O Exmo. Senhor Juiz do juízo de administrativo comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra veio, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do artigo 36.º do ETAF, requerer oficiosamente junto deste Tribunal Central Administrativo Sul a resolução do conflito negativo de competência, em razão da matéria, suscitado entre si e o Senhor Juiz do juízo administrativo social do mesmo Tribunal. Ambos os Senhores Magistrados dos referidos juízos se atribuem, mutuamente, competência, negando a própria, para conhecer da acção administrativa de responsabilidade civil que A…………………………., intentou no TAF de Sintra contra o Instituto da Segurança Social, I.P.

Neste TCAS foi cumprido o disposto no artigo 112.º, n.º 1 do CPC, nada tendo sido dito.

Os autos foram com vista ao Digno Procurador-Geral Adjunto, conforme dispõe o artigo 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao juízo administrativo social.

A questão colocada consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a presente acção administrativa: se o juízo de administrativo comum do TAF de Sintra, como defende o Senhor Juiz do juízo administrativo social do mesmo Tribunal, ou se este último, como sustenta o Magistrado que requereu a resolução deste conflito negativo de competência.

II.1. De facto

Para julgamento do presente conflito, julgam-se relevantes as seguintes ocorrências processuais:

1. Em 05.07.2018, A ………………….. intentou no TAF de Sintra (área administrativa) uma acção administrativa contra o Instituto Público de Segurança Social, I.P., na qual pede, que o R. seja condenado, a título de responsabilidade civil extra-contratual que se (i) consider[e]… como tendo sido pagas as contribuições à Segurança Social referentes ao Autor e já prescritas, no período compreendido entre Setembro de 1992 e Dezembro de 2005; e, em consequência; (ii) e se calcule o montante de pensão de reforma actualizado do Autor, procedendo ao pagamento dos respectivos retroactivos acrescidos de juros de mora, e actualizando a pensão para o valor correcto. Mais pede, a título subsidiário que o R. seja condenado a pagar-lhe uma indemnização de montante não inferior a EUR 45.675,20, acrescido de juros de mora, calculados à taxa legal em vigor e até integral pagamento (cfr. petição inicial e 19 documentos juntos a fls. 4 a 206).

2. Por sentença datada de 15.04.2021, o Senhor Juiz do juízo administrativo social do TAF de Sintra (área administrativa), a quem os autos tinham, entretanto, sido atribuídos, excepcionou a incompetência em razão da matéria daquele tribunal e determinou a remessa dos autos ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, por entender ser esse o juízo competente (cfr. fls. 382 a 392).

3. Nessa sequência, o Senhor Juiz do juízo administrativo comum a quem os autos foram distribuídos, em sentença datada de 08.09.2021, declarou aquele juízo igualmente incompetente, em razão da matéria, cometendo a competência para apreciar a acção ao juízo administrativo social do mesmo Tribunal (cfr. fls. 404 a 406).

4. Em 04.11.2021, o Senhor Juiz do juízo administrativo comum do TAF de Sintra requereu a este Tribunal Superior a resolução do conflito negativo de competência aberto entre si e o Senhor Juiz do juízo administrativo social do mesmo Tribunal (cfr. fls. 410 e 411).

5. As decisões em conflito transitaram em julgado (cfr. consulta do SITAF).

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional e de atribuições se encontram regulados nos artigos 135.º a 139.º do CPTA.

Estabelece-se no n.º 1 do artigo 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” seguem o regime da acção administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109.º e s. do CPC).

Por sua vez, o artigo 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111.º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”.

No contencioso administrativo, onde a competência é de ordem pública, em qualquer das suas espécies (vide artigo 13.º do CPTA), o poder de o tribunal, i.é, de o juiz suscitar oficiosamente o conflito está justificado.

Tal equivale a dizer que o presente conflito de competência, suscitado oficiosamente, foi levantado por quem tem legitimidade para tal.

Continuando, sob a epígrafe “[c]onflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109.º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que:

1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.

2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.

3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.

É sabido que o critério de atribuição de competência material ao juiz projecta a habilitação funcional do tribunal para a matéria que constitui o objecto do seu conhecimento (in Comentário ao Código de Processo Civil, vol. I, p. 107). Na verdade, a eficiência da organização judiciária com vista à melhor prestação da qualidade da Justiça reclama que se atribua a competência ao tribunal que mais vocacionado estiver para conhecer do objecto da causa respectiva. E quanto mais apurado for o critério atributivo de competência material, que é aquele aqui em causa, melhor surtirá a garantia da qualidade com que a Justiça é administrada ao cidadão a quem se destina.

A questão que nos é trazida a juízo – que já não é nova e repete-se para além do desejável - coloca-se por via da alteração ao artigo 9.º e dos aditados artigos 9.º-A e 44.º-A, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, operada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro (vide, artigos 2.º e 3.º).

No seguimento desta revisão foi publicado, em 13.12.2019, o Decreto-Lei n.º 174/2019 que procedeu – no que aqui e agora, importa – à criação de juízos de competência especializada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, separando um juízo administrativo comum do juízo administrativo social, (cfr, artigo 9.º, alíneas a) e b), deste diploma).

O legislador do ETAF plasmou no artigo 44.º-A (aditado pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro) e para os casos em que tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, os critérios de eleição para determinar a sua habilitação funcional. De acordo com o citado artigo 44.º-A do ETAF, sob a epígrafe “Competência dos juízos administrativos especializados”, passou a dispor-se o seguinte:

1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

d) Ao juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, conhecer de todos os processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à competência dos tribunais administrativos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

2- Quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal.

Daqui resulta que o juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, i.é, caso as matérias em dissídio não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as apreciar cabe ao juízo administrativo comum.

A competência material especializada prevalece, assim, sob a competência material comum, precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social, o conhecimento dos litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial.

A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

É entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina que a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91 e, por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4.07.2006, proc.11/2006.

Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir. E em conformidade com o disposto no artigo 13º do CPTA, o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões.

Recorde-se que na presente acção administrativa o Autor veio pedir ao tribunal que condene o R. a reconhecer como tendo sido pagas as contribuições à Segurança Social referentes e já prescritas, no período compreendido entre Setembro de 1992 e Dezembro de 2005, e que em consequência desse reconhecimento deve ser calculada e actualizada a sua pensão de reforma para o valor correcto, o qual lhe deve ser pago com os respectivos retroactivos acrescidos de juros de mora. Pedindo em alternativa que o R. seja condenado a pagar-lhe uma indemnização de montante não inferior a EUR 45.675,20, acrescido de juros de mora, calculados à taxa legal em vigor e até integral pagamento.

A causa de pedir – i.é, o acto ou o facto jurídico em que o autor se baseia para fundamentar o seu pedido - radica na actuação do R., após a sentença judicial proferida em 21.11.2014, no âmbito do processo n.º 17667/13.2T2SNT, no Juízo 2 da 1.ª Secção de Trabalho da Comarca de Lisboa Oeste, Sintra, na qual se reconheceu que a existência de um contrato de trabalho e do pagamento das contribuições à R. no período compreendido entre Setembro de 1992 e Dezembro de 2005. Apesar da decisão judicial, transitada em julgado, ter reconhecido que o empregador do A. fazia reflectir no seu recibo de vencimento mensal e durante o período aqui em causa, os descontos legais, ainda assim o R. exige-lhe para recálculo da sua pensão de reforma que ele a expensas suas proceda ao pagamento das contribuições prescritas no valor de EUR 45.675,82, alegando ainda já não ser possível recorrer ao Fundo de Garantia Salarial por insolvência da entidade empregadora.

Tem sido entendimento deste Tribunal que a norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A, do ETAF, segundo a qual ao juízo administrativo social compete dirimir, para além das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei, os processos relativos a litígios (i) emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou (ii) relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, deve ser interpretada no sentido mais restrito de atribuir competência para dirimir apenas os litígios relacionados apenas com formas públicas ou privadas de protecção social associada ao trabalho. Ou seja, o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial.

Balizados por este enquadramento, que se encontra em total concordância com as decisões já tomadas neste Tribunal Superior (citadas, aliás, pelo Senhor Juiz do juízo administrativo comum), pode afirmar-se que os factos invocados para sustentar os pedidos formulados na presente acção administrativa, impõem uma interpretação e aplicação das normas respeitantes ao regime de protecção social (à data aplicáveis); sobre isso não existe dúvida.

A questão em dissídio na presente acção administrativa prende-se com o reconhecimento das contribuições à Segurança Social, no período em causa e com a sua repercussão no montante da reforma que o A. actualmente recebe. Dito de outro modo, o dissidio tem na sua génese uma questão de protecção social/segurança social que está intrinsecamente ligadas à relação laboral. O que se apresenta como imediatamente apreensível da leitura do pedido e causa de pedir.

Assim sendo, tendo presente o teor da norma da alínea b) do nº1 do artigo 44.º-A do ETAF e o objecto do litígio, o qual consiste em apreciar o pedido de condenação do R. no reconhecimento das contribuições contributivas e o seu reflexo no pagamento da pensão de reforma que o A. alega ser-lhe devida, por via de sentença judicial - a qual para efeitos do disposto no artigo nº256º, nº1 al.a) do Código dos Regimes Contributivos da Segurança Social (na versão vigente) reconheceu que existia um contrato de trabalho e que entidade patronal do A. procedeu aos descontos legais, no período aqui em causa – terá de concluir-se que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito, não cabe ao juízo de administrativo comum do TAF de Sintra, mas sim ao juízo administrativo social do mesmo Tribunal, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, n.ºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 9.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro e artigo 1.º alínea h) da Portaria n.º 121/2020, de 22 de Maio.

Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao juízo administrativo social do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (área administrativa).

Sem custas.
Notifique.

O Juiz Presidente do TCA Sul

Pedro Marchão Marques