I. RELATÓRIO

A Freguesia de …………….., devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, datada de 29/09/2006 que, no âmbito da ação administrativa comum, sob a forma sumária, contra si instaurada por Maria ………………, julgou a ação procedente, anulando a deliberação da Assembleia de Freguesia de …………., que determinou a perda de mandato da autora como eleito local do PSD, com fundamento na injustificação da falta de comparência na sessão de instalação dos eleitos locais do PSD apresentada pelo Presidente da Comissão Política da Secção do PSD.

Formula a aqui recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem:

“A. Nos termos do art. 2.1 da Lei nº 169/99, os órgãos representativos da freguesia são a Assembleia de freguesia e a junta de freguesia, pelo que a Mesa da Assembleia de freguesia não é órgão representativo da freguesia.

B. Os atos cuja anulação é pedida em juízo não foram praticados por um órgão representativo da freguesia, pelo que não pode considerar-se regularmente demandada a freguesia para os efeitos de aplicação do art. 10.4 e 78.3 CPTA.

C. Tendo o ato objeto da pretensão de anulação sido praticado pela mesa da assembleia de freguesia, a única forma de imputar esse ato à própria pessoa coletiva é provocar uma deliberação da assembleia de freguesia, como órgão representativo que é, por via do recurso previsto no art. 10-A.3 da lei nº 169/99, o qual por isso, é condição de procedibilidade indispensável à procedência da ação.

D. A Autora não interpor recurso para a assembleia da decisão da mesa a julgar a falta não justificada e a reconhecer a renúncia ao mandato.

E. À impugnação de atos administrativos corresponde a forma de processual de ação administrativa especial e não de ação administrativa comum na forma sumária. Na ação administrativa especial o prazo da contestação é de trinta dias (art. 81.1 CPTA) e não de vinte como foi atribuído ao Réu. O que se traduz numa diminuição de garantias do Réu, pelo que a citação é nula, sem possibilidade de aproveitamento (art. 199.2 CPC).

F. O erro na forma de processo é de conhecimento oficioso e pode ser. invocado até à contestação ou neste articulado. Não tendo contestado, está a ora recorrente em tempo de o arguir.

G. A sentença não se pronuncia sobre o pedido de anulação da decisão da assembleia de freguesia de não aceitação da justificação apresentada pelo Presidente da Comissão Politica da Secção de …………. do PSD, pelo que é nula por falta de pronúncia.

H. Em contrapartida, decide que deve ser aceite pela assembleia de freguesia de .................. a justificação apresentada pelo Presidente da Comissão Politica da Secção de .................. do PSD no que se refere à ausência da Autora para a sessão de instalação dos eleitos locais do PSD, condenando assim a Ré à prática de um ato, que não consta da petição da Autora, pelo que a sentença é nula por excesso de pronúncia, com violação dos arts. 661.1 e 668.1.d) CPC.

I. A sentença não se limita a dar como provados os factos articulados pela Autora, mas também juízos conclusivos, como o de que não foi possível à Autora comparecer no ato de instalação da Assembleia de Freguesia de ……….., com o que viola o art. 83.4 CPTA.

J. A freguesia é parte ilegítima para ser demandada por atos praticados pela mesa da assembleia de freguesia, uma vez que esta não é órgão representativo da freguesia.

K. Para que i ato seja imputável à freguesia e esta possa adquirir legitimidade, teria sido indispensável que a assembleia de freguesia se tivesse pronunciado, por recurso a ela dirigido pela Autora, nos termos do art. 10-A.3 da Lei n.° 169/99.

L. O prazo de trinta dias para a justificação da falta conta-se nos termos do art. 99-A da Lei nº 169/99, que contem norma especial. Ao contar esse prazo nos termos do art. 72 CPA, a sentença em recurso fez errada interpretação da lei.

M. A justificação necessariamente escrita de falta que, a não ter lugar, a lei faz equivaler a renúncia ao mandato, é um ato pessoal, que não pode ser praticado por procuração.

N. A Autora não alega nem se mostra dos autos que, ao escrever a carta de 28.10.2005, o Senhor Presidente da Comissão Politica da Secção de …………. do PSD tivesse declarado que agia em nome e representação dos eleitos daquele partido, nem que tivesse invocado a existência de poderes de representação.

O. Nem nessa carta se pedia a justificação das faltas.

P. Pelo que a simples remessa da carta e a sua receção pelo Presidente da mesa da assembleia de freguesia não pode equivaler à justificação da falta.”.

Termina pedindo o provimento do recurso.

Conclui que deve ser declarado nulo todo o processado posterior à petição inicial, concedendo-se provimento ao recurso.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de:

1. nulidade, por falta de citação e erro de julgamento, por falta de capacidade judiciária e por ilegitimidade passiva [conclusões A., B., C., D., J. e K.];

2. nulidade da citação e erro na forma do processo [conclusões E. e F.];

3. nulidade, por omissão de pronúncia [conclusão G.];

4. nulidade, por excesso de pronúncia [conclusão H.];

5. erro de julgamento quanto à matéria de facto, por inclusão de juízos conclusivos [conclusão I.];

6. erros de julgamento de direito, quanto ao modo de contagem do prazo para a justificação da falta e quanto à natureza e efeitos do ato de justificação [conclusões L., M., N., O. e P.].

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO
O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“A) Em 2005.10.28 realizava-se a instalação da nova Assembleia de Freguesia de ………., na qual a Autora não lhe foi possível comparecer em virtude de se realizar no mesmo dia e hora em que decorreria a sessão de instalação da Assembleia Municipal e da Câmara Municipal de …………, compromisso que já tinha aceite sendo que tal facto foi dado conta ao Presidente da Assembleia de Freguesia de …………, mediante ofício de 2005.10.28. pelo Presidente da Comissão Política de Secção do PSD de ……….. (cfr doc nº 1 junto com a pi).

B) No ofício referido no ponto que antecede foi solicitado que a tomada de posse dos elementos do PSD naquela Assembleia de Freguesia ocorresse na reunião subsequente à sua instalação (cfr doc nº 1 fine junto com a pi).

C) A Autora, de entre outros, assinou uma declaração com data de 2005.10.25, na qual conferiu plenos poderes ao Presidente da Comissão Política de Secção de …………..para a representar na apresentação da justificação da falta à instalação da nova Assembleia de Freguesia no dia 2005.10.28 (cfr doc nº 5 junto com a pi).

D) Por ofício de 2005.12.19, foi a Autora informada que a Assembleia de Freguesia de …………… deliberara em reunião de 2005.12.19 não aceitar a justificação coletiva apresentada pelo oficio de 2005.10.28 por extemporaneidade do mesmo, procedendo à marcação de falta, considerando estar perante um lugar deixado em aberto na Assembleia de Freguesia por renúncia, sendo a vaga preenchida pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respetiva lista do partido pelo qual o mesmo havia sido proposto (cfr doc nº 2 junto com a pi).

E) Por deliberação de 2005.12.19, a mesa da Assembleia de Freguesia de .................., unanimemente, considerou intempestiva a justificação de faltas à instalação da Assembleia de Freguesia dos membros do PSD (cfr doc nº 4 junto com a pi).”.

F) A autora instaurou ação administrativa comum, sob a forma sumária, pedindo a anulação da decisão da Assembleia de Freguesia de ……… de não aceitação da justificação apresentada pelo Presidente da Comissão Política da Secção de ………… do PSD e a declaração de nulidade da deliberação da mesma Assembleia de Freguesia, que determinou a perda de mandato da autora como eleito local do PSD – cfr. proc.;

G) Foi citada para contestar a presente ação, a Assembleia de Freguesia de .................., prevendo-se no respetivo ofício de citação o prazo de 20 dias para contestar – cfr. proc.;

H) Não foi apresentada contestação, nem junta procuração aos autos – cfr. proc.;

I) Proferida a sentença, da mesma foi notificada a Assembleia de Freguesia de …………. – cfr. proc.;

J) Veio a juízo interpor recurso jurisdicional, a Freguesia de C…………– cfr. proc..

DO DIREITO

Considerada a factualidade dada por assente pelo tribunal a quo e ora aditada neste tribunal de recurso, importa entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

1. Nulidade, por falta de citação e erro de julgamento, por falta de capacidade judiciária e por ilegitimidade passiva [conclusões A., B., C., D., J. e K.]

Alega a recorrente, Freguesia de ……… que recebeu na sua secretaria uma sentença em que um seu órgão, a Assembleia de Freguesia, é condenada a aceitar uma justificação dada por um presidente da comissão política de um partido político, da falta de um membro desse partido ao ato de instalação daquele órgão.

Parte legítima não é o órgão da pessoa coletiva mas a própria pessoa coletiva, logo a citação deve ser feita na pessoa coletiva pública e não no seu órgão, que não tem legitimidade processual, além de que por a Assembleia de Freguesia não ter personalidade e capacidade judiciárias, não pode ser condenada no que quer que seja.

Mais alega a recorrente que o ato cuja anulação se pede não foi praticado pela Assembleia de Freguesia de .................., mas pela Mesa da Assembleia de Freguesia, que tem competência própria.

Vejamos.

Decorre do artº 10º do CPTA, sob a epígrafe “legitimidade passiva”, que cada “ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor” (nº 1), sendo que, quando “a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público” (nº 2), nele se consagrando o princípio geral de legitimidade passiva, comum a todas as formas de processo.

Nos termos do nº 4 do artº 10º do CPTA, “não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence”.

Em concretização do nº 4 do artº 10º, dispõe o nº 3 do artº 73º, do CPTA, aplicável à ação administrativa especial, que a indicação do órgão que praticou o ato é suficiente para que se considere indicada a pessoa coletiva, pelo que a citação que venha a ser dirigida ao órgão se considera feita à pessoa coletiva a que o órgão pertence.

Assim, encontrando-se demonstrado em juízo que, sendo impugnados os atos da Assembleia de Freguesia de .................., i) de não aceitação da justificação apresentada pelo Presidente da Comissão Política da Secção de .................. do PSD e ii) de perda de mandato da autora como eleito local do PSD, e que foi citada para contestar a ação a Assembleia de Freguesia de .................., sendo esta um órgão representativo da Freguesia (nº 1 do artº 2º da Lei nº 169/99, de 18/09), considera-se a ação regularmente instaurada, nos termos conjugados dos nºs 1, 2 e 4 do artº 10º do CPTA.

Por esse motivo, não ocorre a nulidade da sentença por falta de citação, assim como não procede o erro de julgamento com fundamento na falta dos pressupostos processuais da falta de personalidade e de capacidade judiciárias e ainda de ilegitimidade passiva do órgão da pessoa coletiva pública.

A lei processual administrativa, adotou solução diferente à que vigorava ao tempo da anterior LPTA (no contencioso do recurso contencioso de anulação e depois, das ações para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido, funcionava a regra da atribuição da personalidade e capacidade judiciárias aos órgãos administrativos que tivessem praticado o ato impugnado), ao permitir identificar como entidade demandada, a pessoa coletiva de direito público, assim como em relação às disposições contidas no Código de Processo Civil.

Apenas não opera tal efeito de considerar-se a citação feita à pessoa coletiva a que o órgão pertence, no caso de o órgão citado não pertencer a essa pessoa coletiva, o que, como visto, não constitui o caso dos autos.

Independentemente de tais atos serem imputados à Mesa da Assembleia de Freguesia ou à própria Assembleia de Freguesia, o que releva é o nexo de imputação subjetiva do ato à pessoa coletiva de direito público, a Freguesia, o que ocorre num e noutro caso.

A citação é o ato destinado a dar conhecimento ao réu de que contra ele foi proposta determinada ação ou a chamar a esta pela primeira vez pessoa interessada, o que se mostra efetuado na presente ação, tendo esse fim sido efetivamente visado com o ato de citação praticado nos autos, dirigido à Assembleia de Freguesia de .................. e a sua respetiva citação ocorrida.

Sendo assim, não há que falar em falta de citação.

Aliás, a recorrente que suscita a nulidade em causa, abstém-se de concretizar ao abrigo de que alínea do disposto no artº 195º do CPC, subsume o caso em análise, nada dizendo.

A lei processual administrativa com a norma prevista no nº 4 do artº 10º do CPTA quis evitar decisões de forma, ultrapassando as questões em torno da (i)legitimidade dos órgãos da pessoa coletiva.

Estão em causa os princípios da promoção do acesso à justiça ou princípio da primazia da justiça material sobre a justiça formal, e da economia processual, no sentido de dever adotar-se uma pronúncia de mérito, sempre que as irregularidades de natureza processual não o impeçam absolutamente.

“A prevalência da justiça material significa a desvalorização das exigências processuais que não constituam requisito inafastável do conteúdo essencial de outros princípios fundamentais do processo, como os do contraditório, da igualdade de armas e do juiz natural, ou não representem a insubstituível defesa contra lesão intolerável do valor da segurança.” – vide Sérvulo Correia, “Direito do Contencioso Administrativo I”, Lex, 2005, pág. 746.

Deste modo, a demanda que tenha sido instaurada contra o próprio órgão e não contra a pessoa coletiva em que ele se insere, considera-se proposta contra essa pessoa, sendo dever do órgão erroneamente citado levar a citação ao órgão superior da pessoa coletiva – cfr. neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, Almedina, 2004, pág. 170.

Acresce não assistir razão ao recorrente quando alega não se saber quem é parte demandada, já que a autora logra identificar com suficiente clareza os atos que pretende impugnar, assim como a sua autoria (independentemente da sua correção).

Também não procede o argumento de que a autora vem atacar decisão da Mesa da Assembleia de Freguesia (que nos termos do artº 2º, nº 1 da Lei nº 169/99, de 18/09, não é órgão da pessoa coletiva pública), já que, não só o ato que determina a perda de mandato é imputável à própria Assembleia de Freguesia, como é de imputar ambos os atos impugnados à pessoa coletiva, Freguesia.

A Mesa da Assembleia de Freguesia, não constitui uma entidade independente, pelo que, a sua atividade tem de ser imputada à pessoa coletiva pública a que pertence e se insere, a Freguesia.

Mostra-se citado o órgão da pessoa coletiva a quem é de imputar a autoria dos atos impugnados, pelo que, não podem proceder as conclusões em análise.

2. Nulidade da citação e erro na forma do processo [conclusões E. e F.]

Alega a recorrente que a considerar-se que a citação existe, então a mesma é nula, em consequência do erro na forma do processo, pois a ação foi proposta como ação administrativa comum, sob a forma sumária, ao invés da ação administrativa especial, tendo vigorado prazo para contestar mais reduzido, com diminuição das garantias do réu.

Compulsada a matéria de facto assente, extrai-se que a autora instaurou ação sob ação administrativa comum, sob a forma sumária, pedindo a anulação da decisão da Assembleia de Freguesia de .................. de não aceitação da justificação apresentada pelo Presidente da Comissão Política da Secção de .................. do PSD e a declaração de nulidade da deliberação da mesma Assembleia de Freguesia, que determinou a perda de mandato da autora como eleito local do PSD e que nessa ação foi citada para contestar, no prazo de 20 dias, a Assembleia de Freguesia de ...................

Constata-se assim que a autora vem dirigir a presente ação administrativa contra dois atos administrativos, imputáveis a uma pessoa coletiva pública, a Freguesia de .................., pedindo a sua anulação e a sua declaração de nulidade.

Tem, por isso, aplicação o disposto nos artºs 46º, nºs 1 e 2, al. a) e 50º, do CPTA, segundo o qual, seguem a forma da ação administrativa especial, os processos cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, designadamente, quando sejam formulados os pedidos de anulação ou declaração de nulidade de ato administrativo.

Ao invés, não se verificam os pressupostos da ação administrativa comum, enquanto meio processual adequado à tutela de situações jurídicas quando estejam em causa relações de natureza essencialmente paritária, o que, manifestamente, não constitui o caso, já que está em causa a prática de atos de autoridade de um ente público.

Por esse motivo e de inegável comprovação, ocorre o invocado erro na forma do processo, de conhecimento oficioso, devendo a ação que foi instaurada pela autora ter seguido sob a forma de ação administrativa especial, ao invés de ação administrativa comum, sob a forma sumária.

Tal distinção não constitui, de resto, um exercício de pura intelectualidade, encerrando em si importantes diferenças práticas, já que está em causa diferente grau de adequação de cada uma das formas processuais e do processo, para a tutela das distintas relações jurídicas administrativas.

Para tanto, relevam as diferenças em torno de alguns pressupostos processuais, assim como da própria marcha do processo.

Distintivo é o pressuposto processual respeitante à materialidade do ato administrativo, a “manifestação unilateral do poder de regulação imperativa de uma situação jurídico-administrativa concreta titulada por um sujeito de uma relação jurídica externa ou respeitante a uma coisa” (cfr. Sérvulo Correia, obra cit., pág. 751), além da assinalável diferença relativa às consequências da falta de contestação ou de falta de impugnação especificada, previstas no artº 83º, nº 4 do CPTA, quanto à ação administrativa especial e no artº 484º do CPC, aplicável à ação administrativa comum por força do artº 35º, nº 1 do CPTA.

Além disso, importa a diferença do prazo para contestar, já que esse prazo é de trinta dias quando se trate de ação administrativa especial e de vinte dias, no caso da ação administrativa comum, sob forma sumária – cfr. artº 81º, nº 1 do CPTA e artº 783º do CPC.

Conclui-se, assim, pelo erro na forma do processo.

Importa agora apurar se ocorre fundamento de nulidade da citação, por ter sido concedido prazo mais reduzido para o réu contestar, do que aquele a que teria direito caso tivesse sido seguida a correta forma de processo.

Tem-se por decidido que existe citação, pois não é pelo facto de o ato processual ter sido praticado, eventualmente, com preterição de alguma formalidade que ele deixa de cumprir a sua função de dar a conhecer ao réu que contra ele foi proposta a ação e que tem um determinado prazo para contestar.

Os eventuais vícios formais ou substanciais que afetem a sua validade, como ato processual capaz de cumprir aquela função, redundam em nulidade e não em falta de citação, a qual apenas ocorre nas situações enunciadas nas várias alíneas do nº 1 do artigo 195º do CPC.

À nulidade da citação aplica-se o regime do artº 198º do CPC, segundo o qual a citação é nula quando não tiverem sido observadas as suas formalidades legais.

Tal nulidade é sanável caso o interessado a não argua no prazo legal, que é aquele que tiver sido indicado para a contestação, ou seja, o prazo de 20 dias a contar da citação.

Nos termos do probatório assente, decorre que o réu só com a interposição do presente recurso veio a juízo, não tendo apresentado contestação, nem sequer juntado procuração.

Pelo que, tendo o réu, ora recorrente, vindo a juízo arguir a nulidade da citação muito depois de ter decorrido o prazo legal previsto para o efeito, a nulidade daí decorrente tem de ter-se por sanada.

Neste sentido decidiu também o Acórdão do STA, datado de 24/08/2005, proc. nº 934/05.

Além do mais, segundo o Acórdão do STA, datado de 12/10/2011, proc. nº 0609/11, “Não há nulidade processual por falta de citação se o executado não alegar e provar que, apesar da citação, não chegou a ter conhecimento do ato e se não se constatar a possibilidade de ocorrência de prejuízo efetivo aos meios de defesa que legalmente lhe são possíveis utilizar.”.

Assim sendo, forçoso se tem de concluir pela improcedência da invocada nulidade da citação.

Resta, pois, apurar, as consequências do erro na forma do processo.

Nos termos do artº 199º do CPC, o erro na forma do processo importa unicamente a anulação dos atos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei, não devendo aproveitar-se os atos já praticados, se desse facto resultar uma diminuição das garantias do réu.

Decorre do citado preceito legal, que as consequências do erro na forma do processo devem ser vistas em concreto.

Temos por certo que o prazo legal para contestar foi encurtado, já que, caso tivesse sido adotada a correta forma do processo, o réu teria tido 30 dias para contestar, ao invés do prazo de 20 dias concedido, o que, tal como entendido pelo Ministério Público, constitui uma diminuição das garantias de defesa.

Assim, impõe-se anular todos os atos processuais inaproveitáveis para a correta forma de processo e que se mostrem indispensáveis a assegurar as garantias de defesa do réu.

Trata-se ao fim ao cabo da consagração do princípio da adequação formal, concedendo-se o poder ao juiz de aproveitar os atos e formalidades praticados em respeito da lei e das garantias de defesa do réu e de ordenar a prática de novos atos.

Em face da factualidade apurada, não tendo o réu contestado, não pode dizer-se, em segurança, que o réu não ficou diminuído nas suas garantias de defesa, pois não tendo apresentado contestação no prazo de 20 dias, podê-lo-ia ter feito, eventualmente, no prazo mais alargado, de 30 dias.

Assim, no caso trazido a juízo, em que, em virtude do erro na forma do processo foi reduzido o prazo legal para o réu contestar a ação, impõe-se anular todo o processado posterior à apresentação da petição inicial, devendo ser repetido o ato de citação que, considerando a correta forma processual aplicável, conceda o prazo de 30 dias para o réu contestar.

I. Sendo impugnados os atos da Assembleia de Freguesia e tendo esta, órgão representativo da pessoa coletiva de direito público, sido citada para contestar a ação, considera-se a ação regularmente instaurada contra a respetiva Freguesia, nos termos conjugados dos nºs 1, 2 e 4 do artº 10º do CPTA, pelo que não ocorre a falta de citação.

II. Decidido que existe citação, os eventuais vícios formais ou substanciais que afetem a sua validade, como ato processual capaz de cumprir aquela função, redundam em nulidade e não em falta de citação.

III. Tal nulidade é sanável caso o interessado a não argua no prazo legal, que é aquele que tiver sido indicado para a contestação, o que ocorre quando o réu apenas tiver arguido a nulidade da citação com a interposição do recurso.

IV. Pedida a anulação e a declaração de nulidade dos atos de não aceitação da justificação de falta de comparência à sessão de instalação da Assembleia de Freguesia e de perda de mandato como eleito local, meio processual próprio é a ação administrativa especial e não a ação administrativa comum, sob a forma sumária.

V. Constatado o erro na forma de processo e que, em sua consequência, foi reduzido o prazo para o réu contestar, de 30 para 20 dias, o que constitui uma diminuição das suas garantias de defesa, devem anular-se todos os atos processuais inaproveitáveis para a correta forma de processo e que se mostrem indispensáveis a assegurar as garantias de defesa do réu, in casu, a anulação de todo o processado posterior à apresentação da petição inicial.

Custas pela recorrida em ambas as instâncias.

Registe e notifique.