I – Relatório

A............., S.A., inconformada com o despacho do Mm.º Juiz do TAC de Lisboa que considerou integralmente cumprido o acórdão do STA que em processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidão intimou o INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P. (INFARMED), "a facultar à requerente, no prazo de 10 dias (art. 108.° n.° 1, do CPTA):

a) - a consulta e reprodução da versão não confidencial dos documentos constantes do processo AIM relativo ao medicamento identificado pela requerente:

b) - caso inexista tal versão, a consulta e reprodução dos elementos desse processo de AIM, na parte em que não contenham elementos referentes ao processo de fabrico e às especificações da substância activa que possam revelar segredo industrial."

veio interpor recurso para este TCA Sul, em cujas alegações concluiu como segue:

1.ª - O presente recurso vem interposto do douto despacho de fls. que, no âmbito do pedido de execução da sentença de intimação para consulta de documentos e passagem de certidão julgou "ter sido a decisão de intimação integralmente cumprida".

2.ª - A procedência do presente recurso é manifesta pois, salvo o devido respeito, o tribunal a quo não fez correcta interpretação e aplicação das disposições legais aplicáveis, nomeadamente das disposições constantes dos artigos 168.º, n.º 2 do CPTA e 108.º, n.º 2 do CPTA.

3.ª - Sobre o pedido de execução de sentença supra citado, e sem fazer qualquer referência à forma de processo utilizada - execução de sentença - e expressamente invocada pela ora Recorrente no seu requerimento inicial, o douto tribunal a quo decidiu foi dado integral e devido cumprimento à decisão de intimação em causa com o que fica prejudicado o demais requerido".

4.ª - O Acórdão do STA que intimou o INFARMED à consulta e passagem de certidão dos documentos do processo de AIM do Blopress não enunciou quais os documentos que contêm segredos industriais, tendo deixado na margem de livre apreciação administrativa do INFARMED, a definição, em sede de execução de sentença, de quais os documentos relativamente aos quais se verificaria a dita característica de confidencialidade.

5.ª - Tal facto ficou a dever-se, não a qualquer conduta da ora Recorrente no âmbito do processo de intimação no qual tal decisão jurisdicional foi proferida, mas sim às regras especiais actualmente constantes do Estatuto do Medicamento sobre direito à informação procedimental relativo aos processos de concessão autorização de introdução de medicamentos no mercado.

6.ª - E de acordo com nos n.ºs 4 e 5 do artigo 188.º do mesmo diploma, cabe ao INFARMED, determinar, por despacho, se certo elemento ou documento é classificado ou é susceptível de revelar um segredo comercial, industrial ou profissional ou um segredo relativo a um direito de propriedade literária, artística ou científica, podendo o mesmo estabelecer regras relativas à identificação, pelos requerentes ou apresentantes de quaisquer documentos ou informações, dos elementos em relação aos quais estes considerem dever ser garantida a confidencialidade, bem como relativamente à apresentação de versões não confidenciais dos mesmos documentos.

7.ª - Foi também com esse pressuposto que o STA determinou em alternativa "a) a consulta e reprodução da versão não confidencial dos documentos constantes do processo de AIM relativo ao medicamento identificado pela Requerente" ou "b) Caso inexista tal versão, a consulta e reprodução dos elementos desse processo de AIM, na parte em que não contenham elementos referentes ao processo de fabrico e às especificações da substância activa que possam revelar segredo industrial".

8.ª - A definição, em concreto e em sede de execução da sentença de intimação, de quais os documentos que conteriam informação confidencial, teria, obviamente, que conformar-se com o critério geral definido no Acórdão do STA, a saber, só pode ser negado o acesso a documentos "na parte em que não contenham elementos referentes ao processo de fabrico e às especificações da substância activa que possam revelar segredo industrial".

9.ª - Por outro lado, teria que ser estrita e rigorosamente fundamentada para que o destinatário da decisão respectiva pudesse compreender a razão pela qual os documentos em causa são excepcionados do direito de acesso aos documentos administrativos e aferir do efectivo cumprimento do acórdão do STA.

10.ª - Ora, em momento algum no procedimento administrativo, o Requerido INFARMED, explicitou porque considerava que determinadas partes dos dossiers contêm elementos referentes ao processo de fabrico e às especificações da substância activa, por um lado, e, por outro, em que medida podem revelar segredo industrial, ou, sequer, quais os critérios usados na ponderação que alegadamente teve lugar sobre o assunto.

11.ª - Tendo o STA ordenado a consulta e reprodução de todos os documentos do processo não confidenciais, a ora Recorrente, apresentou junto do TAC de Lisboa um requerimento de execução de sentença, invocando expressamente o artigo 1682, nç j do CPTA.

12.ª - No entanto, e sem qualquer despacho sobre a forma de processo utilizada pela ora Recorrente, no sentido da sua admissão ou rejeição, o douto tribunal recorrido decidiu notificar o INFARMED, executado no processo, para se pronunciar para efeitos do disposto no artigo 108.º, n.º 2 do CPTA.

13.ª - No entanto, o que está em causa é exclusivamente o facto de que o INFARMED não deu por iniciativa própria (e continuou em dar nos presentes autos), execução integral a uma decisão judicial, sem fornecer qualquer fundamentação para a sua decisão,

14.ª - Em face de tal omissão do INFARMED e do princípio, reconhecido no Acórdão do STA, de que a ora Recorrente tem direito a consultar todos os documentos constantes do processo de AIM do medicamento Blopress com as únicas excepções nele definidas, entende a ora Recorrente que se trata de uma verdadeira situação de inexecução de sentença que deveria ter seguido a tramitação do artigo 168.º, n.º 2 do CPTA e não a do artigo 108.º, n.º 2 do mesmo código.

15.ª - Pois, tal como nas sentenças de anulação de actos administrativos, em que muitas vezes a execução passa pelo exercício de poderes administrativos não estritamente vinculados, discricionários ou de concretização de conceitos indeterminados, também neste caso, o que importa é saber, quais os concretos actos e omissões em que se deve traduzir o exercício de desses poderes administrativos, vinculados pelo menos à sentença judicial que visam executar.

16.ª - o que se pedia ao tribunal era que, em face do desentendimento entre as partes sobre os actos concretos em que deveria consistir o cumprimento do Acórdão do STA, procedesse a tal definição, em especial decidindo se aqueles documentos são ou não confidenciais e, anulando, se fosse esse o caso, a decisão administrativa do INFARMED desconforme com tal definição.

17.ª - É o que estipula o artigo 168.º, n.º 2 do CPTA, referente à execução de sentença para prestação de facto infungível, que expressamente prevê que quando tal não resulte já do próprio teor da sentença exequenda, o tribunal especifica, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações que devem ser adoptados, identificando o órgão ou órgãos administrativos responsáveis pela sua adopção".

18.ª - Da referida disposição resulta que, ao contrário do também sustentado na sentença sob recurso, o facto de poderem estar em causa poderes próprios da função administrativa, não impede uma tomada de posição dos tribunais administrativos em execução de sentença.

19.ª - Dito de outro modo, a situação descrita nos presente autos não é a situação de simples incumprimento do prazo previsto na sentença de intimação a que corresponde o processo simplificado previsto no artigo 108.º, n.º 2 do CPTA mas sim a situação mais complexa prevista no artigo 168.º, n.º 2 do CPTA em que não resultando do texto da sentença qual o conteúdo dos actos e operações em que consiste a execução - e perante a discórdia do particular e da autoridade administrativa sobre tal conteúdo, o tribunal administrativo é chamado a - não apenas compelir à execução - mas sim a definir tais actos e operações, anulando os actos administrativos que com eles se mostrem desconformes e, aplicando, finalmente, uma sanção compulsória nos termos previstos no artigo 1699 do mesmo CPTA.

20-ª - Pelo que, ao determinar, ainda que implicitamente, que o processo seguiria os termos do artigo 108.º, n.º 2 do CPTA, efectuando uma conversão da forma de processo, o tribunal violou por errada interpretação e aplicação as disposições constantes dos artigos 168.º, n.º 2 e 108.º, n.º 2 do CPTA.

21.ª - De qualquer modo como já entende o TCA Norte, "A decisão final do processo não é a que determina a obrigação de entrega de certidões ou documentos, mas antes a que, verificando se a obrigação foi ou não cumprida, determina as diligências necessárias para tal, incluindo, se for caso disso, a aplicação de sanções. IV. Note-se, todavia, que tal não significa que o juiz possa apreciar novos pedidos ou factos novos, ou reapreciar o que já ficou decidido na sentença".

22.ª - Pelo que, no âmbito de um verdadeiro processo de execução de sentença ou do procedimento previsto no n.º 2 do artigo 108.º do CPTTA, é incontestável que, estando-se perante um meio processual que é tipicamente de plena jurisdição não podem deixar-se de fora os poderes de definição dos actos e operações concretos em que consiste a intimação sob pena de irremediavelmente de pôr em crise a essencial da natureza do meio processual em causa e o direito que o mesmo visa tutelar.

23.ª - Ou seja, ao entender como entendeu a sentença recorrida violou irremediavelmente o princípio da tutela jurisdicional efectiva - consagrado nos artigos 209.º e 268.º, n.º 4 da Constituição - pois deixou sem qualquer utilidade o Acórdão do STA que intimou o INFARMED a determinada conduta e, pior, deixou totalmente desprotegido um direito fundamental da ora Recorrente - reconhecido por aquele tribunal superior que, inclusive, admitiu com esse fundamento, um recurso excepcional de revista - a saber, o direito à informação procedimental, também constitucionalmente consagrado.

24.ª - Do exposto supra resulta que não pode deixar de entender-se que, na falta de acordo entre a Administração e o particular sobre quais os documentos que fazem parte do acervo de documentos confidenciais excluídos do direito à informação, tem que caber, em ultima instancia aos tribunais administrativos, a concretização desse conceito de confidencialidade e o apuramento dos concretos documentos de um concreto procedimento administrativo que cabem naquele conceito.

25.ª - Ora, entende a ora Recorrente que as partes I C 1, II A 2, II A 3, e II A 4 , cujo acesso foi negado pelo INFARMED, não são, em face do critério de confidencialidade referido no Acórdão Exequendo, documentos susceptíveis de serem qualificados como confidenciais.

26.ª - De acordo com a jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional, apenas ficam abrangidos pela confidencialidade decretada pelo, então em vigor, artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 72/91, de 8 de Fevereiro (norma ainda mais restritiva do que o actual artigo 188.º do Decreto Lei 176/2006, de 30 de Agosto), os restantes documentos, nomeadamente, os relativos ao modo de preparação e controlo das matérias-primas, ao controlo efectuado nas fases intermédias de fabrico, ao controlo do produto acabado, aos ensaios de estabilidade, de biodisponibilidade/bioequivalência e de farmacologia clínica.

27.ª - Desde logo, os documentos correspondentes às partes II A 1, II A 2, II A 3 e II A 4 estão claramente classificados na citada jurisprudência como documentos não confidenciais.

28.ª - E, para além disso, é obvio que toda a Parte II A do Anexo I da Portaria 161/96, de 16 de Maio, referente à composição qualitativa e quantitativa dos componentes e integrada na documentação química e farmacêutica, para além de integrar dados claramente excluídos da qualificação de "confidenciais" efectuada pelo Tribunal Constitucional,

29.ª - Por outro lado, e relativamente à Parte I C 1 que integra os relatórios dos peritos sobre documentação química e farmacêutica, resulta óbvio da própria designação da parte - correspondente ao actual módulo 2.3, na versão do Decreto-Lei 176/2006, de 30 de Agosto - que o que está em causa não são elementos relativos ao processo de fabrico e especificações da substância activa susceptíveis de revelarem segredos industriais, os quais, de acordo com a jurisprudência citada estão limitados ao seu modo de preparação, ao controlo nas fases intermédias de fabrico e ao controlo do produto acabado.

30.ª - Os documentos em causa são indispensáveis para efeitos de concretização do interesse colectivo na fiscalização da qualidade, da aptidão clínica e do perigo toxicológico do medicamento.

31.ª - A informação classificada como confidencial na jurisprudência, corresponde apenas às Partes II B, II D, II E, II F E II G, cuja consulta a ora recorrente não solicitou.

O INFARMED contra alegou pugnando pela manutenção do decidido.

II.1 - De facto
1. A recorrente, por intermédio da sua advogada, em 08.01.2008, nos termos dos artigos 61°, 62° e 64° do CPA solicitou ao C.A. do INFARMED o acesso para consulta e eventual reprodução do "dossier de registo, com exclusão das partes consideradas confidenciais, relativo ao medicamento BOLOPRESS 8 mg/12,5 MG E 16 mg/2,5 mg, comprimidos contendo a substância activa Candersartan, associada à Hidroclorotiazida, desde já declarando que a sociedade sua representada detém interesse legítimo nessa consulta, uma vez que é sua intenção vir a submeter a essa entidade um pedido de autorização de introdução no mercado (AIM) para o medicamento genérico correspondente";
2. Em complemento daquele pedido a requerente informou o INFARMED de que a consulta pretendida se destinava a:
i) Verificar se os medicamentos em questão se encontram a ser produzidos de acordo com as patentes vigentes da titularidade das entidades titulares das referidas autorizações de introdução no mercado;
ii) Acautelar eventuais infracções de direitos de propriedade industrial por parte da requerente ao comercializar medicamento genérico que venha a ser autorizado.
3. Ao abrigo do disposto no art.° 15° n° 1 da Lei n° 47/2007, de 24 de Agosto - Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) - a requerente, em 08.02.2008, apresentou queixa à CADA.
4. Pelo ofício n° 7028, de 14.02.2008, a requerida indeferiu o pedido de consulta pretendida, com fundamento de que "a qualidade de detentor de uma putativa intenção de submissão de pedidos de autorização de introdução no mercado de medicamentos genéricos daqueles cujos processos de autorização de introdução no mercado se pretende consultar e reproduzir não constitui um interesse procedimental legítimo, pelo que se não mostra verificado o requisito previsto no art° 64° do Cód. Proc. Administrativo para extensão a terceiros do direito de informação procedimental relativo àqueles processos".
5. A CADA em 04.06.2008, emitiu o Parecer n° 141/2008, concluindo que devia ser facultado o acesso à informação não confidencial solicitada pelo requerente.
6. Em 15-07-2008 a recorrente interpôs no TAC de Lisboa um processo de de intimação para prestação de informações e passagem de certidão, contra o INFARMED, pedindo:
¾ "(...) que lhe seja concedido o acesso, (...) para consulta e eventual reprodução, do dossier de registo, exclusão das partes consideradas confidenciais, relativo ao medicamento BLOPRESS 8 mg/12,5 mg e 16 mg/12,5 mg, comprimidos, contendo a substância activa Candesartan associado à Hidroclorotiazida".
7. Por sentença do TAC de Lisboa de 9.09.2008, foi decidido o seguinte: "Por tudo o exposto, decide-se deferir o presente pedido e, em consequência, intimar a AUTORIDADE REQUERIDA, na pessoa do seu Presidente do Conselho Directivo, a facultar o acesso para consulta e eventual reprodução, ao dossier de registo, com exclusão das partes consideradas confidenciais, relativo ao medicamento BLOPRESS 8 mg/12,5 mg e 16 mg/12,5 mg, comprimidos. contendo a substância activa Candesartan associado à Hidroclorotiazida, no prazo de 10 dias."
8. Pelo Acórdão do TCA Sul de 15.01.2009, na sequência do recurso interposto, foi concedido provimento ao recurso e indeferido o pedido de intimação.
9. Pelo Acórdão do STA de 27.05.2009, em sede de recurso extraordinário de revista, foi concedido provimento ao recurso e revogado o acórdão recorrido, decidindo-se "intimar o requerido INFARMED a facultar à requerente, no prazo de 10 dias (art. 108.°. n.° 1. do CPTA):
i) a consulta e reprodução da versão não confidencial dos documentos constantes do processo AIM relativo ao medicamento identificado pela requerente:
ii) caso inexista tal versão, a consulta e reprodução dos elementos desse processo de AIM. na parte em que não contenham elementos referentes ao processo de fabrico e às especificações da substância activa que possam revelar segredo industrial."
10. O INFARMED facultou em 24.06.2009 à Requerente a consulta de todos os documentos referentes ao processo do medicamento BLOPRESS 8 mg/12,5 mg e 16 mg/12,5 mg, comprimidos, com exclusão da consulta e reprodução das partes IC1, IIA2, IIA3 e IIA4 do processo do medicamento em causa e a consulta às alterações de tipo II ou alterações maiores.
11. Em 03-12-2009 a recorrente, alegando que o acórdão do STA não tinha sido integralmente executado, com o fundamento do recorrido, sem justificação, apenas lhe ter facultado a consulta de parte dos dossiers, veio requerer execução de sentença, pedindo que o INFARMED fosse condenado a executar integralmente o acórdão, facultando-lhe a consulta de todos os documentos, excepto as partes abrangidas pela confidencialidade.
12. Por despacho de fls. 419 foi ordenada a notificação do INFARMED "para efeitos do disposto no art.º 108.º, n.º 2, do CPTA";
13. Por despacho de 22-04-2010 foi julgado que a decisão tinha sido integralmente cumprida.

O despacho recorrido considerou que o acórdão referido supra em II.1.9 foi integralmente cumprido com esta argumentação:

"Pelo req. de fls. 372 e s. vem a Requerente alegar que a sentença proferida nos autos não foi devidamente executada.

A Requerida, notificada para o efeito, veio a fls. 431 e s., reiterar ter dado integral cumprimento à decisão judicial em causa, tendo facultado à Requerente, em 24.06.2009, a consulta de todos os documentos referentes ao processo do medicamento BLOPRESS 8 mg/12,5 mg e 16mg/12,5 comprimidos, com excepção das partes que contêm elementos referentes ao processo de fabrico do medicamento e às especificações da substância activa que podem revelar segredo industrial.

Mais alega a Requerida que ao abrigo da sua margem de livre apreciação e após análise dos documentos do processo em causa, delimitou as partes que poderiam ser facultados à Requerente, tendo tido esta acesso a todos os documentos não confidenciais.

A Requerente, no req. de fls. 454 e s., pronunciou-se sobre o alegado pela Requerida, continuando a sustentar que a sentença exequenda não foi devidamente cumprida. Mais requereu que o tribunal proceda à definição dos actos concretos em que deve consistir o cumprimento daquela sentença, decidindo se os documentos em causa e cujo acesso foi negado são ou não confidenciais.

Por outro lado, como se referiu no Ac. do TCA Sul de 31.01.2008, proc. n.° 3362/07 - conclusão que se subscreve - também derivado do conteúdo da decisão de intimação, o Requerente não pode, a posterior, identificar quais os documentos e elementos que pretende ver prestados pela Requerida, quando ele próprio não os identificou na sua petição inicial, concorrendo com tal conduta para a indefinição que foi alcançada na fixação dos comportamentos devidos pela Requerida.

Assim sendo, não pode concluir-se que estamos perante um incumprimento da intimação por parte da Requerida, na exacta medida em que o alegado incumprimento tem de ser aferido em função das vinculações concretas contidas na decisão de intimação a que o art. 108°, n° 2, do CPTA se refere. Considerando o que se deixou assente em C), D) e E) supra, terá sim de concluir-se que foi dado integral e devido cumprimento à decisão de intimação em causa, com o que fica prejudicado o demais requerido.

Nada mais cumpre apreciar.

4. Nestes termos, decidindo, julga-se ter sido a decisão de intimação integralmente cumprida".

Adianta-se, desde já, que o decidido não merece qualquer censura.

De facto, a requerente que nas suas alegações de recurso (e mesmo em articulados anteriores) demonstrou saber - de harmonia com a jurisprudência do Tribunal Constitucional que cita (todavia tirada no domínio da lei anterior ao actual Estatuto do Medicamento - Decreto-Lei n.º 176/2006, de 30 de Agosto) - quais as partes do dossiê de registo do medicamento Bolopress sujeitas a confidencialidade, não indicou quais as que entendia estarem abrangidas pela confidencialidade ou sequer, aquelas que o não estavam. Limitou-se, quer em sede administrativa, que já na fase judicial a pedir a consulta do "dossier de registo, com exclusão das partes consideradas confidenciais, relativo ao medicamento BOLOPRESS", sem identificar essas "partes confidenciais".

Ora, a pronúncia judicial que obteve circunscreve-se ao pedido formulado, que de resto não podia ultrapassar, deixando à entidade requerida a definição concreta dos documentos abrangidos pela restrição de consulta baseada na confidencialidade. Aliás, ao pedir a consulta "com exclusão das partes consideradas confidenciais" a recorrente implicitamente colocou na mão da entidade recorrida a definição das mesmas.

Diga-se, de resto, que é isso que estipula o art.º 188.º, n.º 4, do Estatuto do Medicamento, norma que tem a seguinte redacção:

Em caso de dúvida, compete ao presidente do órgão máximo do INFARMED determinar, por despacho, se certo elemento ou documento é classificado ou é susceptível de revelar um segredo comercial, industrial ou profissional ou um segredo relativo a um direito de propriedade literária, artística ou científica.

Não nos parece que seja necessário esclarecer a razão dessa classificação, porque a mesma só pode ter fundamento matéria de segredo comercial, industrial ou profissional ou relativo a direito de propriedade literária, artística ou científica.

Mas ainda que assim se não entenda não é nesta sede que seria possível sindicar a legalidade do acto do INFARMED (que restringiu a consulta da requerente), com fundamento na falta de fundamentação.

Por outro lado também não é exequível concretizar aqui o pedido que deveria ter sido oportunamente formulado em sede administrativa e reafirmado na fase judicial (cf. Ac. do TCA Sul de 04-02-2010, Proc. n.º 05810/09), de resto como justamente refere o Ac. de 23-08-2005 do TCA Norte, citado pela recorrente, em cuja sumário expressamente se diz que não cabe ao Juiz apreciar "novos pedidos ou factos novos" subsequentemente à decisão de intimação.

Obviamente que não é através da execução de sentença que seria possível contornar tal obstáculo, na medida em que o processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidão se basta com os mecanismos que a propósito prevê o CPTA para a concretização coerciva do comando judicial.

Foi neste sentido que decidiu o Ac. do TCA Sul de 05-07-2007 (Proc. n.º 00515/05, Rel. Elsa Pimentel), cujo sumário, na parte que interessa, é o seguinte:

I – O CPTA não veio alterar o que se passava no domínio da LPTA, nomeadamente o que se dispunha o nº 2 do artigo 84º da LPTA, ou seja, que “o não cumprimento da intimação importa responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos do art. 11º do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho”, dispondo hoje o nº 2 do artigo 108º do CPTA que “se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável, deve o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias, nos temos do artigo 169º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, segundo o dispostos no artigo 159º”.

II – As razões jurisprudencialmente produzidas, na vigência da LPTA, no sentido de que o processo de execução de sentença regulado nos artigos 9º e segs. do DL nº 256-A/77 não é aplicável às sentenças proferidas no processo de intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões, por tais sentenças já conterem a injunção sobre os actos a praticar e o respectivo prazo, valem inteiramente para essas sentenças de intimação proferidas na vigência do CPTA.

Por isso bem se compreende a decisão do Mm.º Juiz a quo, que no despacho de fls. 419 ordena a notificação do INFARMED "para efeitos do disposto no art.º 108.º, n.º 2, do CPTA", implicitamente convolando para a tramitação processualmente adequada o pedido de execução de sentença formulado pela recorrente.

Em resumo e para concluir, o despacho recorrido ajuizou acertadamente quando considerou que o acórdão estava integralmente cumprido.

Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o douto despacho recorrido.

Custas pela recorrente.