração anormal e imprevisível das circunstâncias determinativas da modificação do contrato (cfr. artigo 312.º, alínea b), do CCP). Por outro lado, os referidos factos enquadrados nos termos em que foi prevista a regulação do contrato em causa nos autos não são suscetíveis de fundar uma condenação do recorrido por violação do princípio da boa fé na execução do contrato (cfr. artigo 286.º do CCP). Está, assim, em causa, essencialmente, uma divergência da interpretação das cláusulas contratuais, designadamente do regime de pagamentos, da relevância do preço global previsto e das quantidades previstas, que a autora considera fundar o seu direito à reposição do equilíbrio contratual e que o indeferimento deste pelo recorrido - cinco meses após a formulação do pedido e a cessação da vigência do contrato -, configura uma violação do princípio da boa fé contratual, na vertente da tutela da confiança.
Note-se que, em momento algum, é referido pela autora ou pelo réu que aquela incumpriu as prestações contratualmente previstas, designadamente em termos de realização dos trabalhos determinados pela fiscalização, seja por insuficiência de meios humanos ou outros e/ou que os referidos factos tivessem inviabilizado o cumprimento pontual das prestações contratuais que se impunha cumprir e que por esse motivo ocorreu diminuição de faturação.
Deste modo a dispensa da produção de prova testemunhal não inquinou a sentença recorrida de erro de julgamento da matéria de facto ou de direito, seja quanto ao pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, seja quanto aos vícios imputados ao ato impugnado, consubstanciado no despacho de 04-02-2014, do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa que indeferiu a “proposta de acordo para modificação objetiva do contrato” apresentada pela autora/recorrente em 17.10.2013. Não existindo fundamento para determinar a inquirição de testemunhas, nem para determinar a ampliação da matéria de facto de forma a incluir nesta os factos referidos.
Referiu, ainda, a recorrente que devem ser dados por assentes os factos que elencou nas alíneas a) a gg) da sua alegação de recurso. Sucede que parte desta factualidade já consta do probatório, quanto à restante para além de não ter relevância para a decisão, a ora recorrente não cumpriu os ónus que competem ao impugnante de facto, em conformidade com o previsto no artigo 640.º, n.º 1, alíneas a) a c) do CCP, aplicável ex vi artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.
Em suma, não se verifica fundamento para determinar a inquirição de testemunhas, porquanto a matéria de facto com relevância para a decisão já consta do probatório.
Termos em que não pode proceder este fundamento do recurso.

Do erro de direito na apreciação do direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato e da violação do princípio da boa fé
A sentença recorrida julgou a ação improcedente e absolveu o recorrido dos pedidos formulados.
Insurgiu-se a recorrente contra a sentença recorrida defendendo que a entidade adjudicante alterou as condições de prestação dos serviços provocando uma alteração substancial ao equilíbrio financeiro do contrato, assistindo-lhe o direito à concessão de um prazo para continuar a executar os serviços de manutenção previstos no contrato até perfazer a totalidade contratada.
Quanto à parte em que não lhe reconheceu o direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato mediante a prorrogação do prazo de execução do contrato, defendeu a recorrente, nas conclusões 5.ª a 20.ª da alegação de recurso, que o Tribunal Recorrido incorreu em erro de julgamento, ao considerar que o regime convencionado e prescrito nas peças concursais foi o da prestação de serviços “por séries de preços”, pois na cláusula 3.ª do contrato, prevê-se uma obrigação fixa, não tendo o contrato determinado o pagamento do valor por aplicação dos preços unitários adjudicados em virtude das quantidades de serviços efetivamente prestadas. Referiu que após a adjudicação e celebração do contrato para poder dar cumprimento integral às obrigações assumidas, para além de afetar equipamentos seus a este contrato, adquiriu os equipamentos e veículos, reforçou o seu quadro de pessoal. A Parque Expo comunicou-lhe que devido às contenções orçamentais, a equipa afeta à prestação de serviços não poderia ser superior a 58 pessoas, situação que seria reposta ao final de um ano de execução do contrato, o que não sucedeu. A Parque Expo nunca permitiu que a autora substituísse pessoas que faltassem (férias, doença, etc) por outras, não lhe sendo por isso possível colmatar ausências de pessoal, o que teve um significativo impacto na faturação dos serviços prestados. Proibiu a prestação de serviços pela equipa aos fins de semana, o que determinou um grave desequilíbrio financeiro na prestação dos serviços porquanto este era um dos itens nos quais a Autora tinha maior rentabilidade e lhe permitiu oferecer preços unitários reduzidos para outros itens. Em virtude destes factos e em particular em virtude da demanda da fiscalização/entidade adjudicante ter sido substancialmente inferior à que se encontrava contratada, os valores mensais faturados foram sempre inferiores aos previstos (estes resultantes da média resultante do valor global dividido por 36 meses). O contrato correspondia a uma prestação global de valor fixo, pelo que o júri do procedimento em resposta a um pedido de esclarecimento referiu que qualquer supressão de trabalhos ou adjudicação de trabalhos adicionais seria sujeita ao regime legal prescrito no CCP nos artigos referentes a trabalhos a mais e trabalhos a menos. Neste contexto apresentou os valores unitários de cada prestação, pressupondo a sua efetiva prestação.
Mais defendeu que a alteração das circunstâncias pode determinar a modificação do contrato, dando direito à reposição do equilíbrio financeiro, mediante a prorrogação do prazo de execução das prestações ou de vigência do contrato, nos termos previstos nos artigos 312.º, 314.º e n.º 2 do artigo 282.º, todos do CCP. No caso sub iudice os referidos factos relativos à redução do contrato, bem como as condições impostas para a execução dos serviços (controlo do pessoal três vezes ao dia nos estaleiros da Autora, a cedência de equipamento e mão de obra para outros prestadores de serviços, a imposição dos autos de medição pela fiscalização com redução das quantidades de trabalho executadas) correspondem a factos que não podiam ter sido previstos pela autora aquando da apresentação da sua proposta do concurso público nem da celebração do contrato com a Parque Expo, causando prejuízo elevadíssimos. Sendo esta situação atentatória ao princípio da boa fé, porquanto se exige ao contratante particular que cumpra com os serviços e qualidade que sejam determinados pela entidade adjudicante, sem que seja assegurada a rentabilidade pressuposta aquando da assunção da obrigação. Não estando estas alterações cobertas pelos riscos próprios do contrato. Referiu que a prorrogação do prazo para a execução das prestações em falta corresponde ao modo adequado de permitir que ambas as partes contratuais cumpram com as obrigações contratuais que foram assumidas, mostrando-se como uma exigência não só da reposição do equilíbrio financeiro do contrato, mas essencialmente do cumprimento das obrigações contratuais que se encontravam assumidas pelo demandado. E a tal não obsta o facto de, atualmente, estar já decorrido o prazo de vigência do contrato, pois a autora solicitou ao demandado a apreciação do seu pedido com mais de 3 meses de antecedência face ao termo previsto do contrato (cfr. conclusões 21.ª a 37.ª).
Comecemos por analisar o discurso fáctico-jurídico fundamentador da sentença recorrida na parte em que julgou improcedente o pedido de reconhecimento do direito da autora à reposição do equilíbrio económico do contrato n.º 2011/001/… relativo à manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo de arruamento do Parque das Nações, mediante a prorrogação do prazo para a execução das prestações contratuais, na qual se expendeu o seguinte:
“Ficou provado nos autos que, em 2010, a PARQUE EXPO promoveu o procedimento concursal destinado à manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo de arruamento do Parque das Nações, ao qual a Autora apresentou proposta, tendo-lhe sido adjudicado tal procedimento.
Mais ficou provado que, de acordo com a cláusula 2.1.1. do CE relativo ao referido Concurso, o objeto desta prestação de serviços consiste na realização dos trabalhos de manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo do arruamento do Parque das Nações, que forem determinados pela Fiscalização/entidade adjudicante ao longo de todo o Contrato, à medida que esta tiver por necessário quanto à sua espécie, condições técnicas e tempo de execução, conforme disposto no CE do procedimento concursal, enumerando-se depois os trabalhos abrangidos.
Refere-se, ainda, no CE, na cláusula 2.1.6. que “as quantidades constantes no Mapa de Quantidades poderão ser alteradas para mais ou para menos e mesmo algumas anuladas, por determinação da fiscalização/entidade adjudicante, de acordo com as necessidades que surgirem, sem que o adjudicatário tenha direito a qualquer indemnização com base em tais alterações”.
Avançando depois para a cláusula 2.2., que regula o “Modo de retribuição do adjudicatário”, diz-se nessa cláusula o seguinte:
“2.2.1. O regime da Prestação de Serviços, quanto ao modo de retribuição do adjudicatário, é o seguinte:
Prestação de Serviços por Série de Preços: assim, o montante da remuneração a receber pelo adjudicatário será a que resultar da aplicação dos preços unitários estabelecidos no contrato por cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executados”.
E depois temos a cláusula 3.ª do CE, relativa aos “Pagamentos ao Prestador de Serviços”, em que se estabelece que:
“3.1. Disposições gerais
3.1.1. O pagamento ao adjudicatário dos trabalhos incluídos no contrato far-se-á por medição, com observância do disposto no artigo 299.º do CCP.
3.1.2. O pagamento dos trabalhos a mais que a entidade adjudicante eventualmente determinar será feito nos mesmos termos da cláusula anterior, mas com base nos preços que forem, em cada caso, especificamente aplicáveis.
3.1.3. O pagamento da Prestação de Serviço será feito em prestações mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas.
3.1.4. O adjudicatário deverá apresentar os autos de medição, acompanhados de todos os elementos descritivos e justificativos que permitam a sua conferência”.
Por fim, a cláusula 5.ª do CE refere-se aos “Prazos de execução”, estabelecendo que “O prazo da Prestação de Serviços será de 3 (três anos) e incluirá sábados, domingos e feriados” (5.1.1.); “A Prestação de Serviços deverá iniciar-se no dia 1 (um) de outubro de 2010, podendo esta data ser alterada mediante a notificação da entidade adjudicante com uma antecedência de 15 (quinze) dias” (5.1.2.); e que “a preparação e mobilização dos meios referentes à Prestação de Serviços deverá iniciar-se imediatamente após a notificação da decisão de adjudicação, de forma a garantir que a Prestação de Serviços possa iniciar-se na data prevista na referida notificação”.
Como ficou provado nesta ação, no decurso do procedimento concursal, o concorrente C… apresentou o seguinte pedido de esclarecimento:
“Os serviços a menos e a “anulação” de algumas quantidades previstas no Mapa de Quantidades, apesar de não dar direito a qualquer indemnização nos termos expressos no CE, dará sempre lugar à reposição do equilíbrio financeiro do contrato?”
E em resposta a este pedido de esclarecimento, o Júri do Concurso respondeu o seguinte:
“Em resposta à questão apresentada, o Interessado dever atentar ao disposto no Art.379.º n.º 2.º do C.C.P. aplicável ex vi Art.454.º n.º 6 do C.C.P.”
Adjudicado o procedimento à Autora, em 18-02-2011, foi celebrado o respetivo contrato.
De acordo com a Cláusula Terceira do Contrato, no que ora releva, “1. Pela prestação dos serviços contratados a Primeira Outorgante pagará à segunda Outorgante a quantia global de 4.000.000,00 € (quatro milhões de euros), acrescida de IVA à taxa legal em vigor, mediante 36 (trinta e seis) pagamentos mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas, após a comprovação pela Fiscalização da sua execução”.
Por sua vez, consta da Cláusula Décima Oitava do Contrato, que rege o prazo da prestação de serviços, que “A presente Prestação de Serviços vigorará por um período de 3 (três) anos e incluirá sábados, domingos e feriados” (n.º 1); “Sem prejuízo da data de assinatura do presente contrato, este retroage os seus efeitos a 1 de fevereiro de 2011 e é válido até 31 de janeiro de 2014” (n.º 2); “O presente contrato caduca quando se verificar o termo do prazo indicado no número um da presente cláusula, extinguindo-se, em resultado, as relações contratuais existentes entre as Partes” (n.º 3); “Verificando-se a caducidade nos termos do número anterior, a Segunda Outorgante será inteiramente responsável pela cessação dos efeitos de quaisquer contratos ou subcontratos de que seja Parte, não assumindo a Primeira Outorgante qualquer responsabilidade nessa matéria” (n.º 4).
Ora, em face dos factos apurados nesta ação, não tem razão a Autora quando sustenta que «embora o CE faça referência a um contrato de valor variável por “séries de preços”, ao longo do procedimento bem como aquando da celebração do Contrato, foi expressamente assumido pelas Partes, e em particular pela PARQUE EXPO, que o contrato em questão correspondia a uma prestação global de valor fixo».
A realidade fáctica aqui apurada não permite confirmar esta asserção em que a Autora funda toda a sua tese.
No caso, do exame das peças concursais, mormente do CE, e do clausulado do contrato, não sofre dúvidas que a modalidade de retribuição desta prestação de serviços que foi adotada pela Entidade Adjudicante para a execução deste contrato foi o da “Prestação de Serviços por Série de Preços”.
(…)
Como nos dá conta a doutrina especializada sobre a matéria, tendo presente uma classificação que já se pode considerar clássica, quer na lei, quer na doutrina, quanto ao modo de remuneração que habitualmente se encontra prevista nos contratos de empreitada (que a lei/CCP não impede que seja adotada em contratos de outra natureza ou objeto, como no caso da prestação de serviços), a “empreitada é por preço global - também designada por preço único e fixo, a corpo, à forfait ou per avisionem - quando a remuneração é fixada adiantadamente numa soma certa, correspondente à realização de todos os trabalhos necessários para a execução da obra, objecto do contrato.
Será por série de preços - também designada por medição - quando a remuneração resultar da aplicação dos preços unitários previstos no contrato para cada espécie de trabalho a realizar, às quantidades desse trabalho realmente executadas, segundo se comprovar por medição periódica'’ (cf. Licínio Lopes Martins, “O contrato de empreitada por preço global no Código dos Contratos Públicos”, in Revista de Direito Público e Regulação).
Isso significa que “como há uma lista de preços para cada uma dessas espécies de trabalhos, diz-se que há séries de preços; porque o preço final só é conhecido após a conclusão da obra através do produto da aplicação dessas séries de preços às quantidades de trabalhos cuja execução se verifica pela sua medição, também se chama a este tipo de empreitada por medição. Assim, em virtude de no caderno de encargos e na lista de trabalhos, apenas constarem os trabalhos que, previsivelmente, se têm por necessários, só a final se pode verificar se e em que medida essa previsão foi confirmada pela realidade” (cf. Jorge Andrade da Silva, Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, 10ª ed., Coimbra, Almedina, págs. 54 e ss.).
Sendo que, se nem na modalidade adotada de preço global a Entidade Adjudicante é sempre obrigada a pagar o «preço contratual», pois que, como afirmam aqueles Autores nas obras citadas, (mesmo nesse caso) o preço global “não tem de ser um preço firme, inalterável”, muito menos tal sucede no caso em que é adotada a modalidade de série de preços/por medição, em que, pela sua natureza, a Entidade Adjudicante está a assumir com a adoção dessa modalidade de retribuição que só no final do contrato saberá o preço (final) que irá suportar com o contrato, na medida em que sabe os preços unitários dos tipo de trabalhos/serviços a utilizar, mas desconhece em termos exatos a quantidade dos mesmos, i.e. a quantidade necessária/real/efetiva para a execução do contrato.
E este regime por série de preços não foi - nem podia ser, sob pena de alteração de um aspeto substancial de execução do contrato, em violação dos princípios intangibilidade das peças do concurso e da concorrência - alterado pelo Júri com os esclarecimentos prestados no âmbito do concurso ao CE.
Diga-se, ainda, que ao Júri do concurso não compete introduzir ou alterar as regras e obrigações concursais e de execução do contrato com o procedimento adjudicatório já em curso, mas sim analisar e apreciar as propostas em função das regras e obrigações previamente definidas no local certo, i.e., nas peças do procedimento.
Sendo que, no caso, com o esclarecimento prestado à questão colocada: “Os serviços a menos e a “anulação” de algumas quantidades previstas no Mapa de Quantidades, apesar de não dar direito a qualquer indemnização nos termos expressos no CE, dará sempre lugar à reposição do equilíbrio financeiro do contrato?”, o Júri limitou-se a clarificar que os interessados deveriam “atentar ao disposto no Art. 379.º n.º 2.º do C.C.P. aplicável ex vi Art.454.º n.º 6 do C.C.P.”
Convém recordar que este esclarecimento foi solicitado a propósito da cláusula 2.1.6. do CE, segundo a qual: “as quantidades constantes no Mapa de Quantidades poderão ser alteradas para mais ou para menos e mesmo algumas anuladas, por determinação da fiscalização/entidade adjudicante, de acordo com as necessidades que surgirem, sem que o adjudicatário tenha direito a qualquer indemnização com base em tais alterações”.
E o que Júri fez foi alertar os interessados para o disposto no artigo 454.º, n.º 6 do CPC, que fala em «serviços complementares» e «serviços a menos», indicando, ainda, o artigo 379.º, n.º 2, segundo o qual “o preço corresponde aos trabalhos a menos é deduzido ao preço contratual, sem prejuízo do disposto no artigo 381.º”.
Donde, o que o júri fez não foi nada para além do que já resultava do próprio CE, no sentido de que o preço dos serviços não executados seria deduzido ao preço contratual, ou seja, de que o que seria pago ao cocontratante (adjudicatário) corresponderia apenas às quantidades desses trabalhos realmente executados, articulando, deste modo, o disposto nos citados normativos com as regras contidas no CE.
Pelo que, ao contrário do pugnado pela Autora (tese em que, aliás, funda este seu alegado direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato), a prestação deste esclarecimento em nada alterou (nem podia, como referido) a modalidade de prestação de serviços, em função do modo de retribuição por série de preços, aqui adotada pela Entidade Adjudicante.
Considerando tudo quanto consta do CE e do Contrato, a Autora ao aceitar a execução deste contrato de prestação de serviços, obrigou-se a executá-la pelos respetivos preços unitários, estabelecidos no correspondente contrato para cada espécie de trabalho/serviço, medidos nos termos determinados no CE e nas condições que daí derivavam, nos termos acima explicitados.
Portanto, a Autora sabia quando apresentou proposta a este concurso e quando formulou a sua proposta de preço (como também os demais concorrentes), que o montante da remuneração a receber seria a que resultaria da aplicação dos preços unitários estabelecidos no contrato por cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executados; e que o pagamento dos serviços incluídos no contrato seria feito por medição, em prestações mensais, que seriam, elas mesmas, variáveis em função das quantidades de trabalho realmente executadas. Não podendo ignorar que o esclarecimento prestado pelo Júri em nada alterou as regras assim estabelecidas no concurso, sendo que a Cláusula Terceira do Contrato, que a Autora invoca, continua a referir-se aos pagamentos variáveis em função dos trabalhos realmente executados.
Não existindo, pois, da parte do Réu (utilizando as palavras da Autora) a obrigação de solicitar, mensalmente, “a totalidade dos serviços previstos”, pois não foi assim que este contrato foi gizado pela Entidade Adjudicante, uma vez que a previsão das quantidades de serviços/trabalhos a realizar foi assumida como simples diretiva para a execução deste contrato.
Por isso, é de concluir que não tem aplicação neste caso concreto, face à realidade fáctica apurada, o disposto no artigo 312.º do CCP, que se refere aos fundamentos de modificação objetiva do contrato, e, depois, o artigo 314.º do mesmo Código, pois não está em causa - nem assim a Autora o demonstra, em face das regras estabelecidas nas peças concursais e no contrato a que a Autora se obrigou e vinculou com a sua celebração - qualquer alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes fundaram a sua decisão de contratar, nem razões de interesse público decorrentes de necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes.
De facto, na verdade, como a Autora manifesta no artigo 67.º da petição inicial, no fundo, o que a mesma pretende é “sem qualquer aumento do preço acordado, (...) continuar a executar os serviços de manutenção previstos no Contrato até perfazer a totalidade contratada”.
Mas isso, de qualquer forma, o próprio Contrato impede, pois, mais do que estabelecer o prazo máximo de 3 anos de vigência para um contrato de prestação de serviços (cf. artigo 48.º), estabelece-se, ainda, nesse mesmo Contrato, de forma expressa e imperativa, que o mesmo é válido (apenas) até ao dia 31-01-2014, caducando quando se verificar o termo do referido extinguindo-se, em resultado, as relações contratuais existentes entre as partes, cessando todos os seus efeitos, o que se justifica, considerando, justamente, à luz de execução do contrato estabelecidas no concurso, que esta prestação de serviços seria executada por medição/série de preços.
Pelo que, sempre seria de afastar a aplicação da ressalva contido no artigo 440.º, n.º 1, 2.ª parte, ex vi do artigo 451.º, ambos do CCP (que admite a possibilidade do prazo de vigência de um contrato de prestação de serviços ultrapassar os 3 anos “se tal se revelar necessário ou conveniente em função da natureza das prestações objeto do contrato ou das condições da sua execução”) invocada pela Autora.
Por conseguinte, não tem a Autora direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato mediante a prorrogação do prazo de execução do contrato, como seria sua pretensão com o recurso a esta ação.”.
Adiante-se já que o assim decidido será para confirmar, porquanto a sentença recorrida fez uma correta subsunção da factualidade provada com relevância para esta decisão às normas jurídicas aplicáveis.
Com efeito, em face da factualidade provada e das pertinentes normas jurídicas que regulam a situação não pode deixar de se concluir que não assiste razão à ora recorrente, porquanto não se verificam os pressupostos para que haja lugar à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, mediante a prorrogação do prazo de execução das prestações contratuais, como veremos.
A reposição do equilíbrio financeiro do contrato está prevista no artigo 282.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), no qual se estabelece que “[h]á lugar à reposição do equilíbrio financeiro apenas nos casos especialmente previstos na lei ou, a título excecional, no próprio contrato” – cfr. n.º 1. Encontrando-se o modo de reposição do equilíbrio financeiro dos contratos, em geral, regulado nos n.ºs 2 a 6 do citado artigo 282.º, do CCP.
Prevendo-se no n.º 2, deste artigo que “o cocontratante só tem direito à reposição do equilíbrio financeiro quando, tendo em conta a repartição do risco entre as partes, o facto invocado como fundamento desse direito altere os pressupostos nos quais o cocontratante determinou o valor das prestações a que se obrigou, desde que o contraente público conhecesse ou não devesse ignorar esses pressupostos”.
A modificação do contrato pode ter como fundamento, designadamente, conforme estabelecido na alínea b) do artigo 312.º do CCP “[a] alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes tenham fundado a decisão de contratar, desde que a exigência das obrigações por si assumidas afete gravemente os princípios da boa-fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato;” ou “[r]azões de interesse público decorrentes de necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes.”.
Os fundamentos aduzidos pela recorrente para colocar em crise a sentença recorrida mais não são do que a reedição ou reiteração dos fundamentos invocados em sede de petição inicial, os quais não podem proceder, também, em sede de recurso, pelos fundamentos de facto e de direito que a sentença recorrida claramente enunciou.
Como se salientou na sentença recorrida de acordo com a cláusula 2.1.1. do CE o objeto desta prestação de serviços consiste na realização dos trabalhos de manutenção e conservação dos espaços verdes e arvoredo do arruamento do Parque das Nações, que forem determinados pela Fiscalização/entidade adjudicante ao longo de todo o contrato, à medida que esta tiver por necessário quanto à sua espécie, condições técnicas e tempo de execução, conforme disposto no CE do procedimento concursal. Consta, ainda nesta cláusula 2.1.1. do CE o elenco dos tipos ou espécies de trabalhos abrangidos pela prestação de serviços a que respeita o contrato em causa. Sendo que nos termos previstos na cláusula 3.ª do CE o pagamento da prestação de serviço será feito em prestações mensais.
Ora, a menção na cláusula 3.ª do contrato à quantia global de € 4.000.000,00 tem de ser lida de forma integrada não só com a demais previsão desta cláusula, ou seja, que a prestação dos serviços contratados será paga mensalmente em função das quantidades de trabalho executadas após comprovação da pela fiscalização da sua execução. Como também em conjugação com as disposições do caderno de encargos (CE), designadamente, da cláusula 2.1.1. que tem por objeto os trabalhos que forem determinados pela fiscalização ao longo do contrato à “medida que forem determinados pela fiscalização/entidade adjudicante ao longo de todo o Contrato, à medida que esta tiver por necessário quanto à sua espécie, condições técnicas e tempo de execução, conforme disposto no CE do procedimento concursal”. Sendo as espécies de trabalhos abrangidos pelo contrato as enumeradas nesta cláusula, como já acima referido. Não podendo extrair-se da menção à “quantia global” de € 4.000.000,00, que o valor a pagar pela execução do contrato é a referida quantia, pois em face das cláusulas do caderno de encargos e do contrato não é possível concluir nesse sentido. Na verdade, esse valor corresponde ao valor da proposta apresentada pela autora/recorrente, tendo por base os preços unitários que apresentou, por referência às espécies de trabalhos/ mapa de quantidades, abrangidos pelo objeto do contrato. Mas esta enunciação dos trabalhos a realizar não era taxativa, como claramente se extrai das referidas normas que regulam a execução do contrato.
Cabia, assim, à fiscalização/entidade adjudicante, nos termos previstos no caderno de encargos e no contrato, conduzir o modo de execução das prestações e o poder de determinar os trabalhos a realizar, podendo as quantidades constantes do mapa de quantidades ser alteradas para mais ou para menos e algumas anuladas de acordo com as necessidades que surgirem, sem que o adjudicatário tenha o direito a qualquer indemnização com base em tais alterações (cfr. cláusulas 2.1.4 a 2.1.9 do caderno de encargos), sendo a retribuição por série de preços, conforme de se prevê na cláusula 2.2.1 do CE, que estabelece que “o montante da remuneração a receber pelo adjudicatário será a que resultar da aplicação dos preços unitários estabelecidos no contrato por cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executadas”, sendo os pagamentos dos trabalhos feitos por medição, com base nos preços que forem, em cada caso, especificamente aplicáveis, em prestações mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas, devendo o adjudicatário apresentar os autos de medição (cfr. cláusula 3 do CE).
Como se prevê quer no CE (cláusula 5.ª), quer no contrato (cláusula 18.ª) o prazo da prestação de serviços será de 3 (três anos) e incluirá sábados, domingos e feriados, vigorando o contrato até 31 de janeiro de 2014.
Deste modo, em face da factualidade provada e como já se entendeu também na sentença recorrida não é possível concluir que o contrato em causa nos autos correspondia a uma prestação global de valor fixo. Com efeito, o “CE refere-se, de forma expressa, inequívoca e imperativa, ao regime da prestação de serviços por série de preços, clarificando em que tal consiste, no sentido em que o “montante da remuneração a receber pelo adjudicatário será a que resultar da aplicação dos preços unitários estabelecidos no contrato por cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executados”; e no contexto do “Pagamentos ao Prestador de Serviços” estabelece, mais uma vez, de forma expressa, inequívoca e imperativa que o “pagamento ao adjudicatário dos trabalhos incluídos no contrato far-se-á por medição, com observância do disposto no artigo 299.° do CCP”, “em prestações mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas”.
E o Contrato, na Cláusula Terceira, refere-se ao pagamento da prestação dos serviços contratados na quantia global de 4.000.000,00 €, mediante 36 pagamentos mensais, variáveis em função das quantidades de trabalho executadas, após a comprovação pela Fiscalização da sua execução.”. Sendo que “este regime por série de preços não foi - nem podia ser, sob pena de alteração de um aspeto substancial de execução do contrato, em violação dos princípios intangibilidade das peças do concurso e da concorrência - alterado pelo Júri com os esclarecimentos prestados no âmbito do concurso ao CE.”, não tendo o esclarecimento prestado pelo júri alterado a modalidade de prestação de serviços, nem o regime de retribuição por série de preços.
Atentas as normas do CE e as cláusulas do contrato, a que nos temos vindo a referir, não subsistem dúvidas que a autora/recorrente obrigou-se a executar os serviços, dentre as espécies previstas, pelos preços unitários propostos, nos termos que fossem solicitados pela fiscalização, medidos nos termos determinados no CE, devendo, assim, o pagamento dos serviços executados no âmbito do referido contrato de prestação de serviços, ocorrer pelos respetivos preços unitários, em função de cada espécie de trabalho/serviço.
Desta forma, não podia a autora/recorrente ignorar, quando apresentou proposta a este concurso e quando formulou a sua proposta de preço, que o montante da remuneração a receber seria o que resultaria da aplicação dos preços unitários estabelecidos no contrato por cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executados, que o pagamento dos serviços incluídos no contrato seria feito por medição, em prestações mensais, que seriam variáveis em função das quantidades de trabalho realmente executadas nesse período.
Não resulta dos documentos conformadores do procedimento, nem do contrato uma obrigação de prestação de serviços mensais fixos, nem de pagamento de uma quantia mensal fixa, não se tendo o recorrido vinculado a solicitar à autora/recorrente serviços no valor global de € 4.000.000,00. O que efetivamente está provado é que o contrato teria a duração prevista de 3 anos, tendo o seu terminus fixado em 31 de janeiro de 2014, estando, igualmente definidas as espécies de trabalhos a executar, “de acordo com as necessidades que surgirem”, podendo ser realizados trabalhos não previstos no mapa de quantidades que se mostrem necessários à completa execução do contrato, desde que sejam ordenados por escrito. Assim, a previsão das quantidades de serviços/trabalhos a realizar não poderá ser entendida como impositiva da prestação da totalidade dos trabalhos previstos e constantes da proposta apresentada pela recorrente, nem de pagamento do remanescente do preço proposto.
E esta conclusão não é infirmada pelo esclarecimento prestado pelo júri ao seguinte pedido de esclarecimento: "Os serviços a menos e a "anulação" de algumas quantidades previstas no Mapa de Quantidades, apesar de não dar direito a qualquer indemnização nos termos expressos no CE, dará sempre lugar à reposição do equilíbrio financeiro do contrato?", que, em resposta, limitou-se a remeter para o disposto no artigo 379.º n.º 2.º do C.C.P., referente a trabalhos a menos, sem prejuízo do previsto no artigo 381.º, que regula as situações em que seja dada “da ordem de supressão de trabalhos” ou que por via de “outros atos ou factos imputáveis ao dono da obra” os trabalhos executados pelo empreiteiro tenham um valor inferior em mais de 20 /prct. ao preço contratual inicial. Ora, o que, como acima se referiu, não corresponde à situação em causa nos autos. Pois como já vimos a cláusula 2.1.6 das condições gerais do CE prevê expressamente a possibilidade de variação das quantidades de trabalhos a realizar, podendo alguns ser suprimidos.
Assim esta resposta do júri não teve o alcance de alterar o objeto do contrato, nem o regime de pagamentos previsto “por série de preços”. De resto, se ocorresse tal alteração infringiria o princípio da intangibilidade das peças do concurso.
Resta referir, e em suma, que em face das cláusulas do caderno de encargos e que vieram a ser plasmadas no contrato e os termos em que o contrato veio a ser executado, ou seja considerando os fundamentos invocados para a reposição do equilíbrio contratual, não se pode concluir que os pressupostos com base nos quais a autora determinou o valor da proposta se tivessem alterado. De resto, estava prevista expressamente a possibilidade de ocorrer a redução ou diminuição dos trabalhos a executar. E como referiu o recorrido “O regime dos artigos 379.º, n.º 2, e 381.º, n.º 1, do CCP destina-se a ser aplicado nos casos em que a supressão de trabalhos contratuais é imposta por uma ordem da entidade pública, ou seja, mediante um acto administrativo praticado ao abrigo dos artigos 302.º, alínea c), e 311.º, n.º 2, do CCP.”, o que como já referido não sucedeu no caso dos autos, que expressamente se previa que os trabalhos a realizar seriam os solicitados pela fiscalização/entidade adjudicante, nos termos contratualmente previstos, não tendo sido praticado ato de supressão de trabalhos ou de redução de trabalhos.
Não ocorreu qualquer alteração anormal e imprevisível das circunstâncias, a possibilidade de execução de trabalhos em quantidades a mais ou a menos das previstas no mapa de quantidades resulta dos documentos conformadores do procedimento, não tendo, por isso, ocorrido qualquer alteração dos pressupostos nos quais o cocontratante, ora recorrente, determinou o valor das prestações, pelo que não se verifica fundamento para a reposição do equilíbrio financeiro do contrato, designadamente por via da modificação do contrato, prorrogando o respetivo prazo. E isto porque como se referiu as prestações contratuais foram executadas nos termos em que a fiscalização as solicitou, na medida do que estava previsto no contrato e dentro do prazo nele fixado, tendo o contrato sido integral e pontualmente executado (cfr. alínea O) do probatório), pois o cumprimento do contrato, como resulta do caderno de encargos, designadamente, das cláusulas que disciplinam o modo de execução do contrato e de pagamento dos serviços prestados, não exigia que fossem executadas todas as quantidades de trabalho previstas, tal previsão foi estabelecida como correspondendo ao limite das necessidades do adjudicatário.
Desta forma não se concluindo no sentido que a ora recorrente defendeu que o contrato impunha o pagamento do preço global de € 4.000.000,00, a argumentação aduzida pela recorrente assente na invocada “redução do contrato”, nas “condições impostas para a execução dos serviços” pela fiscalização como “factos que não podiam ter sido previstos pela Autora aquando da apresentação da sua proposta”, nem da celebração do contrato não é possível concluir no sentido da violação do princípio da boa fé, consagrado no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa que estabelece: “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”.
Estabelecia o artigo 6.º-A do CPA`91, sob a epígrafe: “princípio da boa-fé”, o seguinte:
“1. No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.
2. No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:
a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b) O objectivo a alcançar com a actuação empreendida.”.
Em anotação a este artigo Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ª Edição, Almedina, pág. 110-113 referem que as potencialidades do princípio da boa fé podem resumir-se a dois vetores básicos, “um de sentido negativo, em que se visa impedir a ocorrência de comportamentos desleais e incorrectos (obrigação de lealdade) e um de sentido positivo, mais exigente em que se intenta promover a cooperação entre os sujeitos (obrigação de cooperação).
Naquele primeiro sentido, podem subsumir-se certas exigências típicas da boa –fé, tais como a inadmissibilidade, em certas condições da invocação de vícios formais, a proibição de venire contra factum proprium (ou proibição do comportamento contraditório) (…)
Parece-nos, por tudo, que o preceito deve ser lido de uma maneira bem cautelosa e reservada. (…) E não dispensa, certamente, também da necessidade de adaptar a boa fé às realidades juspublicisticas, sobretudo à relevância que representa, no direito administrativo, o interesse público legalmente definido. (…) a confiança criada, a boa fé não é factor isolado de valorização de uma conduta jurídico-administrativamente relevante.”.
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos referem, in Direito Administrativo Geral, Tomo I, Dom Quixote, 1ª Edição, outubro de 2004, pág. 216 que “O princípio da tutela da confiança visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem. (…)
A tutela da confiança pressupõe a verificação de diversas circunstâncias: primeira, uma actuação de um sujeito de direito que crie a confiança, quer na manutenção de uma situação jurídica, quer na adopção de outra conduta; segunda, uma situação de confiança justificada do destinatário da actuação de outrem (…) bem como a presença de elementos susceptíveis de legitimar essa convicção não só em abstracto mas em concreto; terceiro a efectivação de um investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento de acções ou omissões, que podem não ter tradução patrimonial, na base da situação de confiança; quarto o nexo de causalidade entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança, por um lado, e entre a situação de confiança e o investimento de confiança por outro; quinto, a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou. (…)”.
É, pois, evidente que os factos provados não evidenciam nenhum comportamento do recorrido que seja adequado a criar na ora recorrente uma situação de confiança que tenha sido frustrada com a subsequente atuação ou comportamento do ora recorrente, em concreto com o indeferimento do pedido de reposição do equilíbrio do contrato, mediante a prorrogação do prazo de execução do mesmo nos termos propostos. Acresce que os pressupostos invocados pela recorrente para fundar esta invocada violação do princípio da boa fé, ainda que viessem a ser julgados provados, não seriam idóneos a fundamentar a verificação do vício de violação do princípio da tutela da confiança, por a isso se opor a regulamentação enunciada a propósito do objeto do contrato, do seu modo de execução e regime de pagamento dos serviços prestados, da qual não é possível inferir que todos os trabalhos previstos como necessidades máximas teriam de ser executados e ser alcançado o valor de € 4.000.000,00.
Por outro lado e como já se concluiu supra, não se verificam, pois, os fundamentos previstos nos artigos 282.º, 312 e 314.º, todos do CCP para a reposição do equilíbrio financeiro do contrato e para a modificação objetiva do contrato, pois não está em causa, atentas as regras estabelecidas nas peças concursais e no contrato, a que ambas as partes se vincularam, qualquer alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes fundaram a sua decisão de contratar, nem razões de interesse público decorrentes de necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes.
Em face de todo o exposto, conclui-se que a sentença recorrida não enferma dos invocados erros de direito, por ter decidido que não tem a autora direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato mediante a prorrogação do prazo de execução do contrato, pelo que deve a mesma ser confirmada, nesta parte.

Do erro de direito por violação do dever de audiência prévia, no que concerne ao ato impugnado praticado em 04.02.2014
Defendeu a recorrente que o Tribunal Recorrido incorreu em erro de julgamento ao recusar o efeito invalidante do ato impugnado pela preterição reconhecida judicialmente da formalidade essencial de audiência prévia da recorrida com fundamento no princípio do aproveitamento do ato administrativo que tem aplicação exclusiva nas situações identificadas nas diversas alíneas do n.º 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo. Em causa não está a prática de um ato vinculado, sendo que o Tribunal recorrido não apreciou todos os fundamentos invocados pela ora recorrente do seu direito à reposição do equilíbrio financeiro, para poder concluir, com a certeza exigida, de que o indeferimento do pedido era a “única solução legalmente possível”. O Tribunal recorrido não cuidou de analisar as modificações ao modo de execução do contrato que foram impostas pelo contraente público - tendo dispensado a prova testemunhal sobre estes elementos - tendo unicamente considerado que, por se tratar de um contrato “por séries de preços” é de improceder o pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato.
Basta atentar na pronúncia apresentada pela recorrente para verificar que o pedido apresentado fundamentou-se não só na “sucessiva redução do Contrato bem como as condições impostas para a execução dos serviços (controlo do pessoal três vezes ao dia nos estaleiros da F…, Lda, a cedência de equipamento e mão de obra para outros prestadores de serviços, a imposição dos autos de medição pela fiscalização com redução das Quantidades de trabalho executadas)”, o que corresponde a “factos que não podiam ter sido previstos pela F…, Lda aquando da apresentação da sua proposta do Concurso Público nem da celebração do Contrato com a Parque Expo”. É assim manifesto que, a análise cuidada de cada um dos invocados argumentos poderia - deveria - ter conduzido à adoção de uma decisão absolutamente distinta da mera comunicação do termo do contrato, não tendo, pois, aplicação o regime estabelecido no n.º 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo.
Vejamos.
A autora/recorrente além do pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato impugnou o ato praticado em 04.02.2014 que indeferiu o pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, por modificação objetiva do contrato, mediante prorrogação do prazo de execução, imputando-lhe o vício de preterição do direito de audiência prévia.
Importa começar por referir que a sentença recorrida não aplicou o regime jurídico previsto no artigo 163.º do CPA, maxime o seu n.º 5, que de resto não era aplicável ao caso dos autos, sendo aplicável o CPA`91, o qual não previa norma idêntica a esta, como se verifica pela sentença recorrida.
Com efeito, a sentença recorrida considerou que se verificava a preterição do direito de audiência prévia que impõe que “seja dada oportunidade ao interessado para se pronunciar sobre o conteúdo provável da decisão com o objetivo de, eventualmente, aportar argumentos que invertam ou alterem o sentido decisório e que (ii) em resultado da mesma, seja devidamente ponderada toda a motivação suscetível de vir a exercer influência, na decisão a proferir, sob pena da audiência prévia ficar despida de objeto e de objetivo” o que não sucedeu “uma vez que o despacho de indeferimento da proposta de modificação objetiva do contrato apresentada pela Autora, ato ora impugnado, limitou-se a aderir aos fundamentos de facto e de direito que constavam do projeto de decisão.”. Considerando-se, todavia, na sentença recorrida que tendo-se concluído que o pedido formulado pela Autora “relativo ao (alegado) direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato mediante a prorrogação do prazo de execução do contrato é de improceder, então, é de concluir que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível, justificando-se, por isso, manter o despacho impugnado por se considerar que mesmo que os argumentos aduzidos pela Autora, em sede de audiência dos interessados, fossem efetivamente ponderados pela ED, tal não era suscetível de modificar ou influenciar a decisão final.”, sendo de aplicar o princípio do aproveitamento do ato administrativo.
E o assim decidido não merece censura.
A sentença recorrida não assenta a decisão de aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo na circunstância de estar em causa um ato vinculado, como resulta dos seus termos. E o facto de ter sido dispensada a produção de prova testemunhal não impediu o Tribunal a quo de analisar o pedido de reposição de equilíbrio financeiro do contrato, porquanto a factualidade com relevância para o efeito, estava já provada por documento, como se decidiu. Portanto, os argumentos que a autora invocou em sede de pronúncia do exercício do direito de audiência prévia, que invocou em sede de petição inicial e, também, neste recurso ainda que tivessem sido ponderados em pelo ora recorrido não conduziriam ao deferimento do pedido de modificação do contrato, mediante prorrogação do respetivo prazo, como se concluiu na sentença recorrida. É, pois, possível concluir que mesmo tivesse sido dado cabal cumprimento à vertente material do direito de audiência prévia o ato praticado teria sido praticado com o mesmo conteúdo.
Pois, como supra referido não se tendo concluído no sentido que a ora recorrente defendeu que o contrato impunha o pagamento do preço global de € 4.000.000,00, a argumentação aduzida pela recorrente assente na invocada “redução do contrato”, nas “condições impostas para a execução dos serviços” pela fiscalização como “factos que não podiam ter sido previstos pela Autora aquando da apresentação da sua proposta”, nem da celebração do contrato, não constitui fundamento para determinar a reposição do equilíbrio financeiro do contrato, pelo que não é possível concluir no sentido que a recorrente defendeu que “a análise cuidada de cada um dos invocados argumentos poderia - deveria - ter conduzido à adoção de uma decisão absolutamente distinta da mera comunicação do termo do contrato, não tendo, pois, aplicação o regime estabelecido no n.º do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo.”.
Termos em que se conclui que a sentença recorrida por ter afastado o efeito invalidante do direito de audiência prévia, com base no princípio do aproveitamento do ato administrativo, não incorreu no invocado vício de violação do direito de audiência prévia.

Do erro de direito por violação do princípio da boa fé, no que concerne ao ato impugnado praticado em 04.02.2014
Nas conclusões 44.ª a 50.ª da alegação de recurso a ora recorrente sustentou que o Tribunal recorrido não julgou procedente o vício de violação do princípio da boa fé que imputou ao ato impugnado de indeferimento do pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, por modificação objetiva do contrato, mediante prorrogação do respetivo prazo de execução, porquanto em manifesto erro de apreciação, considerou que “a Autora não logrou enunciar nestes autos os tais “sinais exteriores produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde seja razoável ancorar a invocada confiança”. A autora (ora Recorrente) não logrou provar estes fundamentos porque o Tribunal determinou a dispensa da prova testemunhal, tendo sido impedida de o fazer. Para a apreciação da violação do princípio da boa fé, teria sido essencial demonstrar por que meios foi formada a convicção da recorrente de que os custos que esteve a suportar seriam objeto de compensação, teria sido essencial demonstrar-se os factos que referiu nas conclusões 44.ª e 47.ª da alegação de recurso, designadamente relativos à alegada exigência de “cedência-gratuita” de equipamento e mão-de-obra, sob o “compromisso de compensação futura”, imposição de autos de medição com redução das quantidades de trabalho prestado, obrigações de controlo de pessoal, por modo não previsto no caderno de encargos, demonstradores da confiança gerada pela entidade demandada.
Como já acima se decidiu a sentença recorrida não incorreu em violação do princípio da boa fé, pois o contrato não previa a obrigação de pagamento do preço global de € 4.000.000,00, não tendo ocorrido qualquer alteração do modo de execução das prestações do contrato previsto no documentos conformadores do concurso e no contrato, que tivesse sido determinada pela fiscalização ou pela entidade adjudicante que colocasse em causa a confiança fundada da ora recorrente para a execução do contrato, sendo assim, destituída de relevância para a decisão da causa a factualidade alegada nas conclusões 44.ª e 47.ª, como também já acima se decidiu em sede de apreciação do erro que a ora recorrente imputou ao despacho que dispensou a produção de prova testemunhal, bem como em sede de apreciação do vício de violação do princípio da boa fé, quanto ao pedido de reconhecimento do direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato. O contrato tinha a sua duração prevista de três anos e o seu terminus previsto no dia 31.01.2014, sendo claro que a remuneração dos serviços prestados no âmbito do contrato seria a correspondente aos trabalhos executados no prazo de vigência do contrato, por aplicação dos preços unitários apresentados pela autora, constantes do contrato por cada espécie de trabalho a realizar e que o pagamento dos serviços incluídos no contrato seria feito por medição, em prestações mensais, variáveis, em função das quantidades de trabalho efetivamente executadas. Nesta conformidade, a circunstância de o despacho ter sido proferido após o terminus da vigência do contrato não é suscetível de configurar violação do princípio da boa fé.
Finalmente, a suprarreferida afirmação na sentença recorrida de que a autora não “logrou enunciar” em nada colide com o facto de o Tribunal a quo ter dispensado a produção da prova testemunhal, que a ora recorrente considera que a impediu de provar os fundamentos da invocada violação do princípio da boa fé. De todo o modo o que o Tribunal a quo entendeu foi que a ora recorrente não cumpriu o ónus de alegação, no que respeita à violação do princípio da boa fé pela entidade demandada, no que concerne ao ato impugnado praticado em 04.02.2014, nada tendo referido sobre a prova desses “sinais exteriores”. De resto, como referiu o recorrido, o indeferimento “é um acto que se impõe praticar à luz do modo como o contrato foi regulado e executado, assim como à luz da lei aplicável”.
Termos em que não assistindo razão à recorrente quanto ao alegado nas conclusões 44.ª a 49.ª tem de improceder o invocado erro de direito por violação do princípio da boa fé, no que concerne ao ato impugnado praticado em 04.02.2014.

Da ampliação da matéria de facto para apreciação do pedido de indemnização por lucros cessantes ou nos termos do disposto no artigo 381.º do CCP
Reiterou, ainda, a recorrente o pedido de ampliação da matéria de facto de forma a incluir nesta os factos acima transcritos, bem como, que seja ordenada a inquirição das testemunhas arroladas para prova dos mesmos e consequente reconhecimento do direito da recorrente à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, e na inviabilidade de prorrogação do prazo contrato, condenação da Entidade Recorrida no pagamento da indemnização devida pelos prejuízos causados à Recorrente.
Como supra se decidiu a matéria de facto indicada pela recorrente não se mostra relevante para a decisão dos pedidos formulados nos autos de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, nem de violação do princípio da boa fé. E o mesmo se refere quanto ao pedido de indemnização. Assim e com os mesmos fundamentos acima referidos, que nos dispensamos de aqui repetir, conclui-se que a sentença recorrida, também, não padece de imputado erro de decisão decorrente da prévia dispensa de produção da prova testemunhal.
Termos em que se conclui que não pode proceder este fundamento do recurso.

Conclui-se, assim, que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida.

As custas serão suportadas pela recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.

IV. Decisão:

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 15 de julho de 2026.

(Helena Telo Afonso – Relatora)

(Jorge Martins Pelicano)

(Ana Carla Teles Duarte Palma)

(1) Na redação dada pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, por ser a aplicável aos autos.