| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
C………….. – FORMAÇÃO ………….., S.A., com sinais nos autos, inconformada com a sentença do TAC de Lisboa, de 27 de Setembro de 2015, que julgou improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do acto da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Potencial Humano, proferido no âmbito do projecto nº ………………, que lhe foi notificado em 18 de Junho de 2015, e que determinou a revisão da decisão de aprovação do Pedido de Pagamento de Saldo Final, com determinação de obrigação de restituição do montante de € 39.280,81, dela recorreu e em sede de alegações formulou as seguintes conclusões:
“ A. O presente Recurso Jurisdicional vem interposto da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 27.09.2015, que julgou improcedente a Providência Cautelar requerida.
B. Quanto à natureza do Acto Administrativo Suspendendo, a Entidade Recorrida e o Tribunal a quo foram unânimes em reconhecer e aceitar expressamente que, quanto a esse, está em causa, apenas, o pagamento de quantia certa.
C. Relativamente à natureza sancionatória do Acto Administrativo Suspendendo, e com suporte no entendimento perfilhado pela mais ilustre Doutrina portuguesa (i.e., Mário Esteves de Oliveira , Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha), demonstrou a Recorrente que os Actos Administrativos da natureza daquele que aqui se encontra em suspensão – de/para reposição de dinheiros alegadamente pagos de forma indevida – não assumem natureza sancionatória.
D. Ao contrário do entendimento propugnado pelo Tribunal a quo, o Acto Administrativo Suspendendo não contém qualquer juízo de censura, mas apenas uma determinação de reposição de quantia alegadamente paga de forma indevida, o que tem sido entendido pela Doutrina como destituído de natureza sancionatória.
E. Referiu, ainda, a Recorrente que também a Jurisprudência acompanha o entendimento segundo o qual os Actos Administrativos (em geral, as decisões administrativas) que determinam a reposição de quantias indevidamente pagas não têm natureza /carácter sancionatório, chamando à colação o decidido no Acórdão proferido em 28.08.1996, pelo Supremo Tribunal Administrativo, no Processo n.º 040839.
F. Demonstrou a recorrente que basta atender ao teor do Acto Administrativo em apreciação cautelar para concluir, sem dificuldades, que o mesmo não contém qualquer determinação sancionatória, não aplica qualquer penalização, não exige o pagamento de quaisquer juros ( a não ser, logicamente, que haja incumprimento dessa obrigação de restituir), não surge no domínio de u processo contra-ordenacional, não aplica multa, não aplica coima, nem, por qualquer forma, reprova / censura a actuação da Requerente.
G. Além do mais, referiu a Recorrente não estarmos perante um Acto Administrativo de revogação in totum – i.e., na sua totalidade – de um Financiamento Comunitário, mas, apenas, perante um Acto Administrativo que determina a restituição de uma parcela desse Financiamento, que a Entidade Recorrida entende ter sido, por si, indevidamente paga.
H. Destacou a Recorrente que, conforme expressamente assumido pela Entidade Recorrida, esta, ao longo de todo o período de execução do Projecto, foi sucessivamente validando e aceitando as despesas apresentadas pela Recorrente, assim validando a Chave de Imputação ( e respectivas Taxas) por esta utilizadas e aplicadas.
I.Se assim foi, mas se, posteriormente, a Entidade Recorrida vem a concluir, em sede de Auditoria, que, por erro próprio e a si imputável, validou despesas em percentagem superior à que deveria ter validado, então forçosamente se conclui, sem margem para dúvidas, que o Acto Administrativo Suspendendo não pode revestir natureza sancionatória, já que surge emitido na sequência de um erro imputável à própria Entidade Recorrida, e, por isso, que não emerge como censura de um comportamento do Particular, mas antes como reconhecimento de um erro próprio, que pretende corrigir através de uma revisão do financiamento comunitário.
J. SE, na presença de uma infracção, o instrumento repressivo adoptado pela Administração não for essencialmente dirigido a punir o responsável, mas a satisfazer um dado interesse público especifico que se visa tutelar, então pode falar-se em sanção.
K. In casu, não há qualquer actuação dirigida a punir a Recorrente, até porque não existe qualquer declaração administrativa que tenha determinado qualquer ilegalidade na/da prática da Recorrente.
L. O Acto Administrativo de Natureza Sancionatória tem como função essencial punir o Particular por uma infracção em sentido estrito ou técnico, pelo que não dispensa uma dimensão teológico-funcional, além de elementos estruturantes, como seja a existência de uma infracção.
M. No caso vertente, nunca a Entidade Recorrida declarou ter existido uma infracção pela Recorrente, mas sim que, por erro próprio, efectuou pagamentos em montante superior ao alegadamente devido, pelo que não existe qualquer punição /sanção à Recorrente, como é de basilar compreensão.
N. Por tudo o exposto em sede de Alegações de Recurso Jurisdicional, não resta senão concluir que o Acto Administrativo Suspendendo, visando o pagamento de quantia certa, é destituído de natureza sancionatória, o que significa que se dá por preenchido/verificado o primeiro pressuposto/requisito segundo o qual o artigo 120.º, n.º 6 do CPTA, faz depender a concessão automática da Providência Cautelar requerida.
O. Quanto ao segundo pressuposto /requisito, também este se encontra preenchido/verificado, conforme decidido pelo Tribunal a quo.
P. Estando verificados, in casu, os pressupostos de aplicabilidade do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA, equivale a dizer que mal andou o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ao ter julgado que o Acto Administrativo Suspendendo se encontra fora do âmbito de aplicação desse preceito legal, i.e., houve errada interpretação e aplicação, ao caso, da norma do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA”.
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A autoridade recorrida – Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social - contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e revogada a sentença recorrida, por esta ter violado o disposto no artigo 120º nº 6 do CPTA.
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Sem vistos vem o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663º nº 6 do Código de Processo Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do acto da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Potencial Humano, proferido no âmbito do projecto nº …………, que foi notificado à Recorrente em 18 de Junho de 2015, e que determinou a revisão da decisão de aprovação do Pedido de Pagamento de Saldo Final, com determinação de obrigação de restituição do montante de € 39.280,81.
No seu requerimento inicial, a ora Recorrente alegou que, in casu, estamos perante um acto administrativo que determinou o pagamento de quantia certa sem natureza sancionatória e que, nessa medida, a providência cautelar deveria ter sido imediatamente concedida, uma vez que foi prestada garantia bancária.
Na sentença recorrida o Tribunal a quo admitiu que “ (…) Tendo sido prestada garantia bancária, considerando o disposto no artigo 199º do CPPT, o montante e a forma da sua prestação, considera idónea e suficiente a garantia bancária à primeira solicitação oferecida pela requerente C…………. – ……………. S.A., para efeitos do disposto no artigo 120º nº 6 do CPTA.”
No entanto, quanto à natureza do acto administrativo suspendendo ( dotado, ou não, de natureza sancionatória) – questão pertinente para efeitos de concessão da providência cautelar ao abrigo do disposto no nº 6 do artigo 120º do CPTA - , o Tribunal a quo concluiu “(…) Resulta claro que a decisão de revogação ad aprovação de pagamento de saldo final, com a consequente restituição dos montantes recebidos, alegadamente a título indevido e a redução de financiamento surge, neste contexto, como uma penalização, uma sanção a aplicar perante o apuramento de uma eventual conduta irregular e da inobservância das condições aceites e não como resultado de uma mera constatação ou desmérito da formação ministrada” e nessa medida “(…) o acto de revisão da decisão de aprovação do pedido de pagamento de saldo final e da redução de financiamento suspendendo, em consequência do qual a requerente foi notificada da revisão da decisão de aprovação do pedido de pagamento de saldo final, bem como, para devolver a quantia de € 39.280,81, reveste natureza sancionatória, para efeitos do disposto no nº 6 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”
Vejamos o que se nos oferece dizer quanto à natureza do acto administrativo suspendendo.
A providência cautelar em causa foi efectivamente requerida ao abrigo do disposto no nº 6 do artigo 120º do CPTA que dispõe:
“ Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento de quantia certa sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adoptadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no nº 1 , se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária “ (negrito nosso)
Ou seja, o referido normativo estabelece que quando esteja em causa um acto administrativo que determine o pagamento de uma quantia certa, destituído de natureza sancionatória, a providência cautelar é imediatamente adoptada caso tenha sido prestada garantia bancária, sem necessidade de verificação dos critérios previstos no artigo 120º nº 1 do CPTA.
O Tribunal a quo, como salientamos supra, aderiu à tese da natureza sancionatória do acto administrativo em conformidade com a posição assumida pela entidade requerida .
Vejamos no entanto se dos documentos juntos quer pela Recorrente quer pela entidade Recorrida ressalta a menção a qualquer conduta da Recorrente que, em violação das normas aplicáveis, viesse justificar o uso de mecanismo sancionatório previsto por violação das normas regulamentares.
Desde já antecipamos o juízo de que a documentação existente apenas alude a um erro sistémico e considera despesas como não elegíveis. Em regra é o que sucede quando o projecto é aprovado inicialmente e a final é reavaliado e fiscalizado no seu cumprimento, procedendo-se por vezes às necessárias rectificações.
Com efeito, dos elementos juntos resulta que a aqui Recorrente foi notificada que “(…) por despacho de 2015/06/05 do Presidente da Comissão Directiva foi revista a decisão de aprovação do pedido de pagamento de saldo final relativo ao projecto (…) os fundamentos de revisão constam do parecer técnico anexo (…) bem como do parecer emitido no mapa de análise financeiro agora junto. Face à estrutura de custos aprovada e aos pagamentos efectuados, tem essa entidade a obrigação de devolver o montante de € 39.280,81, sendo menos 27.496,57€ do FSE e menos 11.784,24€ da contribuição pública nacional (…) na impossibilidade de compensação será comunicado ao Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu I.P., o montante a restituir, conforme determina o nº 2 do artigo 45º do cit. Decreto Regulamentar nº 84-A/2007, cabendo àquele organismo, nos termos da parte final do mesmo nº 2 e do nº 3 do mencionado artigo 45º, promover, em execução da decisão da autoridade de gestão, a recuperação das verbas indevidamente pagas”.
Por seu turno, no doc. nº 3 – N/REF nº 1452(POPH) SI /2.2/NOR/ 2015 resulta que o tema foi identificado como “Notificação de Revisão do Saldo Final com Redução”, sendo que da análise da parte final do documento resulta que foram detectadas despesas consideradas “não elegíveis” e veio referido “o erro sistémico” , mencionando-se que “no apuramento e delimitação do erro sistémico para o cálculo do valor a considerar como válido de determinado documento da despesa, nem sempre o auditor utiliza (…) o valor da despesa disponível nas listagens de despesas em SIFSE (…) O sistema determinado pelo auditor para o cálculo do valor sistémico a corrigir utiliza não só as taxas de imputação … mas ainda coeficientes calculados mês a mês (…)”.
A propósito do conceito de acto administrativo “sem natureza sancionatória” referem, como meridiana clareza, MÁRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA in CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS , Vol. I, pag. 336, que: “ não é fácil determinar o que é uma sanção para estes efeitos. Oliveira Ascensão, por exemplo, na sua Introdução e Teoria Geral (de 1999) avança seis espécies de sanções e, por outro lado, o tema não tem suscitado, entre nós, o interesse da doutrina administrativa; Salvo erro, com a excepção das páginas que Rogério Soares lhe dedicou, só nos lembramos dos trabalhos de Rosendo Dias José (Sanções Administrativas, RDP, nº 9, 1991, p. 37 e segs) e de Joaquim Pedro Cardoso da Costa, em tese de mestrado inédita.
No entanto, estando o problema circunscrito aqui às sanções pecuniárias, o preceito, em principio ( porque podem existir algumas hipóteses de fronteira), não suscitará muitas dúvidas: devem qualificar-se como tal as multas contratuais (al. e) do artigo 180º do CPA), as multas disciplinares (artigo 12º /2 do Decreto – Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro) e as multas por ilícito administrativo não contra-ordenacional, etc. Diversamente, não constituem sanções pecuniárias as ordens de reposição de dinheiros indevidamente pagos ou que determinem o pagamento de indemnizações administrativas (v. por exemplo, artigo 115/4 e 157º/2 do CPA).”(negrito nosso)
No mesmo sentido pronunciaram-se igualmente MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in COMENTÁRIO AO CPTA, Almedina 2010, pag. 332, ao afirmarem que não tem carácter sancionatório o acto que estabeleça a obrigação de reposição de verbas recebidas indevidamente ou a mais.
Veja-se também, a título exemplificativo o Acórdão do STA de 28 de Agosto de 1996 in Rec. nº 040839, onde se decidiu que: “não decide a aplicação de uma sanção a ordem de reposição de quantias que são consideradas pela Administração como indevidamente entregues a uma empresa para acções de formação profissional, no âmbito do FSE, mas apenas a repetição do que foi prestado, não sendo devido, por exemplo, em vista de um efeito ou de uma situação que não se verificou. Não ofende o prestigio da Administração nem a autoridade do Estado o facto de ficar suspensa, por decisão jurisdicional, uma ordem de reposição emitida pela Directora Geral dos Assuntos para o Fundo Social Europeu (DAFSE) ” .
Ora, como evidenciamos, dos documentos juntos aos autos, não existe menção à aplicação de qualquer sanção, havendo apenas a ordem de restituição de dinheiro que se considerou indevidamente pago.
Em face do exposto, concluímos que o acto suspendendo, visando a reposição de quantia certa, é destituído de natureza sancionatória, o que significa que se mostra preenchido o primeiro pressuposto /requisito segundo o qual o artigo 120º nº 6 do CPTA faz depender a concessão automática da providência cautelar requerida. De igual modo, quanto ao segundo pressuposto/requisito “ tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária” também este se encontra preenchido / verificado, conforme foi decidido pelo Tribunal a quo.
Nesta conformidade, a decisão do Tribunal a quo que julgou que o acto administrativo suspendendo se encontra fora do âmbito da aplicação do artigo 120º nº 6 do CPTA merece a censura que lhe vem dirigida, pelo que se impõe a sua revogação com a consequente suspensão de eficácia do acto suspendendo em todas as suas determinações, nos termos e para os efeitos da citada disposição legal ( artigo 120º nº 6 do CPTA).
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar a sentença recorrida com as legais consequências.
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Custas pela entidade Recorrida em ambas as instâncias.
Lisboa, 10 de Março de 2016
António Vasconcelos
Catarina Jarmela
Conceição Silvestre |
